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Elites e Poder

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Manuel Baiôa

VII – O Estado e a Ordem Pública

Régimen, orden público y movilización. España y Portugal en el primer tercio del siglo XX

Diego Palacios Cerezales, Francisco Manuel et Paloma González

Texte intégral

1. Introducción

  • 1 Si tenemos en cuenta el papel determinante de la policía en la ‘governance’ del Estado, sorprende q (...)

1En este texto vamos a proponer un ejercicio comparativo sobre el proceso de transformación del Estado en Portugal y España, y lo haremos atendiendo a uno de los componentes del sistema político que menos frecuentemente se realza: el sistema de orden público. Según argumentaremos, el sistema de orden público es uno de los elementos centrales de todo régimen. Los análisis comparativos clásicos sobre la relación entre desarrollo político y estructuración de sistemas policiales (Bayley, 1975), no trataron ni el caso español ni el portugués. Como veremos, ambos comparten algunos rasgos peculiares que los apartan de las historias ‘canónicas’ de Reino Unido o Francia; al mismo tiempo, muestran entre sí diferencias significativas que comenzaremos a explorar. Finalmente, incardinaremos el análisis de los sistemas de orden público con el de la acción colectiva popular1 y la definición de libertades públicas, mostrando lo inextricable del análisis de las tres dimensiones.

2Mantener el orden interior en sociedades en constante cambio ha sido uno de los desafíos en torno a los cuales se han articulado luchas políticas y se ha definido y redefinido el papel de las instituciones militares en el conjunto del sistema político. Teniendo en cuenta que las fuerzas armadas son uno de los cuerpos burocráticos más tempranos de los Estados contemporáneos, el proceso posterior de crecimiento, estructuración, especialización y asunción de competencias por parte de otros aparatos administrativos –las policías– puede entenderse como una desmilitarización o civilización’ del Estado. En el caso de las competencias de orden público, trazar su historia contemporánea es, en cierto modo, trazar la historia del proceso de sumisión de los militares a los civiles, creación de cuerpos civiles de policía y desarrollo de técnicas ‘no militares’ de aplicación de la coerción pública. Ese es el propósito de este estudio comparado de los casos portugués y español para el primer tercio del siglo XX.

2. Desarrollo político, protesta popular y orden público

3Las tres primeras décadas del siglo XX son décadas de rápido cambio económico, político y social. La penetración del capitalismo, la urbanización y el crecimiento demográfico dan vida a una nueva sociedad para la que no bastan las formas tradicionales de control social. Progresivamente, el Estado va asumiendo un papel más central en la vida de las personas, una vida que, primero en los núcleos urbanos y, más adelante, en el resto del territorio, va ganando paulatinamente unos contornos nuevos, los creados por la formación de un espacio político nacional.

4Las formas de protesta también cambian y se articulan en torno a los nuevos datos sociodemográficos y la propia actividad del Estado. El cambio en las formas de protesta se expresa, primero, en las resistencias a la penetración del Estado: motines de consumos, revueltas contra la conscripción, resistencias a las políticas estatales (reforestaciones, venta de comunales, etc.); después, en el surgimiento de nuevos movimientos en los nuevos espacios sociales: se refuerza la solidaridad de clase y se desarrollan organizaciones como los sindicatos, especializadas en organizar y coordinar protestas laborales. Finalmente aparecen nuevas formas de acción colectiva, como los movimientos sociales, que comienzan a estructurarse en el espacio nacional y, en ocasiones, llegan a proponerse como base alternativa de un nuevo régimen político. Por su parte, los gobernantes responden a los nuevos desafíos mediante una combinación entre concesiones políticas, el fomento de servicios sociales y la creación de agencias especializadas en el control del Orden Público.

5Los estudios contemporáneos que tratan de explicar las formas de protesta colectiva resaltan que es fundamental analizar cómo se estructuran las oportunidades políticas de la protesta: el escenario político que los potenciales contestatarios evalúan antes de lanzarse a la calle y organizar un tipo u otro de protesta: huelgas, motines, manifestaciones, etc. (Tilly, Tarrow y McAdam, 1997). En este escenario, entre otras cosas, desempeñan un papel central la capacidad de los organismos estatales así como la voluntad de acción de los gobernantes y los costes políticos de la represión armada. Para evaluar la capacidad hay que conocer la propia estructuración y penetración de los medios y los agentes encargados de hacer cumplir las disposiciones de los tres poderes, es decir, de convertirlas en vinculantes. En el lado de la voluntad hay que situar las disposiciones legales vigentes, los reconocimientos de libertades, los compromisos políticos de la elite dirigente y los componentes culturales que enmarcan su percepción del conflicto (Cruz y Pérez Ledesma, 1997). Finalmente, al analizar los costes políticos hay que tener en cuenta la presencia de oposiciones, los mecanismos de legitimación del poder, los procesos de estigmatización de la represión y la cohesión del bloque de poder.

6Por otra parte, ese mismo aparato armado, en sus diferentes facetas, se ha convertido en objeto de disputa entre facciones políticas y en el instrumento que, por su acción o inacción, permitió cambios de régimen. Por ello, una historia de los aparatos coercitivos destinados a mantener el orden público se incardina necesariamente con la historia de los cambios de régimen y de los intentos de unas u otras coaliciones gubernativas de consolidar su poder, lo que dificulta nuestra labor si intentamos deslindar el análisis de las distintas formas de protesta popular ‘ordinarias’ del análisis de la política subversiva y antisubversiva ‘extraordinaria’ que se incardina con esa protesta.

7Mantener el orden público frente a la movilización popular es una función policial, aunque, como función ha sido de hecho ejercida por organizaciones no específicamente policiales, como las fuerzas armadas o diversas milicias cívicas (cf. Bayley, 1975, p. 328 y siguientes). Las funciones policiales de vigilancia interior son muy variadas y se enfrentan contra formas de resistencia de naturaleza también diversa. Por una parte está el combate a la delincuencia, por otra, la vigilancia administrativa, en tercer lugar, el control de los movimientos políticos que amenazan al régimen y, finalmente, el control de las formas de confrontación no propiamente subversivas, como las huelgas laborales, los motines antifiscales, las manifestaciones reivindicativas, las marchas del hambre, las resistencias al reclutamiento o las revueltas de subsistencias. Cuando hablemos de alteración del orden público, nos referiremos primariamente a este último tipo de comportamientos.

  • 2 Este énfasis en el rol del Estado en las trayectorias de la protesta colectiva se corresponde con l (...)

8En este sentido, si consideramos de modo general que la panoplia de formas de protesta popular, el ciclo cronológico de movilización, el grado de violencia desplegado, la difusión geográfica de la protesta social y sus resultados, no pueden entenderse sin tener en cuenta las características del sistema político donde se desarrollan y la acción del Estado2, concretamos el análisis de una de las dimensiones fundamentales del marco político –la intervención coercitiva– a partir de la comprensión del papel que, sobre el terreno, desarrollan las autoridades operativas en el mantenimiento del orden público, esto es, los cuerpos policiales y/o la organización militar (Delia Porta, 1996).

3. De militares a civiles

9Durante el siglo XIX, las autoridades gubernamentales de Europa Occidental recurrieron preferentemente a los militares como gestores operativos para mantener y restaurar el orden interior en coyunturas de crisis y efervescencia sociales (Shpayer-Makov, 2001). En esta práctica política, ni España ni Portugal fueron excepciones. En España, la capacidad del Ejército para penetrar en el proceso político global le permitió concentrar múltiples competencias que, como el orden público, de hecho, la administración civil renuncio gestionar (López Garrido, 1987). Así mismo, la autopercepción corporativa del Ejército como intérprete legítimo de la voluntad nacional y –consecuentemente– el recurso reiterado al pronunciamiento como forma de acción colectiva, favorecieron el acceso directo al poder ejecutivo mediante la instauración de dictaduras militares durante todo el siglo XX (v. Cruz, 1993-1994; Gil Andrés, 2000). En Portugal, si bien los militares cedieron protagonismo político durante la segunda mitad del siglo XIX, durante la República se implicaron individual y corporativamente en las luchas políticas, llegando a transformarse, entre 1915 y 1930, y pese a su división interna, en el principal actor del sistema político (v. Medeiros Ferreira, 1992).

10Si en países como Francia o el Reino Unido se fueron reemplazando gradualmente a las fuerzas armadas regulares por cuerpos policiales profesionales como protagonistas en el mantenimiento del orden interno; en España y Portugal este proceso general de ‘conversión civil’ del Estado (Tilly, 1978; 1992) no se desarrolló del mismo modo y con idéntico ritmo. En España, esta especificidad pudo deberse, entre otros factores, a la persistencia de una voluntad corporativa militar para no ceder competencias claves de la ‘geografía civil’ del Estado hasta entonces controladas (Ballbé, 1984), retrasando la ejecución de proyectos de cesión definitiva de la competencia en gestión del orden a unidades policiales especializadas de dependencia civil (v. González Calleja, 1997: 208 y ss.; Turrado Vidal, 1995: 21). En Portugal, en cambio, lo tardío de la sustitución de los militares parece deberse más a una falta de medios y a una falta de urgencia práctica.

  • 3 Para España, v. Ley de 17 de abril de 1821, Ley de 20 de marzo de 1867, Ley de 23 de abril de 1870, (...)

11Así pues, a lo largo de todo el siglo XIX y gran parte del siglo XX, el ejército español fue –en palabras de Castro Alfin (1991) – protagonista directo y permanente en la represión de las perturbaciones del orden público. Un protagonismo que se materializo, fundamentalmente, con el despliegue en el terreno de unidades militares con funciones policiales, con la militarización de los cuerpos de seguridad –ya fuese por su estatuto, ya por los modos de reclutamiento de sus oficiales de mando, ya por la doctrina que inspiraba sus pautas de actuación– y, no menos importante, por la progresiva institucionalización y ampliación de la jurisdicción militar, significativamente ampliando competencias y funciones de control relacionadas con conductas sociales y políticas3.

  • 4 El reclutamiento universal masculino, con la supresión del sistema de cuotas, sólo se decretaría en (...)

12La prolongación en el tiempo de esta circunstancia tuvo, consecuentemente, un fuerte impacto en la percepción que amplios sectores de la población tuvieron de la respuesta y receptividad estatales hacia sus demandas, y por ende en las características de los escenarios de conflicto de la época. En este sentido, la preponderada militar ralentizó la consolidación y ampliación de una esfera civil del Estado capaz de fabricar una lealtad entre amplios sectores de población mediante la ejecución de políticas negociadoras basadas en la lógica de la contraprestación –reconocimiento estatal de derechos políticos y sociales a la población a cambio de recursos (v. servicio militar, impuestos, etc.)4–. Así mismo, coadyuvó en la persistencia de una subcultura policial militarizada que privilegio una concepción dura del orden público, basada en la lógica amigo/enemigo (C. Schmitt), particularmente refractaria a reconocer legitimidad y racionalidad al ‘derecho a reclamar derechos’ de la población (Cruz, 1999). Por ello mismo, las formas convencionales de acción policial, amparadas por el marco legal, se caracterizaron por el uso desproporcionado de los medios de represión frente a cualquier forma de disturbio o alboroto callejero, como la descarga de infantería con el fusil máuser o la carga con sable (Gil Andrés, 1995). Estos elementos fraguaron una cultura del conflicto caracterizada por la “continuidad de las actitudes de violencia, tanto por parte de los participantes en la protesta como desde el lado de los agentes del orden público” (Pérez Ledesma, 1998: pp. 218-219).

4. ¿Qué Estado se encontraban ante si los ciudadanos?

  • 5 Lógicamente no existe una presencia policial homogénea en todo el Estado motivada por la concurrenc (...)

13Para comenzar, hay que señalar que, tanto en España como en Portugal, el sistema de orden público mostraba caracteres muy distintos en 1) las principales ciudades, 2) el resto de las capitales de provincia o distrito, 3) en las zonas rurales y 4), al menos a partir de 1920, en algunos lugares de concentración minera, fabril o de trabajadores agrícolas señaladas por la conflictividad social. En cada una de ellas eran diferentes la presencia y las formas de actuación de los cuerpos con capacidad coercitiva5. Como iremos viendo, también es digno de mención que las fuertes diferencias en los sistemas de orden público en ambos países que pueden constatarse en 1900 (con los 60 años de existencia de una policía rural en España, la Guardia Civil, que, en la práctica cubre el conjunto del territorio, y su ausencia en Portugal) casi habían desaparecido cuarenta años después, cuando se consolidan modelos policiales muy similares que, en gran medida, prefiguran el actual.

14En España, las funciones policiales durante las tres primeras décadas del siglo XX fueron asumidas por varias organizaciones: la Guardia Civil, el Cuerpo de Carabineros, la Policía Gubernativa (dividida en el Cuerpo de Vigilancia y Cuerpo de Seguridad), cuerpos regionales (Mossos de Esquadra en Cataluña y Miñones en las provincias vascas), guardias municipales dependientes de los ayuntamientos y por el Ejército. Los desórdenes públicos eran principalmente reprimidos por destacamentos militares, cuya intervención no se circunscribió a momentos excepcionales como la declaración del estado de guerra o sitio-fenómeno, por otra parte, que no fue infrecuente (Ballbé, 1983; López Garrido, 1987). La mera presencia de guarniciones acuarteladas en los principales núcleos urbanos y capitales de provincia operaba como un factor disuasorio para neutralizar potenciales alteraciones de orden público (Gil Andrés, 2000).

15En cuanto a las fuerzas policiales stricto sensu, el sistema de orden público español fue perfilando paulatinamente una división policial del espacio competencial ‘rural/urbano’ que, sin minusvalorar el papel de los cuerpos locales o regionales, pivotaría fundamentalmente en dos organizaciones de rango nacional: la Guardia Civil, como policía rural y los Cuerpos de la Policía Gubernativa, para las ciudades.

16A partir de 1887 (Ley de 11-VII-1876), las autoridades gubernamentales españolas se embarcaron en un proyecto de modernización de las actividades policiales mediante el reconocimiento de la necesidad de especialización técnica de sus diferentes áreas competenciales (judicial, administrativa, fiscal y de seguridad), y la proyección de la policía al conjunto del territorio urbano. Sin embargo, este proyecto no se materializo fuera de Madrid, con plantilla y recursos significativos, cuanto menos, hasta las reformas de la Policía Gubernativa del trienio 1905-1908 (Turrado Vidal, 2000a) que mejoraron la red urbana de esta Policía y, sobre todo, hasta las ampliaciones de plantilla que tuvieron lugar durante la dictadura de Primo de Rivera.

  • 6 En 1908 son sustituidas por Comisarías de Distrito.

17En el período 1905-1908 pueden reconocerse los fundamentos básicos de un verdadero sistema policial urbano centralizado y nacional desde un punto de vista orgánico y funcional: se ordena por vez primera la elaboración de un escalafón de los efectivos de la Policía Gubernativa, se impulsa la creación de una Academia para formar a los nuevos agentes –preferentemente licenciados del Ejército y de los Cuerpo de la Guardia Civil y de Carabineros– y se crean unos Servicios Especiales a nivel nacional en lucha contra el terrorismo anarquista y la delincuencia organizada. Respecto al Cuerpo de Vigilancia –formado por efectivos civiles y competentes en Policía Judicial, Técnica e Investigación–, experimento una reorganización e impulso general en sus servicios. El modelo específico de Madrid devino en referente empírico del Cuerpo de Vigilancia para el conjunto del país. En la capital de Estado, el Cuerpo se organizaba en Delegaciones de Vigilancia compuestas por 8 Brigadas6 con una plantilla reducida compuesta por una media de 40 agentes. El proceso global de industrialización y urbanización experimentado por el país, con el consiguiente desarrollo de los sistemas ferroviario y viario, contempla la aparición de las primeras especializaciones policiales en investigación criminal, el control de viajeros nacionales e internacionales, la policía científica de identificación, un servicio de información –en especial sobre actividades anarquistas y socialistas–, así como una policía sanitario-administrativa para el control del fraude y el mantenimiento de condiciones mínimas de salud pública, contra la mendicidad y la prostitución.

18En cuanto al Cuerpo uniformado del Cuerpo de Seguridad, –de fuero militar y destinado al mantenimiento del orden público en las ciudades–, su presencia es potenciada cuantitivamente, destacando en particular el caso barcelonés. Mucho más numeroso en efectivos y recursos que el Cuerpo de Vigilancia, toma igualmente como prototipo la organización madrileña, por Distritos, en cada uno de los cuales existía una Prevención comandada por un capitán con un número indeterminado de subalternos. Los efectivos, dotados de carabina y/o de sable según circunstancia, desarrollarían los servicios ordinarios por pareja de patrulla por itinerarios predeterminados, y los servicios de prevención y puesto fijo de vigilancia para luchar contra el crimen y la delincuencia comunes.

19Este modelo primigenio policial fue evolucionando, creciendo hasta doblar el número de efectivos en Madrid y Barcelona en la primera década del siglo XX al ritmo de crecimiento urbano y demográfico (Turrado Vidal, 2000a).

  • 7 Para mediados de los años 20 se incrementa sustancialmente el espacio territorial de la Policía urb (...)

20No obstante, durante al menos tres lustros más, la debilidad estructural en los Cuerpos nacionales de Seguridad y de Vigilancia caracterizó la ineficacia de los dispositivos urbanos de defensa interior, corroborada por la extensión del fenómeno de las milicias privadas –las “uniones cívicas”– entre 1917-1923 (González Calleja y Rey Reguillo, 1995): el déficit crónico de recursos materiales y humanos, la débil coordinación entre cuerpos policiales, la inexistencia de un mando policial unificado como reflejo de la lucha competencial entre la Subsecretaría de Gobernación y los Gobernadores Civiles, la escasa preparación profesional de los agentes, y las duras condiciones de vida y del servicio limitaron la validez de la Policía Gubernativa como organismo preventivo y represivo de los desórdenes públicos y de la agitación revolucionaria durante la Restauración, y forzaron de facto a concentrar su atención prioritaria a unos pocos núcleos de población donde la agenda política tenía que hacer frente a las acciones de violencia anarquista –Barcelona, Bilbao, Cádiz-Campo de Gibraltar, La Coruña, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza7– en unas condiciones de servicio francamente precarias (González Calleja, 1999; Turrado Vidal, 2000a; de Antón, 2000).

Efectivos del Cuerpo de Seguridad

Efectivos del Cuerpo de Seguridad
  • 8 Fuera de Madrid y Barcelona, las Compañías del Cuerpo de Seguridad sólo resultaban operativas –con (...)

21Por tanto, encontraremos aún en la década de los veinte, un sistema urbano de orden público con carencias operativas significativas, particularmente fuera de Madrid y de Barcelona (Gonzaléz Calleja, 1999). Pese a los intentos de centralización y coordinación de los servicios de los diferentes Cuerpos de la Policía Gubernativa –que dieron vida y reformaron la Dirección General de Seguridad (1912), a nivel central, las Jefaturas de Policía de Madrid y la Inspección General de Barcelona, a nivel local, y la Comisaría General del Cuerpo de Vigilancia, como referente centralizador de los servicios de investigación– no se consiguió consolidar un sistema urbano de orden público efectivo más allá de ciertas localidades y capitales de provincia de cierta importancia. Por una parte, por las dificultades de tipo presupuestario, por otra, por las limitaciones políticas derivadas por la prepondera de los militares8.

4.1 El caso portugués

22A su vez, el sistema de orden público portugués de 1900, estaba compuesto por numerosos elementos: las fuerzas armadas, la policía cívica (luego redenominada como “civil” y, posteriormente, “de seguridad”), las guardias municipales, la policía preventiva, la guardia fiscal, la policía de represión de la emigración clandestina y la pirámide administrativa con funciones policiales formada por los administradores de concelho, los regedores de parroquia y los cabos de policía locales. Las guardias municipales sólo actuaban en Lisboa y Oporto; lo mismo casi podría decirse de la policía cívica, muy débilmente estructurada fuera de estas dos capitales. Las fuerzas armadas, además, estaban acuarteladas en algunos de las principales ciudades de provincias. Finalmente, los regedores de parroquia y los cabos de policía locales, civiles sin retribución económica nombrados por el administrador do concelho (delegado del gobierno central en cada municipio), eran la única policía en la inmensa mayoría de las localidades del país. Sólo con ocasión de ferias, mercados, tumultos u operaciones de tributación o reclutamiento, un destacamento militar podía aparecer en esas localidades y patrullar durante unos días.

23En Lisboa y Oporto estaba organizado un sistema policial denso y con fuerzas policiales especializadas en cada una de las vertientes de la actividad policial: la preventiva, la de investigación criminal, la de seguridad pública y la administrativa.

  • 9 Al servicio de las cámaras municipales (ayuntamientos) podía haber celadores y guardas campestres, (...)
  • 10 Ribeiro dos Santos (1999, p. 171) señala otros casos en los que la Guardia Municipal es enviada a d (...)

24Las Guardias Municipales de estas dos ciudades, pese a su denominación, eran fuerzas de naturaleza militar que, en tiempo de paz, dependían operativamente del Ministerio del Reino9. Eran un cuerpo compuesto por soldados profesionales remunerados a través de los presupuestos generales del Estado. Montaban guardia en puestos localizados en los principales cruces de calles y frente a edificios públicos, rondaban a pie y a caballo y servían como fuerzas de reserva para casos de desorden público. Para ello, se organizaban en compañías de infantería y caballería y actuaban formando en pelotones y escuadrones, siguiendo pautas de concentración de efectivos. Por su papel en el control de los tumultos y disturbios de Lisboa y Oporto, eran consideradas la guardia pretoriana de la monarquía. De hecho, la de Oporto fue fundamental para sofocar la revuelta republicana de 1891 en dicha ciudad y la de Lisboa fue una de las pocas fuerzas que intentaron defender al poder constituido frente al golpe revolucionario de los republicanos en 1910 (Santos, 1999)10.

  • 11 En 1900, el presupuesto general del Estado indicaba un gasto de 700 escudos para las “raciones de a (...)

25La policía cívica, por su parte, también contaba con una organización especial para Lisboa y Oporto. Esta policía estaba organizada en comisarías [esquadras] localizadas en los barrios de la ciudad, de las que además dependían algunos puestos o garitas. En cada comisaría estaban destinados una media de 50 guardias que, armados con un sable corto [terçado], se encargaban de combatir el delito, controlar la mendicidad, realizar inspecciones administrativas en los establecimientos públicos y patrullar la ciudad individualmente o por parejas, de día y de noche11. La investigación criminal ya se había independizado en un cuerpo policial específico en Lisboa y Oporto, por lo que no era raro que cuando sucedía un crimen escabroso en provincias el Ministerio do Reino enviase un investigador para auxiliar a los Administradores de Concelho.

Evolución de organización y estructura. Policía cívica/policía de seguridad/PSP de Lisboa y de Oporto

Evolución de organización y estructura. Policía cívica/policía de seguridad/PSP de Lisboa y de Oporto
  • 12 Para la contabilidad de efectivos policiales o de guardias, parece más fiable seguir los números de (...)

Datos basados en el Orçamento do Estado, años señalados12.

  • 13 Los datos de población se han tomado de Silva, José Álvaro Ferreira da, Crescimento urbano, regulaç (...)

26Esta policía cívica, en su vertiente de seguridad, había ido evolucionando desde su organización primitiva en 1867, creciendo paulatinamente durante la monarquía constitucional, de modo que entre 1900 y 1910 en Lisboa pasó de contar con 21 a contar con 28 comisarías y en Oporto de 10 a 13, unos números que denotan tanto el crecimiento de la institución como de las ciudades, a cuyos términos municipales van sumándose nuevos barrios. En Lisboa, durante todo el periodo, la ratio policías/habitantes, se situaba en el 3:1000, mejorando al 4:1000 con cada nueva reorganización, pero perdiendo terreno con el fuerte crecimiento urbano13.

  • 14 Relatórios sobre o Estado da administração pública nos districtos administrativos do continente do (...)
  • 15 Idem.

27Fuera de Lisboa y Oporto, la situación era muy distinta. Como señala Rui Ramos para la década de 1890: “Incluso para realizar las pocas tareas que asumía, el Estado se permitía exigir el trabajo de los propios ciudadanos. Fuera de Lisboa y Oporto no existía policíamiento regular. La policía del país era cometido de los propios ciudadanos, los cuales, por designación del administrador do concelho, podían verse obligados a asumir la piel de ‘cabo de policía (p. 83)”. Está por hacer un trabajo que evalúe la labor efectiva, la eficacia y los efectos de estos cabos de policía y de sus superiores, los ‘regedores de parroquia. Nombrar a alguien regedor o cabo de policía significaba “ganarse un enemigo político”. Por ello, como consignaba en 1865 el Gobernador Civil de Portalegre “la autoridad se haya completamente desajustada por la falta de una fuerza policial a su disposición (...) algunas diligencias se malogran porque son incumbidas a los cabos de policía, quienes, siendo en su mayor parte jefes de familia, sin remuneración ni armamento regular, son visiblemente impropios para desempeñar diligencias importantes y, en ocasiones, arriesgadas14. A su vez, el de Beja señalaba que “en este y otros distritos del reino (...) [se siente] la falta de una fuerza policial bien organizada a disposición inmediata de la autoridad administrativa, porque la de los cabos de policía acostumbra privar con los malhechores y agitadores, pues convive con ellos en las tabernas, y no se puede presuponer que se corresponda con el fin a que se destina”15.

28Para contrarrestar esta falta de medios, a partir de 1867 en cada una de las capitales de distrito se instaló una policía civil con funciones de policía judicial, administrativa, preventiva (informaciones) y de seguridad. Aunque se pagaban con el dinero de todo el distrito, su utilización se restringía a la capital, lo que levantaba numerosas protestas por parte del resto de localidades. Operativamente dependían del administrador do concelho y, salvo en Coímbra y Braga, ni siquiera contaban con un comisario propio (Decreto de 6 de agosto de 1892, art. 37). Fuera de las capitales de los distritos –la mayor parte del país– siguió imperando el sistema basado en los cabos de policía y lo diminuto de las nuevas fuerzas hacía que para vigilar ferias y mercados, así como para reprimir tumultos, la autoridad administrativa tuviese que seguir recurriendo a los militares.

29Además, en las poblaciones fronterizas y con aduanas estaba presente la Guarda Fiscal, de estatuto militar, la cual también podía concentrar sus efectivos en compañías de Infantería (con sede en Cacilhas, Vila Real de Santo António, Moura, Elvas, Bragança, Chaves, Guarda y Figueira da Foz) y constituir un recurso de reserva de orden público (v. Santos, 1985).

30Lo que está claro, a la luz de algunos testimonios, es que estos cuerpos no conseguían satisfacer las exigencias de seguridad ante el crimen o ante los tumultos que expresaban, por ejemplo, las organizaciones de propietarios agrícolas desde tempranas fechas (Pereira, 1980: p. 153); según uno de sus portavoces “raro es el día en el que en los periódicos de provincias y en las revistas agrícolas no se relatan hechos demostrativos de la necesidad de una policía rural”. Frente a esta situación, como señala Rui Ramos, “el gobierno, a falta de una policía rural, satisfacía las necesidades de seguridad de los pueblos colocándoles un cuartel próximo. Así, en 1900, el gobierno regenerador, para hacerse más popular, transformo ocho regimientos de cuatro escuadrones en diez regimientos de tres escuadrones, con lo que podía ofrecer un regimiento a dos poblaciones más. De hecho, la gran función del Ejército era policiar la provincia (...) (Rui Ramos, 2001, pp. 84 y ss.).

31Aún está por hacer un inventario detallado de los conflictos sociales en los campos, que atienda a las variedades en las zonas de latifundio y de minifundio y que nos permita elaborar un cuadro claro de las formas de protesta colectiva y de los modos de respuesta estatal de las mismas. Citando de nuevo a Rui Ramos podemos señalar que “Si la población podía ser brava, las autoridades estaban a su altura. (...) era normal que hubiese muertos, pues la fuerza armada enviada desde las ciudades y villas nunca dudaba y disparaba a matar cuando la enviaban a los campos (la policía como hoy la conocemos, una fuerza paramilitar omnipresente, no existía). Además, por orden del ejército de 30 de septiembre de 1879, parágrafo 4, la fuerza armada estaba obligada a, ante la gente que empuñase piedras, otros objetos o cualquier arma, cargar en caso de la caballería y disparar en caso de la infantería “apuntando al centro del objetivo, para que no se pierdan municiones y sean evidentes los resultados funestos de la desobediencia” (Rocha Martins, João Franco, p. 21 cit. en Rui Ramos, 2001).

4.2 La Guardia Civil, el elemento diferencial

  • 16 La dependencia exclusiva –o, al menos, parcial– respecto al Ministerio de la Guerra – ha sido una n (...)

32En cambio, en España existía desde 1844 una policía de ámbito preferentemente rural, la Guardia Civil, consolidada para finales del siglo XIX como el primer cuerpo de seguridad pública de ámbito estatal. Este hecho supuso el triunfo del modelo francés sobre el anglosajón, en cuanto apuesta por una política de orden público gestionada por un aparato policial de fuero militar16. En su configuración, a medida que la Guardia Civil fue ampliando sus competencias fue vaciando de sentido a los múltiples cuerpos de seguridad residuales del Antiguo Régimen, si exceptuamos al Cuerpo de Carabineros que –a semejanza de la Guarda Fiscal portuguesa– estuvo encargado del servido de aduanas y la vigilancia de costas y de fronteras hasta 1940. Como no fructificaron los proyectos de la Milicia Nacional o los del Cuerpo de Voluntarios, además de la débil posición de los dos cuerpos de la Policía Gubernativa, la Guardia Civil era de hecho, en 1900, el único cuerpo de policía de ámbito verdaderamente nacional, acudiendo a labores de mantenimiento del orden público incluso en el espacio urbano (López Corral, 2000). Con la progresiva expansión del Instituto Armado a lo largo y ancho del territorio estatal, el Estado hizo sentir su presencia a la población civil con una intensidad y continuidad como nunca lo había hecho con anterioridad. Fiel a una pauta de ocupación militar del territorio, la Guardia Civil fue extendiéndose desde el centro peninsular hacia la periferia siguiendo las vías radiales de transporte de carreteras y de ferrocarril. Los objetivos iniciales de expansión los alcanzó en la temprana fecha de 1852, con la cobertura de Casas-Cuartel en prácticamente todas las poblaciones de residencia de los Partidos Judiciales. Desde estos puntos comenzaría una ocupación capilar del espacio y localidades circundantes mediante la estructuración de una verdadera ‘tela de araña’ de Puestos dentro de cada provincia; con arreglo a la escala territorial-funcional basada en Tercios (como Regiones Militares), Comandancias (por Provincias con Compañías de Infantería y Escuadrones de Caballería), Líneas (en Partido Judicial) y Puestos (en núcleos locales de población).

33Las compañías de infantería –la unidades operacionales más numerosas en efectivos– se encargaban de coordinar los servicios de las unidades territoriales de nivel inferior (agrupaban a 3 o 4 Líneas de media, que a su vez agrupaban a 3 o 4 Puestos de media), a la vez que servían de punto de concentración caso de surgir conflictos de orden público de cierta magnitud (López Corral, 1995). Los escuadrones de caballería, en cuanto fuerza móvil y de reserva, se ubicaban en las poblaciones principales, a nivel de Línea o superior, con unidades de gran capacidad de movilización. Ciertamente, los Puestos se convirtieron en las piedras angulares del engranaje orgánico implantado con la Guardia Civil. Desde el primer momento, el número de puestos crecerá progresivamente hasta consolidarse a comienzos del siglo XX (W. AA., 1994). El promedio de Puestos dependía de múltiples factores: desde estrictamente demográficos, a condicionamientos de la orografía y/o por la proximidad de rutas y vías de comunicación (carreteras, ferrocarriles, red de telégrafos, etc.), a un ritmo casi paralelo a la articulación y expansión del mercado nacional español. En términos logísticos, la distancia media entre Puestos era de 15 kilómetros, elaborándose para mayores distancias un mapa de ‘pueblos etapa como comienzo y final de recorridos de 30 Kilómetros como máximo para hacer efectiva la política de concentración de guardias (López Corral et alii, 1986). Durante las primeras décadas de andadura, la debilidad presupuestaria forzó a unas políticas de distribución de efectivos y de localización de los destacamentos que daba prioridad a la consolidación orgánica de la Corporación. Una vez estabilizado este organigrama, los efectivos se irán incrementando y redistribuyendo según dos criterios: la cantidad o densidad de la población y, sobre todo, la estabilidad social, primando el incremento de efectivos en aquellas localidades caracterizadas por altas tasas de delincuencia o de perturbaciones del orden público.

34Para la primera década del siglo XX, las zonas con mayor número de efectivos fueron Madrid, Barcelona, Asturias y el “Mediodía” peninsular (Badajoz, Sevilla, Córdoba, Jaén y Málaga). La relación entre población y efectivos a nivel de Estado fue reduciéndose con los años: en 1861, la media era de 1:1.362, para llegar a 1900 con una proporción de 1:1.025. El déficit de efectivos, grave hasta 1868, correlacionó con las dificultades presupuestarias del Estado y las crisis del sistema político. Los efectivos fueron incrementándose paulatina pero sostenidamente a partir de 1874, en la medida que se le adjudicaban nuevas competencias (guardia forestal, servicios de unidad antidisturbios en Madrid y servicios de campana).

  • 17 Fuente: López Corral et alii, 1986

Evolución de la estructura de la Guardia Civil (siglo XIX)17

Evolución de la estructura de la Guardia Civil (siglo XIX)17

35En cuanto a criterios operativos, la Guardia Civil fue perfilando un modelo de actuación basado en su caracterización como fuerza policial rural y como fuerza militar de guarnición. Como fuerza policial tipo pareja, operó con mucha eficacia disuasoria y adecuada a la realización de sus servicios de policía judicial, policía de vigilancia de caminos, campos y ferrocarriles, policía administrativa, policía militar, policía fiscal y servicios de auxilio y protección ante calamidades públicas. Como unidad de guarnición desempeñaba servicios como fuerza de campana y como fuerza antidisturbios (López Corral et alii, 1986; 1995; VV. AA., 1994). La disposición táctica de los Puestos la Guardia Civil a lo largo y ancho de todo el territorio nacional, el conocimiento del terreno, su disponibilidad las 24 horas gracias a la institución de las Casas-cuartel –un encuadramiento vital fundamental para la forja de la identidad corporativa (Branco, 2000)–, permitieron, a las autoridades gubernamentales, movilizar rápidamente efectivos concentrados en cualquier punto del territorio, lo que acabó convirtiendo a la corporación –en palabras de González Calleja (1999)– en un verdadero “bombero” antisubversivo.

  • 18 El éxito en su despliegue rural puede medirse en la falta de crítica al mismo por parte de las opos (...)
  • 19 La respuesta de Sagasta a la interpelación del diputado Romero Robledo en el Congreso sobre el empl (...)
  • 20 Así mismo, como ha reseñado Castro Alfín (1991), la insuficiencia de plantillas como tónica general (...)

36Sin embargo, el éxito relativo con el que puede caracterizarse el desarrollo rural de la Guardia Civil, contrasta con la manifiesta animadversión que se granjeó en algunos sectores populares con sus intervenciones como reserva de orden pública urbana18. Acontecimientos como los de la noche de San Daniel (1865) –que condujeron a la supresión de la Guardia Civil Veterana de Madrid–, los casos de Barcelona y San Sebastián en 1892, o el de la Universidad de Salamanca en 1903, con múltiples heridos y muertos, pusieron de manifiesto que la Guardia Civil era un cuerpo policial diseñado para el ámbito rural, inadecuado para actuar como fuerza antidisturbios en las ciudades. A pesar del debate público existente entorno a la cuestión, la falta de voluntad política de las autoridades gobernantes19 y la persistente fuerza del estamento militar en la administración de la seguridad interior, favorecieron que la Guardia Civil siguiera siendo el recurso estatal preferente en la lucha callejera todavía durante muchos años (López Corral, 2000)20.

  • 21 Archivo del Negociado del Servicio de Estudios Históricos de la Guardia Civil. Carpeta n.o 42.

Plantillas de La Guardia Civil: Ámbito Estatal21

Plantillas de La Guardia Civil: Ámbito Estatal21

4.3 1900-1930, transformaciones y continuidades

37Tanto en el Portugal como en la España de la década de 1900, las formas de protesta colectiva estaban cambiando, pasando del modelo local al nacional. Así, la revuelta de Coimbra de 1903 podía a un mismo tiempo ser encarada como un motín antifiscal clásico (Valente, 1975) y ser recuperada por el movimiento obrero como la primera huelga general que paralizó una ciudad por varios días (Cabral, 1977). Progresivamente, las reivindicaciones del movimiento obrero habían ido ganando presencia y la huelga laboral y la de solidaridad se tornaron un medio habitual de conflicto social, tanto en las regiones industriales como en las latifundistas en la que se empleaba extensivamente la mano de obra. Las huelgas fueron ganando un protagonismo especial durante 1908-1912 con la aparición de un combativo movimiento jornalero (Cabral, 1988 p. 241) y de nuevo, y muy especialmente, durante 1918-1922, durante el “trienio bolchevique” en España, que se corresponde también con los años dorados de la CGT, la central anarcosindicalista portuguesa (Pereira, 2001).

  • 22 Raymond Carr (1990), p. 582 relata las dificultades del gobierno provisional de la república para c (...)

38Tanto en España como en Portugal, las nuevas formas de protesta colectiva aparecían como una amenaza al orden social, una percepción que se consolidaba con la creciente organización e influencia de los anarcosindicalistas. Por ello, es importante retener que, en los cambios de régimen que se produjeron en ambos países durante el siglo XX, las coaliciones que se disputaban el poder llevaron al primer plano el problema del orden público como cuestión legitimante o deslegitimadora de su acción ante sus bases de apoyo y sus adversarios (Ballbé, 1983; Medeiros Ferreira pp. 50-51, 105 y ss.). Frente a la retórica del orden público, otros cambios de régimen esgrimieron la de las libertades y la democratización, aunque siempre manteniendo el componente del mantenimiento del orden como condición para la gobernabilidad e, incluso, para su propia supervivencia22.

39El primero de estos cambios sucedió en Portugal con el advenimiento de la República en 1910, que supuso una revolución en el sistema de orden público, en especial por la formación de una nueva fuerza, la Guardia Nacional Republicana (GNR) con competencias de policía rural sobre el conjunto del territorio metropolitano y con la centralización del despliegue de policías civiles en la red urbana portuguesa. Inicialmente, la GNR constituyó una mera remodelación de las compañías de infantería y caballería de las guardias municipales de Lisboa y Oporto en su misión de fuerza de reserva de orden público –a las que se incorporaron muchos de los civiles que habían formado parte de los “voluntarios de la república”–, pero pronto su organización tomó unas nuevas dimensiones nacionales y se crearon 6 batallones territoriales divididos en 27 compañías que servían en distintas localidades.

40Esta estructuración reforzó el proceso de diferenciación funcional entre las fuerzas armadas, encargadas de la seguridad externa, y fuerzas policiales, aunque de foro militar, como la GNR, que van sustituyendo a aquéllas en las competencias de orden público. A partir de este despliegue, la GNR será el principal instrumento de mantenimiento del orden público y será enviada para controlar huelguistas y manifestantes. Eso sí, sus medios de actuación seguirán siendo los clásicos: sables y armas de fuego.

41Por vez primera en Portugal, una organización policial de dimensión estatal se desplegaba de manera densa en todo el territorio, y con función de policía rural, reclamada desde hacía años por las asociaciones de agricultores (Pereira, 1980: pp. 153; Ramos, 2001: p. 83 y ss.).

42Mientras tanto, tras una primera fase en la que se decretó –sin consecuencias– su sustitución por las fuerzas de la GNR a medida que se desarrollase orgánicamente (Santos, 1999, p. 188), la policía civil también iba extendiendo su organización y especializándose en sus competencias, dando lugar a la consolidación de un modelo policial dual rural/urbano como el español, el francés o el italiano. En 1914, las policías civiles de cada distrito pasaban a depender del Ministerio del Interior y, además, se incrementaban sus efectivos en casi todas las capitales de distrito continentales, lo que significaba que en cada capital de provincia estarían presentes, según el tamaño, entre 30 y 60 guardias dedicados a la seguridad pública más una pequeña brigada de policía de investigación criminal. Mientras, en Lisboa y Oporto, esta policía iba logrando un notable refuerzo. Entre 1910 y 1915, en Lisboa pasó de haber 1.100 a 1.660 guardias, que ya serían 1.850 en 1921 (en 35 comisarías) y 2.300 en 1931. Paralelamente también crecían moderadamente la policía administrativa y la de investigación criminal.

43Sin embargo, la evolución del sistema de orden público no podía dejar de reflejar los avatares políticos de la época y la tensión a la que el poder político somete a las policías, que se ven compelidas a actuar bajo criterios políticos variados. Entre otras cosas, durante el consulado de Sidonio Pais (1917-1918), la escalada de huelgas obreras y la amenaza de una huelga general de carácter político llevaron al Ministerio del Interior a concentrar y a entrenar a las fuerzas de policía civil de Lisboa como fuerza antidisturbios, aunque sus armas y tácticas continuarían siendo las de los militares (Telo, 1977 pp. 184 y 211). Este uso intensivo de la policía civil para reprimir huelgas llevaría a su desacreditación ante sectores del movimiento obrero y del ala radical del Partido Democrático, por lo que con la restauración de la “República Vieja” (febrero de 1919), una de las principales exigencias de las multitudes movilizadas en Lisboa era el desarme y la disolución de la Policía Civil, que tuvo que ser reorganizada con el nombre de Policía de Seguridad.

44Entre otras razones, para la conversión de la Policía Civil en una policía de orden público operada por los sidonistas, puede haber pesado la fuerte identificación política entre el Partido Democrático y la GNR, la fuerza especializada en ese tipo de misiones. Tras la restauración de la “República Vieja”, esta identificación se reforzaría, con lo que la GNR pasaría a ser tratada como una especie de guardia pretoriana del mismo, preparada para evitar la formación de gobiernos que excluyesen a los democráticos o los intentos golpistas de los militares monárquicos o de los republicanos conservadores. Por ello, esta guardia será reforzada a partir de 1919 con nuevos batallones en Lisboa y Oporto, artillería y batallones de ametralladoras, lo que causó malestar en el Ejército (Medeiros Ferreira, 1992). Resulta significativo señalar, con Maria Carrilho (1985, p. 280) que, mientras la creación inicial de la GNR parece apuntar hacia una separación y distinción entre las funciones militares y las policiales, su progresivo refuerzo llevó a la creación de un ejército paralelo dedicado a conjurar las amenazas de golpe de Estado.

Despliegue de la Guardia Nacional Republicana (iniciado en 191 3 y completada en 1919)

Despliegue de la Guardia Nacional Republicana (iniciado en 191 3 y completada en 1919)

45Tras varias actuaciones políticas de relieve, incluyendo la imposición de su Jefe de Estado Mayor como primer ministro y la responsabilidad en ejecuciones sumarias de adversarios del Partido Democrático, la GNR seria redimensionada en 1922 y, siguiendo explícitamente el modelo de organización de la Gendarmería francesa y de la Guardia Civil española, se la privaría de los batallones de carácter más marcadamente bélico (Decreto 8.064, 1922, preámbulo) y se especializaría ya definitivamente como policía rural y como reserva de orden público en las ciudades.

  • 23 Anuário da Guarda Nacional Republicana, no 2, 1923, p. 19 y ss.; Guia Policial para serviço da Guar (...)
  • 24 Decreto no 8.064 de 1922, Art 85.

46Al igual que la Guardia Civil española, el despliegue de la GNR como policía rural, además de una formación jurídica de los guardias complementaria a la militar23, suponía desconcentrar los lugares de prestación de servicios. A partir de cada batallón y compañía se procede a crear una red de puestos de guardia con entre 3 y 7 guardias y comandados por un sargento o un cabo. En general estos puestos se establecían en cada cabeza de municipio. Además, se procede a crear subpuestos en algunos lugares de difícil acceso en los términos municipales grandes o –a pedido de propietarios o gestores, que así expresan la valía que otorgan a la nueva Guardia– en la proximidad de minas o fábricas en las que fuese frecuente el conflicto laboral. El despliegue fue relativamente rápido, consolidándose con la reforma de 1928 en 286 puestos. Con este nuevo organigrama lograban la presencia quasi capilar sobre el terreno que constituye la gran diferencia de los servicios policiales contemporáneos. Por otra parte, como la GNR presta un servicio a los municipios, se establece que para su despliegue en puestos y subpuestos, cuando no haya edificios del Estado, deben ser los propios ayuntamientos quienes sufraguen los gastos de acondicionar un edificio y amueblarlo24.

  • 25 El en AMAI, para las décadas de 1920 y 1930 se encuentran frecuentes informes de casos en los que p (...)

47Esta dispersión, necesaria para la patrulla preventiva y la vigilancia, no supone una renuncia a la concentración de efectivos, de modo que “los comandantes de los batallones, compañías, secciones y puestos pueden disponer de las fuerzas que guarnecen las respectivas áreas y sea indispensable la concentración de fuerzas en un punto dado para el mantenimiento del orden, volviéndose a la situación anterior en cuanto cese la necesidad de la concentración” (Decreto 8.064, 1922, Art. 34)25. Esta acción de mantenimiento del orden podría iniciarla de oficio la propia GNR, por aviso de cualquier guardia y decisión del comandante, o ser demandada por las autoridades civiles. Eso sí, en este segundo caso se exige la renuncia de las autoridades civiles a su la mediación política, pues “una vez realizada la competente requisición por parte de la autoridad administrativa, el restablecimiento del orden público pertenece exclusivamente al comandante de la fuerza (...) que presta auxilio, pero no queda a su disposición” (Guía Policial, 1923:96). En Lisboa y Oporto, la concentración estaba asegurada por la permanencia acuartelada de varias compañías y un escuadrón de caballería.

48En España, los cambios se procesaron más lentamente, atendiendo a que la figura clave del sistema de orden público, la Guardia Civil, ya estaba implantada en el periodo que estamos analizando. Si aceptamos que ésta, hasta la tardía estructuración estatal del cuerpo de seguridad, era el único cuerpo policial en sentido propio, la ratio policía/población era, para 1875 y 1900 de 1:1.243 y 1:1.982 respectivamente. Es decir, en aquellos 25 años la única fuerza de control del orden público creció a un ritmo claramente inferior al de la población total, sin que el aumento de cuerpos de vigilancia local llegara a paliar la insuficiencia numérica.

49Aunque a las fuerzas de la Guardia Civil pudieran sumarse guardias urbanos o las de otras agencias, las plantillas resultaban proporcionalmente muy reducidas y claramente insuficientes para neutralizar grandes muchedumbres. Prueba de ello es que la política de concentración de efectivos de las autoridades civiles y militares fue más que una virtud estratégica, una necesidad logística ante cada una de esas “emergencias”. Este desplazamiento de efectivos fue visto con recelo por muchos mandos militares, que veían en esta política de refuerzo-desguarecimiento, la creación artificial de conflictos sociales ante la percepción manifiesta de debilidad del Estado frente a la subversión.

50Por tales razones, y por el superior costo de la tropa desplazada, amén de por la dificultad de que se reprodujeran los incidentes inmediatamente después de una primera represión, las concentraciones solían ser de breve duración y, a todo lo más, se reforzaba algo la dotación habitual hasta el total aplacamiento de los ánimos.

4.4 La demanda de seguridad

51Ahora bien, varios indicadores señalan que la creación de nuevas policías y su desarrollo logístico no se procesaba al mismo ritmo que la demanda de seguridad por parte de las autoridades locales o las asociaciones patronales. Esto llevó, entre otras cosas, a la organización de guardias cívicas en España (González Calleja y Rey Reguillo, 1995) algo que en Portugal, tras el asesinato del impulsor de la “Grande Ordem dos Cavaleiros do Patronato”, casi no tuvo desarrollo (Pereira, 2001: p. 38).

  • 26 El del párroco Alves Terças, de Vilaverde de Felgueiras es significativo porque parece desconocer l (...)

52En lo que respecta a la policía rural portuguesa, en 1919 todavía se presentaban arbitrios ante el Ministerio del Interior en los que se proponían nuevas medidas que complementasen a bajo coste la aún incipiente presencia de la Guardia Nacional Republicana26.

  • 27 A tal efecto se siguó la costumbre de aumentar los efectivos de algunos puestos con el sufragio de (...)
  • 28 Como muestra de ejemplo, las razones para crear una unidad tipo comandancia de Caballería en Barcel (...)

53En España, en las dos primeras décadas del siglo XX, las demandas solicitando continuamente la instalación de nuevos puestos para que la fuerza de la Guardia Civil atienda a los distintos servicios se incrementan significativamente27. De 1900 a 1914, apenas habrá aumentos de plantilla por razones presupuestarias, optándose por la opción de la permuta de destino y la reubicación estratégica de efectivos según la importancia adquirida por la comandancia-provincia en cuestión28; y sólo en el período 1919-1922, con las incesantes alteraciones del orden, huelgas y atentados, la Guardia Civil experimentará un notable incremento de plantilla (aproximadamente 7.200 agentes) que continuará progresivamente hasta la llegada de la república (Jar Couselo, 1994).

4.5 La desmilitarización del orden público

54Tanto para Portugal como para España, existe una clara dificultad para delimitar con precisión un mapa del protagonismo del ejército en la gestión del orden público y una cronología de su progresiva cesión de esta competencia a las policías, tanto en el ámbito rural como en el urbano. Lo que parece incontestable, es que, a pesar de la militarización de los cuerpos uniformados de la policía rural (Guardia Civil y GNR) y urbana (Cuerpo de Seguridad), en ambos países, en lo que se refiere a las funciones policiales no dedicadas al orden público, durante las tres primeras décadas del siglo XX se consolida un sistema policial profesionalizado y dotado de medios técnicos específicos, aunque precario en recursos, basado en servicios especializados de policía fiscal, judicial, administrativa y científica. No ocurriría nada similar en lo que respecta a los modos de enfrentarse a los disturbios.

55El proceso de desmilitarización –o civilización– de la gestión del orden público sigue varias coordenadas. Una primera línea de la desmilitarización se encuentra en la creación de cuerpos específicamente policiales, a las órdenes del ministerio del interior o de autoridades locales, es decir, que responden a las autoridades civiles independientemente de que su jurisdicción interna sea militar. Otra consiste en la sustitución de los medios de acción, es decir, de las descargas de infantería o las cargas de caballería sable en ristre, por tácticas y medios materiales ‘blandos’, como las que los bobbies en el Reino Unido habían comenzado a utilizar tempranamente. Entre estas tácticas se encuentra la carga con bastones, la utilización de cañones que lanzan agua a presión, de botes de humo, etc. Finalmente, un tercer ámbito de civilización se muestra en la práctica efectiva de la jurisdicción ordinaria para solventar casos de desórdenes públicos, es decir, en la no proclamación del estado de sitio o guerra y, sobre todo, que no sean las autoridades militares quienes lo proclamen unilateralmente para hacerse cargo del mantenimiento del orden.

  • 29 Podríamos encontrar un antecedente de la Sección de Asalto del Cuerpo de Seguridad en la Sección de (...)
  • 30 Reglamento para las Instrucciones tácticas provisionales para las fuerzas de asalto (Mayo 1932).

56En España, la organización en 1924 del Tercio Móvil de la Guardia Civil de Madrid –con competencia en todo el espacio estatal hasta que en 1931 se crea una unidad semejante en Barcelona–, supuso por vez primera la creación orgánica de una fuerza de reserva de mando frente a la aparición de perturbaciones graves del orden público (Jar Couselo, 1994; W. AA, 1994). No obstante, y a pesar de los debates públicos en torno a la violencia en los enfrentamientos de la población civil con las fuerzas de seguridad, no sería hasta el advenimiento de la República en 1931 cuando, con la creación del Sección de Asalto del Cuerpo de Seguridad de Madrid29, se materialice por vez primera una unidad policial creada ex profeso para controlar desórdenes públicos, cuya doctrina no militar de actuación se fundamentaba en la proporcionalidad en el uso de la coerción legal y en el paradigma político del ‘derecho ciudadano a reclamar derechos’. La Sección de Asalto supondrá un proyecto organizativo más o menos comprometido con la ruptura de la dinámica estructural de muertes en manifestaciones, y un primer intento de ‘humanizar’ la respuesta policial a la protesta colectiva, disponiendo de una tecnología potencialmente incruenta –la porra denominada “matraca”– y una instrucción táctica “con misión social no marcial30de contención, encauzamiento y disolución de los desórdenes públicos (W. AA, 1999; Turrado Vidal, 2000a; de Antón, 2000). Sin embargo, la guerra civil de 1936 segaría la proyección en el tiempo de esta medida y pospondría por algunos años más esta primera tentativa organizada de un modelo ‘moderno’ de gestión del orden.

57En principio, en Portugal, la implantación de la GNR debería haber llevado a su hegemonía como fuerza de orden público, y a ella debían recurrir las autoridades civiles en caso de detectar desórdenes. Sin embargo, aún no estamos en condiciones de elaborar una cronología bien fundada del proceso de sustitución definitiva de las fuerzas armadas en los casos de desorden público, de los posibles retrocesos en la sustitución debidos a las extensivas purgas de la GNR durante 1926 y 1928 –por su complicidad con intentos de restauración republicanos–, ni para más adelante, de la utilización de técnicas y fuerzas antidisturbios específicas en el seno de los diferentes cuerpos policiales. Tampoco se ha elaborado aún un estudio sistemático de las suspensiones de garantías durante la república, dictadura militar y Estado Novo ni de sus implicaciones en la participación de las fuerzas armadas en misiones de orden público.

  • 31 Por ejemplo, en Santo Tirso (cerca de Oporto), el 17 de octubre de 1930, el cabo primero de Zapador (...)

58Como mera muestra, se consigna que en los archivos del Ministerio de la Administración Interna (AMAI) se encuentra correspondencia que muestra que, veinte años después de creada la GNR, todavía hay zonas en las que las misiones de orden público (aparte de las acciones contra los intentos insurreccionales) son ejercidas por tropas regulares31.

59La tensión entre poder militar y el civil tomo formas distintas en Portugal y en España (Medeiros Ferreira, 1992; Ballbé, 1983) aunque el resultado en términos de supremacía del poder militar fue similar. En España, con la llegada al poder del Directorio Militar (1923-1925), que nacía con el firme compromiso de defender el orden social frente a las amenazas internas, los militares copaban de modo sistemático todos los resortes de mando directo de los Cuerpos de Seguridad y de Vigilancia, desplegando una panoplia de medidas reorientadas a romper toda posibilidad de autonomía policial respecto al Ejército: anulación de la coordinación entre la Policía Gubernativa y la Guardia Civil, desaparición de la potestad de los Gobernadores Civiles sobre la Benemérita y reorganización militarizada del cuerpo en Tercios y Zonas (González Calleja, 1999). Eso sí, será durante los últimos años del la dictadura de Primo de Rivera cuando, aprovechando los proyectos y debates provenientes ya de finales del XIX, se desarrolle el perfil de la Policía Gubernativa con el incremento de plantilla de la Policía Gubernativa y la ampliación del espacio competencial policial en 1925, de 16 a 99 núcleos de población.

60En Portugal, la maraña de purgas, reorganizaciones y redenominaciones de los cuerpos policiales que acompañaron los golpes y contragolpes de la última fase de la dictadura militar (Clemente, 1998; Santos, 1999), retrasó, pero no impidió la consolidación del modelo, pues no era éste el que estaba en causa.

61Las tres primeras décadas del siglo XX, pese a la inestabilidad política y los cambios de régimen, supusieron la forja del modelo policial portugués aún hoy vigente y la consolidación del español. Los cambios de régimen y las luchas por el poder entre facciones supusieron la creación de cuerpos nuevos y la oscilación entre la especialización policial en materias de seguridad interior y la reasunción de esas funciones por parte de las fuerzas armadas. No obstante, el crecimiento y la especialización de los cuerpos policiales acabaron por resultar acumulativos.

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Notes

1 Si tenemos en cuenta el papel determinante de la policía en la ‘governance’ del Estado, sorprende que sea tan reciente el interés por este factor en los historiadores y científicos sociales cuya área especializada de investigación es la movilización social contemporánea. Hoy día, y extendiéndose la preocupación académica desde el Reino Unido y los Estados Unidos hasta el continente europeo, las políticas estatales de mantenimiento del orden público han ido ocupando progresivamente un lugar determinante en la economía de la explicación de algunos modelos teóricos, e incluso para algunos estudiosos una posición central en las investigaciones empíricas (Melucci, 1996; Fillieule, 1997; Fillieule y Jobard, 1998).

2 Este énfasis en el rol del Estado en las trayectorias de la protesta colectiva se corresponde con los análisis del ‘proceso político’ (p. e. entre otros Tilly, 1978; Bimbaum, 1988; Gamson, 1990; Tarrow, 1997, 1994; Jenkins y Klandermans (eds.), 1995).

3 Para España, v. Ley de 17 de abril de 1821, Ley de 20 de marzo de 1867, Ley de 23 de abril de 1870, Ley de Jurisdicciones de 23 de marzo de 1906, Real Decreto de 18 de septiembre de 1923 y la Ley de Defensa de la República de 21 de octubre de 1931. En Portugal, la ley de reorganización del Ejército de 1937 señalaba como misión militar “la colaboración con las fuerzas policiales en el mantenimiento de la paz y el orden público internos”, una colaboración que de hecho era frecuente (Carrilho, 1985:310).

4 El reclutamiento universal masculino, con la supresión del sistema de cuotas, sólo se decretaría en España en 1936 y se haría efectivo con la guerra civil. En Portugal, la legislación de 1937 todavía contemplaba la remisión por cuotas, que sólo desaparecería en 1941 (Carrilho, 1985).

5 Lógicamente no existe una presencia policial homogénea en todo el Estado motivada por la concurrencia de múltiples factores (demográficos, económicos, infraestructurales, etc.). Pero entendemos, así mismo, que no existe tampoco un paradigma único de acción policial. En este sentido, resulta imprescindible constatar e integrar en el análisis empírico la discriminación por espacios (campo-ciudad-universitario-religioso) y circunscripciones sociales (campesinos-obreros-estudiantes-mujeres, etc.) para evitar la consideración analítica simplista de la acción coercitiva del Estado como una unidad fáctica.

6 En 1908 son sustituidas por Comisarías de Distrito.

7 Para mediados de los años 20 se incrementa sustancialmente el espacio territorial de la Policía urbana situándose efectivos en 99 poblaciones (de Antón, 2000). La expansión territorial desde Madrid (1900: 2 Jefes, 20 Oficiales, 15 Suboficiales, 55 Cabos y 948 Guardias. Gaceta de Madrid, no 8, 03/01/1900), para Barcelona (1906: 1 Jefe, 12 Oficiales, 16 Suboficiales y 376 Guardias. Real Decreto de 05/10/1906) comienza con la actuación del pistolerismo anarquista, significamente en Cataluña, lo que, a juicio de Turrado Vidal (2000a; 2000b) puede entenderse como el auténtico incentivo para las autoridades gubernamentales para modernizar el aparato policial urbano.

8 Fuera de Madrid y Barcelona, las Compañías del Cuerpo de Seguridad sólo resultaban operativas –con plantillas siempre incompletas- en ciudades como Valencia, Sevilla, Bilbao, Málaga, La Coruña o Cádiz, lo que forzaba a que de facto el cuerpo de policía rural, la Guardia Civil, asumiese las funciones de seguridad y vigilancia en las poblaciones menores y el amplio conjunto del espacio circundante. Una situación que la adición de efectivos de cuerpos locales o regionales no pudo paliar (González Calleja, 1999).

9 Al servicio de las cámaras municipales (ayuntamientos) podía haber celadores y guardas campestres, pero su labor se reducía a vigilar que se cumpliesen los reglamentos municipales –policía administrativa– y a cobrar las multas por su transgresión.

10 Ribeiro dos Santos (1999, p. 171) señala otros casos en los que la Guardia Municipal es enviada a disolver concentraciones y mítines republicanos.

11 En 1900, el presupuesto general del Estado indicaba un gasto de 700 escudos para las “raciones de aguardiente destinadas a los guardias nocturnos durante la estación invernal”.

12 Para la contabilidad de efectivos policiales o de guardias, parece más fiable seguir los números de los presupuestos generales del Estado y no los proyectos de plantilla que se presentan en cada organización o reorganización de un cuerpo policial, pues en ocasiones, tardan años en completarse, si es que se completan antes de una nueva reorganización.

13 Los datos de población se han tomado de Silva, José Álvaro Ferreira da, Crescimento urbano, regulação e oportunidades empresariais: a construção residencial em Lisboa, 1860-1930, Tese de Doutoramento, Instituto Universitário Europeu, Florença, Dep. Historia e Civilização, 1997, Anexo 2. Para 1900 y 1910 se han incluido los distritos [frequesias] periféricos que serían incluídos en los censos como parte del municipio de Lisboa en 1920.

14 Relatórios sobre o Estado da administração pública nos districtos administrativos do continente do Reino e ilhas adjacentes. Vol IX Lisboa, Imprensa Nacional 1857-1869. Estos informes constituyen una fuente privilegiada para conocer las deficiencias y necesidades del sistema de orden público portugués. Diego Palacios los analizará detalladamente en un trabajo próximo.

15 Idem.

16 La dependencia exclusiva –o, al menos, parcial– respecto al Ministerio de la Guerra – ha sido una nota idiosincrática y tradicional de la Institución que sólo quebraría durante el breve período republicano que transcurre entre la Sanjurjada (1932) y la guerra civil de 1936, cuando tuvo una vinculación plena y exclusiva al Ministerio de la Gobernación (López Garrido, 1987: 63).

17 Fuente: López Corral et alii, 1986

18 El éxito en su despliegue rural puede medirse en la falta de crítica al mismo por parte de las oposiciones leales y semileales, cosa que no ocurrió con las actuaciones urbanas. Su ‘popularidad’ ante las poblaciones durante la Restauración parece ambivalente, dependiendo de las formas locales de tejerse la relación entre el Instituto y las poblaciones y en función de que éstas valoren más los servicios prestados o la represión (Villarroya i Font, s.d.). Sobre su actuación represiva, este autor señala las declaraciones de Azaña: “(…) mucha gente odia a la Guardia Civil, sobre todo la clase obrera. Y mucha gente la adora, considerándola como sustentadora única del orden social (…)”.

19 La respuesta de Sagasta a la interpelación del diputado Romero Robledo en el Congreso sobre el empleo recurrente de armas de fuego en la represión de protestas populares, es una muestra representativa de la voluntad política de la elite gobernante al respecto (cit. López Corral, 2000, 1a parte: 194): “(…) como la fuerza pública no tiene más armamento que el que el Estado le da, sólo de ése puede hacer uso. ¿Qué quiere Su Señoría, que al insulto conteste la fuerza pública con el insulto y a las pedradas con las pedradas? Eso no puede ser. la fuerza pública contesta con las armas que tiene, y si esto es así, cuenta es de los amotinados saber a lo que se exponen: que no se expongan a que la fuerza pública haga uso de las armas”.

20 Así mismo, como ha reseñado Castro Alfín (1991), la insuficiencia de plantillas como tónica general de los servicios de Seguridad del Estado, y en particular de la Guardia Civil, puede explicar en parte la violencia circunstancial extrema de los acontecimientos al tener que enfrentarse los números de la Guardia Civil a multitudes de cientos de personas, las más de las veces sin caballería. La debilidad numérica de la fuerza policial en multitud de circunstancias pudiera fomentar también la audacia de los revoltosos, una hipótesis de trabajo que sólo podrá contrastarse con el estudio detallado y comparativo de casos.

21 Archivo del Negociado del Servicio de Estudios Históricos de la Guardia Civil. Carpeta n.o 42.

22 Raymond Carr (1990), p. 582 relata las dificultades del gobierno provisional de la república para conjugar libertades y gobernabilidad. Para el caso portugués son significativos los primero decretos de la República, del 6 de octubre 1910: “el gobierno provisional de la república espera que el pueblo de Lisboa, para dignificar la obra de la Revolución, apueste todos sus esfuerzos para acabar con las manifestaciones en la calle que puedan dar la impresión de que se está alterando el orden. Es indispensable el mayor respeto por las vidas y la propiedad. (...) Para garantizar la libertad individual, condición necesaria de la seguridad social y honra del gobierno republicano, se hace saber a todos los ciudadanos que es indispensable el respeto total a la persona de los policías, los soldados municipales y los curas, así como de los individuos de cualquier otra condición. Se castigará rigurosamente cualquier desacato que se practique”.

23 Anuário da Guarda Nacional Republicana, no 2, 1923, p. 19 y ss.; Guia Policial para serviço da Guarda Nacional Republicana (3a ed. 1923).

24 Decreto no 8.064 de 1922, Art 85.

25 El en AMAI, para las décadas de 1920 y 1930 se encuentran frecuentes informes de casos en los que por motivos de agitación laboral un comandante de la GNR reconcentra efectivos en un puesto o subpuesto.

26 El del párroco Alves Terças, de Vilaverde de Felgueiras es significativo porque parece desconocer la tradición de los cabos locales de policía (lo que indica su poca actuación efectiva) y propone una nueva versión de ese mismo sistema: (...)” “[T]odo el país, no sólo las ciudades, carece de un buen sistema de policía. Para la seguridad pública, Los gobiernos, hasta ahora, sólo han recurrido a las fuerzas militarizadas de la Policía de Seguridad y de la GNR, despreciando el más económico y eficaz de todos los recursos, el de los hombres válidos organizados para mantener el orden, defender la propiedad y hacer cumplir las leyes del país (...)” Para la policía rural pretendía reclutar a “todos los hombres que hayan cumplido el servido militar y, como ayudantes, a los que no”. La fuerza seria puramente local, de modo que todos ellos estarían a las órdenes del presidente de la Junta de Parroquia o del regidor, que actuaría en su nombre, mientras los gastos correrían a cargo de “todos los que representan valores en la propiedad, la industria o el comercio, quienes, al beneficiarse de un buen servido de policía rural, no se negarán a contribuir pecuniariamente para los gastos que este servido conlleva, como resguardos para el frio o gratificaciones para el servido nocturno”. Arquivo Nacional da Torre do Tombo, núcleo del Ministerio del Interior (ANTT-MI) maço 449.

27 A tal efecto se siguó la costumbre de aumentar los efectivos de algunos puestos con el sufragio de sueldos de algunos agentes con cargo a empresas privadas –Compañías mineras, fabriles, etc.– o de entidades públicas (Ayuntamientos, Diputaciones provinciales, puertos marítimos, etc.) solicitantes, a causa de la debilidad presupuestaria para atender necesidades de servicios particulares, significativamente, en las circunscripciones andaluzas (Aguado Sánchez, 1970; VV.AA., 1994). También en Portugal las empresas mineras se ofrecen a costear los gastos de mantener puestos de la GNR.

28 Como muestra de ejemplo, las razones para crear una unidad tipo comandancia de Caballería en Barcelona fueron similares a las que motivaron su establecimiento a partir de 1892 de la ubicada afecta al 14° Tercio de Madrid: principalmente fueron las fuerzas de reserva para el mando, con destino al desempeño de servidos especiales de protección y de represión en motines o huelgas (Aguado Sánchez, 1970).

29 Podríamos encontrar un antecedente de la Sección de Asalto del Cuerpo de Seguridad en la Sección de Gimnasia, compuesta de 25 hombres, creada en 1930 por el general Emilio Mola, entrenados y dotados con materiales modernos y potencialmente incruentos para disolver y encauzar acciones de masas en las calles madrileñas. Pertrechados de pistola y bastón, organizados en escuadras de 8 hombres, pelotones de 25, secciones de 50 y compañías de 150 –con la colaboración de efectivos a caballo de las Fuerzas Montadas–, los agentes de la Sección de Asalto tuvieron su bautizo de fuego con ocasión de un motín de verduleras en la Plaza de la Cebada en Madrid (Turrado Vidal, 2000a) y en las manifestaciones estudiantiles de marzo de 1931 (Caamaño, 1999; de Antón, 2000).

30 Reglamento para las Instrucciones tácticas provisionales para las fuerzas de asalto (Mayo 1932).

31 Por ejemplo, en Santo Tirso (cerca de Oporto), el 17 de octubre de 1930, el cabo primero de Zapadores Augusto dos Santos informa de un caso que también nos ofrece una imagen significativa del desarrollo de los conflictos sociales: “cuando llegaba a la población citada (...) con la fuerza de mi comando, pretendí acercarme al pueblo sublevado, pero me fue completamente imposible debido a la actitud hostil asumida por dicho pueblo que, reunido en un otero, al avistar a la fuerza disparo tiros que parecían de escopeta y otros de pistola o revólver, pedradas, acompañados de un fuerte griterío y del rebatir de las campanas de la población y de las poblaciones vecinas, lo que provocó la aglomeración de una inmensidad de gente que me parecieron más de mil personas. Hacían gestos amenazadores con hoces, palos, azadas (...) Además informo a vuestra excelencia que el pueblo aludido no atendió las tres intimaciones en voz alta para que se dispersasen los revoltosos o desobedientes, y vistas así mis intimaciones desatendidas, me vi obligado a emplear los medios extremos mediante una descarga al aire con la que restablecer el orden y mantener el principio de autoridad. Enseguida el pueblo se dispersó” (ANTT/AMAI maço 450). Nótese que el relato calca las expresiones de los manuales de actuación policial de la fuerza armada, que, siguiendo los reglamentos, se copian unos a otros: “siempre que el comandante de la fuerza no consiga, por medios persuasivos, hacer respetar las determinaciones de la autoridad, intimará en voz alta y por tres veces a los revoltosos o desobedientes para que se dispersen, haciendo preceder cada intimación de un toque de clarín o tambor, y si la intimación fuese desatendida, deberá entonces recurrir a los medios extremos para restablecer el orden y mantener el principio de autoridade” (Guía policial para o serviço da GNR, 1923, p. 96; Delgado y Oliveira, 1937, p. 70).

Table des illustrations

Titre Efectivos del Cuerpo de Seguridad
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Titre Evolución de organización y estructura. Policía cívica/policía de seguridad/PSP de Lisboa y de Oporto
Légende Datos basados en el Orçamento do Estado, años señalados12.
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Titre Evolución de la estructura de la Guardia Civil (siglo XIX)17
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Titre Plantillas de La Guardia Civil: Ámbito Estatal21
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Titre Despliegue de la Guardia Nacional Republicana (iniciado en 191 3 y completada en 1919)
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Universidad Complutense de Madrid

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