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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

Avancer vers plus de fédéralisme en Europe, malgré les divergences nationales

Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde

Résumé

Depuis ses débuts, malgré la volonté commune de réconciliation et d'intégration européenne de l'après-guerre, la coopération économique entre la France et l'Allemagne a toujours été difficile. Si les controverses et les conflits franco-allemands dans ce domaine ont été nombreux (politique commerciale, politique agricole commune dans les années 1960, politique industrielle, politique monétaire dans les années 1970 et 1980), ils ont finalement été surmontés pour déboucher sur l'avancée décisive qu'a constitué l'Union économique et monétaire (UEM) et la création de l'euro en 2002. Mais depuis le déclenchement de la crise financière de 2008, puis de celle de la zone euro en 2010, les désaccords et les affrontements franco-allemands se sont multipliés. Les deux gouvernements n'ont cessé de s'opposer quand il s'est agi de trouver des réponses politiques à la crise de la dette souveraine, à la crédibilité de l'euro et à la reprise de la croissance en Europe. Les points d'achoppement n'ont pas manqué : le soutien financier à la Grèce, le rôle de la Banque centrale européenne (BCE) et le débat sur la mutualisation de la dette, l'instauration d'un gouvernement économique, le pacte fiscal et l'instauration d'une règle d'or, l'Union bancaire, la critique du modèle d'exportation et de compétitivité allemand, sans oublier le sempiternel débat sur les sanctions à l'égard des pays réfractaires aux règles communes de discipline budgétaire. Ces différends, souvent amplifiés par les médias et le débat public, ont même donné lieu, au gré des circonstances et des échéances politiques européennes, à des tensions palpables au sein du « couple franco-allemand », au point que la fonction motrice qu'avait antérieurement jouée l'entente franco-allemande dans le processus d'intégration européenne s'est trouvée ouvertement mise en doute. Certains observateurs allant même jusqu'à voir dans cette mésentente persistante un élément d'incertitude majeur pour la capacité de l'Union européenne à surmonter sa crise de crédibilité.

Texte intégral

1Certes, les deux gouvernements ont su pour l’essentiel surmonter leurs désaccords et trouver les compromis nécessaires pour consolider l’UEM. Ainsi la dialectique qui est au cœur de la coopération franco-allemande a-t-elle continué à jouer son rôle qui consiste, à partir du constat des divergences initiales des intérêts et approches, à générer la volonté politique commune permettant de les transformer en compromis constructifs au service de l’Europe. Ce fut toutefois dans des conditions plus difficiles, à la fois en raison d’un contexte global plus contraignant, mais sans doute aussi du fait que les enjeux à traiter touchaient désormais non seulement à des intérêts vitaux, mais plus encore à des traditions politiques et conceptuelles constitutives de la culture, pour ne pas dire de l’identité économique des deux pays.

2C’est à l’exploration de ces rémanences culturelles respectives qui, dans cette phase cruciale de la construction européenne, sous-tendent et inspirent les conceptions différentes que la France et l’Allemagne ont de la gouvernance économique de l’Europe qu’a été consacré notre programme de formation-recherche, lequel s’est délibérément focalisé sur les deux champs cruciaux des cultures monétaires et budgétaires.

3Le projet, mené sur deux ans, s’est articulé autour de deux journées d’étude et d’un colloque final rassemblant un ensemble de chercheurs et experts français, allemands et européens de différentes disciplines, reconnus pour leur compétence et leur expérience dans les champs considérés. Leurs contributions ont été ensuite mises en forme pour donner lieu au présent ouvrage qui répond à un triple objectif :

  • identifier les principaux éléments constitutifs des cultures monétaires et budgétaires contrastées qui ont été au cœur des modèles économiques français et allemand d’après-guerre, dégager leurs racines, ainsi que les choix politiques fondamentaux qui en ont initialement découlé dans la période de reconstruction, mais aussi en analyser le développement ultérieur dans le contexte de l’internationalisation et de l’intégration croissante de l’économie européenne. L’analyse s’efforçant de faire la part, dans chacun de ces deux champs, des trajectoires nationales et de leurs évolutions spécifiques, en même temps que des rapprochements et convergences relatives entre les deux pays ;

  • analyser l’interaction entre ces cultures nationales, dans la conception et la mise en œuvre de l’UEM. D’une part, en tentant d’apprécier l’impact des cultures monétaires et budgétaires sur les approches allemande et française de l’Europe économique et monétaire, ainsi que sur l’architecture de l’UEM proprement dite. D’autre part aussi pour voir dans quelle mesure la dynamique de l’intégration européenne, ses limites et les ajustements qu’elle a imposés sous l’effet de la crise, ont eu un impact sur les conceptions nationales, induisant des modifications, voire poussant à des changements de paradigme ;

  • s’interroger, enfin, sur les implications de ces changements au niveau européen : quelles sont, entre les cultures différentes et leurs évolutions respectives, les chances d’un rapprochement ? L’existence de visions et de choix différents est-elle un frein, sinon un handicap pour l’émergence d’une gouvernance économique, financière et monétaire européenne ? Ou bien peut-elle au contraire enrichir la réflexion et ouvrir ainsi la voie à une gouvernance appropriée ?

4La notion de « culture » économique, monétaire ou budgétaire ne s’impose pas d’emblée dans les éléments qu’elle recouvre. Nous avons opté pour une approche pragmatique, qui définit ce terme comme l’ensemble des valeurs, principes doctrinaux et préférences collectives qui guident les choix dans le domaine concerné, et permettent d’expliquer les grandes orientations de la politique dans une perspective longue, en l’occurrence depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Cette dernière a en effet marqué une rupture par le fait que tous les pays européens ont dû définir un nouveau modèle économique et social qui s’est ensuite inséré dans le nouveau cadre international défini par les accords de Bretton Woods et l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). À l’intérieur de ce nouveau cadre, ainsi que dans celui qu’elles contribuent conjointement à promouvoir pour l’intégration européenne, les choix de l’Allemagne et de la France portent chacun le sceau de leurs trajectoires et expériences collectives antérieures assez fortement contrastées.

5Ainsi, l’Allemagne, sortant de deux hyperinflations, de l’échec de la République de Weimar et de la dictature sanglante du nazisme, a eu un souci particulier pour la stabilité, un terme qui, bien au-delà de l’économie, s’est aussi appliqué au régime politique et au système social. En revanche, elle pouvait compter sur une structure productive solide développée depuis la fin du XIXe siècle et sur une compétitivité internationale incontestée. La France, pour sa part, avait accumulé tout au long de la IIIe République un retard de développement économique et social séculaire ; après 1944, elle s’est trouvée confrontée à un défi énorme de modernisation accélérée afin de réaliser son rattrapage vis-à-vis de ses voisins. Cet objectif ambitieux ne pouvait être réalisé qu’à la condition d’une croissance soutenue placée au premier rang des priorités de l’État. D’où une différence fondamentale entre les mythes fondateurs de l’après-guerre : la modernisation pilotée par l’État en France, l’ordolibéralisme et l’économie sociale de marché (soziale Marktwirtschaft) en Allemagne, rendue populaire par Ludwig Erhard, le « père » du miracle économique allemand, dont l’objectif prioritaire était de délivrer les Allemands de près d’un siècle de dirigisme et de leur rendre la liberté et la capacité d’entreprendre. Alors qu’en France, l’État se vit érigé en promoteur de la croissance et en pilote du développement, s’installait enfin de l’autre côté du Rhin un « État modeste », dont la principale préoccupation était de créer les conditions-cadre optimales d’un marché dans lequel les acteurs pourraient donner libre cours au développement de leur capacité créatrice et de leur savoir-faire.

Approches française et allemande en matière de politique monétaire…

6Les deux premières parties de l’ouvrage explicitent de manière détaillée ce tableau franco-allemand contrasté. Elles s’emploient également à cerner les évolutions, en faisant la part des constantes et des changements, voire des ruptures dans certains cas, et s’interrogent également sur l’impact européen des différences : divergences, convergences, capacités de compromis à l’échelle européenne.

7Dans la première partie consacrée aux cultures monétaires, il apparaît clairement à quel point les grandes orientations de la politique monétaire ont été tributaires des grands choix fondateurs de l’après-1945 : en Allemagne, l’ordolibéralisme et le référentiel de l’économie sociale de marché, qui ont commandé la grande valeur attachée à la stabilité monétaire, à l’indépendance de la Bundesbank et à la prévention du risque de change, ces trois priorités qui constituent la constante de la politique monétaire allemande jusqu’à nos jours. La tendance à l’appréciation de la monnaie, qui s’est exprimée tant dans le régime de Bretton Woods jusqu’en 1972 que par la suite dans le Système monétaire européen (SME) jusqu’à la création de l’euro, a pu être compensée par – et a renforcé – la spécialisation industrielle dégageant des avantages qualitatifs en termes d’innovation et de gamme de produits (M.J.M. NEUMANN). En France, la politique monétaire a été mise au service de l’effort de modernisation de l’appareil productif et subordonnée à la politique du crédit, à la fois quantitative et sélective. Son caractère inflationniste a été dénoncé à plusieurs reprises, sans toutefois se voir durablement infléchi dans les années 1960 et 1970, jusqu’au changement de paradigme introduit par la politique de rigueur et de libéralisation des marchés financiers dans les années 1983-1986 (M. MARGAIRAZ).

8Ces approches nationales différentes ont trouvé leur prolongement dans les postures respectives des deux pays face à l’Union monétaire. Celle-ci a été largement calquée sur l’approche allemande, qui a insisté sur l’indépendance de la BCE et son attachement à l’objectif de stabilité monétaire, ainsi que sur des règles contraignant les politiques budgétaires nationales à combattre tout déficit excessif. Si, à la suite de la crise, l’Allemagne a accepté l’instauration d’un Mécanisme européen de stabilité (MES) doté de ressources, conçu comme un mécanisme de résolution de crise, elle a en revanche revendiqué – et obtenu – le renforcement des règles de stabilité, notamment à travers le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) imposant des règles strictes aux États membres en matière d’équilibre budgétaire et d’endettement. L’Allemagne a consenti à l’Union bancaire mais reste hostile à l’idée d’émission d’eurobonds et à toute forme de mutualisation de la dette (H.-H. KOTZ).

9D’autres désaccords ont concerné la politique dite non conventionnelle de la BCE (rachat de dettes souveraines, assouplissement des conditions de crédit etc.), qui suscite des inquiétudes en Allemagne, ainsi que la politique de change, revendiquée par la France pour mettre fin à l’euro trop fort (P. KAUFFMANN). Dans les deux cas, la BCE a agi de manière autonome sans qu’il y ait eu de compromis négociés au niveau gouvernemental. Ce faisant, elle est allée jusqu’aux limites de son mandat. La balle est de nouveau dans le camp des gouvernements, qui devront répondre à la nécessité de définir un concept de gouvernance économique de l’Union européenne, et de renforcer le caractère politique, voire fédéral, de l’UEM.

… et de politique budgétaire

10La deuxième partie de l’ouvrage, portant sur les cultures budgétaires française et allemande, fait également ressortir des constantes nationales mais aussi des évolutions significatives. L’Allemagne reste marquée par le fédéralisme budgétaire, ancré dans la Constitution, qui combine la gestion séparée et autonome par les Länder et des éléments coopératifs, exprimés dans des lois fédérales qui contraignent Bund et Länder à faire concorder les règles budgétaires et à mener des politiques concertées. Autres constantes : l’aversion de la population allemande pour tout endettement excessif et un droit budgétaire conçu de telle sorte qu’il préserve la viabilité des finances publiques (H. GROSSEKETTLER).

11L’évolution de la politique budgétaire a été plus mouvementée en France, oscillant entre le volontarisme dépensier dans la période de reconstruction des années 1950, la recherche de l’équilibre budgétaire introduit en 1959 à la suite d’une rupture réglementaire et doctrinale (plan Pinay-Rueff), et la période postérieure au premier choc pétrolier en 1973, donnant lieu à une nouvelle doctrine marquée par une nette augmentation des recettes et des dépenses et l’apparition d’un niveau élevé de déficit et d’endettement. Cette doctrine et cette pratique se trouvent de nouveau remises en question avec le renforcement des règles budgétaires européennes. Les constantes depuis 1945 résident dans un niveau élevé de la dépense publique comme des prélèvements obligatoires, et surtout dans la volonté constamment réaffirmée d’utiliser le budget comme instrument de réglage conjoncturel, ce qui revient à considérer le déficit comme l’un des principaux leviers pour augmenter la croissance (F. TRISTRAM). Les différences franco-allemandes en termes de culture budgétaire se font sentir dans les pratiques politiques : ainsi en France, la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB) est nettement supérieure (57 %) à celle observée en Allemagne (45 %), une différence considérable qui ne se retrouve pas forcément dans la qualité des services publics offerts en France. On peut en conclure qu’il existe des marges pour réduire la dépense publique en améliorant l’efficacité des politiques publiques et sans forcément tomber dans une politique d’austérité et du moins-disant social (M. THÖNE). À cette interprétation, qui met l’accent sur le caractère structurel des déficits budgétaires français, s’oppose une autre vue, très présente dans le débat français, selon laquelle la responsabilité majeure de l’aggravation de la situation budgétaire française est à chercher dans la crise conjoncturelle depuis 2008. Dans cette perspective, une politique de désendettement pourrait mener à l’austérité, avec un risque déflationniste pesant en retour sur la capacité de remboursement de l’État (J. CREEL).

12Face à ces différends importants, comment peut-on trouver un terrain commun pour stabiliser l’Union monétaire et sortir l’Europe de la crise économique ? Les contributions de deux hauts fonctionnaires des deux ministères des Finances font apparaître comment les deux gouvernements ont su dépasser certains clivages et trouver des pistes d’action communes, qui se manifestent dans les progrès atteints en matière de stabilité budgétaire, économique et financière et de gestion de crise. Ce faisant, les responsables des deux pays ont démontré qu’ils sont d’accord sur l’essentiel. Certes, les nouveaux accents à promouvoir peuvent varier, l’Allemagne insistant davantage sur les réformes structurelles nationales, qu’il conviendrait de mieux concerter, tandis que la France pointe l’absence d’un outil européen de stabilisation macroéconomique en cas de choc, absence qu’il faudrait combler en renforçant l’outil de coordination budgétaire et en créant une capacité budgétaire de la zone euro. Restent les questions controversées de l’opportunité ou non de créer des instruments de mutualisation de la dette (eurobonds) ou de nouveaux transferts financiers, qui demanderaient en tout cas de nouveaux dispositifs de contrôle et de prise de décision parlementaires à l’échelle européenne (C. KASTROP, S. GAUDIN).

Vers une nouvelle gouvernance européenne ?

13Cinq ans après le déclenchement de la crise de la zone euro, le débat sur les perspectives de la gouvernance économique, financière et monétaire de l’UEM s’est dépassionné et des convergences se dégagent. C’est ce que font ressortir l’ensemble des contributions aux trois tables rondes, rassemblées dans la troisième partie de l’ouvrage.

14Ainsi, il semble d’ores et déjà admis qu’il est vain d’opposer réformes structurelles et stimulation macroéconomique, consolidation budgétaire et croissance, en somme : stabilité et croissance. La situation européenne commande d’agir sur plusieurs fronts à la fois. La consolidation budgétaire reste essentielle, mais elle gagnerait à être programmée et échelonnée dans le temps pour éviter des effets procycliques. Afin d’augmenter le potentiel de croissance, il faudra y ajouter des programmes de réformes structurelles appropriés aux situations nationales respectives, portant sur le fonctionnement des marchés du travail, des biens et des services, sur l’efficacité des administrations et des politiques publiques ou sur la formation et l’innovation. Là encore, le souci d’éviter des effets contracycliques est légitime, à condition de ne pas rejeter ces réformes ad vitam aeternam au prétexte que « ce n’est pas le moment ». Enfin, un effort d’investissement, tant au niveau national qu’à l’échelle européenne, pourra à la fois compléter les efforts structurels et stimuler la croissance. Dans ce contexte, la Banque européenne d’investissement (BEI) et les banques d’investissement nationales (qui pourront davantage se mettre en réseau) pourraient potentiellement et dans un avenir prévisible jouer un rôle important.

15Quant au rôle de la BCE, si la politique non conventionnelle, très active, est saluée par la plupart des observateurs, elle semble également avoir atteint ses limites. La politique monétaire ne peut pas tout ; elle ne pourra en aucun cas combler la carence des gouvernements nationaux. Resurgit alors le caractère hybride de l’UEM, ayant créé une monnaie unique sans pouvoir politique commun, ce qui l’expose à des fragmentations et menace de la déstabiliser. Or une vision plus politique, voire fédérale de l’UEM s’impose si l’on veut rendre l’Union monétaire plus robuste, qu’il s’agisse des problèmes d’une gouvernance plus efficace ou des problèmes croissants de légitimité démocratique des décisions prises.

16Cette perspective soulignant le caractère politique de l’UEM et la nécessité d’une vision plus fédérale est également présente dans les regards communautaires sur les enjeux européens venant d’Espagne, d’Italie et d’Irlande. Par ailleurs, les trajectoires de ces pays rappellent que la crise de la zone euro a eu des origines nationales diverses, comme l’éclatement de « bulles » dans l’immobilier en Espagne et en Irlande et la crise bancaire qui s’en est ensuivie.

17Les exemples de ces trois pays illustrent parfaitement la permanence des différences culturelles en Europe concernant les grands choix économiques, les approches politiques et les valeurs, qui sont l’objet central de ce livre. Si les contributions ont montré que malgré ces différences, la gestion de crise, notamment franco-allemande, a malgré tout permis d’avancer et de poser les bases d’une UEM plus solide, il conviendra d’aller plus loin. Il faudra dépasser une vision trop parcellaire des problèmes par une perspective plus ouverte, et mener un débat sur une stratégie d’ensemble. De même devra-t-on enfin assumer le caractère politique du projet de monnaie commune et s’orienter vers une perspective plus fédérale, condition sine qua non du renforcement, voire de la pérennisation de l’UEM.

18Enfin, les cultures économiques mettront du temps à évoluer et à converger. Seul un climat de confiance mutuelle et l’émergence progressive de valeurs partagées permettront d’ouvrir de nouvelles perspectives à l’UEM, dans laquelle on pourra passer d’une logique normative, dominée par des contraintes et des sanctions, à une logique plus contractuelle. En tout état de cause, cependant, il sera difficile de continuer à vouloir faire progresser et approfondir l’UEM en l’absence de toute perspective d’union politique.

© CIRAC, 2015

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