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Elites e Poder

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Manuel Baiôa

I – O Sistema Partidário e o Parlamento

O Parlamento Republicano

Funcionamento e Reformas (1918-1926)

Luís Farinha

Texte intégral

1. Introdução

1A abordagem histórica esboçada à natureza e funcionamento do Parlamento da I República, em particular no período que medeia entre o consulado sidonista e a ditadura militar, corresponde a uma nova incursão por este domínio e inscreve-se num projecto mais vasto de doutoramento sobre Francisco Pinto Cunha Leal – Intelectual e Político. Corresponde, por outro lado, a uma terceira abordagem sucessiva sobre o mesmo tema, embora sob formas diferenciadas. Na verdade, ainda sobre a intervenção parlamentar de Cunha Leal, desenvolvemos uma leitura crítica, com selecção dos seus discursos mais significativos e contextualização histórica, cujo resultado é uma publicação dessas fontes na colecção parlamento, da Assembleia da República. Ainda sobre as elites parlamentares – deputados da I República – desenvolvemos um trabalho conjunto em Seminário de mestrado orientado pelo Professor A H Oliveira Marques (FCSH, ano lectivo de 1992-1993, polic.).

2Embora sem ignorar completamente o Senado, a nossa atenção recaiu, especialmente, sobre a actividade da Câmara dos Deputados para o período da nova República velha (1918-1926).

3Para além dos textos fundamentais – Constituição de 1911 e sucessivas alterações, e Regimento da Assembleia Nacional Constituinte e posteriores alterações – utilizamos como fonte base de trabalho o resumo da actividade do Parlamento, fixado no Diário da Câmara dos Deputados e no Diário do Congresso (este último muito incompleto). Confrontamos essa informação, sempre que nos foi possível, com as notícias diárias ou periódicas publicadas na imprensa sobre a actividade parlamentar e com outras fontes da época.

2. Funcionamento das instituições parlamentares

  • 1 Vide Diário da Câmara dos Deputados (Junho de 1911).

4Como ocorreu nos outros dois momentos de ruptura política e institucional – o liberalismo (1820) e a II República (1974) – também o modelo político constitucional republicano foi instaurado por via revolucionária, num contexto de profundas contradições sociais e políticas. Sobre os constituintes de 1911 impendia a responsabilidade acrescida de reorganização completa da vida do país, num clima de ruptura com o período anterior. Além das “Indicações para a Constituição da República Portuguesa” da autoria de Teófilo Braga, foram apresentados mais nove projectos de Constituição, com propostas que iam do federalismo ao presidencialismo, passando pelo parlamentarismo de raízes setembristas1. A fórmula consagrada definiu uma República unitária e parlamentarista, centrada sobre um sistema bi-camaralista, com um Presidente da República diminuído nas suas capacidades e competências, totalmente enredado pelo mandato parlamentar que lhe dava origem e legitimação, dependente, ele e o executivo que nomeava, do mesmo Congresso.

5Os presidentes foram escolhidos entre a “nata” da aristocracia republicana. No entanto, as eleições dos oito presidentes da I República raramente deram um mandato claro ao órgão. Receosos de uma possível degeneração cesarista e despótica (particularmente num país com um alto grau de analfabetismo), os constituintes de 1911 decidiram manter o Presidente nas suas mãos: uma maioria absoluta dos congressistas, por sufrágio indirecto, era responsável pela sua escolha e 2/3 podiam demiti-lo. Os impedimentos à eleição e a pulverização dos votos no Congresso obrigaram, não raramente, a um terceiro escrutínio onde era eleito o candidato que obtivesse o maior número de votos, qualquer que fosse esse número. Das suas competências estava afastada a de moderação e arbitragem de conflitos, a qual só passou a ser conferida, em parte, com a capacidade de dissolução do Congresso, a partir da revisão constitucional de 1919 (que trataremos adiante). Incapacitado para sancionar as leis, sem qualquer possibilidade do exercício de veto, era obrigado a promulgá-las, mesmo que daí resultasse inconstitucionalidade (só verificável a posteriori pelo poder judicial), ou prejuízos políticos decorrentes da demissão do governo por discordância ou alegada impossibilidade de cumprimento da lei.

6O bicamaralismo deu aso a uma renhida luta nas Constituintes. A alternativa à segunda câmara eleita era a de um Conselho dos Municípios, sufragado pelos vereadores locais em exercício. Não vingou por se considerar que iria dar representação a um sector impreparado técnica e politicamente. No entanto, a prevalência de um Senado eleito pelos mesmo eleitores deu origem a uma representação semelhante à da primeira Câmara, impedindo na prática que exercesse um papel de ponderação sobre as leis que lhe chegavam da Câmara dos Deputados. Por outro lado, a fórmula de iniciativa legislativa que obrigava à aprovação da mesma lei nas duas Câmaras e à reunião do Congresso sempre que houvesse discordâncias, tornou-se demasiado morosa, burocrática e ineficaz. O volume de matéria legislativa produzido teria que ressentir-se, inevitavelmente, deste processo.

7Pela orgânica constitucional consagrada em 1911, cabia à Câmara dos Deputados a maior responsabilidade política e institucional. Para além da capacidade legislativa, competia-lhe regular o normal funcionamento das instituições, admitindo a possibilidade de “continuar no exercício das suas funções legislativas, depois de terminada a legislatura” (Art. 25.° da Constituição), até à realização de novas eleições, sem prazo definido. Esta espécie de “ditadura do legislativo” foi acompanhada de outros “vícios democráticos” que se tornaram responsáveis pela sua ineficácia técnica legislativa e fiscalizadora e, por maioria de razão, pela sua incapacidade reguladora do sistema. Um primeiro aspecto diz respeito ao número de deputados exigidos para as deliberações. Sendo um Parlamento com um elevado número de membros, oriundos de pontos tão longínquos como Trás-os-Montes ou Timor, foi muitas vezes paralisado pelo quorum indispensável à realização das votações. Esta contingência, que não impedia o debate político das questões, acentuava o carácter retórico dos parlamentares e a ineficácia legislativa do Parlamento. Um outro problema decorria da método proporcional adoptado, com respeito (embora limitado) pela representação das minorias. Daí resultou a constituição de um sistema de partido dominante, com a pulverização das oposições. Incapazes de constituírem governos de coligação e de assim acederem ao poder político, essas oposições foram levadas a usar tirânica e irresponsavelmente dos mecanismos de obstrução parlamentar e a jogar nas moções de desconfiança para derrubar os governos constituídos. As atribuições legislativas muito latas do Congresso, entrando por áreas que exigiam uma actuação mais expedita em termos de execução, foi fonte de atritos constantes entre o executivo e o legislativo, tanto mais que as Câmaras se mostraram sempre incapazes de legislar à medida das necessidades correntes, apesar do regime periódico se estender, por vezes, por todo o ano. Sendo assim, o governo procurava obter autorizações que lhe permitissem actuar nos períodos de interrupção parlamentar. Iniciada a actividade do Congresso, as oposições aproveitavam para confrontar o executivo com a alegada “governação em ditadura”, o que se tornava numa fonte de instabilidade governamental.

3. A (in)eficácia da obra legislativa e fiscalizadora do Parlamento

8Em 10 de Fevereiro de 1926, o jornal nacionalista A Tarde (em “Notas Políticas”) concluía, sobre a vida política do país que “o governo não governa, os partidos estão sem acção e o Parlamento não legisla”. Quatro dias antes, o mesmo espaço do jornal pronunciava-se sobre o “negativismo” da actuação da Câmara: “Mais uma semana passou sem que o Parlamento tivesse deixado qualquer resolução de nota (...) Nesta altura já não é possível ao poder legislativo cumprir os deveres constitucionais nos prazos marcados. Com tudo isto os homens públicos concordam, mas nem por isso reagem”. Adiavam-se a aprovação indispensável dos Orçamentos e a revisão constitucional, esta última considerada inadiável para a continuidade do regime republicano. O começo das sessões enrolava-se invariavelmente por uma chamada vagarosa que permitisse a obtenção do quorum mínimo para abrir a sessão (39 deputados). No dia 27 de Abril de 1926, em plena discussão do regime dos tabacos, o repórter do hemiciclo descrevia o início da sessão nestes termos: “Às 15 horas, os srs. Jorge Nunes e Rosado da Fonseca reclamam a abertura da sessão. O presidente e os vice-presidentes estão ausentes. Os oposicionistas entram de protestar, agora com mais violência. Dez minutos depois, o sr. Jorge Nunes assume a presidência. Não há também secretários. Depois de algumas evasivas, os srs. Costa Amorim e Adolfo Leitão resolvem-se preencher a mesa. Inicia-se então a chamada que acusa 41 presenças. Às 15 e 30 está-se nas leituras preliminares. Bancada ministerial deserta. Galerias à cunha” (A Tarde, “Congresso”). Acrescentava ainda que “as carteiras, e muitas são elas, escavacadas ontem durante o dia e a noite, não foram concertadas, nem o serão, evitando-se assim novas despesas, porque elas ficarão hoje por completo desfeitas”. O último mês da vida do Parlamento ficaria marcado por “tumultos de grandes proporções”, por “cenas de pugilato entre os deputados” e por ruidosos protestos das galerias apinhadas por operárias dos Tabacos. O bloqueio institucional era total em meados de Maio: o Presidente da Câmara dos Deputados recusava-se a chamar o governo ao Parlamento, com o argumento de que o mesmo seria mal tratado. Por seu lado, a oposição nacionalista e lealista (ULR) não permitia a discussão dos orçamentos sem a presença dos ministros respectivos. A atitude de intransigência absoluta tinha sido criada pela inoperância do Parlamento na matéria dos tabacos. O prazo do contrato vigente terminava em 30 de Abril de 1926. No dia anterior, as oposições conseguiram evitar, através de uma acção fictícia e tumultuosa, que se votasse um regime provisório, já que o desacordo sobre a forma definitiva era total, quer entre a maioria e as oposições, quer no interior dessas forças políticas.

9Entre 1918 e 1926, repetiram-se situações em tudo semelhantes àquela que foi descrita: o parlamento sidonista desembocou numa guerra civil; a legislatura de 1919-1921 culminou com as exigências de dissolução dos militares que promoveram a revolta de 21 de Maio; a curta legislatura de 1921 terminou com a “Noite Sangrenta” e a legislatura de 1922-25, apesar de ter sido a mais extensa e estável, foi abalada no seu final pelas primeiras grandes revoltas militares que prenunciavam a ditadura dos militares. Em boa verdade, a ineficácia parlamentar, a intransigência tumultuosa das oposições e o bloqueio institucional apenas era mais visíveis e acentuados em 1926 pelo cúmulo temporal que conduziu ao cansaço e ao desespero.

10A incapacidade do regime parlamentar para garantir o cumprimento integral das legislaturas, portanto da sua própria viabilidade enquanto sistema, foi por demais evidente. A principal razão dessa incapacidade residia na sociedade que o condicionava, como procuraremos mostrar no capítulo sobre os partidos políticos. Na verdade, a destruição do sistema partidário foi ao ponto de não garantir sequer a continuidade através de um partido capaz de sustentar o regime. E, durante os oito anos da 2.a fase da República, essa deficiência de uma vida partidária saudável transferiu para o hemiciclo parlamentar todo o tipo de discussões e conflitos que envenenaram a vida parlamentar, por inexistência daquelas instâncias de intermediação.

  • 2 Regimento da Assembleia nacional Constituinte, Título III, Capítulo I, art. 21.°.
  • 3 Um bom exemplo desta actuação parlamentar é dado pelo Partido Popular que, na legislatura de 1919-2 (...)

11Neste Parlamento sobrelevaram sempre as “questões políticas” sobre as funções legislativas que são, por definição constitucional, a mais importante incumbência do órgão. Por um lado, o Parlamento limitava de forma pesada a função governativa, o que era visível, por exemplo na obrigatoriedade de permanência diária do governo na Câmara. A função fiscalizadora da Câmara, normal em regimes parlamentares, era adulterada pela prática useira do prolongamento do período de antes da ordem do dia com assuntos políticos que prejudicavam a função legislativa prevista para a ordem do dia. Não raro, a Assembleia decidia, com acordo praticamente tácito do Presidente, prorrogar esse período de antes da ordem do dia por muito mais do que a hora prevista no Regimento2. A par do prolongamento do período AOD, a dinâmica dos grupos parlamentares, marcada pela indisciplina interna e pelas práticas de contra-poder dos pequenos partidos com assento no hemiciclo, permitiram que estes pequenos agrupamentos, integrados ou não em coligações governamentais, pudessem gozar do privilégio de ter uma audição e peso parlamentar desmesuradamente maior que o seu peso eleitoral. Acrescentava-se a esta posição favorável, a qualidade oratória e preparação técnica do “notável” que lhe dava alma. Para o efeito usavam as figuras da interpelação ao governo, do negócio urgente ou da moção. Normalmente obtinham o beneplácito de toda a oposição para a sua táctica, quando não mesmo de elementos indisciplinados do partido do governo3.

  • 4 Na memória ficaram os discursos de João Camoesas e de Agatão Lança, com a duração de 14 horas, na s (...)

12A prática parlamentar assentava menos sobre a acção disciplinada dos grupos parlamentares, orientados por programas e estratégias e por um mandato imperativo de representação a cumprir e mais sobre a “inspiração” individual de um notável, servido de grandes dotes de oratória e persuasão, capaz de desgastar e esmagar os adversários pela argumentação e pelo uso indevido do tempo de intervenção. Numa sessão que não deveria ter mais duração que 4 horas (incluindo o período AOD), enxertavam-se continuamente discursos individuais, não raro com duração de horas, que levavam muitas vezes boa parte da Câmara à deserção pura e simples. Esta tirania da retórica parlamentar foi magistralmente usada por deputados como Cunha Leal, Álvaro de Castro, António Granjo ou João Camoesas4. A quase exclusiva responsabilização dos líderes parlamentares pela condução política, decorrente do pessoalismo imperante, resultava muitas vezes na tomada de decisões inesperadas, mais de acordo com a idiossincrasia do parlamentar do que com a ponderação racional exigida. Arrumam-se nesta galeria comportamentos como o do abandono repentino da sessão, em clima de exaltação, seguida de parte ou toda a bancada, ou os arrufos resultantes de ataques, supostos ou reais, à honra pessoal.

13O boicote da sessão (ou de sessões seguidas) por abandono da sala foi outra das tácticas aplicadas pelas oposições que teve implicações directas na estabilidade e na eficácia legislativa do Congresso. Aconteceu com o Partido Popular, no mês de Maio de 1920, em reacção ao aproveitamento público e “julgamento” apressado dos alegados implicados no inquérito ao Ministério das Subsistências. Voltou a acontecer em Agosto de 1922, quando o Partido Liberal se viu impossibilitado de impedir a aprovação da lei da reforma fiscal que a maioria Democrática estava a fazer passar e ainda nos meses de Maio/Junho de 1923 quando o Partido Nacionalista contestou a forma como os Orçamentos estavam a ser discutidos e votados, sem exigência do número regimental de deputados.

14O obstrucionismo da prática parlamentar, como táctica comum das minorias, era ainda conseguido com a ausência programada nos momentos de votação, já que a indisciplina partidária tornava muitas vezes inseguros e imprevisíveis os resultados das decisões finais. A invocação da falta de pareceres técnicos permitia igualmente adiar as apreciações dos projectos, tanto mais que a fraca produtividade das comissões e a instabilidade governamental recomendavam constantemente a urgência da aprovação das leis, mesmo sem respeito por todas as normas regimentais.

  • 5 Vide Diário do Congresso (1918-1926).

15A prevalência do “político” sobre o “legislativo” acarretou o prolongamento das sessões legislativas muito para além dos quatro meses previstos constitucionalmente. Em 1920, o Congresso decidiu 5 vezes sucessivas o adiamento da sessão legislativa antes do interregno parlamentar de Agosto. Em 1923, o adiamento foi decidido por 3 vezes, tendo a legislatura interrompido igualmente em Agosto. Em 1925 a prorrogação foi decidida por 6 vezes, tendo a Câmara também interrompido em meados de Agosto para férias parlamentares5. Em média, o Parlamento esteve em actividade 7 meses/ano e, em 1923, reuniu durante 11 meses (Marques, A Primeira República, 80). Este prolongamento, quer pelo Verão, quer pela noite dentro, era normalmente contestado pelas oposições minoritárias e pedido pela maioria Democrática que era então acusada de querer fazer passar leis numa altura em que já tinha diminuído o controlo democrático, por ausência de muitos membros da Câmara. Na verdade, a maioria parlamentar, por vezes, deitou mão a recursos anti-regimentais de difícil justificação, como ocorreu, por exemplo na sessão marcada para domingo, em 5 de Agosto de 1923, e que obteve a oposição mesmo de elementos afectos aos Democráticos. Independentemente da justeza destas acusações, o que é um facto é que alguma da legislação mais substancial (tenha-se como exemplo a contestada reforma fiscal consagrada pela lei 1368 de 21 de Setembro de 1922) foi aprovada no período de prorrogação da sessão legislativa. No entanto, isto parecia mais resultar de adiamentos sucessivos da função legislativa em detrimento da função “política” que colocava em primeiro lugar a fiscalização da acção governativa e os jogos tácticos de acesso ao poder governativo, numa lógica do “tira-te de lá tu para me pôr lá eu”, utilizando uma expressão comum na chicana parlamentar da época. Na verdade, quase metade dos ministérios (muito numerosos) da I República, mais precisamente 20 (Marques, op. cit., 148), caíram por acção de votos de desconfiança do Parlamento, e em muitos casos votos oriundos da maioria que apoiava o governo, mesmo em gabinetes monocolores.

16O prolongamento das sessões legislativas, ao invés de contribuir para uma melhor performance do Parlamento, permitiram antes o aprofundamento das clivagens entre o poder legislativo e o executivo, que sempre mantiveram relações envenenadas. Obstaculizada a acção governativa pela ineficácia do Parlamento em matéria legislativa (por exemplo, na aprovação dos Orçamentos), os governos tinham a tendência para exorbitar – ou eram obrigados a isso – da sua função estrita para entrarem em domínios da acção parlamentar ou para actuarem sobre a chancela de autorizações parlamentares escassas e a que o legislativo cedia com parcimónia. Reaberta a sessão legislativa, o governo era normalmente acusado de ter governado “em ditadura”, como aconteceu em Outubro de 1923 quando, por acção de uma interpelação de Cunha Leal ao Ministro das Finanças sobre o aumento da circulação fiduciária, este se vê obrigado a demitir-se. Por acção de moções sucessivas de condenação, o próprio governo de António Maria da Silva (o mais longo desta fase da I República) viu-se obrigado a ceder o lugar ao primeiro governo do Partido Nacionalista, onde justamente Cunha Leal era o Ministro das Finanças (Diário da Câmara dos Deputados, Outubro/Novembro de 1923).

  • 6 Vide Nuno Valério (coord.), As Finanças Públicas no Parlamento Português, Estudos Preliminares, Col (...)

17A matéria legislativa que mais conflitualidade acarretou ao Parlamento da “nova República velha”, foi sem dúvida a referente à vida financeira do regime, das tentadas reformas fiscais aos Orçamentos. Neste último campo, a República conheceu uma verdadeira indisciplina. Entre 1919 e 1926, só os anos de 1922-1923 e 1923-1924 viram aprovadas leis orçamentais. Nos restantes, o orçamento foi substituído por sucessivas “leis de meios”6 que colocavam os governos dependentes dos jogos parlamentares conjunturais.

  • 7 Vide a propósito do peso desta expressão artística José Augusto França, História da Arte em Portuga (...)
  • 8 Em Agosto de 1921, O Século repetiu, em dias sucessivos e em grandes parangonas de 1.a página, uma (...)

18A ineficiência parlamentar era tanto mais amplificada nos seus efeitos nocivos, quanto mais visível se tornava a sua incapacidade de auto-reforma e de bloqueio da actividade governativa. Na imprensa, mesmo na mais cordata, os deputados começaram a ser muitas vezes denominados de ““quadrilhas partidárias”, de “alcateias famintas” que saciavam o seu “devorismo” na “mercearia de S. Bento”. A “explosão comunicacional” do primeiro quartel do séc. XX bebeu muita da sua inspiração na vida parlamentar e na actividade dos partidos e das personalidades. Praticamente, todos os partidos e outras associações do mesmo tipo tiveram a sua folha ou jornal que eram outras tantas formas de arremesso e combate político. O caricaturismo demolidor, que teve o seu auge nesta época7 devassava os partidos, as personalidades e a vida parlamentar com uma completa ausência de limites políticos e éticos. O teatro de revista (a expressão artística mais popular daquela época), enclausurado numa estética bacoca de chacota e “bota-abaixo”, alimentava entre a população iletrada os efeitos da clivagem entre cidade/campo e elites centrais/massas periféricas de modo a decantar a imagem do burocrata fino que se instalava em S. Bento, em contraponto com o “Zé Povinho”, “besta de carga” que ninguém representava condignamente. A imprensa foi mesmo mais longe em determinadas conjunturas políticas e teve, mais do que um efeito demolidor e amplificador, um papel de detonador das crises. Tal propósito é bem visível em jornais de difusão nacional, como O Século, a partir de 19218.

19Por fim, será útil analisar o background das elites parlamentares que foram recrutadas durante a I República e o grau de adequação às novas funções decorrentes da alteração política de 1910. Na verdade, o novo regime implicou profundas alterações na composição das elites, em função da descontinuidade introduzida pela revolução de 5 de Outubro, tanto nas camadas superiores, como nas intermédias. O recrutamento dos parlamentares incidiu sobre um espectro mais amplo de pessoal político oriundo de estratos sociais da média e pequena burguesia.

  • 9 Vide a este propósito A. H. Oliveira Marques, “Partidos Políticos e Organização Política”, in Portu (...)
  • 10 Vide de Pedro Tavares de Almeida e António Costa Pinto, The Portuguese Ministers, 1851-1999, Social (...)

20Embora ainda a carecer de estudos rigorosos, parece certo que o recrutamento dos parlamentares republicanos se exerceu sobre um pessoal jovem, com alguma experiência burocrática, mas carecido de experiência política. Apesar do fenómeno da adesivagem (muito glosado pelos contemporâneos) e da curta experiência parlamentar de alguns republicanos históricos como Afonso Costa ou António José de Almeida, e mesmo tendo ainda em linha de conta o fenómeno da “atracção” exercida pelo PRP (Partido Republicano Português, denominado de Partido Democrático) sobre as estruturas e clientelas dos partidos monárquicos a partir de 191l9, parece certo que a revolução de 5 de Outubro introduziu alterações extensas no recrutamento do pessoal político10, a todos os níveis.

  • 11 Nos dados estatísticos apresentados teremos em conta um conjunto de trabalhos académicos (policopia (...)

21Uma primeira conclusão a extrair de estudos preliminares sobre as elites parlamentares de 5 legislaturas da I República11 é da sua acentuada juventude. Com pequenas diferenças, a classe de deputados com idades compreendidas entre os 30 e 39 anos foi quase sempre a mais representada, excepto em 1922 e 1925 (com 42.6% em 1915, 34.2% em 1918, 40.2% em 1921, 26.1% em 1922 e 31.6% em 1925). Se considerarmos o conjunto das duas classes (30-39 e 40-49), então a representação sobe para valores próximos dos 70%.

22A esta juventude é possível associar uma elevada rotatividade dos parlamentares eleitos. Embora a esmagadora maioria tenha desempenhado, por mais de uma vez, cargos parlamentares (de deputado ou senador), a descontinuidade dessa rotação não permite pôr a hipótese de uma profissionalização política, a não ser para um número muito reduzido dessa elite parlamentar. Assim, dos 243 parlamentares eleitos em 1915, só 38.7% tinham pertencido ao Congresso de 1911. De 1915 para o Parlamento Sidonista, como seria de esperar, apenas transitaram 2 senadores, embora alguns constituintes de 1911 tivessem retomado o lugar na Câmara dos Deputados. Esta ruptura mantém-se entre 1918 e 1919, também por razões de renovação política abrupta, decorrentes da derrocada do Sidonismo. Por seu lado, foram retomados os fluxos da elite parlamentar de 1915 para 1919 e anos seguintes, mas com um índice muito baixo. Na verdade, os congressistas de 1915 que passaram a 1919, 1922 e 1925 constituíram respectivamente 37%, 30.5% e 26.3% do total dos eleitos.

23Uma ampla maioria estava equipada com um curso superior (96% em 1915, 70% em 1918, 81% em 1919, 68.3% em 1922 e 67% em 1925) e desempenhou ou viria a desempenhar cargos na administração pública. Em 1923 (sessão parlamentar de 1 de Setembro), Cunha Leal calculava que cerca de 90% dos deputados eram funcionários públicos. Predominaram sempre três categorias profissionais, normalmente ordenadas, em ordem decrescente, por advogados e homens de leis, oficiais do exército e marinha e médicos. As categorias a seguir mais representadas foram o professorado e o funcionalismo público. No entanto, a prestação de serviços ao Estado, temporária ou continuada era, provavelmente, o denominador comum que permite entender a apreciação feita por Cunha Leal. Estão neste caso os militares, amplamente representados em todas as legislaturas. Pela sua formação, constituem um corpo especial dos funcionários do Estado. No entanto, a análise da situação desses militares mostra que, tão importante como a sua área de origem foram, a partir de certa altura, as funções burocráticas que desempenharam, em especial durante e após o período da I Guerra Mundial, nos sectores das forças de ordem, administração nacional e local, instrução, como adidos, governadores das províncias ultramarinas, nas obras públicas, etc.

24A inexperiência política resultante das descontinuidades do processo revolucionário e da juventude dos congressistas parece ser um dado que posteriores estudos mais aprofundados virão provavelmente a confirmar. A experiência política a nível local e nas organizações partidárias parecem corroborar a ideia de que muitos parlamentares chegavam ao Parlamento apenas com a preparação do burocrata. Nos estudos que temos vindo a seguir, só conhecemos estes dados para a legislatura de 1915. Assim, nesse universo conhecido, só 30.4% desempenhou cargos partidários ou eram membros de comissões locais. Do mesmo modo, só 42.9% desempenharam cargos políticos no poder central e local.

4. A reforma dos partidos políticos

  • 12 Vide o Projecto de Constituição apresentado por Machado Santos (O Intransigente, n.o 220, 23 de Jun (...)

25A crise decorrente da I Guerra Mundial aprofundou as deficiências dos regimes políticos liberais, sustentados pelo sufrágio restrito e por partidos políticos oligárquicos. Historiadores como Oliveira Marques, responsabilizam esse “feudalismo político” pela degenerescência e queda do regime, que acarretaria também o colapso do sistema. A I República não tinha sido nem mais nem menos que uma derradeira fase do liberalismo, com um fim anunciado e inexorável (Marques, Portugal, da Monarquia..., p. 737). Na verdade, esta espécie de determinismo parece ter igualmente enformado a opinião e as atitudes demissionistas de muitos republicanos, não só daqueles que alinhavam nos partidos e facções anti-sistema, senão mesmo doutros que davam corpo às instituições políticas parlamentares e corriam por dentro dos partidos políticos. A indisciplina partidária que se manifestava nos pequenos e nos grandes partidos (com maior visibilidade no tradicional partido liderante do regime), impossibilitava a formação de maiorias estáveis, tanto no poder como na oposição. Nestas circunstâncias, os blocos políticos no poder acabavam por assumir-se, em simultâneo, como poder e oposição, constituindo no seu seio tendências fortíssimas de dissolução do próprio regime parlamentar, assacando-lhe todas as culpas, da lei eleitoral defeituosa, às eleições falsificadas ou à corrupção. No limite, descrendo mesmo do sistema, como acontecia na primeira intervenção de Cunha Leal na “Legislatura liberal” de 1921 (31 de Agosto de 1921). A propósito da incapacidade do Parlamento para dar resposta aos problemas mais urgentes afirmava: “Os parlamentos são maus, já o tenho dito lá fora e aqui dentro. Não há nenhum que possa cabalmente cumprir a sua missão”. Eram maus, segundo Cunha Leal, porque não discutiam os Orçamentos e outros documentos fundamentais a tempo e horas, porque comunicavam a instabilidade dos Directórios partidários à esfera governamental, porque eram incompetentes tecnicamente e porque não representavam democraticamente todos os grupos e interesses sociais. Na origem desta ineficácia, estava o modelo constitucional que consagrara a invariabilidade do poder legislativo, polarizado em torno do partido único dominante (= partido Democrático) e a ausência de um poder moderador nacional, acima dos partidos, que se constituísse como garantia de estabilidade do sistema e evitasse o seu bloqueamento, naturalmente um Presidente da República com outros poderes que aqueles que lhe foram atribuídos nas Constituintes de 1911. Esta corrente anti-afonsista, afirmada em 1911 por uma minoria (onde ponteava o futuro sidonista Egas Moniz e o sempre insatisfeito Machado Santos12), viria a ter novos assomos em 1914 na reivindicação machadista de uma revisão constitucional antecipada e, mais tarde, na apresentação pública no Grémio Centrista onde formalizou a aderência ao partido de Egas Moniz. Pelo Jornal da Tarde (18 de Fevereiro de 1918) sabemos, através da conferência de Cunha Leal o que defendiam: para o Senado a “obrigatoriedade da representação de classes” e, para corrigir o Parlamento dominado pelo “partido único”, perpétuo e invariável, a possibilidade de dissolução das Câmaras pelo Presidente da República.

  • 13 A propósito da continuidade e semelhança do sistema partidário da Monarquia para a República, vide (...)
  • 14 Vide A H Oliveira Marques, Portugal da Monarquia para a República, (Nova História de Portugal), vol (...)

26Com a intervenção moderadora do Presidente da República pretendia-se, no fundo constituir um instrumento artificial de regulação da vida partidária, parlamentar e governativa que conseguisse introduzir as correcções que uma opinião crítica cada vez mais generalizada apontava como necessárias. Perante a impossibilidade de alteração das condições tradicionais de acção política que se modelaram com a revolução republicana de 1910 num quadro de continuidade dos sistemas oligárquicos liberais13, pese embora a existência de um partido com implantação nacional como o PRP14, cedo se desenvolveram forças políticas que contrapunham ao sistema de partido liderante, ou partido hegemónico, a necessidade de rotativismo no poder. O bloco “unionista-evolucionista”, que funcionou temporariamente para a eleição do primeiro Presidente da República, nunca conseguiu, no entanto, apresentar-se como alternativa ao Partido Democrático, e muito menos aspirar a constituir-se como a componente conservadora de um sistema bipartidário, por definição estável e perfeito. Desta impossibilidade ao apelo a soluções ditatoriais foi um passo que as oposições ao Partido Democrático ensaiaram logo na primeira fase da República. O sistema tinha surgido, por virtude das vicissitudes da revolução, sustentado pelo partido de todos os republicanos e não foi, nem o seu desmembramento em 1911, nem as sucessivas cisões de 1919 a 1925 que o haviam de descaracterizar: era um partido de notáveis onde, para além da organização nacional, imperava uma rede de interesses locais ligada a líderes nacionais que eram eles próprios chefes de facções e tendências, das mais moderadas às mais extremas.

27Na segunda fase da República (1919-1926) rapidamente se comprovou a impossibilidade do rotativismo partidário, apesar da maioria obtida pelo Partido Liberal nas eleições de 1921 e da amálgama partidária que resultou na formação do Partido Nacionalista em 1923. As cisões sucessivas operadas no Partido Democrático nos anos 20 e as recomposições e fusões partidárias ocorridas nesta fase tiveram sempre o efeito contrário ao pretendido: em primeiro lugar, enfraqueceram o Partido Democrático, (fragilizando-o como partido dominante), primeiro em 1920 com a criação do Partido de Reconstituição Nacional (de Álvaro de Castro) e em 1925 com o aparecimento da Esquerda Democrática de José Domingues dos Santos; depois, pulverizaram as forças políticas em múltiplos agrupamentos, com fraca expressão eleitoral, carecidos de uma estrutura orgânica nacional e incapazes de se constituírem como alternativa ao partido dominante. Sem capacidade de manobra política parlamentar, os pequenos partidos desenvolvem estratégias extra-parlamentares de acesso ao poder, pelo recurso a alianças com forças marginais do sistema ou pelo aliciamento das forças armadas para acções de subversão violenta dos governos, com ou sem apoio da capacidade de dissolução do Presidente da República, a partir de 1919.

  • 15 B. Machado, Depois do 21 de Maio, I vol., Imprensa da Universidade, Coimbra, 1925, p. 97.
  • 16 Os resultados eleitorais de 1922 traduziram-se por uma pulverização das forças políticas de oposiçã (...)

28A “Noite Sangrenta” foi, mais do que a morte premonitória da República, o cotovelo que não permitiu nem o regresso ao dinamismo da 1a fase do regime, nem o avanço para formas novas de organização do sistema partidário. O afastamento violento dos liberais pelo Outubrismo radical mostrou a incapacidade do sistema para permitir a alternância pacífica dos dirigentes e a renovação das elites partidárias. As duas dissoluções sucessivas do Parlamento (em 1 de Julho e 6 Novembro de 1921), com a finalidade de propiciar a recomposição do sistema político-partidário mostraram-se completamente inconsequentes nesta matéria. A primeira permitiu a maioria parlamentar do Partido Liberal, mas na base dos mesmos processos de violência eleitoral e de alegada ilegitimidade de que eram acusados os Democráticos em actos eleitorais anteriores. A alternativa criada não acrescentava qualquer grau de credibilidade ao regime. Cunha Leal, criticando a violência que acompanhou o acto eleitoral em Castelo Branco, denunciava no Parlamento (Diário da Câmara dos Deputados, 1/9/1921) a actuação do Partido Liberal que “tinha ido para a dissolução em nome dos princípios republicanos” mas que “começara mal a sua vida, iniciando-a por uma verdadeira orgia eleitoral...”. Como em 1919, o abstencionismo era preocupante. Em Lisboa, os 79% de abstencionistas pareciam ser a expressão de uma profunda descrença nas instituições republicanas. Dividido no seu interior em três facções - os ex-unionistas, os ex-evolucionistas e os ex-dezembristas - o Partido Liberal era tudo menos o garante de uma maior estabilidade parlamentar e governativa. No dizer de Bernardino Machado, “quiseram dois partidos de governo e ficou-se sem nenhum”15. Com a segunda dissolução desse ano de 1921, o Presidente António José de Almeida decidiu encarregar Cunha Leal, reconvertido recentemente às virtualidades políticas de um “conservantismo esclarecido”, de constituir um governo de transição que promovesse novas eleições. Apoiado nos poderes presidenciais, Cunha Leal ensaiou uma nova tentativa de “reconstitucionalização” do regime através da reconfiguração do quadro político-partidário. Com os meios administrativos governamentais, pretendeu criar um forte núcleo de deputados independentes e com a repartição do eleitorado entre os dois grandes blocos existentes: os Democráticos e os Liberais. As soluções parlamentares viabilizadoras de novas maiorias governamentais passariam então pela coligação de um dos grandes partidos com os independentes de centro-direita, ou com os reconstituintes de Álvaro de Castro. A realidade imposta pelas eleições foi madrasta para Cunha Leal. Dos 51 círculos eleitorais, o Partido Democrático arrebatou maiorias em 21, com expressão esmagadora em Lisboa, onde obteve o pleno dos 12 deputados eleitos e reuniu 47,6% dos votos a nível nacional16.

29A primeira grande tentativa de reforma do regime (depois do projecto presidencialista de Sidónio Pais) através de uma recomposição partidária que polarizasse o eleitorado em torno de um sistema bipartidário falhou rotundamente. A sociedade, amedrontada, culpava os partidos pelo terrorismo e manifestava um profundo sentimento anti-partidário e anti-parlamentar. Poucos dias depois da “Noite Sangrenta”, no diário A Manhã, afirmava-se: “O que a presente situação política demonstra é a impotência, a incapacidade dos partidos do regime (...) A verdade é que os partidos, oferecendo ao país o espectáculo tremendo da decomposição, foram os factores do gâchis que fora deles se estabeleceu... Entregues à regedoria sertaneja de chefes sem envergadura política, roídos por divisões e dissidências sem grandezas, emperrados, não permitindo senão simulacros de governos, os partidos desautorizaram-se, alienaram quaisquer afinidades que tinham com o país e, criando entre si uma situação anárquica, fomentaram a anarquia na própria sociedade, sugerindo o radicalismo das soluções anticonstitucionais (Silva, O Partido Reconstituinte..., p. 285).

  • 17 Em “As Minhas Memórias, Vol. II, p. 352 afirma: “...mas não era só eu a sentir a necessidade de agl (...)

30Três governos sucessivos dos Democráticos, chefiados por António Maria da Silva, como consequência lógica da maioria absoluta obtida nas duas Câmaras em Janeiro de 1922, conduziram o país pelo período de maior estabilidade da República no pós-guerra, entre Fevereiro de 1922 e Novembro de 1923. Esta legítima e persistente governação provocou um novo reagrupamento das forças de centro-direita, a partir dos grupos minoritários com assento parlamentar. Tratava-se de uma segunda reorganização de origem interna, ou parlamentar, com o objectivo expresso de disputar o poder governamental à maioria democrática. Eram “aliados de ocasião para a conquista da cidadela democrática”, como refere Cunha Leal (Leal, Os Partidos..., 103) que mais uma vez estará no centro dos acontecimentos17. A fusão do Partido Liberal e do Partido Reconstituinte, a que se juntaram alguns independentes, deu origem ao Partido Republicano Nacionalista. Foi, porém, uma solução débil, de liderança tripartida (entre Ginestal Machado, Álvaro de Castro e Cunha Leal) e pouco duradoira, pois dela se voltou a excluir, de motu proprio, Álvaro de Castro, em finais de 1923, para dar origem ao Partido Republicano de Acção Nacional, com o qual acedeu à governação durante o primeiro semestre de 1924, sob o beneplácito do partido maioritário.

31A solução nacionalista não impediu, portanto, nem uma prevalência de governos de Democráticos, como pretendia, nem uma solução de estabilidade governativa. A única experiência governamental, sob a liderança de Ginestal Machado (Novembro/Dezembro de 1923) foi erguida sob a força da conspiração permanente dos sectores militares que se faziam representar pelo PRN. Óscar Carmona, o representante desses sectores, era o Ministro da Guerra num governo que voltava a apostar tudo numa dissolução do Parlamento a decretar pelo Presidente da República para, em consequentes eleições, arrebatar a maioria aos Democráticos. O recém-eleito Manuel Teixeira Gomes resistiu às pressões dos nacionalistas e acabou por entregar o governo a um elenco de “competências”, chefiado pelo accionista Álvaro de Castro, mas com recurso à participação dos seareiros. As duas maiores forças – os Democráticos e os Nacionalistas – estavam apeados do poder governamental por incapacidade dos próprios e do sistema partidário.

32A crise dos partidos começava a ser insolúvel no interior do próprio sistema, já que os partidos mais representativos, divididos por inúmeras facções e personalidades, se mostravam incapacitados para governar. Os Democráticos, divididos entre pelo menos três tendências (os bonzos de António Maria da Silva, os moderados de Domingos Pereira e os esquerdistas de José Domingues dos Santos) “procuravam – diz Cunha Leal – a aliança dos outros grupos parlamentares para constituírem maiorias cambaleantes. (...) A Força Pública foi mais uma vez convidada a imiscuir-se na batalha política. A cabala e o pronunciamento militar estavam na ordem do dia” (Leal, Os Partidos..., 102). As cisões do partido maioritário e as fusões mal sucedidas das pequenas forças partidárias, deslocaram o problema do domínio das crises democráticas para o campo da crise de sistema dos partidos. A revolta militar de 18 de Abril de 1925 colocou, pela primeira vez e de forma nova, a urgência de novos processos governativos. O que se pretendia era a vitória de “um movimento de força pública destinado a impor um governo enérgico”. Defendiam-se novas soluções políticas – “uma ditadura forte, não contra os partidos, mas fora e acima deles” (Fidelino de Figueiredo, O Pensamento político no Exército, Lisboa, 1926, p. 45).

33Os partidos políticos republicanos mostraram-se incapazes para dar resposta às novas solicitações da sociedade portuguesa do pós-guerra. O modo de domínio oligárquico, clientelar e faccionalista predominante, atribuindo às personalidades um papel fundamental, desconjuntou os partidos em facções personalizadas e incapacitou-os para desempenharem as funções que deles eram esperadas.

34Num Portugal arcaico, mas em mudança acelerada, os partidos republicanos não conseguiram representar e expressar todos os grupos, intermediar os conflitos e muito menos orientar e canalizar as aspirações de uma sociedade fortemente segmentada. Na verdade, na sociedade portuguesa subsistiam as clivagens tipicamente pré-industriais, fontes de profunda conflitualidade, herdadas do período novecentista, que os republicanos não só não puderam ou souberam resolver, como ainda tornaram mais acesas. Entre todas elas, a clivagem que opôs a secularização ao clericalismo dominante, que não era senão uma das expressões da profunda clivagem cidade/campo que determinava esta e outras polaridades conflituais. A estes conflitos juntaram-se os que decorriam das aspirações democráticas desencadeadas pela revolução e pela mobilização militar da I Grande Guerra, agravadas pelas dificuldades socio-económicas e pela emergência dos grandes movimentos de massas que vão marcar os “anos loucos portugueses”: guerra civil, movimentos grevistas, sindicalismo revolucionário, terrorismo, partidos operários bolchevizados, etc.

35A este quadro de complexidade política e social, os partidos republicanos respondiam de forma tradicional. A maioria dos que se constituíram no anos 20, por cisão ou por fusão, tiveram origem parlamentar e sobrelevaram a táctica eleitoral aos princípios, às ideologias e à organização quadricular pelo país, diminuindo assim a sua representação e expressão nacional. Na luta sistemática pelo acesso ao poder utilizam-se todos os pretextos e assim, a pugna política torna-se muitas vezes uma guerra civil dissolvente, no Parlamento e nos jornais. As eleições são vistas como uma forma de legitimação, a posteriori, dos arranjos parlamentares e governamentais gizados pelos directórios partidários e não como uma genuína expressão do eleitorado. Manipulando o sistema eleitoral e as eleições, como aconteceu nas eleições de 1921/1922.

36Ao nível da estrutura interna são partidos de quadros, onde “abundam os generais e escasseiam os soldados”. O número de aderentes é limitado e a estrutura reduzida a uma rede de notabilidades locais. Daqui resulta uma estrutura centralizada, em que “O poder nasce da cúpula para a base, com evidente estrangulamento no tocante à promoção de novos “quadros e à mera relação entre a hierarquia local e a nacional” (Rebelo de Sousa, op.cit., 147). No Parlamento, as direcções partidárias têm fraca capacidade de controlo sobre muitos dos deputados (ou mesmo sobre os grupos parlamentares) que votam indisciplinadamente a manutenção ou a queda dos governos e outras matérias decisivas.

37A prevalência do parlamentarismo puro numa primeira fase, mesmo quando moderado pelo poder de dissolução do PR a partir de 1919-1921, implicou uma instabilidade crónica do sistema de governo republicano. A fragilidade interna do Partido Democrático, apesar das sucessivas maiorias absolutas obtidas nas eleições (o que já por si mostra a frágil legitimação daí decorrente) não permitiu governos monopartidários fortes. Um terço dos governos desta fase são de coligação (apesar das maiorias claras do Partido Democrático em 1919, 1922 e 1925), construídos com base em acordos precários de personalidades, muito mais interessadas em não comprometer a sua futura imagem de poder do que em governar com responsabilidade.

38Orientadores das sociedades quando dinâmicos, os partidos podem ser (e foram durante o segundo período da I República), numa fase de degenerescência, um elemento de descredibilização política dos regimes e dos sistemas partidários. Contemporâneos como Cunha Leal, mesmo mergulhados no turbilhão da acção política, não deixaram de acentuar a fragilidade da sociedade civil para explicar a condução centralizada e autoritária da vida política e a debilidade das oposições. A moderna sociologia política dá ênfase ao neopatrimonialismo do Estado tradicional (como seria o português de boa parte do séc. XX) que acumula todas as funções e expectativas sociais nas entidades políticas, (dependentes do sufrágio), económicas e culturais, que por seu lado as distribuem pelas periferias, ou seja, pelas massas sociais. Este neopatrimonialismo estaria associado à “exiguidade e à limitação dos recursos económicos” que provocariam “a sobrevalorização dos recursos políticos” e à “inexistência de uma sociedade civil dotada de autonomia e de uma tradição de contrapoder” (Aguiar, Sociedade..., 551). Este atavismo social teria tido repercussões maiores numa sociedade onde à crise económica profunda se contrapunha uma sociedade mais exigente, na qual a revolução aumentou as expectativas. Por isso, a fragmentação do poder “não fez mais do que agravar uma “crise de distribuição” dos recursos e do poder”, introduzindo no sistema caciquista “factores de concorrência, de luta e desregulação” ainda mais profundos (Silva, O Partido..., 316).

5. As reformas políticas do sistema parlamentar

39A imprensa dos últimos meses da República, da esquerda à direita, dava voz às preocupações daqueles que receavam que estivesse já a caminho “o movimento contra todos os políticos”, perante o tilintar audível das espadas. A anarquia mansa reinante não deixava ninguém ver claro. Os órgãos legitimamente eleitos mostraram-se completamente incapazes para reagir. Bernardino Machado fazia publicar nos jornais uma nota oficiosa: “O conflito travado entre os deputados da Nação, é antes de tudo, de ordem interna da Câmara. E o seu digno presidente (...) continua no seu posto, redobrando de esforços para o resolver. Ninguém tem o direito de substituir-se-lhe. Além disso, cabe ao Senado pronunciar-se, sobre o acto ministerial em litígio (...). Se o Presidente da República houver de intervir, será, como sempre, constitucionalmente e não arbitrariamente” (24 de Maio de 1926). A maioria do Partido Democrático, obtida nas últimas eleições de 1925, não tinha garantido nenhuma estabilidade, nem no Parlamento, nem na esfera governamental. O Presidente da República, munido da capacidade de dissolução das Câmaras desde a revisão constitucional de 1919, mostrava-se incapaz de exercer essa prerrogativa, limitado que estava pela mesma maioria parlamentar representada no Conselho Parlamentar onde colhia o parecer que fundamentava a dissolução. Na verdade, uma ampla maioria da elite política demitiu-se porque não acreditava na capacidade de auto-regeneração do Parlamento e uma faixa significativa, colocada à direita do espectro político-partidário, duvidava mesmo das possibilidades de um regime parlamentarista, com esbatimento do papel do Presidente da República. Por seu lado, o Senado com uma representação semelhante à da Câmara dos Deputados, mostrava-se incapaz de moderar os conflitos existentes. A revolução anti-parlamentar estava de facto em marcha desde as grandes revoltas militares da Primavera e Verão de 1925.

  • 18 J. Rodrigues Miguéis, “Salvemos o Parlamentarismo”, in Seara Nova, n.o 70, 16/1/1926
  • 19 Idem, “Revisão Constitucional”, in Seara Nova, n.o 49, Julho de 1925.

40Face a esta evidência, a demissão das elites parlamentares nas correcções do sistema e a sua aposta numa solução excepcional (embora sem contornos políticos definidos) eram apenas contrariadas por correntes políticas extra-parlamentares que defendiam a absoluta necessidade de uma reforma constitucional e regimental. No rescaldo do 18 de Abril de 1925, seareiros, radicais e sectores conservadores, com monárquicos e integralistas incluídos publicam, em toada pedagógica, os termos em que deveria ocorrer essa reforma do sistema. No Diário de Notícias (7/6/1925) Brito Camacho, denunciando a improficuidade das Câmaras, considerava que o Congresso que havia de vir, munido de poderes constituintes, deveria reduzir o número de deputados, (já que o órgão raramente funcionava com mais de 2/3 dos parlamentares), e diferenciar as funções das duas Câmaras “de modo que o Senado correspondesse melhor à representação dos interesses e a Câmara dos Deputados à representação das opiniões”. Na mesma linha de ideias, seareiros como Rodrigues Miguéis defendiam a substituição do Senado por um Conselho com carácter orgânico, de modo a combater “a esterilidade dos combates parlamentares”18. Ao mesmo tempo, advogava uma mais nítida separação de poderes entre o legislativo e o executivo, de molde a corrigir o regime das autorizações e a queda constante dos governos por efeito de votações negativas do Parlamento19. No mesmo texto, defende uma correcção do regimento que impeça os “intermináveis debates” em favor da discussão e aprovação das propostas ministeriais e a vinda do governo ao Parlamento apenas para apresentar contas e responder a interpelações sintéticas. Como Brito Camacho, defende a redução do número de parlamentares e a atribuição de uma “irrevogável prioridade” para a discussão dos orçamentos. Para a discussão e aprovação destes últimos, defende a marcação de prazos certos, findos os quais se considerariam aprovados.

  • 20 O programa saiu a lume n'O Século de 14 de Junho de 1926 com a denominação de “Programa retroactivo (...)
  • 21 Depois da I Grande Guerra e no auge das crises do sistema democrático parlamentar, são numerosos os (...)

41Na forja estavam as ideias dos integralistas e dos republicanos de tendência anti-parlamentar que tão bem se haviam de casar no programa apresentado pelo radical Gomes da Costa em Junho de 192620. Nesse programa eram apresentadas 8 bases fundamentais de um novo projecto de Constituição onde era adoptado o modelo republicano presidencialista na Chefia do Estado, com uma representação nacional por delegação directa dos Municípios – excluída a representação partidária – em duas Câmaras: Câmara dos Municípios e Câmara das Corporações. Ao mesmo tempo, era alargado o sufrágio a núcleos orgânicos da sociedade (famílias, interesses económicos e espirituais, etc.), com exclusão do sufrágio individualista21.

42Os parlamentares, muitos deles jornalistas e publicistas, acordavam no diagnóstico da situação mas, integrados no sistema, foram incapazes de o reformar. A última tentativa, muito modesta, de reforma do Regimento da Câmara dos Deputados foi paradigmática do estado de bloqueio das instituições. Ocorreu por proposta do accionista Ernesto Sá Cardoso, apresentada na sessão de 26 de Junho de 1925 da Câmara dos Deputados. A discussão prolongou-se até à sessão de 10 de Julho, não tendo a proposta sido totalmente aprovada, afora os méritos ou deméritos da mesma, devido ao desmembramento crescente do Partido Democrático e à “tirania das minorias”. Na verdade, uma parte do partido maioritário, chefiada por António Maria da Silva, juntou-se à oposição e votou contra as propostas financeiras do governo do seu mesmo partido chefiado por Vitorino Guimarães, que caiu. Chamado a formar governo, António Maria da Silva sucumbirá um mês depois por efeito de uma moção de desconfiança votada também pela oposição e pelos “canhotos” do seu próprio partido. A proposta de alteração do Regimento de Sá Cardoso visava apressar a aprovação dos Orçamentos e, por isso, propunha as seguintes medidas: que não houvesse discussão na generalidade, para evitar o debate político encapotado; que a discussão se fizesse por capítulos; que fossem reservadas as três horas da sessão para a questão orçamental, deslocando-se os restantes assuntos para sessões nocturnas e que se discutissem apenas as alterações introduzidas no orçamento do ano anterior. Perante a enorme instabilidade governamental, a alteração do Regimento perdia peso e oportunidade e era interrompida por moção de desconfiança ao governo (dia 6 de Julho) e pela votação urgente de duodécimos, já que o governo estava sem meios financeiros a partir de finais de Junho. Ausentes os nacionalistas do Parlamento, serão os monárquicos que se oporão à aprovação da proposta de revisão do Regimento. Entre outros argumentos, enfatizavam a improficuidade das sessões nocturnas e a prepotência das maiorias que visavam, com estes meios, inviabilizar a discussão dos orçamentos pelas minorias. A 1 de Julho, a proposta de Sá Cardoso é seguida de uma outra de Velhinho Correia (subscrita por 40 deputados) que ia no mesmo sentido: pedia-se que o Presidente da Mesa fixasse o número de sessões para cada proposta de orçamento e só fossem discutidos os capítulos cuja modificação tivesse sido requerida pelo Governo. Findo o período fixado, o orçamento considerar-se-ia aprovado. Os monárquicos reagiram contra aquilo que designam de “lei da guilhotina”. Durante quinze dias, a aprovação das propostas foi boicotada pela “tirania das minorias”. A discussão foi constantemente enxertada com negócios urgentes, com pedidos de que a proposta baixasse à comissão, com discursos largos e demorados que o Regimento e a prática parlamentar também não conseguiam evitar. Na altura da votação, o número de presenças não permitia a aprovação por falta de quorum. Apesar de não terem sido aprovados alguns pontos da proposta de Sá Cardoso, aquilo que mereceu aprovação permitiu uma aceleração dos processos de trabalho, com o orçamento do Ministério das Finanças a ser aprovado numa só sessão. Os bons trabalhos foram interrompidos por mais uma moção de desconfiança ao governo, em 16/17 de Julho, a tal que desencadeará o discurso de 8 horas de João Camoezas, seguido de outro de 4 horas de Agatão Lança, para tentar segurar o governo, que mesmo assim cairá com o voto de toda a oposição e parte do partido do governo. Enredado por sucessivas crises governamentais, o Parlamento abandonou a discussão dos orçamentos e a nova disciplina regimental aprovada e enveredou pela discussão urgente dos duodécimos.

  • 22 Diário da Câmara dos Deputados, 1 de Maio de 1923.

43Um processo de revisão regimental, em tudo semelhante ao anterior, tinha ocorrido entre 24 de Abril e 7 de Maio de 1923. A discussão dos orçamentos decorria lentamente e o deputado António Fonseca propôs duas medidas de correcção: a primeira para obviar a falta constante de número de deputados e a segunda para acelerar a aprovação dos orçamentos. No primeiro caso, propôs a votação nominal para as situações em que não houvesse número suficiente para deliberar, registando de seguida o número de deputados presentes. Pretendia assim corrigir o que designa de “jogo de porta”, uma prática que permitia os deputados ausentar-se para impedir certas votações e regressar à sala para lhe ser considerada a presença em termos administrativos. No segundo caso, propôs que as discussões sobre os orçamentos se iniciassem sempre que houvesse um número de deputados suficientes para abrir a sessão (39) e que as votações aguardassem o momento em que se reunisse o terço (56) indispensável para as deliberações. As propostas foram aprovadas mas desencadearam uma tempestade da oposição nacionalista que, pela direcção de Cunha Leal apresentou uma “Declaração” em 1 de Maio, onde afirmava: “Declaramos que não consideramos aprovadas as propostas de alteração do Regimento da iniciativa do sr. António Fonseca, pois são irritas e nulas, não podendo portanto produzir quaisquer efeitos...”22. De seguida argumentavam com o facto de a proposta não ter sido apoiada expressamente por cinco deputados como era exigido (art. 176.° do Regimento) e não poder ter urgência e dispensa do Regimento (como teve), já que nem sequer podia ter sido aceite pela Mesa. Na sessão de 2-7 de Maio, a discussão do Ministério do Comércio prosseguiu, mesmo sem aprovação dos articulados que, quando eram postos à votação não tinham número suficiente de deputados que os votasse. Por protesto contra a decisão, Cunha Leal e o Partido Nacionalista abandonarão a Câmara onde só regressaram em 22 de Junho. Disposições semelhantes, visando disciplinar e abreviar os debates referentes à aprovação dos orçamentos foram aprovadas em sessões de 20 de Fevereiro de 1922 e 27 de Fevereiro de 1923. Na sessão de 8 de Janeiro de 1923, foi apresentada uma proposta de Reforma do Regimento, aprovada na sub-Comissão do Regimento em 22 de Dezembro de 1922. No dia seguinte, foi apresentado um contra-projecto da autoria do deputado da maioria Velhinho Correia que considerava inoportuna a proposta do dia anterior. A discussão prolonga-se pelos meses de Janeiro e Fevereiro, mas sem resultados práticos, já que a apresentação da proposta é considerada inoportuna, designadamente pela oposição nacionalista. Uma nova “lei-travão” foi igualmente aprovada em sessão de 20 de Fevereiro de 1922, impedindo emendas que suprimissem receitas ou envolvessem novas despesas. Igualmente em sessão de 23 de Julho de 1918, foi alterada a composição das comissões parlamentares permanentes e o seu modo de eleição.

  • 23 As principais medidas de revisão foram as seguintes: Lei 635 de 28/9/1916 (revisão antecipada), Dec (...)

44De maior fôlego foram as tentativas (incompletas) de reforma do sistema parlamentar por via da revisão constitucional23. As mais importantes são, sem dúvida a de 1919 que confere o poder de dissolução das Câmaras ao Presidente da República e a decretada em 1918, durante o Consulado sidonista. Outras tentativas avulsas foram sendo tentadas, mesmo sem respeito pelos limites da revisão previstas no art. 82.°. Está neste caso o projecto de alteração apresentado pelo deputado Ferreira da Rocha, em 29 de Abril de 1920, que propunha que o Congresso poderia funcionar como alto tribunal para julgar os seus membros que tivessem sido acusados de crimes praticados no exercício das suas funções. Surgida no contexto do inquérito ao Ministério das Subsistências, a proposta foi retirada depois de ter sido intensamente combatida por vários lados da Câmara.

45Deste 1918 que o sector de centro-direita se tinha empenhado, embora sem resultados evidentes, na reconfiguração do sistema político. A primeira tentativa real tinha sido encarnada pelo Partido Centrista de Egas Moniz que defendia uma República presidencialista, com capacidade de dissolução pelo Presidente, com um Parlamento independente e em que o governo não tivesse que ir diariamente aí prestar contas, amortecendo assim as pugnas partidárias (Jornal da Tarde, 7/2/1918). Na verdade, podíamos mesmo fazer recuar estas propostas de presidencialismo e de outras formas de representação às próprias Constituintes. O Projecto de Constituição apresentado por Machado Santos (publicado n’O Intransigente em 25 de Junho de 1911) e a Proposta de Revisão Constitucional que o mesmo dá conhecer em 1914 (publicada n’O Intransigente. dos dias 23 e 25 de Abril e 4, 5, 6 e 7 de Maio), previa no primeiro documento, uma Assembleia Nacional, composta de duas secções – a 1a de representação dos municípios e a 2.a representando as classes, os institutos científicos e os estabelecimentos do ensino superior. Na “Proposta...” insiste na necessidade de se fazerem representar os interesses do capital e do trabalho no Senado e dos Municípios na Câmara de Deputados, alarga a duração do mandato do Presidente da República para 7 anos e atribui-lhe o poder de dissolução, limitado pelo Parecer do Supremo Tribunal de Justiça. Era, na opinião deste grupo, que se reunia em torno d’O Intransigente a assunção de um “liberalismo português”, centrado sobre o municipalismo e o sindicalismo, e capaz de fazer do Parlamento mais do que “um redondel de papagaios”.

46Esta linha de ideias esteve presente no bloco sidonista que decretou a revisão de 1918 que, nem por ser inconstitucional, deixou de ser a mais lata de toda a República. Implantou o sufrágio universal tendo em vista um aprofundamento da legitimidade da representação democrática; alterou a composição do Senado, assegurando a representação dos interesses das classes; submeteu a sufrágio universal a eleição do Presidente da República com vista a libertá-lo de “tutelas partidárias”; diferenciou as atribuições dos poderes legislativo e executivo, atribuindo mais força a este último; intentou moralizar as relações do Estado e dos seus concessionários, alargando os critérios de inelegibilidade dos últimos. No entanto, as alianças necessárias à viabilização do Sidonismo afastaram os poderes políticos organizados anteriormente e abriram o caminho à subversão do regime republicano pela reacção monárquica. A dissidonização do regime que sobreveio à morte de Sidónio foi acompanhada da reposição da Constituição de 1911, até à revisão constitucional antecipada de 1919.

  • 24 Diário da Câmara dos Deputados, 30/7/1919.

47Presidida por Álvaro de Castro (na altura ainda um Democrático), a comissão de revisão constitucional de 1919 afunilou a matéria a rever a uma única questão: atribuições do Presidente da República e, em particular, a capacidade de dissolução das Câmaras. A discussão decorreu entre 22 de Julho e 8 de Agosto, sob a enorme pressão de uma moção da minoria evolucionista (sessão de 17 de Junho) que via na dissolução uma forma de acabar com o ciclo “funesto dos pronunciamentos e das revoltas”. Na verdade, como considerava Júlio Martins, um evolucionista descrente dos efeitos da panaceia preconizada, a dissolução fazia-se contra um partido – o Partido Democrático. No entanto, temia a realização de eleições num estado de “pulverização dos partidos”. Para mais, “o Partido Democrático era o único organizado capaz de voltar a ganhar as eleições”24. Tinham sido apresentadas 7 propostas de revisão, uma delas – a de Alberto Xavier – abrangendo toda a Constituição. No entanto, a comissão optou por restringir a revisão às atribuições do Presidente da República, em consonância com “uma corrente de opinião nacional muito forte” que exigia essa alteração. Os Democráticos, pela voz de António Maria da Silva, denunciam a votação da dissolução como uma forma de combate ao PRP, mas afirmam honrar o compromisso que mantiveram com os evolucionistas nessa matéria, quando da revisão antecipada de 1916. Os defensores mais fervorosos da dissolução estavam entre a oposição (evolucionistas, unionistas e independentes). Estando garantida a votação favorável, a discussão centrou-se sobre as limitações a essa prerrogativa do Presidente, impedindo os abusos de poder. Abandonada a proposta de consulta obrigatória do Presidente aos 5 últimos Presidentes do Conselho e aos cinco últimos Presidentes da República, a lei acabou por obrigar à consulta prévia de um Conselho Parlamentar eleito.

  • 25 Vide A. H. Oliveira Marques, op. cit, pp. 412-420.
  • 26 Idem, p. 422.

48Pelo ecletismo das matérias incluídas, só o Decreto 3997 do período sidonista poderia ter alterado verdadeiramente o quadro constitucional do regime, (independentemente da bondade de tais alterações). Na verdade, aí são tratados não só assuntos da orgânica do poder político, como se propõem alterações na lei eleitoral visando alterar a natureza do sufrágio e a cristalização da representação, bem como a clarificação dos campos de acção dos poderes fundamentais. É que, e apesar de algumas alterações ocorridas na lei eleitoral, a forma de escrutínio por lista incompleta, com representação proporcional e número limitado de representantes das minorias, manteve-se para todo o período da I República25. Igualmente os limites à condição do eleitor, não só não alargaram como até foram restringidos, diminuindo a população recenseável de 1911 para 1925, mesmo depois da duplicação do saldo demográfico masculino26.

49Apesar destas condicionantes estruturais do sistema, houve matérias que mereceram a constante atenção crítica dos deputados, de forma isolada, mas que nunca reuniram um consenso alargado que permitisse a sua alteração constitucional ou meramente regimental. Refira-se, em lista incompleta, a imoderação verbal dos debates, geralmente sem qualquer limite de tempo; a utilização de linguagem injuriosa, com atentados à honra; o uso e abuso de figuras como o negócio urgente, a interpelação, as moções, enxertados a torto e a direito sobre discussões de assuntos cruciais e aparentemente justificadas pela crise quase contínua do regime; o desgaste e a concomitante demissão dos membros do governo obrigados a ir ao Congresso diariamente; as prorrogações e os adiamentos sucessivos da sessão legislativa que, programada para reunir durante 4 meses (de Dezembro a Abril), terminava normalmente em Agosto e reiniciava em Setembro ou Outubro; a discussão alternada de vários assuntos sem conclusão a breve trecho; um regime lachista de faltas que procurava compensar a permanência do deputado por tempo excessivo de funcionamento do Parlamento; o défice constante do número de presenças nas sessões, inviabilizando as deliberações; o desrespeito pelo cumprimento das obrigações exclusivas do Parlamento, impedindo a governação plena, como a não aprovação sistemática dos Orçamentos; a indefinição das atribuições legislativas e executivas que levava a uma guerrilha constante entre os dois órgãos, por exemplo no domínio das autorizações – o governo queixava-se de limitações à governação, o Parlamento de que o governo governava “em ditadura”.

6. Conclusões

50Na arquitectura constitucional de 1911 pertencia ao Parlamento a primazia legislativa e de regulação institucional do sistema. Impedido por constrangimentos socio-económicos externos e por debilidades internas, o Parlamento nunca conseguiu realizar cabalmente a sua função legislativa, induzindo instabilidade governativa e presidencial ao sistema político.

51A ineficácia legislativa parlamentar acarretou repetidas crises do sistema que se resolveram, momentaneamente, com a convocação de novas eleições. O uso abusivo deste remédio, principalmente a partir de 1919 com a capacidade de dissolução do PR, aliado à crise dos partidos, implicou a crise do sistema e do regime.

52As profundas clivagens sociais que sobrevieram ao conflito de 19141918, sobrepostas às anteriores contradições da sociedade portuguesa, aumentaram as dificuldades de governação a níveis incomportáveis para a tradicional estrutura política do país.

53Os partidos políticos permaneceram oligárquicos e clientelares e foram incapazes de se adaptarem à nova sociedade de massas emergente.

54A revolução de 5 de Outubro introduziu mudanças abruptas na captação das elites, oriundas das classes médias, mas sem preparação técnica para os complicados problemas que se levantavam.

55Os mecanismos funcionais do Parlamento recomendariam alterações constitucionais e regimentais que toda a oposição crítica extra-parlamentar considerava inadiáveis mas que o Parlamento não conseguiu introduzir na justa medida.

56Para essa passividade contribuiu o sistema de partido liderante, com inexistência de uma oposição eficaz e capacidade para disputar o poder.

57Não sendo possível a reforma do sistema em moldes demo-liberais, serão justamente os projectos anti-parlamentares e anti-liberais os que vão ganhar o lugar do Parlamento republicano. Muitos desses projectos estavam na forja desde o início da República.

Bibliographie

7. Fontes e Bibliografia

Fontes

Constituição de 1911 e posteriores alterações.

Diário da Câmara dos Deputados.

Diário do Congresso.

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Jornais

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A Luta, Lisboa.

Diário de Lisboa.

Diário de Notícias, Lisboa.

O Mundo, Lisboa.

A Noite, Lisboa.

O Popular, Lisboa.

O Século, Lisboa.

Seara Nova, Lisboa.

A Situação, Lisboa.

Livros

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Notes

1 Vide Diário da Câmara dos Deputados (Junho de 1911).

2 Regimento da Assembleia nacional Constituinte, Título III, Capítulo I, art. 21.°.

3 Um bom exemplo desta actuação parlamentar é dado pelo Partido Popular que, na legislatura de 1919-21, (com 7 deputados) esteve presente nos três governos de concentração do final da legislatura (Álvaro de Castro, Liberato Pinto e Bernardino Machado) e mercê, da intervenção audaciosa de Cunha Leal, estará no centro dalgumas das interpelações mais incómodas a membros do governo, o que levaria António Granjo a considerá-lo como “a maior força de bloqueio” da instituição parlamentar..

4 Na memória ficaram os discursos de João Camoesas e de Agatão Lança, com a duração de 14 horas, na sessão nocturna de 16 para 17 de Julho de 1925, com a finalidade de obviar à aprovação de uma moção de desconfiança dos nacionalistas ao governo de António Maria da Silva (que não deixou de cair alguns dias depois).

5 Vide Diário do Congresso (1918-1926).

6 Vide Nuno Valério (coord.), As Finanças Públicas no Parlamento Português, Estudos Preliminares, Colecção Parlamento, Assembleia da República, Lisboa, 2000, p. 64.

7 Vide a propósito do peso desta expressão artística José Augusto França, História da Arte em Portugal no séc. XX, pp. 33-50. Entre as folhas de mais viva expressão política veja-se o Zé Maria (1921), A Paródia (1923), A Risota (1924), A Choldra (1926) e especialmente Os Ridículos para todo o período.

8 Em Agosto de 1921, O Século repetiu, em dias sucessivos e em grandes parangonas de 1.a página, uma campanha de intensa denúncia do défice das contas do Tesouro “em mais de 800 contos por dia, 30 contos por hora gastos a descoberto, sem receitas que lhe correspondam”. O alarmismo do jornal, nesta e noutras notícias que antecedem a “Noite Sangrenta”, não pode ser considerado como inócuo na criação do clima propício à explosão da fronda radical.

9 Vide a este propósito A. H. Oliveira Marques, “Partidos Políticos e Organização Política”, in Portugal da Monarquia para a República, NHP, Vol. XI, p. 408.

10 Vide de Pedro Tavares de Almeida e António Costa Pinto, The Portuguese Ministers, 1851-1999, Social background and pathways to power, Workshop, Cursos da Arrábida, 17-18 de Setembro de 2001. Trata-se de um relatório provisório de um projecto mais vasto sobre as elites políticas portuguesas nos últimos 150 anos.

11 Nos dados estatísticos apresentados teremos em conta um conjunto de trabalhos académicos (policopiados) elaborados no âmbito de um seminário orientado pelo Prof. Doutor A. H. Oliveira Marques sobre a “História da Cultura e das Mentalidades de Portugal (séc. XX) – As elites políticas em Portugal no 1.° triénio do séc. XX, UNL/FCSH, 1992-1993. Os estudos são da autoria de Luís Farinha (legislaturas de 1911 e 1915), Joaquim Manuel Vieira Rodrigues (1918), Cláudia Castelo (1919), Daniel de Melo (1922) e António Brazão Ferreira (1925).

12 Vide o Projecto de Constituição apresentado por Machado Santos (O Intransigente, n.o 220, 23 de Junho de 1911) e a sua Proposta de Revisão Constitucional (O Intransigente, n.o 1136, 23 de Abril de 1914).

13 A propósito da continuidade e semelhança do sistema partidário da Monarquia para a República, vide Marcelo Rebelo de Sousa, Os Partidos Políticos no Direito Constitucional Português, pp. 167-171.

14 Vide A H Oliveira Marques, Portugal da Monarquia para a República, (Nova História de Portugal), vol. XI, pp. 404-411.

15 B. Machado, Depois do 21 de Maio, I vol., Imprensa da Universidade, Coimbra, 1925, p. 97.

16 Os resultados eleitorais de 1922 traduziram-se por uma pulverização das forças políticas de oposição ao PD. Os liberais, que tinham sido maioritários uns meses antes obtiveram 20%, os reconstituintes 12%, os governamentais elegeram 13 deputados, os independentes 8, os monárquicos 8, os católicos 3 e os regionalistas 2.

17 Em “As Minhas Memórias, Vol. II, p. 352 afirma: “...mas não era só eu a sentir a necessidade de aglutinação das pequenas patrulhas políticas para se possibilitarem na vida pública rotações governativas eficientes. Álvaro de Castro e os seus recontituintes levaram mais tempo a tomar uma decisão, por fim, após laboriosas negociações encetadas em 5 de Fevereiro de 1923, operou-se a fusão dos dois organismos sob a designação de Partido Nacionalista Republicano...”.

18 J. Rodrigues Miguéis, “Salvemos o Parlamentarismo”, in Seara Nova, n.o 70, 16/1/1926

19 Idem, “Revisão Constitucional”, in Seara Nova, n.o 49, Julho de 1925.

20 O programa saiu a lume n'O Século de 14 de Junho de 1926 com a denominação de “Programa retroactivo do 28 de Maio”. Era da autoria do republicano Trindade Coelho mas a substância do modelo de representação pertencia a três monárquicos da Junta Central do Integralismo Lusitano: Hipólito Raposo, Pequito Rebelo e Afonso Lucas.

21 Depois da I Grande Guerra e no auge das crises do sistema democrático parlamentar, são numerosos os estudos de direito constitucional que, partindo dos problemas do sistema, avançam com modelos de correcção. Cf., a título de exemplo o estudo de Francisco Miranda Costa Lobo (Prof. da Univ. de Coimbra e Presidente da Cruzada Nun'Álvares), Projet pour l’organisation intégrale et tradicionaliste d’un État, Separata do Instituto, Coimbra, 1921 O sistema é de base municipalista e prevê a existência de um quarto poder coordenador - o Chefe de Estado assessorado por um Conselho Privado. Com o recurso a comissões técnicas e a nomeação de membros (no Conselho de Estado, por ex.), pretendia-se afastar as questões complexas do âmbito do arbítrio eleitoral e evitar o excessivo verbalismo parlamentar. Os “núcleos sociais” e o sufrágio municipalista garantiriam uma maior genuinidade da representação, enquanto as nomeações eram garantes da competência e eficácia técnica dos órgãos.

22 Diário da Câmara dos Deputados, 1 de Maio de 1923.

23 As principais medidas de revisão foram as seguintes: Lei 635 de 28/9/1916 (revisão antecipada), Decreto n.o 3997 de 30/3/1918 (revisão decretada); Lei 833 de 16/12/1918 (reinstauração da Constituição de 1911); Lei 891 de 22/9/1919 (novos poderes do Presidente da República). Outros diplomas devem ser mencionados, embora de menor peso: Lei 854 de 20/8/1919; Lei 1005 de 7/8/1920; Leis 1154 e 1155 de 27/471921. Nas sessões de 27 de Janeiro e 4 de Fevereiro de 1926, por 159 votos, foi decidida a revisão antecipada da Constituição (que só seria revista normalmente em 1931), ao abrigo do Artigo 82.° da Constituição. Foi decidida em reunião do Congresso, por proposta do Ministro da Justiça Catanho de Menezes e enviada à Presidência da República para ser promulgada. Não teve seguimento no Parlamento.

24 Diário da Câmara dos Deputados, 30/7/1919.

25 Vide A. H. Oliveira Marques, op. cit, pp. 412-420.

26 Idem, p. 422.

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© Publicações do Cidehus, 2004

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