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La transition énergétique

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre

I – Les politiques énergétiques en France et en Allemagne : éléments historiques

De la reconstruction à l’Energiewende. Continuité et changement dans les politiques énergétiques allemandes1

Stefan C. Aykut

Texte intégral

  • 1 Article rédigé en juin 2015, NdE.

1La France et l’Allemagne, pays voisins dont l’histoire est intimement liée, anciennes ennemies jurées formant aujourd’hui le « couple franco-allemand », sont entrées de plain-pied dans la modernité technologique en réformant à une vitesse impressionnante leurs économies dévastées après la Seconde Guerre mondiale. Ce changement profond s’est fait plus ou moins simultanément, dans des périodes de croissance soutenue que les deux sociétés commémorent et idéalisent aujourd’hui respectivement comme les « Trente Glorieuses » et le Wirtschaftswunder, le « miracle économique ».

2Dans les deux pays, les politiques énergétiques, et en particulier celles en faveur de l’électrification, ont joué un rôle central dans ce projet de modernisation. Si les orienta-tions globales de ces politiques ont pu converger par le passé, les différences sont désormais frappantes : tandis qu’en France, la densité des centrales nucléaires et leur part dans la production d’électricité sont les plus hautes au monde, l’Allemagne voisine a arrêté la construction de nouveaux réacteurs au début des années 1980 et la part du nucléaire dans la production d’électricité n’a jamais dépassé 40 %. Le paysage rural et urbain de l’Allemagne des années 2010 se distingue d’ailleurs par ses centaines de milliers de panneaux solaires sur les toits et par ses parcs d’éoliennes dans les campagnes, ce qui témoigne d’une révolution énergétique – L’Energiewende ou « tournant énergétique » – en marche. Comment expliquer ce décalage ? Cette contribution a pour objectif de livrer les clefs historiques pour comprendre l’évolution récente des politiques énergétiques allemandes. Pour cela, nous nous concentrons sur le secteur de l’électricité et sur la période qui a précédé le tournant énergétique allemand des années 2000.

La structuration du secteur de l’électricité

3Historiquement, le secteur énergétique allemand s’est organisé autour de monopoles régionaux. Il procède d’une gestion complexe qui implique les échelles communale et régionale mais qui n’accorde finalement qu’un rôle limité à l’État fédéral. Cette organisation a ses origines au début du XXe siècle. Elle est le fruit d’une concurrence entre l’État central et les autres niveaux de gouvernement pour la régulation du domaine et d’une opposition entre les tenants d’une organisation publique (des entreprises détenues par l’État) et les partisans d’une organisation privée du secteur.

4En 1917, vers la fin de la Première Guerre mondiale, le gouvernement du Reich fut pour la première fois autorisé à formuler un cadre législatif pour toute l’Allemagne. L’intérêt de l’État fédéral dans le secteur était double. D’une part, il s’agissait de faire avancer le vaste chantier d’extension et d’homogénéisation des réseaux électriques. D’autre part, les revenus de ce secteur stratégique en plein essor aiguisaient l’appétit financier de l’État. Différentes tentatives de régulation et de centralisation dans le domaine échouèrent toutefois dans la période de l’entre-deux-guerres, principalement à cause de l’opposition des communes et des Länder, les États fédérés.

5Il faut revenir sur le statut particulier des échelles locale et régionale pour comprendre les événements de l’époque mais aussi la situation actuelle. Deux concepts juridiques allemands leur confèrent un rôle central dans le domaine énergétique :

  • la Daseins vorsorge (service public), qui signifie que les communes ont le devoir de garantir les services d’intérêt général au niveau local, et notamment la fourniture d’électricité. Cela a abouti à la création de régies communales, certaines villes faisant aussi appel à des acteurs privés pour garantir ce service public ;

    • 2 Pour une analyse de cette construction particulière du droit allemand, voir Pfaffenberger et al. (1 (...)

    le Wegemonopol (« monopole des routes »), en vertu duquel communes et Länder possèdent les routes nécessaires à la construction de réseaux et à l’acheminement de l’énergie et accordent des concessions aux entreprises qui leur versent en contrepartie une redevance2.

6Grâce à la pratique des concessions, les communes participent au profit des fournisseurs d’électricité (il en est de même pour le gaz et l’eau) et les fournisseurs gagnent l’accès exclusif à un territoire : c’est l’origine des monopoles régionaux (Krisp, 2007, p. 16). À partir du début du XXe siècle, les communes se sont investies aussi activement dans l’électrification, en (r) achetant des réseaux, en construisant des centrales et en entrant dans le capital des entreprises. Autre acteur important, les États fédérés se sont nettement impliqués dans la première phase d’électrification, notamment dans la construction des réseaux et des interconnexions sur leur territoire. Quand le gouvernement fédéral décidait de s’engager dans le secteur, ils craignaient de se voir dépossédés des fruits de leurs efforts et cherchaient à limiter l’emprise du Reich par une politique de création d’entreprises régionales de distribution d’électricité (Stier, 1999, p. 413 ; Krisp, 2007, p. 18).

Des monopoles régionaux publics et privés

7À la fin de la République de Weimar, ces tensions débouchèrent sur une guerre ouverte opposant les grands monopolistes détenus par l’État (Bavière, Prusse, Hambourg, etc.) et les entreprises privées auxquelles participaient, en suivant le modèle du géant RWE, la plus grande entreprise du secteur, les communes et l’industrie lourde. Chacun essayait alors d’agrandir son territoire et ses parts de marché aux dépens des autres. Le secteur fut finalement stabilisé en 1927, quand la « paix de l’électricité » entre la Preussische Elektrizitäts-AG et RWE fixa des lignes de démarcation définitives.

  • 3 Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft, EnWG (Bier, 2002).

8Quelques années plus tard, en 1935, le gouvernement national-socialiste donna un premier cadre national aux politiques énergétiques allemandes, avec la loi sur la promotion de l’industrie de l’énergie3. Cette loi a formé, malgré quelques modifications à la marge, la base de la régulation du secteur jusqu’en 1998. Visant avant tout à garantir la sécurité d’approvisionnement en vue de préparer l’effort de guerre, elle a codifié la pratique courante des contrats de concession et des contrats de démarcation. En vertu du caractère de « monopole naturel » des réseaux, elle a exclu toute concurrence dans le secteur de l’énergie. En contrepartie de la pérennisation du système monopoliste et décentralisé, la loi introduit plusieurs principes :

  • les entreprises du secteur doivent fournir de l’électricité toujours et partout de façon pérenne (Kontrahierungszwang) ;

  • des instances de surveillance contrôlent la distribution d’énergie et la construction de centrales ;

  • les administrations des États fédérés contrôlent les prix pour les consommateurs finaux (ménages et petites entreprises), alors que les grands clients industriels peuvent négocier leurs contrats d’approvisionnement directement avec les énergéticiens.

9La loi a pérennisé aussi le « pentagramme de fer » (Kleinwächter, 2007) de la régulation du secteur dont les acteurs sont l’État fédéral, les Länder, les communes, les entreprises de production et de distribution d’électricité et les grands clients industriels.

10Une caractéristique de ce système réside dans l’imbrication et l’interdépendance des différents acteurs. Ainsi, même si l’industrie énergétique n’est pas nationalisée, l’État joue un rôle central dans le domaine, agissant à travers ses différents organes à la fois comme acteur du marché (les entreprises publiques), comme régulateur et comme instance de contrôle. Quant aux électriciens et aux grands clients industriels, ils sont consultés lors des projets législatifs les concernant, et il n’est pas rare que des politiciens ou hauts fonctionnaires soient employés par des entreprises énergétiques au terme de leur carrière politique (Gammelin/Hamann, 2005).

11De manière plus générale, le secteur énergétique forme le cœur du « corporatisme à l’allemande », caractérisé par un réseau dense de continuités personnelles dans les conseils de surveillance et les directions d’entreprises et par des participations mutuelles entre entreprises et banques. Les États fédérés, qui tiennent une participation dans l’entreprise énergétique locale, sont d’ailleurs représentés dans les conseils de surveillance de « leur » énergéticien (Beyer, 2002, p. 1).

Un système énergétique bâti sur le charbon

  • 4 On distingue deux formes de charbon, la houille, dont le contenu énergétique est supérieur et qui e (...)

12En termes de sources énergétiques, l’Allemagne a traditionnellement favorisé le charbon4, une ressource abondante sur son territoire, qui a joué un rôle décisif dans l’industrialisation et l’électrification du pays.

  • 5 De 130 millions de tonnes de houille extraite en 1939, la production tombe à 33 millions de tonnes. (...)

13Pour les Allemands de l’Ouest, la reprise progressive de l’extraction charbonnière, après une sévère période de pénurie de charbon dans l’immédiat après-guerre5, signifiait non seulement le retour du chauffage pour des millions de ménages mais elle était aussi devenue le symbole de la reconstruction, en assurant du travail pour des centaines de milliers de mineurs et les métiers associés et en créant les conditions nécessaires pour l’essor industriel du pays. En 1950, le charbon représentait près de 90 % de l’énergie consommée en Allemagne et 103 millions de tonnes de houille étaient extraits dans les charbonnages allemands. Ce secteur employait plus de 433 000 personnes (Huske, 2006), chiffre auquel il faut ajouter quelques dizaines de milliers d’emplois dans l’extraction de lignite. Ces chiffres aident à comprendre l’importance économique mais aussi symbolique de cette ressource dans l’histoire allemande récente (Evrard, 2014). Cette importance symbolique est soutenue par une alliance hétéroclite mais puissante entre les syndicats, les énergéticiens, les grands clients industriels (surtout la sidérurgie), les ministres-présidents des États fédérés charbonniers et le parti social-démocrate (SPD), traditionnellement proche du milieu des mineurs.

14En résumé, on peut dire que les caractéristiques du système énergétique allemand étaient stabilisées dès la fin des années 1920 et qu’elles ont été codifiées au milieu des années 1930 (Stier, 1999, p. 413). Ce système a été la source d’une stabilité d’approvisionnement remarquable tout en ne demandant qu’un effort relativement limité à l’État, puisque l’investissement dans les réseaux et les infrastructures pouvait se faire grâce à la rente de monopole garantie aux entreprises électriques. En revanche, la complexité des structures du secteur rendait peu transparents les mécanismes de formation des prix et compliquait les tentatives de réforme du secteur.

La naissance d’une politique énergétique fédérale

15Le secteur connut deux chocs successifs dans les décennies d’après-guerre : la « crise du charbon » des années 1950-1960 et les crises pétrolières des années 1970, ce qui a fait apparaître une implication plus directe de l’État fédéral comme étant une nécessité.

  • 6 Pour des raisons géologiques et à cause du différentiel des salaires entre les pays, le charbon all (...)
  • 7 Chiffres de la Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (http ://www. ag-energiebilanzen.de/, consulté l (...)
  • 8 En 1995, le secteur n’emploie plus que 141 000 personnes.

16Le premier de ces événements, la crise du charbon, avait ses origines dans la mondialisation du marché des ressources énergétiques au cours de laquelle du pétrole et du charbon peu coûteux inondaient le marché allemand. La concurrence internationale exposait au grand jour les déficiences du secteur charbonnier, fortement subventionné jusque dans les années 1950 par peur d’un manque de capacités d’extraction dans un contexte de forte croissance de la demande, soit un doublement par décennie depuis la fin de la guerre. À cause d’un coût d’extraction comparativement élevé6, un secteur industriel entier entrait alors en déclin : si le charbon fournissait encore 88 % de l’énergie primaire en 1950, sa part chuta à 74 % en 1960, puis à 28 % en 1970. Le pétrole, qui ne contribuait qu’à hauteur de 4 % à la production énergétique en 1950, passa à 53 % en 19707. Trois ans plus tard, la production de houille allemande n’atteignait plus que 80 millions de tonnes, entraînant des fermetures de charbonnages et une chute du nombre d’employés travaillant dans le secteur8.

17Ces évolutions ont donné lieu à de vifs débats au sein du gouvernement de l’époque, opposant le chancelier, Konrad Adenauer, et son ministre de l’Économie, Ludwig Erhard. Si le premier plaidait pour la protection du secteur, le second, père du Wirtschaftswunder et fervent partisan du libéralisme économique, défendait une ligne politique qui minimisait l’intervention de l’État. Ces tensions furent exacerbées par le fait qu’en 1955, l’Allemagne était pour la première fois devenue importatrice nette de ressources énergétiques.

  • 9 Voir Aykut (2015) pour une analyse de cette commission appelée Energie-Enquete.
  • 10 La première de cette série est la loi pour la promotion de l’utilisation du charbon dans les centra (...)

18C’est dans ce contexte que le Parlement allemand créa en 1959 une commission d’enquête sur l’énergie, en lui donnant comme mission d’établir une prévision énergétique qui établirait différents scénarios d’évolution du secteur charbonnier allemand9. Les résultats de l’étude étaient alarmants, encourageant l’adoption d’une série de mesures par des gouvernements successifs, dont différentes lois régulant la production d’électricité et l’importation de charbon10, qui visaient à protéger le marché allemand et à ralentir le déclin des charbonnages. Plus généralement, la politique énergétique fédérale naissante s’inscrivait dans une nouvelle approche des politiques économiques. Résumée sous la formule de Globalsteuerung, le « pilotage global », et codifiée en 1967 dans la loi sur la stabilité économique (Stabilitätsgesetz), cette doctrine fixe comme objectifs des politiques économiques la stabilité des prix, une balance commerciale équilibrée, une croissance économique forte et un niveau d’emploi élevé. Étant donné que les contradictions entre ces objectifs rendent leur poursuite simultanée quasiment impossible, on parle aussi du « carré magique » des politiques économiques (Meyer-Abich/Dickler, 1982, p. 223).

19De telles contradictions étaient particulièrement visibles dans les politiques énergétiques : si l’accès à des ressources énergétiques bon marché était considéré comme indispensable pour satisfaire au moindre coût la demande énergétique, le développement de ces énergies – principalement du charbon et du pétrole (plus tard du gaz) importés – plombait la balance commerciale et aggravait les problèmes des houillères allemandes.

  • 11 Pour cette notion, voir Joly (2010).
  • 12 La littérature académique allemande a introduit le terme de « surplus d’espoir » (Fraunholz et al.,(...)
  • 13 De 8 % en 1960, la dépendance énergétique de l’Allemagne de l’Ouest a bondi à 60 % en 1977.

20C’est dans ce contexte que le développement d’un programme électronucléaire allemand ambitieux émergea comme une nouvelle solution et comme la contrepartie nécessaire au soutien temporaire accordé aux charbonnages allemands, afin de compenser les surcoûts de la production charbonnière par une source d’énergie jugée peu onéreuse. Cette « économie des promesses11 » permettait de réconcilier en apparence les objectifs contradictoires de la politique économique. Elle était soutenue par des prévisions très optimistes concernant la croissance économique et énergétique mais aussi la baisse des coûts dans le nucléaire civil12, qui formaient la base de la première programmation énergétique fédérale du 3 octobre 1973 (Energieprogramm). Afin de satisfaire l’augmentation projetée de la demande énergétique de 70 % à l’horizon 1985, celle-ci préconisait le développement du pétrole et du nucléaire. La brusque augmentation des prix du pétrole à la fin de l’année 1973 conduisit à une réévaluation des risques de la dépendance énergétique croissante13, et précipita l’adoption d’une politique énergétique fédérale plus volontariste.

« CoCoNuke » : un compromis fragile et temporaire

21La nouvelle stratégie, formulée dans de nouvelles programmations en 1974 puis en 1977, était résumée par la formule « CoCoNuke » (Düngen, 1993), désignant une concentration nouvelle sur le charbon (coal) – la première énergie domestique –, la maîtrise de la demande énergétique (conservation) et le nucléaire (nuke).

22Dans le domaine du charbon, la signature du « contrat du siècle » (Jahrhundertvertrag) entre les énergéticiens, les grands clients industriels et l’industrie minière en 1977 reconnaissait à la houille allemande une place prioritaire dans l’approvisionnement énergétique du pays.

23Pour couvrir les coûts, une redevance touchant les consommateurs finaux, le « denier du charbon » (Kohlepfennig), était introduite. Elle s’ajoutait à la facture d’électricité et correspondait à un surcoût important, qui atteignit 8,25 % de la facture ou 5,3 milliards de marks en 1990. Introduite par les électriciens à la suite des discussions dans les « tables rondes du charbon » (Kohlerunden), qui réunissaient régulièrement les acteurs privés et publics du secteur, acceptée par l’État et payée par les consommateurs, cette redevance marquait la reconnaissance du charbon comme élément intégral du mix énergétique allemand. Même après que la Cour constitutionnelle allemande l’a jugée anticonstitutionnelle (décision du 11 octobre 1994), mettant ainsi fin à la redevance, les gouvernements fédéraux ont continué à subventionner l’extraction du charbon allemand (BMWi/BMU, 2006).

  • 14 Pour une analyse des politiques nucléaires allemandes, voir Meinert (1980, p. 43 sq.) et Herzig (19 (...)

24Le programme nucléaire allemand était renforcé et son calendrier accéléré. La première loi sur l’atome date du 3 décembre 1959, quatre ans après que l’Allemagne eut regagné son droit de mener des recherches dans le domaine du nucléaire civil. Elle accordait un rôle central au gouvernement fédéral, cantonnant le rôle des Länder à l’autorisation et à la surveillance des réacteurs (Lippert, 2002, p. 287). Malgré cela, le nucléaire ne représentait que 3,7 % de la production d’électricité en Allemagne en 197014.

25Le « quatrième programme atomique » de novembre 1973 prévoyait de multiplier les capacités existantes par 30 à l’horizon 1985, principalement en facilitant l’investissement par des garanties étatiques et en relevant le montant des subventions accordées à l’industrie nucléaire. Ce programme était porté par un réseau dense formé d’industriels, de banques et de différentes branches de l’État et soutenu par des structures comme la Société allemande pour l’énergie atomique (Deutsche Gesellschaft für Atomenergie), l’Association d’ingénieurs allemands (Verband Deutscher Ingenieure) et le Forum atomique allemand (Deutsches Atomforum).

26Le développement du programme nucléaire renforçait aussi la concentration du secteur. Sur le marché de la construction des réacteurs, la Kraftwerk Union, cofondée par Siemens et AEG, géant de l’électronique, était devenue l’entreprise dominante avec sa ligne de réacteurs Konvoi, qu’elle destinait également à l’exportation. En termes de production d’électricité, près de 1 400 entreprises étaient présentes sur le marché en 1974, mais les deux majors RWE et Veba AG contrôlaient à elles seules 50 % du marché, un chiffre qui montait à 73 % pour les huit plus grandes entreprises du secteur (Nelkin/Pollak, 1981, p. 17). Cette organisation du secteur facilitait la coordination des acteurs et l’investissement, contribuant ainsi à l’essor rapide du nucléaire, qui couvrait 40 % de la production d’électricité en Allemagne en 1985 (Herzig, 1992, p. 153 sq.) et qui était devenu la première source de production d’électricité, devant la houille et le lignite. Mais elle créait aussi un climat de confidentialité et d’opacité qui court-circuitait le processus démocratique, donnant ainsi prise à la critique antinucléaire naissante.

  • 15 Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden (EnEG), 1. Fassung vom 22.07.1976, BGB1. I 1976, p. 1 (...)

27Enfin, les années 1970 marquaient aussi les débuts d’une politique de maîtrise de la demande. Une première loi fédérale du 22 juillet 1976 sur les économies d’énergie dans le bâti15 définissait un cadre pour cette politique. Elle a été précisée ensuite par des réglementations plus détaillées. Malgré cette activité réglementaire et des mesures symboliques qui, à l’instar des « dimanches sans voitures » (Autofreier Sonntag), ont marqué les esprits, les politiques de maîtrise de la demande restaient toutefois le parent pauvre des politiques énergétiques allemandes, subissant d’ailleurs, comme dans d’autres pays, une baisse d’intérêt après l’effondrement des cours du pétrole dans les années 1980.

La vision d’un tournant énergétique

28Le programme électronucléaire allemand ne suscitait que peu de discussions dans les années 1950 (Fischer, 1992, p. 28), à une époque « d’euphorie de l’atome » (Atomeuphorie) où la technologie, soutenue par tous les partis représentés au Parlement, était considérée comme « le symbole même du progrès technique » (Herzig, 1992, p. 153).

29Mais l’engouement pour l’atome commença à s’éroder dès la fin des années 1950, quand le public allemand découvrit que Franz Josef Strauss, ministre des Affaires atomiques avant de devenir ministre de l’Intérieur, poursuivait des plans visant à développer un programme nucléaire militaire, pourtant strictement interdit par les Alliés. Face à la levée de boucliers de la société civile et d’une large partie de la classe politique, il abandonna le projet. En réalité, la promulgation de la loi sur l’énergie atomique coïncidait déjà avec l’apogée du soutien des politiques nucléaires par l’opinion publique. Le déclin du soutien de l’opinion dans les décennies suivantes a tenu d’abord à des raisons économiques : le prix du pétrole baissait dans les années 1960, alors que les coûts pour la construction de centrales nucléaires s’avéraient considérablement plus importants que prévu (Fischer, 1992, p. 31). À cela s’ajoutaient des doutes croissants sur la capacité des autorités à maîtriser les risques associés au nucléaire civil, renforcés par l’accident de Three Mile Island aux États-Unis en 1979.

  • 16 Pour une analyse des mouvements antinucléaires comme nouveaux mouvements sociaux, voir, parmi beauc (...)

30Le désamour progressif des Allemands pour l’atome était aussi le fruit d’une politisation réussie de la question du nucléaire par le mouvement antinucléaire. Ainsi, le site de construction de la centrale nucléaire de Whyl, dans la vallée du Rhin proche de Fribourg, fut occupé dès 1975 par des agriculteurs et des activistes. Leur lutte marquait le début d’un nouveau mouvement social16 massif, qui essaima rapidement à travers l’Allemagne, à coup de manifestations et d’occupations de sites à Brokdorf (au Schleswig-Holstein), Grohnde (en Basse-Saxe) et Kalkar (en Rhénanie du Nord-Westphalie), où 40 000 personnes battaient le pavé en 1977 pour s’opposer à la construction du premier surgénérateur allemand. La même année, le gouvernement fédéral et le gouvernement régional de Rhénanie du Nord-Westphalie décidèrent d’explorer un site potentiel de stockage de déchets nucléaires à Gorleben, provoquant une mobilisation sans précédent qui culmina dans une manifestation de plus de 100 000 personnes à Hanovre, la capitale régionale, le 31 mars 1979.

31Ces manifestations étaient accompagnées par une longue série d’actions en justice qui parvenaient à retarder considérablement la construction de nouvelles centrales. Les procès donnaient aussi un forum à des experts proches du mouvement écologiste. Issus d’institutions d’éducation populaire comme la VHS Whyler Wald (créée en 1975) et d’instituts de recherche indépendants comme l’Öko-Institut (créé en 1975), ces experts alertaient l’opinion sur les dangers de l’énergie atomique et apportaient des informations sur les sources d’énergie alternatives comme les collecteurs solaires, les panneaux photovoltaïques ou les éoliennes.

32C’est ce microcosme militant et expert qui donna naissance, en 1980, au rapport Energiewende, « tournant énergétique », travail fondateur concernant la perspective d’une transition énergétique en Allemagne (Krause et al., 1980). Publiée par l’Öko-Institut, l’étude est axée autour d’une vision nouvelle : découpler la croissance économique et la consommation d’énergie et sortir simultanément du nucléaire et du pétrole en s’appuyant sur les énergies renouvelables et la maîtrise de la demande, tout en faisant appel, au moins temporairement, au charbon pour couvrir les besoins énergétiques de l’économie allemande.

33Le rapport, qui trouva d’abord peu d’écho dans la presse allemande, fut ensuite relayé par le rapport de l’enquête parlementaire sur « la future politique nucléaire » (1979-1982) (Altenburg, 2010). S’il a réussi à profondément changer le regard des Allemands sur les politiques énergétiques – et à donner son nom au tournant énergétique allemand vingt ans plus tard – c’est parce que, d’abord, le rapport ne se contente pas d’avertir des dangers de l’énergie atomique mais qu’il propose, pour la première fois, une vision cohérente d’un futur énergétique alternatif.

34Ensuite, le vent politique et sociétal commençait à tourner au début des années 1980. Selon les sondages de l’institut TNS Emnid, la part de la population en faveur du programme nucléaire était passée de 40 % en 1974 à 30 % en 1985 et à seulement 17 % en 1988, après la catastrophe nucléaire de Tchernobyl (Fischer, 1992, p. 32). Enfin, le rapport a initié un mouvement local, avec la formation de centaines de « comités de tournant énergétique », Energiewendekomitees, qui ont multiplié les scénarios de transition au niveau communal et donné un fort ancrage territorial à la vision de l’Öko-Institut.

35Parallèlement à l’évolution de l’opinion publique, les sociaux-démocrates du SPD, qui avaient pourtant été au gouvernement fédéral dans différentes coalitions gouvernementales durant toute la période de construction du parc nucléaire allemand, opérèrent un revirement sur la question nucléaire. Initialement favorable à l’atome, le parti était de plus en plus exposé à la gronde des milieux charbonniers qui redoutaient, non sans raison, que l’ambitieux programme nucléaire ne mît en danger le soutien aux charbonnages allemands (Matthöfer, 1976). En proie aux critiques des antinucléaires et des syndicats, le parti craignait alors de perdre une partie importante de son électorat.

36À la fin des années 1970, qui avaient vu une multiplication par dix de la capacité nucléaire ouest-allemande, les sociaux-démocrates révisèrent leur position dans une série de congrès nationaux. Cette évolution culmina au congrès de Hambourg en 1977, où le SPD adopta la « doctrine des deux options » (Ehmke, 1994, p. 290). Celle-ci prescrivait le maintien des centrales existantes et en construction, mais prévoyait aussi de s’abstenir de toute nouvelle construction et de combler les besoins énergétiques par une politique volontariste d’économies d’énergie et une politique de préférence pour le charbon, surtout allemand.

37Mais même cette ligne qui se voulait équilibrée s’avéra rapidement intenable. Après le passage du parti dans l’opposition parlementaire en octobre 1982, il assistait, impuissant, à l’entrée au Bundestag des Verts allemands en 1983 et à leur participation au gouvernement régional de Hesse en 1985. Alors qu’une alternative résolument antinucléaire émergeait donc à gauche du SPD, la catastrophe de Tchernobyl en avril 1986 poussa le parti à compléter sa mue et à se prononcer pour la sortie du nucléaire, appelant désormais à un arrêt des centrales existantes « en dix ans » (voir par exemple Bundestag, 1987).

Un tournant énergétique favorisé par une géographie de l’énergie particulière

38L’accident de Tchernobyl a scellé le sort de l’énergie nucléaire en Allemagne : même le gouvernement conservateur de Helmut Kohl, pourtant pronucléaire, ne la voyait plus que comme une « technologie de transition » (Brückentechnologie) sur la voie d’un système énergétique plus durable. À la différence de la situation française (Chateauraynaud, 2011), l’alerte climatique n’a d’ailleurs pas renversé la situation argumentative en faveur des partisans d’une relance du nucléaire.

39Pour comprendre ce décalage, il faut revenir sur l’histoire particulière de la construction du changement climatique comme problème public en Allemagne, et en particulier à la commission parlementaire sur « la précaution pour la protection de l’atmosphère » (1986-1990). En présentant trois scénarios énergétiques, avec et sans nucléaire, et en démontrant que tous étaient compatibles avec une politique ambitieuse de décarbonation, cette commission a réussi à créer un consensus large et partagé sur les bases scientifiques de l’alerte sur le réchauffement global et sur la nécessité de prendre des mesures de précaution ambitieuses, tout en « découplant » la question climatique de la question nucléaire (Aykut, 2015).

40Ses conclusions ont fondé la décision unilatérale du gouvernement allemand de réduire ses émissions de 25 % entre 1990 et 2005. Le gouvernement allemand s’investissait aussi sur le plan international, revendiquant un rôle de précurseur. Il devint notamment l’hôte de la première conférence des parties de la convention climat à Berlin en 1995. C’est donc dès cette période que se dessinait un autre objectif important du futur tournant énergétique allemand qui vise, en plus de la sortie du nucléaire, une décarbonation profonde de l’économie. Un troisième pilier du tournant futur, le soutien aux énergies renouvelables, est entré dans la législation allemande dès le 7 décembre 1990, quand une loi (Stromeinspeisungsgesetz) a introduit un tarif d’achat garanti pour les énergies renouvelables. Celui-ci a profité surtout à l’éolien, faisant de l’Allemagne le pays précurseur dans ce domaine dès le milieu des années 1990.

41Quels sont les éléments qui permettent alors de rendre intelligible cette trajectoire allemande particulière dans le domaine énergétique, qui s’était dessinée bien avant l’arrivée au pouvoir du gouvernement associant le SPD et les Verts en 1998 ?

  • 17 Nous avons limité les facteurs explicatifs à deux par souci d’économie d’espace. Il faudrait ajoute (...)

42Au lieu d’une lecture répandue qui insiste sur une supposée sensibilité particulière des Allemands envers la nature qui les prédisposerait davantage à l’écologie politique, nous souhaitons insister ici sur deux facteurs17 sociopolitiques qui tiennent plus aux circonstances spécifiques de l’histoire allemande récente qu’à une quelconque prédisposition culturelle, et qui renvoient :

  • à l’émergence d’un discours de « modernisation écologique » permettant de concilier politiques industrielles et politiques de protection de l’environnement ;

  • à une géographie de l’énergie particulière qui a favorisé l’émergence de coalitions d’acteurs alternatives.

  • 18 Pour les origines de cette notion, on pourra se référer aux travaux de Huber (1982) et Jänicke (198 (...)

43Dès le début des années 1980, un ensemble de travaux, plus tard rangés sous la bannière de la « modernisation écologique18 » insistaient sur la compatibilité entre le développement économique et la protection de l’environnement. Ce débat connaissait un succès important en Allemagne parce qu’il coïncidait avec l’essor d’une nouvelle branche industrielle, celle des « industries de protection de l’environnement ».

44En effet, le début des années 1980 était marqué par l’affaire des pluies acides. Les normes et les réglementations introduites sur ce dossier ont fait émerger une industrie dotée d’une expertise spécifique dans la lutte contre les pollutions, avec une capacité de surveillance et de réduction des émissions. Weidner et Mez (2008, p. 360) invoquent la création d’une « dépendance au sentier » positive : l’épisode montrait qu’il était possible de mettre en œuvre des politiques ambitieuses de protection de l’environnement sans que cette politique n’entraîne de conséquences économiques négatives. Bien au contraire, plusieurs études montraient des effets positifs sur l’emploi, l’innovation et la modernisation des branches concernées.

45Selon les statistiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’industrie de protection de l’environnement allemande employait 320 000 personnes à la fin des années 1980, avec un chiffre d’affaires de quelque 40 milliards de marks et une orientation à l’export, avec 40 % de ses produits destinés à l’étranger (OCDE, 1993). Cette expansion industrielle dans le domaine de l’environnement se poursuivit dans les années 1990. En 1998, environ 3,6 % des employés allemands (1,3 millions de personnes) travaillaient dans l’industrie de l’environnement, ce qui faisait de l’Allemagne le pays de l’OCDE où cette branche était la plus développée et la plus dynamique (BMU, 2002). Par conséquent, l’environnement cessait d’être une niche politique pour devenir un facteur important de compétition économique, avec une capacité de lobbying qui n’avait rien à envier aux autres secteurs industriels.

46La géographie politique de l’énergie en Allemagne est le deuxième facteur ayant favorisé le changement des politiques énergétiques.

47En raison de la structure fédérale et polycentrique de l’Allemagne d’après-guerre, les politiques énergétiques allemandes n’ont jamais procédé d’une mise en œuvre centralisée et homogène mais elles ont pris la forme d’une négociation complexe et continue entre des acteurs divers, avec une forte capacité d’obstruction des communes et des États fédérés s’ils considéraient qu’ils n’avaient pas été associés à la prise de décision.

48À ceci s’ajoute l’existence de coalitions politico-géographiques, qui ont constitué une faille dans le front de soutien à l’atome. Ces coalitions trouvent leur origine dans la distribution des ressources d’énergie sur le territoire allemand, avec une forte concentration du charbon dans l’ouest et l’est du pays, tandis que le nord et le sud ne sont que peu dotés en ressources fossiles. Si les régions charbonnières font donc naturellement la part belle aux centrales à charbon pour produire de l’électricité, les autres ont plutôt misé sur le nucléaire.

49Une véritable géopolitique de l’énergie s’est alors dessinée : ainsi, la Rhénanie du Nord-Westphalie, dans le nord-ouest de l’Allemagne, région la plus peuplée du pays dont l’économie a dépendu pendant longtemps du bassin charbonnier de la Ruhr, était un bastion des sociaux-démocrates. Soutenu par les puissants syndicats miniers, le parti y fut au pouvoir sans interruption durant 40 ans, entre 1966 et 2005. En revanche, un seul des 20 réacteurs nucléaires allemands d’une puissance de plus de 500 MW était localisé dans cet État fédéré (centrale de Würgassen), alors que les deux grands États fédérés du Sud, le Bade-Wurtemberg et la Bavière en comptaient respectivement quatre et cinq. La Bavière abritait aussi le premier réacteur de recherche (Munich, mis en service en 1957) et le premier réacteur raccordé au réseau (Kahl, en 1962), ainsi que le plus puissant réacteur construit en Allemagne, Isar 2, avec une puissance brute de 1 485 MW. Les deux États fédérés du Sud sont des remparts pour les conservateurs de l’union chrétienne-démocrate et de l’union chrétienne-sociale (CDU/CSU), qui ont dirigé le Bade-Wurtemberg entre 1953 et 2011 et gouvernent la Bavière depuis 1957 ( !)

  • 19 Ces « tables rondes du charbon » réunissent régulièrement acteurs économiques, syndicats et État po (...)

50Au prisme de cette géographie politique de l’énergie, le compromis énergétique des années 1970-1980 apparaît comme un équilibre fragile entre des coalitions concurrentes composées de partis politiques, d’États fédérés, d’entreprises énergétiques, de syndicats, d’associations patronales et de formes diverses d’énergie, qui se manifestent dans des forums particuliers comme les « Kohlerunden19 » et l’« Atomforum ». Cette fragmentation de l’espace politique et social autour de la question énergétique a permis au mouvement antinucléaire de nouer des alliances de circonstance, favorisant ainsi l’instauration progressive d’une alternative aux politiques publiques établies.

51Le regard historique permet donc de montrer que le changement récent des politiques énergétiques allemandes, loin d’être le fruit d’une décision prise « à chaud » après la catastrophe de Fukushima en 2011, découle de transformations d’abord graduelles qui ont leur origine dans l’Allemagne des années 1970 et 1980. Porté par un mouvement social puissant, le changement a été favorisé par un ensemble de facteurs sociopolitiques propres à l’Allemagne d’après-guerre : importance de l’échelle locale et régionale dans les politiques énergétiques ; secteur énergétique entre libre marché et participations étatiques ; géographie de l’énergie particulière, rendant difficile une hégémonie de l’électronucléaire comme en France ; enfin, émergence d’une « alternative de politique publique » avec le discours de modernisation écologique et l’idée d’une transformation écologique du système énergétique. Initié par des instituts de recherche proches du mouvement antinucléaire, ce discours a été repris dans le débat public et par une partie de l’administration, avant de fournir un cadre conceptuel au tournant allemand à la fin des années 1990.

52Dans un contexte actuel marqué par une généralisation, au niveau européen comme au niveau mondial, de l’injonction à la transformation profonde des politiques énergétiques nationales pour répondre aux multiples crises qui secouent le secteur (climatique, du pétrole, écologique, géopolitique…), ce retour sur le temps long du changement permet aussi de questionner l’apparente convergence de situations nationales que sous-entend l’usage indifférencié de la notion de « transition énergétique ». Ce n’est qu’au prisme de cette histoire longue des politiques énergétiques qu’il paraît possible de comparer des trajectoires nationales, de comprendre pourquoi certaines transformations semblent irréversibles alors que d’autres restent contestées, voire d’envisager la transposition de certains éléments, enseignements, ou instruments d’une transition à une autre.

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Notes

1 Article rédigé en juin 2015, NdE.

2 Pour une analyse de cette construction particulière du droit allemand, voir Pfaffenberger et al. (1992, p. 19).

3 Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft, EnWG (Bier, 2002).

4 On distingue deux formes de charbon, la houille, dont le contenu énergétique est supérieur et qui est subventionnée en Allemagne, et le lignite, dont l’extraction est moins onéreuse mais très polluante parce qu’elle se fait à ciel ouvert. L’Allemagne dispose de grandes réserves de houille, mais elle est surtout le premier pays en termes de production et le deuxième en termes de ressources de lignite. Par un souci de facilité de lecture, nous parlerons de « charbon » pour désigner les deux.

5 De 130 millions de tonnes de houille extraite en 1939, la production tombe à 33 millions de tonnes. On parle alors de Kohlenot, « pénurie de charbon ».

6 Pour des raisons géologiques et à cause du différentiel des salaires entre les pays, le charbon allemand coûte alors jusqu’à 15 marks de plus par tonne que celui importé des États-Unis, du Canada ou de Chine.

7 Chiffres de la Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (http ://www. ag-energiebilanzen.de/, consulté le 24/05/2014).

8 En 1995, le secteur n’emploie plus que 141 000 personnes.

9 Voir Aykut (2015) pour une analyse de cette commission appelée Energie-Enquete.

10 La première de cette série est la loi pour la promotion de l’utilisation du charbon dans les centrales (VerstromG 1) du 12 août 1965. L’importation de charbon est d’ailleurs limitée par des quotas d’importation (Kohlezollkontingentgesetz). De nouvelles lois ou modifications des lois existantes en 1966, 1974, 1976, 1977 et 1980 montrent que l’importance accordée à la question ne s’amenuise pas (Krisp, 2007, p. 26-27).

11 Pour cette notion, voir Joly (2010).

12 La littérature académique allemande a introduit le terme de « surplus d’espoir » (Fraunholz et al., 2012, p. 24) pour caractériser ce penchant des prévisions à refléter la croyance de l’époque dans le progrès technique et économique.

13 De 8 % en 1960, la dépendance énergétique de l’Allemagne de l’Ouest a bondi à 60 % en 1977.

14 Pour une analyse des politiques nucléaires allemandes, voir Meinert (1980, p. 43 sq.) et Herzig (1992, p. 153 sq.).

15 Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden (EnEG), 1. Fassung vom 22.07.1976, BGB1. I 1976, p. 1873.

16 Pour une analyse des mouvements antinucléaires comme nouveaux mouvements sociaux, voir, parmi beaucoup d’autres, les ouvrages de Dieter Rucht (1980 ; 1994) et d’Alain Touraine (1980 ; 1983).

17 Nous avons limité les facteurs explicatifs à deux par souci d’économie d’espace. Il faudrait ajouter au moins deux éléments que nous avons décrits ailleurs (Aykut, 2012, p. 353 sq.) : d’une part, la jonction qui s’est opérée entre mouvement antinucléaire et mouvement pour la paix (manifestations anti-Pershing II) et, d’autre part, les caractéristiques structurelles du système politique allemand, qui ont favorisé l’institutionnalisation des Verts allemands.

18 Pour les origines de cette notion, on pourra se référer aux travaux de Huber (1982) et Jänicke (1985).

19 Ces « tables rondes du charbon » réunissent régulièrement acteurs économiques, syndicats et État pour discuter des mesures de soutien aux charbonnages allemands.

© CIRAC, 2017

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