A Política Externa do Marcelismo: A Questão Africana1
The Foreign Policy of Marcelismo: The African Question
p. 233-265
Résumés
A presente comunicação apresenta uma síntese da política externa do período marcelista (1968-74), concentrando-se fundamentalmente na questão africana. Numa primeira parte, procura-se fazer o ponto da situação relativamente à bibliografia e às interpretações históricas deste tema. Seguidamente, analisa-se a “feitura” da política externa durante os governos de Marcello Caetano (o perfil dos ministros, o pessoal diplomático, as “diplomacias paralelas”), para depois se discutirem as linhas de continuidade e de ruptura relativamente ao salazarismo. Finalmente, examinam-se as estratégias que o regime poderia adoptar para quebrar o impasse suscitado pelo conflito colonial, tentando-se descortinar os motivos que terão levado os responsáveis portugueses a privilegiar umas em detrimento de outras.
This paper presents a synthesis of foreign policy in the marcelista period (1968-74, during which Marcello Caetano was Portuguese prime minister), and concentrates on the African question. In the first part of the paper, the aim is to describe the current bibliography and historical treatment of this theme. There follows an analysis of the “production” of foreign policy during the governments of Marcello Caetano (with a profile of ministers, diplomatic personnel, and “parallel diplomacy”), after which features of continuity and discontinuity with regard to salazarismo are discussed. Finally, there is an examination of the strategies available to the regime for dealing with the impasse caused by the colonial conflict, and an attempt is made to reveal the motives behind Portuguese leaders pursuing certain strategies and disregarding others.
Texte intégral
Introdução
1Ao tomar posse como Presidente do Conselho de Ministros, em Setembro de 1968, Marcello Caetano estava ciente de que o problema colonial seria o «nó górdio» da herança de Salazar. Enquanto não o quebrasse, muito dificilmente conseguiria alargar o seu leque de opções e conquistar um espaço para um projecto político autónomo. Este texto não pretende discutir se Marcello Caetano tinha ou não um programa de reforma liberal e democrática do regime, mas simplesmente descrever os passos dados pelo sucessor de Salazar com vista a uma solução do impasse colonial (ou pela via da resistência, ou pela do diálogo e negociação) e averiguar até que ponto a política externa e a «questão africana» condicionaram algumas das suas opções governativas. Uma vez que os principais arquivos (portugueses e estrangeiros) relativos a este período se encontram ainda parcialmente fechados, baseei-me, sobretudo, em fontes narrativas (diários, memórias, depoimentos) e na literatura académica disponível.
Balanços históricos
2Dada a profusão de interpretações contraditórias que o marcelismo tem suscitado, talvez não seja inútil evocar aqui alguns dos balanços históricos mais relevantes, em particular aqueles que versam a dimensão internacional e colonial da actuação do regime.
3O primeiro desses balanços terá sido feito por um dos protagonistas da época: Franco Nogueira. Principal rosto do combate diplomático travado pelo regime na década de 60, Franco Nogueira foi um crítico amargo do consulado marcelista, assacando ao sucessor de Salazar a responsabilidade pelo desnorte que se terá apoderado da política ultramarina após 1968 e, em última análise, pelo próprio colapso do Estado Novo. Esta apreciação, contudo, não implica qualquer sugestão de ruptura em relação às coordenadas definidas por Salazar para o Ultramar. O pecado capital de Caetano foi antes o de ter introduzido um conjunto de variações semânticas no discurso ultramarino do regime e, de um só golpe, ter demolido a «argumentação em que se baseava toda uma mística portuguesa»1. Ora, uma vez destruídos os «fundamentos metafísicos» da nação, dificilmente se poderia esperar que os portugueses aceitassem continuar a suportar os sacrifícios económicos e humanos da guerra em prol de populações e territórios que, mais tarde ou mais cedo, deixariam de ser portugueses (a referência de Caetano aos «novos Brasis»).
4No domínio da política externa, as mudanças promovidas por Caetano teriam sido escassas, mas de alguma forma condizentes com a ambiguidade e tibieza da sua acção governativa. Ao mostrar-se disponível para renovar o acordo dos Açores com os EUA, aceitando contrapartidas económicas como moeda de troca, por exemplo, Caetano deitava fora o elemento de incerteza que, desde 1962, obrigava os americanos a pensarem duas vezes antes de assumirem atitudes mais ríspidas em relação ao seu aliado. Nas relações com Madrid, o seu «peninsularismo» e fascínio pelo modelo económico ensaiado pelos tecnocratas do Opus Dei tê-lo-ão levado a enfatizar em demasia as virtudes da cooperação e complementaridade peninsular – um anátema para alguém como Franco Nogueira, que via a independência de Portugal dependente da sua constante capacidade de afirmação face a Castela. Finalmente, a partir dos anos de 1972-73, a diplomacia marcelista teria exibido uma atitude excessivamente apaziguadora perante os ataques desferidos contra Portugal nas Nações Unidas e outros meios internacionais, desdobrando-se em gestos e declarações destituídos de qualquer efeito prático. Por tudo isto, conclui Franco Nogueira, «a política externa dos anos 1972-73 terá sido um dos factores – não o único, decerto – a acelerar o colapso da II República»2.
5Foi provavelmente para contrariar a menorização histórica de Caetano – muito cultivada por autores como Nogueira – que Vasco Pulido Valente, em 1990, no rescaldo do centenário do nascimento de Oliveira Salazar, publicou um artigo que, até hoje, constitui o único ensaio biográfico de algum fôlego dedicado ao último Presidente do Conselho do Estado Novo. Sem se tratar propriamente de uma reabilitação póstuma, «Marcello ou as desventuras da razão» (1990) procura, no entanto, lançar um olhar mais compreensivo sobre Caetano e o seu consulado3. O artigo de Pulido Valente é omisso em referências à política externa e actividade diplomática, mas as suas considerações sobre o tipo de cenários e opções que Caetano teria em mente para resolver o impasse colonial convidam à reflexão. Segundo Pulido Valente, para compreender a política ultramarina de Caetano é necessário dar-lhe um pouco mais de crédito e fazer um esforço para encontrar uma racionalidade nos slogans dos «novos Brasis» e da «autonomia progressiva e participada». Provavelmente, a sua estratégia passaria por transformar Angola num país «economicamente viável» (o que estaria praticamente conseguido em 1974), conceder-lhe a independência a curto prazo, e depois «abandonar a Guiné, sem correr o risco de uma debandada geral, e concentrar todos os esforços em Moçambique»4. Sendo o factor tempo uma variável fundamental nesta equação, Caetano teria de andar depressa, tomar decisões difíceis e estabelecer um entendimento sólido com os sectores liberais e reformistas do regime – o que não fez, ora por temer a reacção da direita militar, ora por temer que Spínola o cilindrasse politicamente, uma vez instalado na Presidência da República. Infelizmente, Pulido Valente acaba por não desenvolver muito mais os pressupostos desta possível estratégia, que em alguns pontos parece extremamente contraditória. Preparar a independência de Angola marginalizando os movimentos de libertação (pelo menos os reconhecidos pela OUA) seria sempre uma decisão controversa para a «comunidade internacional», a qual, diga-se de passagem, se habituara a encarar o problema colonial português como um só e, assim sendo, apenas admitiria uma descolonização «una e indivisível».
6Também numa perspectiva «compreensiva», em relação à actuação de Caetano, temos os trabalhos de José Freire Antunes, designadamente a compilação epistolar Cartas Particulares a Marcello Caetano (2 volumes, 1985), os estudos O Factor Africano 1890-1990 (1990), Nixon e Caetano: promessas e abandono 1969-1974 (1992), a extensa recolha de testemunhos orais e memorialísticos, A Guerra de África: 1961-1974 (2 volumes, 1995), a biografia Jorge Jardim, Agente Secreto 1912-1982 (1996), repleta de informações sobre a política africana do marcelismo, e, mais recentemente, Portugal na Guerra do Petróleo. Os Açores e as vitórias de Israel 1973 (2000). Um bom conhecedor da história das administrações Kennedy e Nixon, Antunes é também um analista perspicaz da dificuldade que os responsáveis políticos portugueses frequentemente revelaram face às subtilezas do processo constitucional norte-americano, e dos equívocos e melindres que isso introduziu nas relações luso-americanas. Sem ocultar uma certa simpatia pela dimensão «trágica» de Caetano, Freire Antunes tende a retratá-lo como um político a quem faltava a mestria de Salazar na arte do «bluff» e da manipulação dos adversários. Por não possuir a autoridade carismática do seu antecessor, Caetano também não foi capaz de manter as diversas facções do regime unidas em torno de uma política ultramarina essencialmente caracterizada pela indecisão e ambiguidade.
7António José Telo, um autor que privilegia as análises sistémicas em detrimento das inclinações ideológicas dos actores políticos, oferece-nos uma explicação um pouco mais elaborada para a crise final do regime. Em artigos monográficos ou em estudos como Portugal e Espanha nos Sistemas Internacionais Contemporâneos (2000), Telo considera que os problemas do marcelismo decorrem basicamente das opções de fundo tomadas por Salazar, o qual cometera o erro de pensar que Portugal conseguiria conservar o império africano em contradição com os princípios da ética e do direito internacional que emergem após a II Guerra Mundial, e sem o apoio activo das grandes potências (em particular as grandes potências atlânticas, Estados Unidos e Grã-Bretanha). «Em cada época», refere Telo, «o factor fundamental para manter o império não foi a relação de forças ‘interna’, ou seja, os meios de assegurar a aceitação da ligação imperial pelas populações locais; o factor fundamental foi a relação de forças externa, ou seja, os meios de fazer a comunidade internacional aceitar o império português»5. Mas como se explica então que Portugal tenha logrado resistir às investidas do nacionalismo africano e à hostilidade da «comunidade internacional» durante treze longos anos? Telo responde a esta questão recorrendo ao conceito de «disfunção»: a capacidade anómala que os responsáveis portugueses demonstraram no sentido de granjear o apoio das grandes potências para os seus objectivos. Se Washington e Londres lhe viravam as costas, então o passo lógico seria procurar novos parceiros no seu sistema de alianças, nomeadamente a França e a República Federal Alemã. E, no início dos anos 60, tanto Paris como Bona tinham boas razões para considerar que as contrapartidas estratégicas e logísticas que Lisboa lhes oferecia eram suficientemente vantajosas para satisfazerem os pedidos portugueses de armamento e diplomático. Simplesmente, no final dessa mesma década, tanto a Ostpolitik prosseguida pelos governos de Willy Brandt, como a impopularidade das guerras coloniais portuguesas junto das opiniões públicas europeias, tornaram a conexão franco-germânica cada vez mais vacilante. Daqui se conclui que a crise colonial não podia ser resolvida com uma habilidosa inversão de alianças, nem com uma diplomacia mais criativa. Tratava-se, ao fim e ao cabo, de um problema «estrutural»: os apoios internacionais para as guerras de África eram cada vez mais incertos, o mal-estar entre as forças armadas e o poder político acentuava-se, os sacrifícios económicos exigidos pelo esforço de guerra eram crescentemente impopulares, e entre as classes médias urbanas generalizara-se a ideia de que a natureza ditatorial e colonial do regime constituía um obstáculo inultrapassável a uma aproximação política às Comunidades Europeias, a principal referência externa do país em termos comerciais, financeiros, tecnológicos e humanos desde o início dos anos 606.
8Um outro historiador sensível ao impacto dos factores internacionais na crise colonial portuguesa, António Costa Pinto, chegou a conclusões semelhantes: a posse das Lajes, a participação na NATO e a lógica da Guerra Fria tornaram muito relativo o «isolamento internacional» do regime. Todavia, a partir de finais dos anos 60, o desfasamento entre a política colonial do governo e as expectativas «europeístas» de importantes sectores da elite política e empresarial do regime, a par do desgaste sentido pelo corpo de oficiais que fazia a guerra no terreno, veio tornar praticamente insustentável a prossecução do esforço militar em África7.
9Entre as dezenas de títulos que resultaram do interesse com que a revolução portuguesa foi acompanhada por jornalistas e académicos estrangeiros, os estudos dos britânicos Kenneth Maxwell e Norrie MacQueen são porventura aqueles que contêm as observações mais sugestivas acerca das dimensões internacionais do colapso do Estado Novo. Em A Construção da Democracia em Portugal (1995), Maxwell coloca mesmo o acento tónico no impacto que certas opções de política externa de Caetano poderão ter tido na aceleração da crise final do regime autoritário. Na sua opinião, a cedência às pressões americanas para a utilização da Base das Lajes no contexto da Guerra do Yom Kippur (Outubro de 1973) terá mesmo sido «uma importante causa imediata do golpe militar»8. Com efeito, ao tornar-se o único aliado europeu dos Estados Unidos a colaborar na ponte aérea que garantiu a sobrevivência de Israel, Portugal viu-se a braços com um boicote petrolífero decretado pelos países árabes; seguiu-se uma crise energética que fez disparar a inflação, penalizou os consumidores, ameaçou a viabilidade de projectos como o pólo de Sines e a Siderurgia Nacional, e instaurou um clima de incerteza geral na economia. O regime autoritário viu-se, assim, privado de um dos últimos vestígios de legitimidade que possuía; a capacidade de satisfazer as expectativas materiais da população, o que sem dúvida ajuda a compreender a espantosa facilidade com que foi derrubado em 25 de Abril de 1974.
10Um outro aspecto posto em evidência por Maxwell é a influência (por omissão) da política africana de Nixon na manutenção da intransigência portuguesa em relação ao problema ultramarino. Recorde-se que fora durante as administrações democratas de Kennedy (o «plano Ball», 1963) e Lyndon Johnson (o «plano Anderson», 1965) que os Estados Unidos mais se empenharam junto do governo português com vista a persuadi-lo das vantagens de preparar atempadamente a descolonização das suas possessões africanas, esbarrando sempre no «autismo» político de Salazar. Ironicamente, quando um político mais aberto como Caetano tomou as rédeas do poder, e abordagens daquele tipo talvez pudessem ter conhecido um acolhimento mais favorável, em Washington tomava posse uma administração claramente menos interessada nos problemas africanos, e razoavelmente convencida da capacidade de resistência dos regimes brancos da África Austral. E, com isso, o marcelismo ficou privado de um precioso estímulo externo para encetar uma genuína dinâmica de mudança na frente colonial.
11Em A Descolonização da África Portuguesa (1998), também Norrie MacQueen dedica um espaço significativo à diplomacia das guerras coloniais e ao consulado marcelista. MacQueen interpreta a ascensão de Caetano à luz dos cálculos estratégicos efectuados pelas elites e grupos empresariais que serviam de esteio ao regime autoritário. Tendo chegado à conclusão que o «ultracolonialismo» era chão que havia dado as suas uvas, esses interesses gostariam de aprofundar a ligação do país às economias europeias mais prósperas (embora mantendo alguns vestígios de autoritarismo estatal). A escolha de Caetano, porém, acabaria por revelar-se um tremendo erro de casting. Obcecado com a teoria dos «dominós imperiais», o sucessor de Salazar seria incapaz de enfrentar a hostilidade da direita ortodoxa, e de se libertar do dogma salazarista do Portugal «uno e indivisível». Avaliando mal a relação de forças no interior do aparelho militar, Caetano nunca se decidiu dar cobertura às iniciativas diplomáticas de Spínola, ou a enveredar pela solução federal que ele próprio chegara a advogar em 1962. Uma indecisão que acabaria por cimentar a coesão e o sentimento de identidade comum entre os movimentos de libertação, encorajando-os a prosseguir uma acção internacional concertada, com vista à obtenção de uma solução global para a retirada portuguesa de África. Como afirma Norrie MacQueen: «Pode dizer-se que, em 1972, ao recusar separar o caso especial da Guiné do mais vasto problema africano, Caetano precipitou a crise na metrópole, o que fez com que, dois anos mais tarde, o colapso imperial fosse tão rápido e total. As pedras do dominó estavam realmente colocadas para cair uma atrás da outra, mas haviam sido posicionadas pelo próprio Caetano»9.
O cerco ao «homem doente de África»
12Ao fim de oito anos de guerra em África, a posição internacional de Portugal, sem ser dramática, era desconfortável. O isolamento do país na ONU, e em especial na Assembleia Geral e em todos os comités e agências onde os aliados ocidentais não podiam exercer o seu direito de veto, está suficientemente bem documentado para que o assunto dispense referências muito detalhadas10. Durante os seis anos do marcelismo, o panorama não sofreu alterações significativas. No Conselho de Segurança, Portugal continuou a contar com a compreensão dos seus parceiros da Aliança Atlântica, EUA, Reino Unido e França, para travar ou atenuar o impacto de resoluções mais radicais, mas até mesmo os representantes destes países se sentiam por vezes profundamente embaraçados com a conduta portuguesa, como, por exemplo, em Dezembro de 1970, na sequência do relatório de uma missão do CS que estabelecia a responsabilidade das forças armadas portuguesas na Guiné, na tentativa de invasão da República da Guiné Conackry e derrube do governo de Sékou Touré, relatório cujas conclusões se viram obrigados a validar. Depois de uma curta trégua, motivada pelas expectativas criadas em redor da «primavera marcelista» e do anúncio das reformas na estrutura administrativa do Ultramar, as manifestações de repúdio pela presença de Portugal em África, e em benefício dos movimentos de libertação, recuperaram o tom agressivo de anos anteriores. Na sua primeira reunião realizada em África (Adis Abeba), em 1972, o Conselho de Segurança recebeu os representantes do MPLA, PAIGC e Frelimo, aprovou uma resolução em apoio da sua luta, e autorizou o envio de uma missão às «áreas libertadas» pelo PAIGC na Guiné, em Abril desse mesmo ano. Em Agosto, o «Comité dos 24» atribuiu o estatuto de «observador» aos movimentos de libertação da Guiné, Angola e Moçambique, reconhecidos pela OUA (PAIGC, MPLA, FNLA e Frelimo), e em Novembro foi a vez de a Assembleia Geral aprovar uma resolução reconhecendo-os como «representantes autênticos» dos seus povos. O litígio entre Portugal e a «triste, desprestigiada e inútil ONU» – era assim que Rui Patrício se lhe referia em 1972 – atingirá o seu ponto alto em 1973, com o reconhecimento da proclamação do «Estado independente da Guiné-Bissau», pelo PAIGC, por um número expressivo de Estados-membros (mais de 40 países, incluindo dois membros do Conselho de Segurança, a República Popular da China e a União Soviética).
13A contestação a que Portugal estava submetido na ONU não era nova, mas alguns factos ocorridos no mesmo período vieram acentuar a solidão internacional do regime, e por vezes com fortes repercussões na sociedade portuguesa. O acontecimento mais significativo foi, porventura, a audiência concedida pelo Sumo Pontífice aos dirigentes do PAIGC, MPLA e Frelimo (por sinal, os três de inspiração marxista), que marcou um ponto de viragem na política da Santa Sé em relação ao regime colonial português11. As encíclicas papais reconhecendo o direito dos povos colonizados à autodeterminação (a Pacem in Terris, de João XXIII) e a visita de Paulo VI à Índia, em 1964, haviam já colocado o governo de Lisboa em rota de colisão com a Santa Sé, mas o simbólico encontro do Papa com os «chefes terroristas» revestia-se de uma gravidade acrescida, pois podia ser interpretado como um aceno da Cúria romana aos potenciais dirigentes de futuros países independentes12. O incidente acabou por ser sanado, mas, como escreveu Manuel Braga da Cruz, «o impacto do acontecimento no mundo católico não podia deixar de ser enorme, contribuindo para o aumento da consciência crítica católica em face da guerra ultramarina, e para o desenvolvimento de atitudes que iriam perturbar progressivamente as relações entre o Estado e a Igreja»13.
14O isolamento diplomático português tinha, no entanto, os seus limites. Apesar de tudo, Portugal não era exactamente um «Estado pária», como na altura eram a Rodésia ou até a África do Sul, e hoje são a Coreia do Norte e o Iraque. Nenhuma das propostas apresentadas na ONU, no sentido de sujeitá-lo a sanções económicas, chegou a vingar, e nunca a participação portuguesa em instituições como a EFTA, OCDE, NATO, Banco Mundial e FMI foi alguma vez equacionada. É claro que o problema colonial constituiria sempre um obstáculo inultrapassável a uma adesão à Europa do Tratado de Roma, mas, no início da década de 70, não era ainda claro que essa opção reunisse um consenso absoluto entre os próprios reformistas e «liberais» do regime, e muito menos entre as personalidades e partidos da oposição tradicional, dos comunistas aos socialistas14.
15Se a preocupação básica da política externa marcelista era «aguentar» até que a guerra se resolvesse militarmente e as reformas ultramarinas dessem os seus frutos (o desenvolvimento de «bases sociológicas» para futuras independências), então a tarefa primordial da sua diplomacia consistiria em conservar a benevolência das potências ocidentais e, na melhor das hipóteses, persuadi-las das vantagens estratégicas associadas à manutenção do império português. Nos arquivos do MNE e da Presidência do Conselho, encontram-se vários e imaginosos esquemas onde os diplomatas portugueses tentavam esclarecer os seus congéneres ocidentais acerca da calamidade que um colapso do império africano poderia representar para a segurança do «mundo livre»15. Tentavam, no fundo, explorar os receios emergentes da situação estratégica criada pela Guerra Israelo-Árabe de 1967 (encerramento do Canal do Suez, revitalização da rota do Cabo da Boa Esperança) e pela presença cada vez mais conspícua da marinha de guerra soviética nas águas do Mediterrâneo Oriental, Índico e Atlântico Sul. Nos seus encontros com altos responsáveis estrangeiros, Caetano e Patrício insistiam frequentemente na urgência de uma actualização do Pacto do Atlântico, por forma a que a área de intervenção da NATO se alargasse para lá do Trópico de Câncer. Outra das suas quimeras consistia em aliciar o Brasil para um plano de defesa do Hemisfério Sul, juntamente com a Argentina, Portugal, a África do Sul e a Austrália, um esquema de segurança colectiva que constituiria um poderoso elemento dissuasor, em relação à penetração do comunismo russo e chinês naquela região do globo.
16Escusado será dizer que nenhum destes projectos teve pernas para andar. Para além das dificuldades práticas que impediam que os aliados da NATO se concentrassem nestas ameaças – reais ou virtuais – havia ainda, e sempre, a questão de Portugal e o seu regime personificarem uma causa universalmente condenada – o colonialismo – e concitarem a hostilidade dos países que o Ocidente tentava subtrair à influência das potências comunistas. Ora, a política externa dos países democráticos não pode ser conduzida contra a sua própria opinião pública (mesmo que esta, às vezes, pareça resumir-se a um punhado de activistas e intelectuais engagés), e nem todos os países governados por regimes autoritários se sentiam obrigados a prestar solidariedade a Portugal. O Brasil era justamente um desses países. As suas aspirações a um papel de liderança do Terceiro Mundo, o desejo de reforçar os laços comerciais com as nações asiáticas e africanas, por exemplo, encorajavam-no a marcar as suas distâncias face ao colonialismo português ou ao apartheid sul-africano, e uma das grandes desilusões da diplomacia de Caetano foi ter-se apercebido que, para o regime militar de Brasília (ferozmente anticomunista), a amizade portuguesa valia menos do que a boa vontade do famigerado «bloco afro-asiático»16.
17Resignado a contar sobretudo consigo próprio, Portugal orientou então os seus esforços diplomáticos no sentido de garantir que pelo menos os seus aliados tradicionais não o hostilizassem abertamente e, se possível, lhe proporcionassem uma limitada assistência militar e diplomática. O maior desafio, a este nível, consistia em explorar a atmosfera mais promissora em Washington e Londres, resultante do regresso ao poder dos republicanos (1969) e dos conservadores britânicos (1970). Os dois países que, recorde-se, após a eclosão das revoltas de Angola, em 1961, haviam decretado embargos ao fornecimento de material de guerra a Portugal que este pudesse usar fora dos seus compromissos na NATO, ou seja, em África. Em relação aos Estados Unidos, Caetano procurou utilizar o trunfo das Lajes para reparar uma relação que já tinha conhecido melhores dias, mas os resultados da renovação do Acordo dos Açores (Dezembro de 1971) foram relativamente decepcionantes. Sabendo que a nova administração (forçada a trabalhar com um Congresso hostil) dificilmente poderia inverter algumas das premissas básicas da política africana de Kennedy e Johnson, os dirigentes portugueses contentaram-se em pedir contrapartidas económicas e financeiras, confiando que o Pentágono, o Departamento de Estado e demais agências governamentais seriam suficientemente engenhosos para identificar falhas na legislação do embargo de armas, ou até que o passar dos anos acabasse por amolecer a hostilidade de alguns elementos influentes no Congresso relativamente à política colonial portuguesa. O embaixador Calvet de Magalhães, o chefe da equipa do MNE a estas negociações, reconheceu mais tarde que «os resultados materiais do acordo não foram tão importantes quanto desejávamos ou não tiveram as características que mais se ajustavam à nossa situação»17, pelo que Lisboa tudo fez para fixar um prazo de vigência curto (dois anos), findo o qual as negociações seriam reactivadas. Sucede, porém, que esse lapso de tempo foi fértil em acontecimentos que debilitaram extraordinariamente a Presidência de Nixon, desde a aprovação do «War Powers Act» (Novembro de 1973), às investigações em torno do escândalo Watergate. A condução da política externa, um domínio onde, desde os tempos de Truman, a autoridade presidencial era quase suprema, passou a ser rigorosamente vigiada pelo Congresso18. A iniciativa legislativa que mais afectou Portugal foi a famosa emenda «Tunney-Young» (Outubro de 1973), cujas cláusulas obrigavam o Presidente a apresentar um relatório anual ao Congresso sobre o auxílio militar prestado a Portugal, e tornava a venda de equipamento de «dupla finalidade» (que incluía desde aviões Boeing a herbicidas) dependente de uma autorização prévia do poder legislativo19. Curiosamente, no mesmo mês em que a emenda era aprovada, Portugal prestava um serviço inestimável aos EUA, ao permitir, sob forte pressão de Washington, que a base das Lajes fosse utilizada na ponte aérea de auxílio a Israel, no contexto da Guerra do Yom Kippur, e com isso sujeitou-se a retaliações severas por parte dos países árabes exportadores de petróleo. Achando-se credor da gratidão americana, o governo de Caetano efectuou várias démarches junto do novo homem-forte do Departamento de Estado, Henry Kissinger, para que este arranjasse forma de assegurar os mísseis terra-ar (Red Eye) que Portugal necessitava enviar para a Guiné, onde se temia que o PAIGC estivesse na iminência de bombardear as suas posições com Migs de origem soviética. Kissinger nunca escondeu que muito dificilmente poderia corresponder aos pedidos portugueses, seguindo as vias legais, mas acenou a possibilidade dos mísseis serem expedidos por «caminhos tortuosos» – o que realmente aconteceu, embora já demasiado tarde para serem utilizados pelo regime20.
18Tudo somado, o aspecto mais positivo dos anos Nixon foi a postura que a sua administração assumiu face aos problemas da África Meridional. Equacionando o seu relacionamento com Portugal e os potentados brancos em termos de pura realpolitik, Nixon e Kissinger nunca chegaram ao ponto de repudiar os princípios da autodeterminação e do majority rule, ou de recuar nos embargos militares a Lisboa, Pretória e Salisbury (e nas sanções económicas a este último governo), mas na prática agiram quase como se o tivessem feito. Na decisão republicana de corrigir a política africana das anteriores administrações (assente na conexão entre os princípios morais e o interesse nacional americano), pesaram factores de ordem económica (os investimentos americanos na região), factores de ordem estratégica (a segurança da rota do Cabo, o acesso a certas matérias-primas), bem como a preocupação de Kissinger em estabilizar o sistema internacional multipolar (o que, neste contexto, significava reduzir os pontos de fricção com um aliado da NATO – Portugal – e evitar que a África Austral se convertesse num novo palco da Guerra Fria)21. O governo de Caetano beneficiou deste acerto de agulhas em vários aspectos: os apoios à UPA e Frelimo foram cancelados, o representante americano nas Nações Unidas recebeu instruções para não votar as resoluções antiportuguesas, o embargo militar a Portugal foi liberalizado (designadamente os chamados equipamentos de «dupla finalidade») e a administração adoptou diversas medidas que visavam encorajar o investimento privado norte-americano na África Lusófona, e facilitar a concessão de créditos a empreendimentos portugueses nas províncias ultramarinas.
19A diplomacia de Caetano terá sido menos bem sucedida na aproximação a outros aliados. Apesar das relações com a Grã-Bretanha neste período serem ainda mal conhecidas, o máximo que Caetano parece ter conseguido foi um relaxamento do embargo militar britânico e uma certa distensão diplomática, encerrando assim um capítulo particularmente tenso nas relações com a velha aliada (a queda da Índia portuguesa, em 1961, e a crise aberta pelo bloqueio naval britânico ao porto da Beira, em 1965). Seguindo a posição de Washington, a representação britânica nas Nações Unidas absteve-se de votar as resoluções mais radicais apresentadas contra Portugal, o Foreign Office foi menos rigoroso na apreciação dos pedidos de armamento oriundos de Lisboa, mas, para além disso, o Gabinete conservador de Edward Heath pouco mais poderia fazer22. Desde a crise de Goa que o valor da aliança luso-britânica era pouco mais do que simbólico, e acima de tudo a proximidade a Portugal era mal vista pelos estados africanos e asiáticos da Commonwealth. De resto, seria em Londres que Caetano passaria por uma das experiências mais melindrosas do seu mandato, designadamente quando aí se deslocou, em Julho de 1973, para participar nas comemorações do Sexto Centenário da Aliança e foi alvo de várias manifestações hostis na sequência do destaque dado por vários jornais ingleses aos massacres cometidos pelas tropas portuguesas em Moçambique.
20Caetano esforçou-se também por preservar as boas relações com a França e a RFA, duas conexões vitais nos primeiros anos da guerra colonial em virtude do distanciamento americano e inglês. A chegada de Georges Pompidou ao Eliseu (1969) em nada alterou a política gaullista de dotar a França de uma capacidade nuclear autónoma e de abandonar o aparelho militar da NATO (duas decisões que renderam amplos dividendos ao regime de Salazar), mas Paris parecia menos confortável na continuação do apoio prestado ao esforço de guerra português, ora pelas pressões exercidas pelos estados francófonos da OUA, ora pela hostilidade crescente que vários partidos e organizações francesas dedicavam ao colonialismo português23. Durante a cimeira com Nixon e Pompidou, na Ilha Terceira (Dezembro de 1971), por exemplo, os diplomatas portugueses constataram a relutância da França em oferecer-lhes as contrapartidas militares que pretendiam para a renovação do Acordo das Flores. O ministro dos Negócios Estrangeiros, Maurice Schumann, deu conta a Rui Patrício das dificuldades com que o Quai d’Orsay se debatia para justificar a utilização de helicópteros franceses na repressão dos guerrilheiros que lutavam contra o domínio colonial português. Em conversações mantidas ao longo de 1970 com responsáveis do Ministério da Defesa francês, os portugueses aprenderam também que Paris preferia que os seus fornecimentos se processassem através de novas modalidades, privilegiando vias indirectas, como a venda de patentes e licenças de fabrico, ou até a aquisição de material a terceiros países (o que tornava tudo muito mais caro e complicado).
21Na relação com a República Federal Alemã, o panorama não era mais animador. O social-democrata Willy Brandt, chanceler desde 1969, reclamava um perfil ético mais rigoroso para a política externa do governo federal e tinha de lidar com a vigilância crítica do movimento estudantil e de outras forças da sociedade civil, empenhadas na causa da solidariedade ao Terceiro Mundo. É certo que os alemães não se retiraram do projecto de Cabora Bassa, mas estes factores domésticos, a Ostpolitik e a admissão da RFA nas Nações Unidas (concretizada em 1973) exigiam que o governo federal prestasse uma maior atenção às reivindicações dos países do Terceiro Mundo e à causa anticolonial. Por conseguinte, o governo de Brandt redobrou os seus cuidados nas garantias que exigia a Portugal em relação à não utilização em África do armamento que lhe vendia. E de resto, como salientou António Telo, a própria inflexão estratégica da NATO em finais dos anos 60 (a substituição do conceito de «retaliação maciça» pelo de «resposta flexível»), obrigara os governantes alemães a repensar toda política de defesa da RFA, incluindo as vantagens de uma cooperação militar estreita com Portugal (Base aérea de Beja, depósitos e instalações, fábricas de armamento, etc.)24. Em virtude desta mutação estratégica, os investimentos alemães na indústria de defesa e nas infra-estruturas portuguesas diminuíram drasticamente e diversos projectos de cooperação bilateral foram suspensos ou cancelados.
Um novo discurso ultramarino: a construção dos «novos Brasis»
22Marcello Caetano não era insensível às reacções hostis que a política colonial portuguesa suscitava fora de portas e, cada vez mais, também, dentro delas. Consciente de que a retórica ultramarina teria de se adaptar à mudança das percepções ocidentais acerca da legitimidade do colonialismo, transferiu a ênfase do discurso oficial para temas como o convívio multiétnico e o progressismo social do «mundo lusíada», aliás, na senda do que Salazar começara a fazer no início dos anos 60, com as suas alusões às «sociedades plurirraciais» e à identidade «euro-africana» e «euro-asiática» da nação portuguesa.
23Um dos aspectos mais interessantes do seu discurso prende-se com a tentativa de dessacralização de alguns dos dogmas que sustentavam a mística colonial do regime. Em Setembro de 1970, por exemplo, numa intervenção que deixou os «ultras» em estado de choque, declarou que Portugal permanecia em África não para «cumprir um destino histórico», «defender o Ocidente», ou «zelar por interesses económicos», mas para proteger os «milhões de portugueses, pretos e brancos, que confiam em Portugal, que querem continuar a viver sob a nossa bandeira e gozar a nossa paz». Caetano glosou, contudo, o pensamento de Salazar ao sublinhar a impreparação dos africanos para assumirem as responsabilidades da independência, porquanto isso lhe permitia explorar o «afro-pessimismo» latente em muitos círculos internacionais. A este respeito, vale a pena recordar que menos de uma década volvida sobre as primeiras independências, as imagens negativas de África que chegavam aos mass media do Ocidente não eram só as que se reportavam à situação racial da África do Sul e da Rodésia ou às guerras coloniais de Portugal. Os anos de 1968 a 1974 coincidiram com a guerra civil nigeriana e as fomes do Biafra, a substituição de governos constitucionais por ditaduras militares e regimes cleptocráticos (Idi Amin, Bokassa, Mobutu), pogroms e massacres étnicos (Ruanda e Burundi), e o início de uma longa estagnação económica. No seu estilo professoral, Caetano gostava de explicar por que razão a independência não podia ser a panaceia para os problemas que afectavam o continente africano. Se a independência das colónias americanas nos séculos XVIII e XIX, por exemplo, tivesse decorrido em consonância com o princípio da autodeterminação democrática, isso teria acarretado o predomínio dos indígenas sobre os brancos de origem europeia, a exclusão destes das instituições políticas americanas, e a estagnação de todo o continente, sob a forma de «pitorescos impérios ameríndios»25. Para mais, a criação de Estados viáveis, tanto nos séculos XVIII e XIX, como no século XX, não podia dispensar uma panóplia de requisitos (capitais, técnicas, empresários, quadros administrativos) que, no estádio de desenvolvimento em que se encontrava a maioria dos territórios africanos, apenas uma população de origem europeia poderia fornecer. No entanto, para impedir que o direito de autodeterminação viesse a ser confiscado pelos mais fortes (como sucedia na Rodésia), era imperioso que Portugal continuasse a administrar de forma equilibrada e justa os territórios que conservava sob a sua soberania. «Por paradoxal que isto possa parecer», dizia Caetano a Alçada Baptista, em 1973, «é ainda em homenagem ao princípio da autodeterminação dos povos que o Poder Central não pode abdicar dessa intervenção. Não tenhamos ilusões: se, em conformidade com as resoluções da ONU, abandonássemos o exercício da nossa soberania, essas camadas sociais de maior poder económico seriam naturalmente levadas a imitar experiências vizinhas que estão fora da nossa forma tradicional de presença em África, com políticas raciais distintas, sob a pena de perdermos irremediavelmente a sociedade multirracial que defendemos e estamos a construir»26.
24A direita integracionista, porém, nunca se sentiu inteiramente confortável com determinadas afirmações de Caetano, com as suas justificações filosóficas para a concessão de uma maior autonomia aos governos dos territórios ultramarinos, ou com o emprego de expressões como «Estado regional», «autonomia progressiva e participada», «novos Brasis». Não se esqueciam também de que, em 1962, Caetano apresentara um parecer ao Conselho Ultramarino, propondo a transformação do Estado unitário numa entidade federal descentralizada, uma espécie de «Estados Portugueses Unidos». Para críticos de direita, como Jaime Nogueira Pinto, o sucessor de Salazar prosseguia à socapa uma estratégia «gaullista» de abandono tímido, mas irreversível do Ultramar: primeiro destruíam-se os fundamentos metafísicos do «império»; depois, retirava-se o desígnio integracionista da Constituição mediante a adopção de um figurino federalista disfarçado de «regionalismo»; e, por último, justificar-se-ia a descolonização com base nos elevados custos económicos das guerras e na impossibilidade de se obter uma vitória militar conclusiva. Todavia, como um outro desses críticos, o monárquico Fernando Pacheco de Amorim, era forçado a reconhecer, os discursos de Caetano eram suficientemente ambíguos para poderem ser lidos de várias maneiras27. Como qualquer homem dotado de instintos de poder, Caetano sabia que em política só havia lugar para as «visões históricas», e estas eram «incompatíveis com as juras para a eternidade». Por conseguinte, a hipótese de um dia as províncias portuguesas acederem à independência não podia ser descartada, nem assumir o aspecto de uma calamidade nacional: mesmo que reduzido à sua expressão europeia, Portugal subsistiria como nação independente. Já depois de aprovadas as reformas de 1971-72, Caetano tentou responder aos «patriotas mal esclarecidos», que o acusavam de fomentar o «federalismo» como prelúdio do abandono, explicando-lhes que «Estados federais» ou «Estados regionais» eram «simples fórmulas jurídicas de descentralização política», que não beliscavam «o sentimento nacional dos povos que as adoptam»28. Portugal precisava de reformar a estrutura administrativa do império, não porque desejasse abandoná-lo a curto prazo, mas porque territórios como Angola e Moçambique (os dois exemplos mais evocados por Caetano) se haviam tornado sociedades mais complexas e exigentes em relação à forma como a administração central respondia às suas aspirações e problemas. Simplesmente, e aqui Caetano dirigia-se aos que o censuravam pela «timidez» das reformas constitucionais, «em política as circunstâncias contam muito, contam às vezes decisivamente». Em 1962, quando a luta armada ainda nem sequer eclodira na Guiné e em Moçambique, o “federalismo” poderia ser uma forma de «desarmar» os movimentos emancipalistas, esvaziando de sentido muitas das suas reivindicações ou reduzindo-as a um simples problema de «direitos humanos». Contudo, o lapso de tempo então decorrido radicalizara os novos países africanos independentes e a guerra colonial extremara as posições dos movimentos de libertação dos territórios portugueses. Os esquemas federalistas ensaiados pela Grã-Bretanha e a França, no sentido de preservarem um elo constitucional com as antigas colónias, haviam fracassado perante a intransigência dos nacionalismos africanos, e a sua influência pós-colonial era disputada pelas duas superpotências. Até mesmo fórmulas de partilha do poder entre as comunidades branca e negra, como a Federação da África Central (as duas Rodésias e o Niassalândia), haviam falhado clamorosamente, dando origem a situações delicadas para o Reino Unido, como a declaração unilateral de independência da Rodésia do Sul29. Por outro lado, descolonizações negociadas, como a francesa da Argélia, tinham culminado em acordos não respeitados30 e no êxodo maciço das populações europeias. Em suma, no entender de Caetano, o prazo de validade dos «federalismos» tinha expirado: «A guerrilha e os seus aliados, as Nações Unidas e as que andam desunidas, não aceitariam outra solução política que não seja a entrega do poder aos movimentos terroristas, com expulsão imediata ou a curto prazo (como sucedeu em Madagáscar ou no Zaire), dos brancos residentes nos territórios»31.
25De qualquer forma, a interrogação persiste: terão as reformas de 1971 e 1972 ficado aquém das suas intenções iniciais? Até que ponto a rejeição do «federalismo» enunciado em 1962 não seria uma espécie de racionalização feita a posteriori por Caetano para justificar a sua indecisão?
26Até finais de 1969, o seu espaço de manobra era estreito. Américo Tomás prevenira-o de que as forças armadas haviam aceitado o seu nome para suceder a Salazar na condição de não se verificarem alterações ao rumo que este imprimira à política ultramarina, o que desde logo inviabilizava a adopção de quaisquer esquemas «federalistas». A continuação de Franco Nogueira no MNE teria sido outra das condições impostas pelas chefias militares, e, até abandonar o governo, em Outubro de 1969, Nogueira actuou como o guardião da ortodoxia salazarista no Palácio das Necessidades, nunca deixando de indicar ao novo Presidente do Conselho os limites aceitáveis para qualquer inflexão política relativa ao Ultramar32.
27Caetano teve também de lidar com um assunto que transitara do governo anterior: a aprovação definitiva do empreendimento de Cabora Bassa, cuja construção não apenas absorveria substanciais recursos orçamentais, como o amarraria a determinadas concepções geopolíticas de Salazar e Franco Nogueira (a presença em África por tempo indeterminado e a aliança com os regimes brancos de Salisbúria e Pretória). Nas suas memórias, Caetano confessa que a obra não o entusiasmou em demasia e que chegou mesmo a hesitar dar-lhe seguimento. Mas, uma vez que uma opção pelo recuo não poderia deixar de produzir um impacto psicológico desmobilizador, resignou-se a avalizar o projecto33. A direita integracionista pôde também ficar sossegada com os resultados do seu périplo pela África lusófona, em Abril de 1969, porquanto Caetano não regressou proferindo palavras enigmáticas, como De Gaulle fizera em 1958, durante a sua visita a Argel, mas sim eufórico com a recepção calorosa que as populações e as autoridades locais lhe haviam proporcionado.
28Saber se essa viagem terá reforçado a sua ligação sentimental a África é matéria de especulação. Uma coisa, porém, é certa: em 1969, ele quebrou um dos dogmas do regime (a «pátria não se discute») ao permitir que a defesa do Ultramar se convertesse num dos temas da campanha eleitoral. Julgando-se politicamente legitimado pela vitória da União Nacional nas eleições legislativas, Caetano declara-se então munido de um «mandato indeclinável» para prosseguir a defesa militar do Ultramar e implementar as reformas de que vinha falando desde a sua visita as colónias. Como nota Freire Antunes, um dos aspectos da sua estratégia pós-eleitoral consistiu em maximizar o esforço de guerra nos três teatros de operações, nomeadamente através de um conjunto de tácticas que, com aparente sucesso, os norte-americanos haviam ensaiado no Vietname: criação de «aldeamentos estratégicos», «africanização» das unidades de combate, incursões em países que davam santuário às guerrilhas dos movimentos de libertação (Senegal, Guiné-Conackry, Congo-Brazaville, Zaire, Zâmbia, Tanzania), recurso à guerra química e acções de «busca e destruição»34. Ou seja, para melhor controlar os efeitos das suas anunciadas reformas, nada como fazê-lo exibindo uma posição de força, mostrando aos independentistas africanos que o poderio militar português era um elemento decisivo em qualquer cenário de mudança. Assim sendo, e ao contrário do que pretendia a direita salazarista, quando, em 1970, o Governo apresentou à Assembleia Nacional um projecto de revisão constitucional propondo a substituição do ideal «integracionista» pelo desígnio da «autonomia progressiva e participada», parece duvidoso que «abandono» se contasse entre as suas opções. Menos inócuas do que alguns dos seus críticos de esquerda e de direita pretenderam, as reformas de 1971 (revisão constitucional) e 1972 (nova lei orgânica do Ultramar) reflectiam as concepções descentralizadoras do próprio Marcello Caetano, dissipavam a imagem de imobilismo que andava associada ao regime português e, não menos importante, criavam um antídoto contra possíveis tentações separatistas nos territórios ultramarinos, e muito especialmente em Angola, cujo «milagre económico» praticamente não tinha paralelo em África. Como o próprio Caetano reconheceu, o sentimento prevalecente entre as elites brancas das províncias africanas foi o de que o Governo ficara aquém das expectativas criadas (apesar das disposições autonomistas, a metrópole continuava a ter a última palavra sobre os aspectos fundamentais da governação). Contudo, perante as pressões da direita integracionista35, é duvidoso que Caetano pudesse ter ido muito mais além desta estratégia de pequenos passos. Esperava talvez que, sem pressões externas demasiadamente fortes, com as boas perspectivas económicas e a descentralização administrativa, a quimera dos «novos Brasis» se fosse afirmando por si própria, sem necessidade de um arranjo constitucional de tipo «federalista», que seria sempre controverso. «Tempo, dêem-me tempo, era o que eu pedia aos impacientes, era o que eu solicitava aos estadistas estrangeiros a quem expunha os meus planos, geralmente acolhidos com compreensão e simpatia»36.
A procura de uma détente africana
29Ora, «comprar tempo» foi a tarefa primordial da sua diplomacia. Já com Franco Nogueira afastado das Necessidades, Caetano tentou aproveitar alguns sinais de abertura protagonizados pelos estados africanos mais moderados e pró-ocidentais37. Não para negociar qualquer espécie de descolonização sob os auspícios da ONU e a aprovação da OUA, claro está, mas para alcançar uma détente com alguns dos patronos dos movimentos de libertação, e habituá-los à ideia de que Portugal não tinha hora marcada para sair de África e podia exercer uma influência moderadora sobre os regimes segregacionistas da Rodésia e África do Sul. Nesse sentido, os responsáveis portugueses proclamavam a distinção entre «uma África consciente, evoluída, progressiva, pacífica, e senhora dos seus destinos, e uma outra infelizmente retrógrada, agressiva, desordeira e neocolonizada (...). Pelas ideias que defendemos, pelos nossos propósitos e acções, integramo-nos, sem dúvida, na África pacífica e progressiva»38. Até lhe ser possível, o governo de Caetano prosseguiu esta linha dialogante, tentando inclusivamente moderar as iniciativas locais que pudessem comprometê-la, nomeadamente a cooperação militar com Salisbúria e Pretória e as incursões, invasões e golpes de mão sobre estados independentes – embora, diga-se de passagem, nem sempre com êxito39.
30A reacção ambivalente de Lisboa ao «Manifesto de Lusaka» ilustra bem essa busca de uma «coexistência pacífica». Em Maio de 1969, uma cimeira de chefes de Estado da África Central e Oriental, reunida na capital da Zâmbia, aprovava um comunicado final, onde os seus signatários (Jomo Kennyatta, Kenneth Kaunda, entre outros) reconheciam que a política portuguesa estava isenta de racismo, congratulavam-se pela possibilidade de se realizarem referendos de autodeterminação nas províncias portuguesas, e admitiam que as respectivas populações optassem por manter um vínculo constitucional a Portugal. O comunicado, conhecido como o «Manifesto de Lusaka» (adoptado pela OUA em Setembro e aprovado pela Assembleia Geral da ONU no Outono de 1969), traduzia a percepção dominante entre muitos dirigentes africanos de que os regimes brancos da África Austral tinham passado a sua prova de fogo (sanções, embargos, ostracismo diplomático, insurreições armadas), e que a melhor forma de alcançar o objectivo final do «governo de maioria» seria não através do confronto, mas do diálogo e das reformas políticas40. De resto, para países interiores como o Zaire, a Zâmbia e o Malawi, o acesso às estradas, caminhos-de-ferro e portos controlados por Portugal era uma questão de sobrevivência, e essa simples constatação obrigava-os a moderar os seus ímpetos de solidariedade pan-africana e a procurar uma qualquer acomodação política com Lisboa41.
31A diplomacia portuguesa tentou aproveitar todos estes ângulos de manobra, reatando algumas ligações diplomáticas, consolidando laços de cooperação e dependência, ou concluindo pactos de não-agressão aplicáveis as zonas de fronteira. Assim, Jorge Jardim continuou a cultivar a flexibilidade de Hastings Banda, comprando a sua amizade através de toda a espécie de expedientes, que podiam ir desde o financiamento dos palácios presidenciais à formação e treino da milícia do regime (os Young Pionners); em troca, Banda fechava os olhos às acções punitivas das tropas portuguesas sobre os guerrilheiros da Frelimo, baseados no seu território e procurava exercer um papel «moderador» junto dos seus parceiros da OUA. A Zâmbia era um caso mais complicado, dado o maior empenhamento ideológico do socialista Kenneth Kaunda, mas, graças ao controlo do caminho-de-ferro de Benguela (crucial para o escoamento das exportações de cobre zambianas) e à ameaça de utilização dos «Leais» (uma força constituída por dissidentes políticos zambianos que Costa Gomes criara em Angola), Portugal conseguiu concluir alguns acordos visando a criação de «zonas-tampão» na fronteira da Zâmbia com Angola42. O Zaire de Mobuto Sese Seko foi outro dos países cortejados por Portugal, até porque a FNLA, sediada em Kinshasa, havia-se tornando o último foco de resistência em Angola, depois da «pacificação» da Zona Militar Leste. A antiga colónia belga tinha suspendido relações com Portugal, em 1964, na sequência de uma recomendação da OUA, mas, graças aos «Fiéis Catangueses» (outra criação de Costa Gomes), os portugueses conservaram sempre um elemento de pressão poderoso sobre o ditador zairense. Em 1969, este deu a entender a Lisboa que as relações diplomáticas entre os dois países poderiam ser reatadas, embora de forma gradual e discreta. Entre 1969 e 1973 funcionou em Kinshasa uma secção de interesses portuguesa (a Gestion des Affaires Portugaises), a princípio na Embaixada de Espanha, e depois em edifício próprio. O arranjo satisfez ambas as partes. Respondendo ao desejo de Mobutu de restabelecer as ligações comerciais entre o Zaire e Angola e a África do Sul, Portugal garantia que este manteria uma rédea apertada sobre as actividades de Holden Robert, e que as incursões armadas da FNLA no Norte de Angola se limitariam a escaramuças com o MPLA (o que, em certo sentido, não deixava de servir também os propósitos de Holden). Contudo, este modus vivendi idílico chegaria ao fim em meados de 1973, e por duas razões. Mobuto concluiu que a détente com Portugal poderia beliscar a sua imagem de grande estadista africano e prejudicar a sua posição na OUA, e também porque nesse mesmo ano foi lançado um agressivo programa de nacionalizações, em vários sectores da economia, o qual afectou seriamente os interesses da colónia portuguesa no Zaire43.
32Num contexto diferente, o da África Ocidental, o Governo de Caetano tentou também aproveitar a abertura de estadistas moderados, como Houphouet-Boigny e Leopold Senghor, que, desde 1969, defendiam uma política de diálogo da OUA com Portugal e a África do Sul (para suprema irritação de Neto e Cabral). Temendo que a independência da Guiné se pudesse realizar sob os auspícios do pró-soviético Sékou Touré, Senghor formulou diversos apelos ao diálogo e ao fim das hostilidades, sugerindo que uma solução para o conflito colonial português poderia passar pela integração das províncias africanas numa associação de tipo confederal, juntamente com Portugal e o Brasil: uma Comunidade Luso-Afro-Brasileira (esquema que em anos anteriores a diplomacia brasileira tentara, sem êxito, vender a Portugal). Durante dois anos, a estratégia ofensiva de Spínola na Guiné não permitiu que Lisboa desse qualquer resposta àquelas sugestões, mas depois do malogro do raide sobre Conackry (Novembro de 1970), elementos do Ministério do Ultramar e do MNE (entre os quais Rui Patrício) entabularam conversações com altos representantes senegaleses, em Dakar e Paris. A documentação disponível não chega para perceber se esses contactos se ficaram apenas pela discussão de eventuais acordos de vigilância e fiscalização da fronteira da Guiné com o Casamança, mas recentemente Rui Patrício admitiu que o plano de Senghor para a Guiné chegou a ser aflorado nesses contactos. Dois factores, pelo menos, impediram que essa via fosse aprofundada, em 1971: a oposição activa do PAIGC, receoso de que alguns dos seus objectivos (a associação de Cabo Verde à independência da Guiné) fossem sacrificados pelos seus patronos senegaleses; mas também, segundo Rui Patrício, os ciúmes de um Spínola determinado a conservar todo o protagonismo nas discussões envolvendo o futuro da Guiné. Por conseguinte, sempre que o PAIGC atravessou a fronteira senegalesa, durante 1971, as forças portuguesas na Guiné exerceram retaliações brutais, frequentemente à revelia das instruções enviadas por Lisboa44. O estratagema parece ter resultado, pois quando Senghor voltou a oferecer os seus bons ofícios para uma trégua com o movimento de Amílcar Cabral, foi a Spínola que se dirigiu e não ao Governo metropolitano. Em Maio de 1972, na estância de Cap Skiring, o chefe de Estado senegalês reiterou as suas anteriores propostas, Spínola ficou «entusiasmado», mas Caetano opôs-se liminarmente ao prosseguimento das conversações, alegando que o enfeudamento do PAIGC a «ideologias e forças internacionais» não oferecia as garantias indispensáveis a um cessar-fogo efectivo, e que, uma vez aceite para a Guiné a «fórmula onusiana da autodeterminação», criar-se-ia um «precedente terrível» para que a mesma fosse reclamada pelos movimentos em luta nos outros territórios e pelos seus aliados internacionais45. Das duas uma: ou Caetano estava já rendido à «teoria dos dominós», ou, a poucos meses da eleição do Presidente da República, temia fortalecer ainda mais o prestígio militar que Spínola, um dos nomes mais falados para suceder a Tomás, alcançara após quatro anos na Guiné. Em Outubro, o mesmo Spínola deu-lhe conta de uma proposta formulada pelo próprio Amílcar Cabral, no sentido de ambos se encontrarem, eventualmente em Bissau, «sem quaisquer condições prévias e nos termos do plano de paz de Senghor, mediante a recíproca aceitação de um cessar-fogo»46. Caetano voltou a manifestar a sua oposição, e desta vez face a face. Ficou célebre o diálogo que ambos travaram na ocasião, com Spínola a ser informado de que seria preferível «sair da Guiné por uma derrota militar com honra, do que por um acordo com os terroristas, abrindo o caminho a outras negociações»47. Esfumava-se, assim, a última hipótese de Caetano estabelecer um tandem com Spínola para uma negociação na Guiné. Ao mesmo tempo, as forças armadas ficavam também a saber que o poder político contemplava de novo a hipótese de sacrificá-las em prol de uma determinada estratégia de defesa do império, exactamente como fizera em relação a Goa, em 1961.
Diligências na «hora sombria»
33As últimas iniciativas diplomáticas de Caetano na frente africana decorrem já num ambiente de crise profunda do regime. No plano interno, o «movimento dos capitães» começava a evoluir de uma contestação estritamente corporativa para uma de contornos abertamente políticos48. Spínola, desocupado em Lisboa, dava os últimos retoques no livro que iria tornar pública a sua divergência em relação à forma como o governo lidava com o problema ultramarino49. Os militares de extrema-direita também não dormiam e Kaúlza de Arriaga, regressado de Moçambique, era um dos nomes falados para um eventual golpe oriundo desse sector. Por outro lado, se a política de «africanização» da guerra lograra aliviar a pressão do recrutamento sobre a juventude metropolitana, isso não significava que o regime tivesse conseguido erradicar o conflito colonial das mentes dos portugueses, e em especial dos mais politizados. Caetano sabia também que os custos económicos da guerra (as despesas com a Defesa absorviam cerca de 40% do Orçamento de Estado) se encontrariam submetidos a uma forte contestação a partir do momento em que se verificasse uma inversão do ciclo económico. Ora, a crise energética de finais de 1973, impondo à população medidas restritivas do consumo e gerando um ambiente propício à contenção salarial, criava exactamente as condições para que a agitação social50 se pudesse mesclar com slogans exigindo o fim da guerra – uma guerra para defender territórios e populações que, de acordo com o próprio chefe do governo, em breve poderiam deixar de ser portugueses... Nos teatros de operações, tirando o caso de Angola, onde a situação se encontrava estabilizada a favor de Portugal, o panorama não era brilhante. Na Guiné, as consequências do fim iminente da Guerra do Vietname fizeram-se sentir na qualidade do equipamento que o PAIGC passou a ter à sua disposição (especialmente os mísseis terra-ar Strella), e com o qual praticamente paralisou a aviação militar portuguesa51. Em Moçambique, depois de durante anos se encontrar confinada aos distritos do Niassa e Cabo Delgado, a Frelimo infiltrava-se com êxito em Tete, atravessava o rio Zambeze e começava a ameaçar o corredor que ligava o porto da Beira a Salisbúria (vital para a sobrevivência da Rodésia)52. No plano diplomático, o governo parecia impotente para travar uma terrível sucessão de reveses. Em Setembro de 1973, a proclamação da independência do «Estado Guiné-Bissau», na área libertada de Madina de Boé, foi reconhecida por mais de quarenta Estados membros da ONU. Eram, na sua maioria, países tradicionalmente hostis a Portugal (africanos, asiáticos, árabes e europeus de Leste), mas não deixa de ser significativo que a Assembleia Geral tenha aprovado uma resolução (93 votos a favor, 30 abstenções e apenas 7 votos contra), na qual se congratulava «pelo recente acesso à independência do povo da Guiné-Bissau, ao criar o Estado soberano que é a República da Guiné-Bissau», e condenava Portugal por conduzir uma guerra de agressão contra um «Estado independente»53. Ainda em 1973, a denúncia de vários massacres perpetrados pelas forças armadas portuguesas contra populações civis em Moçambique (Mucumbura, Wiriyamu e Chawola), e a expulsão de vários missionários católicos da mesma província (os padres de Burgos), não só causaram novas mossas na imagem internacional do país, como agravaram o mal-estar que se instalara na relação entre o regime e a Igreja Católica. Em suma, a détente africana, que a diplomacia marcelista tão afanosamente procurara desde 1969, parecia ter os seus dias contados. Aproximava-se aquilo que o chefe do governo, num dos seus últimos discursos, chamou de «a hora sombria». No entanto, para vencê-la, Caetano deverá ter percebido que dificilmente poderia imolar as forças armadas a favor de uma estratégia de resistência que, no essencial, visava resguardar Angola e Moçambique dos efeitos políticos de uma retirada portuguesa da Guiné. Dito de outro modo: como não possuía a autoridade carismática de Salazar, Caetano (ao contrário do que dissera a Spínola, em 1972) dificilmente poderia emular a táctica do seu antecessor na Índia portuguesa: a troco de uma derrota militar honrosa, salvava-se a coerência doutrinal da política de defesa do Ultramar, assente na noção de integridade territorial de uma única soberania. Se Caetano fosse tão maquiavélico como Spínola o retrata em alguns dos seus livros e entrevistas, então não fazem sentido os enormes esforços que aquele despendeu no sentido de adquirir o equipamento necessário para prevenir um eventual colapso militar na Guiné e no Norte de Moçambique. Em síntese, Caetano precisava de evitar que as forças armadas, a sua principal base de sustentação após o fim da legislatura, em 1973, pudessem actuar com o pretexto de que o governo não fazia tudo o que estava ao seu alcance para impedir um desaire semelhante ao de 1961. Para os sectores mais ortodoxos, esses esforços deveriam consistir na obtenção da tecnologia que garantisse uma «vitória militar»54; para os mais pragmáticos, a tarefa primordial do governo deveria residir na procura de uma solução política para o conflito colonial, eventualmente baseada no reconhecimento do direito à autodeterminação das populações africanas55.
34Mantendo estas duas correntes na expectativa, Caetano escolheria depois a que lhe parecesse mais forte. Para isso precisava de conservar várias opções em aberto. Por um lado, nomeou um novo governador e comandante militar para a Guiné, Bethencourt Rodrigues, o herói do Leste de Angola e o mais condecorado dos generais portugueses, e mobilizou o aparelho diplomático para a aquisição do equipamento que as circunstâncias delicadas na Guiné e em Moçambique exigiam. Em diversos discursos, reiterou também o total empenho do governo na «defesa global do Ultramar», tentando minorar o impacto do livro de Spínola (editado a 23 de Fevereiro). A 5 de Março de 1974, numa alocução perante a Assembleia Nacional, afirmou, por exemplo, que «uma transigência ou uma abdicação num sítio logo afectaria a força da resistência no conjunto. Não poderíamos, por exemplo, aceitar a negociação com o inimigo na Guiné em termos que nos privassem da autoridade para recusar negociações em Angola ou em Moçambique»56.
35Mas a «negociação com o inimigo» era precisamente um cenário que não estava ausente do seu leque de opções. Em Agosto de 1973, recebera Jorge Jardim, que o pusera ao corrente dos contactos que vinha desenvolvendo com as autoridades zambianas. O pretexto era o estabelecimento de um esquema de colaboração fronteiriça, mas as conversas com Kaunda acabaram por incluir também uma troca de impressões acerca do conceito de «multirracialismo» que Portugal pretendia consolidar em Moçambique. Segundo Jardim, Caetano tê-lo-á encorajado a prosseguir os contactos, «pesquisando a viabilidade de soluções honrosas», pois um colapso militar em Moçambique era uma eventualidade que não se podia ignorar. Usando de alguma duplicidade nas suas entrevistas com Caetano, Jardim interpretou a expressão «soluções honrosas» da forma mais lata possível e em poucos meses tinha já acertado com Kaunda um esquema para a independência de Moçambique (o célebre «Programa de Lusaka»), onde a posição política e os interesses económicos da população europeia seriam salvaguardados, e a Frelimo convidada a integrar um governo de transição. O programa seria implementado de forma gradual (três a cinco anos), evoluindo a partir da experiência da «autonomia progressiva e participada» e de uma «descalada» da actividade militar. Para Jardim, o principal mérito do esquema, inspirado no modelo britânico de descolonização da Zâmbia e Malawi, residia na preservação da identidade multirracial de Moçambique, no facto de oferecer uma saída honrosa às forças armadas e de eliminar politicamente a facção «pró-soviética» da Frelimo (personificada por Marcelino dos Santos). Até meados de Abril de 74, Jardim apostou na ambiguidade e nunca revelou o conteúdo exacto das conversações que ia mantendo em Lusaka. Quando finalmente abriu o jogo, Caetano terá lido sem grande interesse o «Programa» e comentado que Jardim «fora longe de mais»57. Mas nesta altura (17 de Abril), recorde-se, estava-se apenas a uma semana do golpe militar (cujos preparativos não seriam desconhecidos de Caetano).
36Moçambique, porém, era uma peça importante do discurso marcelista das «sociedades progressivas» e das «democracias raciais» que precisavam de se manter sob a tutela portuguesa até estarem maduras para a independência. Diferente era o caso da Guiné, o calcanhar de Aquiles do império, e a província cujas características menos se ajustavam à retórica do «multirracialismo». Alguns testemunhos confirmam que Caetano poderia abrir uma excepção para aquele território, desde que o PAIGC abdicasse das suas reivindicações em relação a Cabo Verde. O chanceler brasileiro Gibson Barboza, que no início da década de 70 ofereceu os bons ofícios do Itamaraty a Lisboa para mediar uma aproximação de Portugal a alguns governos africanos, avistou-se, em Maio de 1973, com o chefe do governo português e registou este comentário: «“Visivelmente abalado, Marcello Caetano reconheceu que a Guiné portuguesa era um caso à parte, diferente da situação de Angola e Moçambique... Trata-se de um caso típico de colonialismo... E acrescentou que estaria disposto a entabular negociações para a sua independência, ou mesmo concedê-la unilateralmente, desde já, se não fosse seu receio – ou mesmo certeza – de que o “louco do Sékou Touré... anexaria o território da Guiné portuguesa assim que esta se tornasse independente”»58. Caetano deixou cair a proposta de mediação brasileira, mas alguns meses mais tarde, em circunstâncias bem mais adversas, aceitou dar sequência a uma diligência do Foreign Office que propunha que representantes do governo português e do PAIGC entabulassem um diálogo59. Embora o encontro de um funcionário diplomático português com uma troika do PAIGC em Londres, em 26 e 27 de Março de 1974, pudesse ter criado as condições para uma solução política para a Guiné, o figurino que essa solução assumiria só pode ser objecto de especulação. Os encontros tiveram um carácter estritamente exploratório, não havia qualquer agenda predeterminada, as instruções dos emissários eram bastante vagas e, de resto, a categoria do representante português, um diplomata com poucos anos de carreira, parece indicar que Caetano se sentia ainda pouco seguro em relação às reacções que um encontro deste tipo poderia suscitar. Um estudioso da descolonização portuguesa, Pezarat Correia, considera, com alguma plausibilidade, que tudo não terá passado de uma manobra desesperada para ganhar tempo e travar a marcha do MFA, ou até mesmo um golpe de antecipação dos ultras60. Nunca o saberemos. Um mês depois destas démarches, a Revolução estava na rua e a gestão do problema colonial transitava para outras mãos61.
Considerações finais
37Historiadores e analistas tendem a considerar a política ultramarina de Salazar, e a acção diplomática que a sustentava, exemplos acabados de rigidez, intransigência, e imobilismo. Por seu turno, a política de Caetano possuiria alguns elementos de flexibilidade, mas não os suficientes para desencadear uma efectiva ruptura com o passado. Alguns autores argumentam que Caetano, receoso do peso dos «ultras», foi forçado a cultivar uma ambiguidade contraproducente em relação ao problema colonial, desbaratando o élan e a autoridade que as eleições de 1969 lhe haviam conferido. Avaliando mal os equilíbrios internos nas forças armadas, foi cedendo progressivamente aos avisos e pressões que lhe iam chegando dos sectores mais ortodoxos do regime e, involuntariamente, acabou por ficar refém da «teoria dos dominós». Resta saber se Caetano alguma vez desejou presidir à liquidação do império, ele que fora um dos seus mais eminentes doutrinadores. A este respeito, os indícios contraditórios não faltam. No seu momento de maior força, Caetano procurou rodear-se de colaboradores imbuídos de intenções reformistas e claramente sintonizados com as democracias europeias, dos tecnocratas do planeamento económico aos homens da «Ala Liberal». Algumas testemunhas sugerem até que não lhe repugnaria a ideia de negociar uma independência da Guiné com o PAIGC, para depois se concentrar no desenvolvimento das «sociedades multirraciais» de Angola e Moçambique, condição indispensável para uma independência real desses territórios, mas que não deveria ocorrer num futuro demasiado longínquo.
38Tendo chegado ao poder num momento em que as conexões económicas e humanas entre Portugal e a Europa se haviam estreitado consideravelmente, não custa acreditar que Caetano tivesse tomado consciência de que mais tarde ou mais cedo uma opção entre a África e a Europa se tornaria inevitável. De resto, é curioso verificar que o Acordo Comercial celebrado com as Comunidades Europeias (Julho de 1972) possuía uma cláusula evolutiva (o artigo 35.º), que em 1976 pôde ser invocada pelo I Governo Constitucional para aprofundar a ligação a Bruxelas e, pouco depois, solicitar a adesão formal ao Mercado Comum.
39Foi também durante o seu consulado que o «Espaço Económico Português», arquitectado pelos governos de Salazar, em 1961, recebeu a sua sentença de morte, nomeadamente através da legislação de Silva Cunha (Novembro de 1971) sobre o sistema de pagamentos interterritoriais, que acabava de vez com a miragem da «moeda única imperial»62. Assim sendo, tudo parecia encaminhar-se para uma situação em que a descolonização se reduziria a uma questão fundamentalmente política, uma vez que, no plano das realidades económicas o país já havia feito a sua opção pela Europa. O problema é que, como já foi notado63, Caetano não era o homem certo para protagonizar a ruptura decisiva. A idade avançada, uma mundividência pessimista e uma história pessoal que se confundia intimamente com a do regime não ajudavam as coisas. A somar a tudo isto, Caetano não possuía a autoridade necessária para, de um momento para o outro, operar uma viragem inesperada – um pouco como o general De Gaulle havia feito relativamente à Argélia francesa, após o seu regresso ao poder, em 1958. Mas mesmo que em finais de 1973 se tivesse apercebido de que a política de resistência à outrance se tinha tornado inviável, nesse momento Caetano não tinha sequer uma «estratégia de saída». Nem sequer para a Guiné. O seu discurso cristalizara na «teoria dos dominós» – a ideia de que o Ultramar português constituía uma realidade «una e indivisível» e que o abandono consentido ou deliberado de uma das partes provocaria o colapso do todo.
40Curiosamente, Caetano poderia ter exorcizado a «teoria dos dominós» imperiais se tivesse dado sequência a uma teoria formulada pela dupla Salazar/Franco Nogueira. Em dois artigos recentes64, Manuel de Lucena observou, com grande perspicácia, que, talvez antecipando dificuldades insuperáveis na Guiné, Salazar e Nogueira haviam discretamente começado a referir-se à existência de «três Áfricas»: uma «África árabe», circunscrita ao Magrebe, sujeita à influência do Islão e dotada de tradições políticas e culturais que a separavam do resto do continente; uma «África Negra», abarcando as antigas colónias britânicas, francesas e belgas, no flanco ocidental e na região dos grandes Lagos, territórios onde o povoamento branco fora inexpressivo, as estruturas da colonização eram superficiais e onde o traçado arbitrário das fronteiras iria dar origens a terríveis animosidades étnicas e tribais; e finalmente uma África Austral, multirracial e pluricultural, dominada pelo elemento negro, mas com núcleos relevantes de população branca, uma África que compreendia algumas das antigas colónias britânicas mais prósperas, Angola e Moçambique. A cada uma destas três Áfricas estavam associados problemas distintos que, supõe-se, exigiriam respostas diferenciadas. Contudo, talvez por acreditarem ainda na possibilidade de uma «solução militar», Salazar e Nogueira acabaram por não retirar todas as ilações do seu próprio raciocínio. Mas no plano doutrinal estava aberta uma porta para a diferenciação do Ultramar – no fundo, para o regresso a uma tradição antiga (a da monarquia), que não sacralizava a integridade do império e à qual não repugnaria a alienação de uma determinada parcela do todo, se valores mais altos se levantassem.
41De qualquer forma, é possível que Caetano não andasse muito longe da verdade quando dizia que, depois de «abandonada» a Guiné, Portugal seria incapaz de suster as pressões que de imediato se abateriam sobre os seus outros territórios africanos. Nas chancelarias diplomáticas e nos meios anticoloniais gerara-se a ideia de que Portugal era o elo mais fraco do poder branco em África. Se esse elo fosse quebrado, o equilíbrio estratégico na África Meridional alterar-se-ia a favor dos movimentos de libertação da Rodésia, do Sudoeste Africano e das forças anti-Apartheid. As soluções de compromisso (ou diferenciadas) tenderiam, pois, a ser rejeitadas pelos movimentos que combatiam o colonialismo português e pelos seus patronos internacionais, eufóricos com a débâcle americana no Vietname e, a partir de finais de 1973, com as privações infligidas pelos países árabes produtores de petróleo às democracias ocidentais.
42Terá Franco Nogueira razão quando argumenta que a política externa de Caetano acelerou o colapso do regime? A política externa serve uma determinada concepção do interesse nacional. Quando este é interpretado de modo diverso pelos actores, grupos e interesses que podem influenciar a sua formulação, é impossível evitar que haja contradições, dúvidas e incertezas. Por outro lado, embora a acção diplomática pudesse ter atenuado os efeitos da contestação a que a política colonial portuguesa se encontrava sujeita, ela não podia alterar as percepções morais da sociedade internacional em relação à legitimidade do colonialismo, ou sequer alterar a opinião, mais ou menos consensual, nas chancelarias ocidentais, de que a melhor forma de Portugal preservar a sua influência e interesses no Ultramar passava pelo reconhecimento e enquadramento do nacionalismo africano. Finalmente, a diplomacia também não podia ter suprimido o cansaço crescente que a sociedade portuguesa experimentava em relação à guerra colonial, e o seu desejo de integrar a «normalidade» democrática e burguesa da Europa Ocidental.
Notes de bas de page
1 Franco Nogueira, História de Portugal 1933-74, Porto, Civilização, 1981, p. 499.
2 Franco Nogueira, "A política externa acelerou o colapso da II República", in Jornal de Macau (reproduzido do jornal Semanário de Lisboa). Agradeço ao Fernando Lima a cedência da fotocópia deste artigo.
3 Vasco Pulido Valente, "Marcello Caetano: as desventuras da razão", in Kapa, n.º 2, Novembro de 1990. O artigo foi republicado, com alguns cortes, no I Suplemento ao Dicionário de História de Portugal (coord. António Barreto e Maria Filomena Mónica), Porto, Figueirinhas, 1999, pp. 198-216.
4 Idem, p. 176.
5 António Telo, "As guerras de África e a mudança nos apoios internacionais de Portugal", in Revista de História das Ideias, vol. 16, 1994, p. 348.
6 António José Telo, "As relações internacionais da transição", in J. M. Brandão de Brito, Do Marcelismo ao Fim do Estado Novo, Lisboa, Editorial Notícias, 1999, p. 226.
7 António Costa Pinto, "Portugal e a resistência à Descolonização", in F. Bethencourt e K. Chauduri, História da Expansão Portuguesa, 5.º vol., Lisboa, Círculo de Leitores, 1998, pp. 51-64.
8 Kenneth Maxwell, A Construção da Democracia em Portugal, Lisboa, Presença, 1999 (tradução do original inglês de 1995), p. 65.
9 Norrie MacQueen, A Descolonização da África Portuguesa. A Revolução Metropolitana e a Dissolução do Império, Lisboa, Inquérito, 1998 (tradução do original inglês de 1997), p. 251.
10 Nomeadamente em: José Calvet de Magalhães, Portugal e as Nações Unidas. A Questão Colonial (1955-1974), Lisboa, IEEI, 1996; Carlos Gaspar, "Organização das Nações Unidas", in II Suplemento ao Dicionário de História de Portugal...; Fernando Martins, Portugal e a Organização das Nações Unidas – Uma história da Política Externa e Ultramarina Portuguesa no Pós-Guerra, Lisboa, FCSH/UNL, 1995 (texto policopiado); A. E. Duarte Silva, "O litígio entre Portugal e a ONU", in Análise Social, n.º 130, 1995.
11 Carlos Gaspar, "Organização das Nações Unidas...", p. 677.
12 A este respeito, cf. as memórias de Eduardo Brazão, Memorial de Dom Quixote, Coimbra, Coimbra Editora, 1976, p. 143.
13 Manuel Braga da Cruz, O Estado Novo e a Igreja Católica, Lisboa, Bizâncio, 1998, p. 185.
14 A este respeito, cf. o que diz José Manuel Tavares Castilho, A Ideia de Europa no Marcelismo, Porto, Afrontamento, 2000.
15 Ver, nomeadamente, no Arquivo Histórico-Diplomático do MNE, Casa dos Tratados – Cimalha, Maço 9, a circular "Necessidade de um sistema defensivo para o Atlântico Sul", (9.3.1970), elaborada pela Direcção-Geral dos Negócios Políticos; e na Torre do Tombo, Arquivo Marcello Caetano – Presidência do Conselho de Ministros, Cx. 922, 1/B-1-1, o texto do Inspector Superior do Ministério do Ultramar, Alexandre Ribeiro da Cunha, "La Politique Africaine de Portugal et la Défense de l'Occident", (1972). Sobre as percepções dos países da NATO em relação à "ameaça soviética" no Atlântico Sul, cf. Cristopher Coker, NATO, the Warsaw Pact and Africa, Londres, MacMillan, 1985.
16 Sobre a questão colonial e as relações luso-brasileiras, cf. Amadeo Luís Cervo e José Calvet de Magalhães, Depois das Caravelas. As relações entre Portugal e o Brasil, 1808-2000, Lisboa, Instituto Camões, 2000, em especial pp. 227-243.
17 José Calvet de Magalhães, "Portugal e os Estados Unidos – relações no domínio da defesa", in Estratégia, n.º 3, 1987, p. 36.
18 Para o enfraquecimento da "presidência imperial" durante o mandato de Richard Nixon, cf. Robert D. Schulzinger, U. S. Diplomacy since 1900, New York, Oxford U. P., 1998, pp. 306-312. A mais recente avaliação da política externa de Nixon e Kissinger pertence a William Bundy, A Tangled Web. The Making of Foreign Policy in the Nixon Presidency, New York, Hill & Wang, 1998.
19 José Freire Antunes, Nixon e Caetano: promessas e abandono, Lisboa, Difusão Cultural, 1992, p. 268.
20 Sobre a crise de Outubro de 1973 vale a pena comparar as análises de João Hall Themido, Dez Anos em Washington, 1971-1981, Lisboa, Dom Quixote, 1995, pp. 111-148, José Calvet de Magalhães, "Portugal e os Estados Unidos...", pp. 38-43, e de José Freire Antunes, Portugal na Guerra do Petróleo. Os Açores e as Vitórias de Israel 1973, Lisboa, Edeline, 2000, pp. 41-63.
21 O texto mais importante sobre este assunto continua a ser Mohamed A. El-Kawas e Barry Cohen, The Kissinger Study of Southern Africa, Lawrence Hill, Westport, 1976, no qual os autores examinam detalhadamente o documento-chave da administração Nixon para a África Meridional, o "National Security Study Memorandum 39", e as suas implicações concretas até 1976. Nas quase 4000 páginas dos seus três volumes de memórias, Kissinger apenas se refere a Caetano uma única vez (Les Anées Orageuses, Paris, Fayard, 1982, 1.º vol., p. 602), e no contexto da Guerra do Yom Kippur. Sobre África, Kissinger apenas se pronuncia no último volume, mas aí o seu relato centra-se apenas nos anos de Gerald Ford (1974-1976).
22 Cf. o testemunho de António de Faria, embaixador em Londres entre 1968 e 1973, sobre as relações luso-britânicas neste período, em José Freire Antunes, A Guerra de África, 1961-1974, Lisboa, Círculo de Leitores, 1996, pp. 494-500.
23 As contrapartidas oferecidas por Portugal à França eram a instalação nas Flores de uma estação francesa de tiro e rastreio balístico, e a venda do urânio de Moçambique. Sobre isto, cf. António José Telo e Hipólito de la Torre Goméz, Portugal e Espanha nos Sistemas Internacionais Contemporâneos, Lisboa, Cosmos, 2000, p. 130. Sobre o Acordo das Flores e a dimensão militar das relações luso-francesas neste período, cf. AHD, MNE, Casa dos Tratados – Cimalha, Maço 9 e PEA M 685.
24 António José Telo, "A Europa e a questão alemã: uma visão de longo prazo", in Política Internacional, n.º 13, Outono-Inverno, 1996.
25 Marcello Caetano, Mandato Indeclinável, Lisboa, Verbo, 1970, p. 181.
26 António Alçada Baptista, Conversas com Marcello Caetano, Lisboa, Morais, 1973, p. 215.
27 Citado por Jaime Nogueira Pinto, O Fim do Estado Novo e as Origens do 25 de Abril, Lisboa, Difel, 1999 (3.a edição), p. 298.
28 Marcello Caetano, Depoimento, Rio de Janeiro, Record, 1974, p. 219.
29 Sobre estes falhanços, ver John D. Hargraves, Decolonization in Africa, Longman, 1996, 2.a ed., em especial pp. 168-228.
30 Em 1967 e 1968, por exemplo, a Argélia exigiu que a França evacuasse as bases que ainda mantinha no Sahara e em Mers el-Kébir, assim contrariando algumas das disposições dos Acordos de Évian (1962).
31 Marcello Caetano, Depoimento..., p. 220.
32 Após abandonar o Governo, Franco Nogueira nunca deixou de procurar influenciar a política externa e ultramarina de Caetano, ora intervindo na Assembleia Nacional, ora comentando a actualidade política internacional em publicações de extrema-direita, como o jornal Política, dirigido por Jaime Nogueira Pinto, onde durante anos manteve uma coluna de opinião sob o pseudónimo de Lusitanus.
33 Idem, pp. 40-42. Sobre as hesitações de Caetano relativamente a Cabora Bassa, cf. Marcelo Rebelo de Sousa, Baltazar Rebelo de Sousa. Fotobiografia, Venda Nova, Bertrand, 1999, em especial, o desabafo dirigido a Baltazar Rebelo de Sousa, então governador-geral de Moçambique: "É uma das más heranças que recebi! A obra tem de se fazer, mas não posso afogar o país no fundo da barragem", p. 257. Cf., ainda, a tese de mestrado de Luís Correia Alves, O Projecto de Cabora Bassa. Uma perspectiva política, Porto, Universidade Portucalense, 1997 (texto policopiado).
34 José Freire Antunes, O Factor Africano, Lisboa, Bertrand, 1990, pp. 86-87.
35 Logo no início da legislatura (15 de Dezembro de 1969), os deputados conservadores da Assembleia Nacional procuraram limitar o alcance de qualquer inflexão que Caetano pretendesse imprimir a política ultramarina, apresentando, pela mão de Fernando Santos e Castro, uma moção reafirmando "a política nacional de manutenção da defesa da unidade e integridade de todos os territórios portugueses, de protecção das respectivas populações e do seu desenvolvimento económico e social". Para os debates parlamentares sobre as questões europeia e africana no marcelismo, cf. José Manuel Tavares Castilho, A Ideia de Europa..., p. 66.
36 Marcello Caetano, Depoimento..., p. 37
37 E talvez também as divisões que a Guerra do Biafra provocara no seio da OUA. Sobre o impacto deste conflito nos equilíbrios africanos, cf. David Birmingham, The Decolonization of Africa, Athens, Ohio University Press, 1995, pp. 35-36
38 Conferência de Imprensa de Rui Patrício, 28 de Maio de 1971, reproduzida no Boletim de Informação do MNE, n.º 44, Maio-Junho de 1971, p. 20.
39 A tentativa de invasão da Guiné-Conakry, em Dezembro de 1970, é o caso mais conhecido. É certo que a operação avançou com a anuência de Caetano, mas, na carta em que lhe comunicava os preparativos, Spínola deixou-lhe muito pouca margem para recusar: "Face às reservas postas na última carta que recebi do senhor Ministro do Ultramar, relativamente a esta acção, tomei a liberdade de enviar à Metrópole o capitão-tenente Guilherme Alpoim Calvão, chefe do Departamento de Operações Especiais do Comando-Chefe, com o encargo de documentar Vossa Excelência sobre a possibilidade de êxito na acção planeada, que não tenho dúvidas em classificar decisiva para o desfecho da Guerra na Guiné. (...) Aliás, julgo que, em relação a esta acção se avançou já demasiado para que se possa recuar sem riscos igualmente sérios, pelas consequências que daí advirão.", (meu sublinhado), in José Manuel Saraiva, "Assalto a Conacri", Expresso-Revista, 23 de Novembro de 1996.
40 A primeira reacção de Portugal ao "Manifesto de Lusaka" não foi particularmente acolhedora. Em conferência de imprensa de 11 de Junho de 1969, Franco Nogueira considerou-o "uma pura perda de tempo". Todavia, em Novembro (com Caetano a gerir os NE a título interino), o representante português na 24.a Assembleia Geral da ONU, Dr. Bonifácio Miranda, dedicou-lhe um longo discurso, salientando que o Governo português partilhava de muitos dos seus pontos de vista (diálogo construtivo, apelo à paz, promoção da dignidade humana e igualdade racial). Mantinha, porém, uma divergência de fundo em relação à necessidade de se realizarem referendos com vista ao exercício da autodeterminação das populações. Portugal considerava que o convívio multirracial e a aceitação das leis e instituições portuguesas por parte das populações africanas constituíam uma prova irrefutável de que estas se encontravam já "autodeterminadas", cf. Ministério dos Negócios Estrangeiros, Boletim de Informação, Novembro-Dezembro, 1969, n.º 35, pp. 23-31.
41 Evocando alguns destes líderes africanos no terceiro volume das suas memórias (Years of Renewal, Nova Iorque, Simon & Schuster, 1998), Kissinger refere que muitos deles viviam também apavorados com a possibilidade dos guerrilheiros a quem davam santuário se transformarem em forças mais poderosas do que os seus exércitos nacionais, e assim começarem a intervir nos seus assuntos internos, à semelhança do que sucedeu com a OLP em relação à Jordânia e ao Líbano.
42 Sobre estes acordos, cf. o depoimento de Costa Gomes a Maria Manuela Cruzeiro, Costa Gomes, o Último Marechal, Lisboa, Notícias Editorial, 1998, pp. 111-112.
43 Sobre o reatamento das relações com o Zaire, vale a pena consultar o segundo volume das memórias africanas do embaixador Luís Gonzaga Ferreira, Quadros de Viagem de um Diplomata. Congo/Zaire-Angola, Lisboa, Vega, 1999.
44 Em entrevista ao Expresso, de 9 de Abril de 1994, Rui Patrício refere-se assim a Spínola: "O seu estilo, a sua impetuosidade, a sua exuberância, atrapalharam e tolheram um pouco o papel da diplomacia. Ele achava que ele é que devia relacionar-se com o Senghor. Julgava-se predestinado a conduzir a política na Guiné".
45 Joaquim Veríssimo Serrão, Marcello Caetano, Confidências no Exílio, Lisboa, Verbo, 1985, p. 361, onde Caetano comenta várias passagens do livro de Spínola, País sem Rumo (1978).
46 A. E. Duarte Silva, A Independência da Guiné-Bissau e a Descolonização Portuguesa, Porto, Afrontamento, 1997, p. 107. De referir, porém, que esta diligência de Amílcar Cabral nunca foi assumida pelo próprio e é desconhecida pelos seus colaboradores mais próximos, entre os quais Luís Cabral.
47 Marcello Caetano, Depoimento..., p. 191.
48 O ponto de viragem, no que respeita aos objectivos do movimento, dá-se a 1 de Dezembro, com a reunião de Óbidos, onde uma comissão do então denominado Movimento dos Oficiais das Forças Armadas é incumbida de "preparar a acção militar e de elaborar um programa político", in José Medeiros Ferreira, "Vinte e Cinco de Abril de 1974", in F. Rosas e J. M. Brandão de Brito, Dicionário de História do Estado Novo, vol. 2, Lisboa, Círculo de Leitores, 1996, p. 1015.
49 Spínola é nomeado Vice-Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas, em 15 de Janeiro de 1974. No seu discurso de posse fez questão de vincar que as "Forças Armadas não são a Guarda Pretoriana do Poder".
50 O último trimestre de 1973 é marcado por um importante surto grevista que conservou o seu ímpeto durante os primeiros meses de 1974, afectando dezenas de empresas industriais na região do Porto, Coimbra, Lisboa e Setúbal. No Ribatejo verificaram-se também greves de assalariados agrícolas, e nos meios estudantis universitários a contestação não era menos intensa.
51 Vasco Pulido Valente, "Marcello...", p. 176.
52 René Pelissier, "Guerras Coloniais", in II Suplemento do Dicionário de História de Portugal..., p. 162.
53 A. E. Duarte Silva, A Independência..., p. 155.
54 "Vitória militar", à luz da doutrina contra-subversiva, consistia em duas coisas: impedir que o "inimigo" fizesse a transição para uma guerra de tipo convencional, e reduzir a actividade das forças portuguesas a acções de mero "policiamento" (semelhantes, digamos, às que o Exército britânico conduzia então na Irlanda do Norte).
55 Sobre a tortuosa relação de Caetano com a instituição militar, cf. o capítulo IX de José Medeiros Ferreira, O comportamento político dos militares, Lisboa, Estampa, 1992, onde se discute a hipótese de importantes sectores das chefias militares terem "exprimido primeiro do que os capitães a impossibilidade de continuar a guerra em África", p. 295.
56 Marcello Caetano, Depoimento..., p. 225.
57 Jardim relata pormenorizadamente o processo conducente ao "Programa", em Moçambique Terra Queimada, Lisboa, Intervenção, 1976, pp. 93-214. Cf., também, José Freire Antunes, Jorge Jardim. Agente Secreto, Lisboa, Bertrand, 1996, pp. 463-549.
58 Amadeo Luiz Cervo e José Calvet de Magalhães, Depois das Caravelas..., p. 242.
59 As conversas de Londres foram reveladas por José Pedro Castanheira nas páginas do Expresso-Revista, de 26 de Março de 1994. O mesmo jornalista investigou também a abordagem de um funcionário da embaixada portuguesa em Roma ao representante do MPLA na capital italiana (Expresso-Revista, 27 de Abril de 1996), mas esses contactos não parecem ter tido a mesma consistência das conversas de Londres com o PAIGC.
60 Pezarat Correia, "Descolonização'', in José Maria Brandão de Brito (coord.), Do Marcelismo ao Fim do Império, Notícias Editorial, 1999, p. 143. Sintomaticamente, Caetano nunca se referiu a esta diligência em qualquer dos seus escritos e correspondência de exílio.
61 Alguns autores (Franco Nogueira, Silvino Silvério Marques) referem ainda a possibilidade de Caetano ter combinado com o governador Santos e Castro uma declaração unilateral de independência de Angola (aprazada para Agosto de 1974), mas esta parece ser a mais nebulosa de todas as démarches finais de Caetano para superar o impasse colonial.
62 O trabalho mais importante sobre este tema pertence a Manuel Ennes Ferreira: Angola-Portugal. Do Espaço Económico Português às Relações Pós-Coloniais, Lisboa, Escher, 1990. Ver, especialmente, pp. 135-139.
63 Ver a obra já citada de Marcelo Rebelo de Sousa, bem como o artigo de António Barreto, "Revolução de 25 de Abril de 1974", no III Suplemento ao Dicionário de História de Portugal...
64 Manuel de Lucena, "Franco Nogueira", in II Suplemento do Dicionário de História de Portugal..., e "Debate com Inimigos Íntimos", in Teresa Melo Ribeiro, Gonçalo Sampaio e Melo e Manuel Vieira da Cruz, Embaixador Franco Nogueira (1918-1993). Textos Evocativos, Porto, Civilização, 1999.
Notes de fin
1 Este artigo insere-se num projecto de investigação mais vasto sobre o Marcelismo, a decorrer no Instituto de História Contemporânea da FCSH e com o apoio da Fundação para a Ciência e Tecnologia/Programa Praxis XXI.
Auteur
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Pedro Aires Oliveira
Lecciona no Departamento de História da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, onde também se licenciou e obteve o grau de mestre em História Contemporânea. Em 2000, publicou o livro Armindo Monteiro: uma biografia política, uma adaptação da sua tese de mestrado. É, desde 1999, chefe de redacção da revista Política Internacional e colaborador do Projecto “O Marcelismo e a Crise Final do Estado Novo, 1968-1974”, apoiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia.
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