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Diplomacia & Guerra

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Fernando Martins

Do Plano Marshall ao Acordo com a CEE

From the Marshall Plan to the Agreement with the EEC

Francisco Castro

Résumé

Na base da formulação de uma política externa está sempre um entendimento do que é o soberano interesse nacional e da estratégia mais adequada para o afirmar. Na concepção dominante entre os decisores políticos do Estado Novo, a preservação e afirmação da independência nacional, no entendimento de que poder soberano é aquele que não se submete a nenhum outro na esfera externa, é o primeiro e grande objecto da política externa.
Para manter a independência na Europa, o Estado Novo liga-a à dimensão pluricontinental de Portugal. E, ao fazê-lo, dita imediatamente a atitude face aos movimentos de integração económica na Europa: qualquer participação não poderia resultar em prejuízo para a afirmação enquanto Estado uno e indivisível, a um tempo europeu e africano. Portugal busca, assim, uma complementaridade entre a Europa e a África. Essa estratégia viria a consubstanciar-se na participação na EFTA e na tentativa de edificação da zona escudo. Esta última é abandonada no início da década de 70, altura em que também é assinado um acordo de comércio livre com a CEE.

Texte intégral

Face ao mar, costas à terra

1O posicionamento externo de Portugal enquanto Salazar foi presidente do Conselho de Ministros explica-se por duas razões interligadas: a dimensão pluricontinental e a pequenez na Europa. No contexto europeu, Portugal seria apenas um pequeno Estado sem capacidade para fazer ouvir a sua voz e tendo por único vizinho um país maior e mais poderoso.

2Para além disto, a percepção que faziam da natureza das relações internacionais entre Estados soberanos levou os decisores políticos portugueses a rejeitar qualquer possibilidade de que os recursos dos territórios além-mar pudessem ser explorados por outros. E, segundo criam, este seria o destino incontornável se todo o Portugal integrasse uma organização como a Comunidade Económica Europeia.

3Face à realidade das Comunidades Europeias, a política externa de Salazar adoptou um cauteloso “esperar para ver”, tentando, ao mesmo tempo, que a integração supranacional nunca visse a luz do dia.

4Portugal não daria nenhum passo no sentido do centro do Continente. Esta atitude tinha já sido aplicada ao contexto do pós-II Guerra, mas as raízes eram anteriores. A sua definição remontava a Setembro de 1935, altura em que Salazar divulga uma nota oficiosa com as grandes linhas da política externa do Estado Novo. Estas haveriam de se manter constantes.

  • 1 A. Oliveira Salazar, “Nota oficiosa de 20 de Setembro de 1935”, Discursos e Notas Políticas, vol. I (...)
  • 2 Idem, p. 81.

5Na nota oficiosa de 1935, Portugal era definido com uma potência atlântica. Daqui decorria o não envolvimento, “podendo ser, nas desordens europeias, em manter a amizade peninsular, em desenvolver as possibilidades do nosso poderio atlântico”1. Havia a noção de que Portugal nada tinha ganho com o envolvimento na I Guerra. E havia ainda a consciência de que, se derrotado num conflito, muito teria a perder. A paz na Península libertava Portugal para o mar, a sua verdadeira vocação. Seria no mar que encontraria expressão a “comunidade de interesses portugueses e britânicos”2.

  • 3 Ibidem, “Portugal no Pacto do Atlântico”, ob. cit., vol. IV, p. 413.

6Cerca de uma década e meia mais tarde, no momento da ratificação do Tratado do Atlântico Norte, a 25 de Julho de 1949, Salazar reafirma os mesmos princípios perante os deputados à Assembleia Nacional. Profere então uma das frases que haveria de servir de chave para interpretar o seu pensamento sobre o posicionamento externo de Portugal. Diz Salazar: quaisquer “desvios da linha mestra que é definida pelas necessidades vitais do povo português – face ao mar, costas à terra – não constituem precedentes a seguir, mas a evitar na medida do possível”3. Por outras palavras, tal como nas vésperas da Guerra Civil de Espanha, interessava a amizade na Península (condição para a afirmação atlântica); manter a aliança luso-britânica (que servia as duas potências marítimas); e continuar a tentar evitar um envolvimento nos negócios do centro do Continente que sugasse Portugal para qualquer conflito. No fundo, a mesma atitude que tinha ditado a política portuguesa na última Guerra mundial.

O Plano Marshall à luz da política externa portuguesa

7Quando os decisores políticos portugueses se deparam com a perspectiva do Plano Marshall, o Mundo não era o mesmo de 1935. Mas a percepção dos interesses permanentes de Portugal mantinha-se inalterada. É esse o significado da repetição, em 1949, dos princípios enunciados catorze anos antes.

8No momento em que a ordem internacional posterior à II Guerra Mundial ainda não estava suficientemente definida, os decisores políticos portugueses chegaram a acreditar que se abria uma nova era para Portugal. Os primeiros sinais pareciam apontar para a emergência de um Mundo organizado em grandes espaços. O Império Britânico, os Estados Unidos e a União Soviética seriam os grandes actores internacionais. Mas ainda haveria espaço para que Portugal pluricontinental pudesse ver o seu lugar reforçado, num momento em que o eixo da política mundial se deslocava para o Atlântico.

9No entanto, a II Guerra Mundial acabaria por reforçar a dinâmica que levou à saída da Europa do centro do Mundo, culminando com as descolonizações. O seu lugar passou a ser ocupado por dois actores que antes estavam na periferia de um sistema internacional eurocentrípto. Era esta a realidade do pós-guerra: um continente destruído, desolado e dividido. O exército vermelho a garantir que os regimes dos países ocupados não pusessem em causa um cordão sanitário que deixaria o território soviético distante e seguro. Os Estados Unidos, pujantes e confiantes, a produzirem sozinhos mais de metade do out put de todo o Mundo.

10A passagem de uma economia de guerra para uma economia de paz colocava problemas aos Estados Unidos. Na verdade, como garantir a colocação externa da sua produção se os europeus não comprassem? Convinha, assim, aos Estados Unidos desenvolver um mercado europeu para onde pudessem escoar a sua produção. Mas convinha-lhes também erradicar os nacionalismos económicos com a sua quota-parte de responsabilidade pelo eclodir de duas guerras mundiais. Por estas duas razões, tornava-se crucial que os mercados europeus fossem um único mercado. Era ainda vital que a expansão soviética fosse contida, para que, em breve, os Estados Unidos não tivessem que enfrentar uma nova potência dominante na Ásia e na Europa.

11Neste contexto, Lisboa começa por mostrar entusiasmo face ao princípio da ajuda norte-americana, materializado no Plano Marshall. Depois afirma não precisar de qualquer auxílio, para, logo em seguida, apresentar um pedido concreto de financiamento. Obtém 60% do montante solicitado, usa apenas uma parte e acaba por não pedir mais nada.

12Nesta variação de posição, tudo parece apontar para uma explicação de carácter económico: os problemas da balança de pagamentos determinaram a mudança de atitude e são, portanto, responsáveis pela decisão de pedir ajuda aos Estados Unidos. Tratou-se, assim, de uma opção para enfrentar um problema conjuntural ligado aos fluxos financeiros que entravam e saíam do país. Quando o equilíbrio foi encontrado, a ajuda perdeu a razão de ser. Mas será o factor económico suficiente para explicar uma tão súbita mudança?

13É evidente que a variável balança de pagamentos faz parte da equação dos decisores políticos de Lisboa. Mas é também evidente que as questões económicas não explicam totalmente a posição portuguesa. Esta passa necessariamente pela percepção que é feita da conjuntura internacional e pela escolha da forma de inserção no sistema emergente de um Estado que quer manter-se pluricontinental. Posto de outra forma: Lisboa entende que a Europa precisa dos Estados Unidos para conter a expansão soviética, mas entende também que a Europa só poderá fazer face à preponderância norte-americana no Ocidente se puder dispor dos recursos africanos. Por outro lado, sabe que a convivência internacional se baseia em poder de facto e por isso poderá controlar melhor as relações bilaterais por comparação com as multilaterais, onde mais facilmente poderia ver-se submergido.

14Para além destes aspectos, as decisões sobre os modos da inserção internacional de Portugal encontram ainda fundamento na própria concepção de política externa; do que era e para que servia.

15Esse entendimento era o de que uma política externa correspondia à projecção na esfera internacional de uma política interna, sendo esta, por seu lado, a expressão concreta de um projecto nacional. E, muito simplesmente, este projecto nacional era pluricontinental. Portugal pluricontinental era um actor internacional a quem a experiência histórica recomendava o não envolvimento nos assuntos continentais. Não se envolver para além do necessário à afirmação dos seus interesses seria uma condição para preservar a dimensão pluricontinental. O mesmo é dizer, o seu projecto nacional.

16E poderia o projecto português ser ameaçado pelo Plano Marshall? Sim. Porquê? Por dois motivos: porque poderia pôr em causa a independência económica de Portugal; e porque tinha subjacente a intenção de uma evolução para uma solução federativa na Europa que colocaria as colónias portuguesas como um recurso comum, retirando a Portugal a prerrogativa de ali exercer em exclusivo a sua soberania. Isto é, o Plano continha uma dupla ameaça política. Tornar a economia nacional dependente do dólar era uma diminuição política. Partilhar soberania era outra.

  • 4 Ibidem, “Preparação para o pós-guerra”, p. 57.
  • 5 Ibidem, “Portugal, a guerra e a paz”, p. 108.

17É precisamente para defender essa soberania materialmente aplicada na Europa, África e Ásia que o Governo de Lisboa rejeita qualquer hipótese de uma solução federal. O próprio presidente do Conselho de ministros define a atitude quando pronuncia o discurso Preparação para o pós-guerra, no último ano da II Guerra: Portugal manteria a integridade do “poder de determinar-se com independência”4. E aqui emerge o fundamento de todo um pensamento e a chave para a compreensão da política externa do Estado Novo: qualquer decisão obedeceria ao entendimento de que soberano é aquele poder que não conhece superior na esfera externa. Esta concepção de soberania levava, em termos práticos, à afirmação do princípio da igualdade entre os Estados nacionais independentes. Tal como reafirma Salazar, logo após a rendição da Alemanha, “nem federações artificialmente decretadas ou impostas, nem super-Estados hegemónicos com os seus Estados-vassalos, nem organizações de interesses em quadros acima das nações”5. Isto é, se a primeira afirmação ainda deixa aberta a hipótese de o Estado decidir, soberanamente, integrar-se numa federação, a conclusão da frase exclui qualquer entusiasmo pela supranacionalidade.

18A cooperação que interessava a Lisboa seria intergovernamental, segundo o método de um Estado/um voto. Era, no fundo, a consciência de que a defesa no plano externo dos interesses nacionais pluricontinentais implicava a prerrogativa do direito de veto nas organizações em que Portugal participasse.

  • 6 Ibidem, “Preparação para o pós-guerra”, p. 58.

19A nação seria o limite material para a cooperação internacional, um “núcleo primário, vivaz, irredutível e inassimilável, sem dúvida disposto a colaborar, mas pronto a autonomizar-se em caso de necessidade ou conflito”6. Salazar tornava, assim, claro que o envolvimento internacional seria reversível e que essa decisão seria tomada de moto próprio. No seu entendimento, em vez da cooperação organizada numa base multilateral, seria mais realista procurar alianças bilaterais, lá onde uma verdadeira convergência de interesses lhe desse uma substância. E a aliança com a Grã-Bretanha, potência marítima e imperial, era o que mais interessava a Portugal. A par desta, emergia o bom relacionamento com a Espanha. Uma especial atenção seria dada também ao Vaticano, Brasil e Estados Unidos. A Bélgica e a França, enquanto se mantivessem potências coloniais, teriam ainda o seu lugar nos relacionamentos que Lisboa mais valorizava.

  • 7 Ibidem, “Ideias falsas e palavras vãs (reflexões sobre o último acto eleitoral)”, p. 211.

20No fundo, a reacção portuguesa inicial face ao auxílio Marshall actualiza todas as grandes questões da política externa de um Estado que via na sua dimensão pluricontinental a possibilidade da manutenção integral da sua existência soberana. Não poderiam haver dúvidas sobre a dualidade ibérica, nem sobre a soberania portuguesa em África. Por isso, a Portugal não interessavam nem os Estados Unidos da Europa, nem a preponderância norte-americana, para quem a existência de um ou dois Estados na Península Ibérica não afectava nenhum interesse vital. Para mais, ninguém poderia garantir que os Estados Unidos não pretendessem substituir a influência europeia em África. A via europeia, para Salazar, passava pela recuperação da ideia de nação como princípio e fim da organização política. A Europa das nações prolongar-se-ia sobretudo em África. Esta solução dar-lhe-ia os recursos materiais para a afirmação no Mundo de cada uma das suas nações, no pressuposto de um “nacionalismo bem ordenado e bem entendido”7.

21A tudo isto acrescia um outro motivo da maior importância: a defesa do regime. De facto, no pensamento de Salazar, regime e independência nacional do Estado pluricontinental parecem fundir-se. Isto é, sem territórios ultramarinos a independência estaria ameaçada. E, sem o regime do Estado Novo, a preservação de Portugal pluricontinental não estava garantida.

  • 8 Ibidem, p. 207.

22Posto de outra forma, só o Estado Novo assegurava a manutenção dos territórios necessários à viabilização da independência de Portugal. Soberania, ultramar e regime tornam-se assim uma e a mesma coisa. Pôr em causa uma destas três vertentes seria fazer ruir o conjunto. É por este motivo que Salazar rejeita uma cooperação internacional que implicasse “no plano teórico e no das realidades práticas, a uniformidade dos regimes políticos”8.

23Era uma conceptualização que não admitia nenhuma evolução ou que se corresse qualquer risco. Com o tempo, o Governo de Lisboa perderia qualquer possibilidade de flexibilizar as suas posições, tanto interna como externamente.

A recusa

24A 23 de Junho de 1947, duas semanas depois do secretário de Estado George Marshall afirmar que a Europa não tinha capacidade, nos próximos três a quatro anos, para pagar os alimentos e produtos industriais de que necessitava, razão pela qual necessitava de ajuda, Portugal entrega um memorando no Departamento de Estado.

  • 9 João Bianchi (embaixador de Portugal nos Estados Unidos), Memorando português entregue no Departame (...)

25O documento afirma que o Governo de Lisboa registou as palavras de Marshall “com muito interesse” e que a iniciativa obedecia a princípios que tinham “muito em comum com os que têm estado na mente do Governo português”. Assim, Portugal expressava desde logo “apreço e profunda simpatia”9 pelas declarações de Marshall, disponibilizando-se para prestar um apoio sincero.

  • 10 Cit. in idem, Telegrama n.º 234, 24 de Junho de 1947, p. 117.

26Quando Lisboa divulga a sua posição de princípio ainda não eram conhecidos os pressupostos em que o futuro Plano Marshall assentaria. O embaixador de Portugal em Washington, João Bianchi, transmite então a Lisboa a sua convicção de que a iniciativa norte-americana ficava dependente das “sugestões ou propostas que possam vir da Europa”10. Bianchi ficou também a saber que já tinham sido iniciadas conversações com Paris e Londres, com vista a dar seguimento às palavras de Marshall.

  • 11 Cit. in ibidem, Caeiro Matta, instruções para a delegação portuguesa, Telegrama n.º 118, 9 de Julho (...)

27Logo em seguida, o ministro dos Negócios Estrangeiros de Portugal, Caeiro da Matta, inicia contactos exploratórios, dos quais resulta o convite franco-britânico para que Lisboa participe numa reunião, em Paris, para avaliar a oferta dos Estados Unidos e acordar uma resposta concreta. No dia 9 de Julho, seguem para Paris as instruções para a delegação portuguesa. No telegrama lia-se que “embora Portugal não pense carecer de créditos ele precisa certamente do fornecimento de outros países designadamente de utensilagem industrial e está portanto disposto aos entendimentos convenientes para por sua parte fornecer também aos outros também aquilo de que a sua economia possa dispor”11. Seria esta a posição portuguesa na Conferência de Paris.

28Mas por que razão não aproveitar a oportunidade e solicitar auxílio norte-americano para equilibrar a sua própria balança de pagamentos? A resposta é remetida para o ministro das Finanças, Costa Leite, que no dia 27 de Agosto de 1947 envia o seu parecer para a Conferência de Paris, onde os europeus ocidentais negociavam as condições para efectivar o auxílio Marshall.

29A decisão apontada pelas Finanças traduzia o cálculo de que a compra de bens de equipamento poderia ser feita preferencialmente na Grã-Bretanha, país sobre o qual Portugal possuía créditos concedidos durante a II Guerra. Quando isso não fosse possível, optava-se então pelo mercado norte-americano, recorrendo-se às reservas de divisas. Lisboa pretende assim que, à sombra do Plano Marshall, os seus fluxos comerciais não se desviem excessivamente da Europa para os Estados Unidos. E esta é já uma questão política.

Razões políticas

  • 12 Cit. in ibidem, Telegrama n.º 362, 11 de Outubro de 1947, p. 152.

30A 11 de Outubro de 1947, Salazar envia um telegrama para a embaixada de Portugal em Washington onde afirma que o problema estava em conciliar a cooperação económica com a independência política. O presidente do Conselho lembrava ainda ao embaixador Bianchi que as anteriores experiências demonstravam que um Estado, em caso de crise económica, procura minimizar os seus efeitos internos, sem ter como prioridade a preocupação com as repercussões nos seus parceiros. Salazar entendia ainda que não seria possível aplicar imediatamente as propostas da Conferência de Paris, de constituição de uniões aduaneiras ou até o abaixamento geral das tarifas sobre as importações12. Verifica-se que todas as decisões, mesmo aquelas que, aparentemente, podem encontrar uma explicação de carácter económico, são sempre políticas. Na realidade, o esforço de multilateralização do comércio que estava a ser feito na Conferência de Paris, em obediência a uma das condições do dador, chocava com a preferência portuguesa pelos acordos comerciais bilaterais. Lisboa sabia que poderia obter condições mais favoráveis se apenas negociasse acordos com uma entidade de cada vez. Seria mais fácil obter concessões à entrada noutros países de produtos não essenciais à reconstrução das economias europeias, em profunda crise. Era o caso, por exemplo, dos vinhos do Porto e da Madeira, ou das conservas de peixe e produtos de cortiça. Para além disso, num contexto bilateral, estaria sempre simplificada a tarefa de consagrar o princípio da pluricontinentalidade portuguesa como uma condição para a formalização de um acordo.

  • 13 “Miséria e Medo, características do momento actual”, Discursos..., ob. cit., vol. IV, p. 291.

31Pouco tempo depois, a 25 de Novembro de 1947, Salazar alude publicamente ao contexto mais geral da decisão do Governo de Lisboa sobre o Plano Marshall e à sua relação com a política externa portuguesa. No seu discurso, intitulado Miséria e Medo, afirma que os Estados Unidos foram generosos. Mas, acrescenta, era preciso ter sempre presente que a potência norte-americana “só tinha uma alternativa: dividir o Mundo com a Rússia (...) ou bater-se com ela, e na Europa”13. Seriam as esferas de influência que ditariam o fim do Mundo eurocentrípeto. Para o evitar, era preciso que a Europa fosse capaz de se afirmar como um actor autónomo no palco global.

  • 14 Idem, p. 293.
  • 15 Idem, p. 294.

32Por isso, Salazar alerta: o Plano Marshall representará o aumento da influência norte-americana sobre a Europa e selará o crescendo da sua afirmação global. Nestas circunstâncias, qualquer “tendência hegemónica, domínio económico ou político, desvio ou deformação do espírito europeu” dependerá “dos meios de resistência que a Europa possa opor à diminuição do seu ser colectivo, das reservas de força moral e material que ainda possua para continuar a afirmar-se no Mundo”14. E esses meios, muito simplesmente, estavam em África. Tudo girava em torno da frase com que Salazar remata o seu discurso sobre a recuperação europeia: “a África é base suficiente para a política que se deseje fazer”15.

33Ao mesmo tempo, a continuidade da presença europeia em África garantia a manutenção da pluricontinentalidade de Portugal. Salazar fazia assim coincidir o interesse português com o interesse europeu. Era esta a sua fórmula: a Europa aceitaria auxílio norte-americano para fazer face à expansão da esfera de influência da União Soviética, mas encontraria em África os recursos para enfrentar a esfera de influência dos Estados Unidos. Dentro deste quadro mais geral, Portugal veria a sua presença no continente africano relegitimada e garantida. A premissa essencial da fórmula de Salazar implica, como condição necessária e suficiente, o interesse europeu pela África.

  • 16 Idem, p. 294.

34Com efeito, se os Estados europeus permanecessem em África seria mais fácil resistir a uma eventual intenção contrária por parte dos norte-americanos. Isto é, juntos, os europeus teriam maior capacidade política. E dessa maior capacidade colectiva resultava a possibilidade de afirmação individual de cada um. É esta a cooperação internacional defendida por Salazar. Mas, acrescenta o presidente do Conselho, teria que ser uma “Euro-África, organizada num esforço internacional comum e no recíproco respeito de todas as soberanias políticas”16. Em Miséria e Medo tudo se liga. Lisboa buscava na concertação europeia em torno de África a dimensão política que, isoladamente, não tinha. Se todos permaneciam, mantinha-se também o lugar de cada um. Prolongava-se, assim, na esfera internacional o próprio projecto nacional pluricontinental.

A alavanca açoriana

  • 17 Embaixador do Reino Unido em Lisboa, Relatório sobre Portugal em 1949, cit. in António Telo, Portug (...)
  • 18 Idem, p. 62.

35A questão da pluricontinentalidade de Portugal está directamente relacionada com a rejeição das ideias de federação europeia então avançadas à sombra do Plano Marshall. O embaixador britânico em Lisboa percebe-o claramente, afirmando, no seu relatório para 1949, que o presidente do Conselho acreditava que qualquer ideia federativa “só servia para privar os Estados individuais de um dos principais objectivos pelos quais sempre estiveram dispostos a fazer sacrifícios – a independência dos seus povos”17. Tratava-se de uma questão a que Londres estava particularmente atenta, dado que, tal como Lisboa, rejeita a integração supranacional na Europa. Era uma convergência objectiva de interesses, base de qualquer acção internacional concertada em bases realistas. No mesmo documento, o embaixador acrescentou ainda que Salazar suspeitava de que os Estados Unidos tentariam levar a Grã-Bretanha a descolonizar, o que se traduziria em “consequências desastrosas para a posição portuguesa nesse Continente”18. Mas tudo isto torna ainda mais enigmática a razão que terá levado o Governo de Lisboa, depois de rejeitar o auxílio Marshall, a evoluir para o estatuto de Estado receptor.

36A resposta não pode ser independente do contexto da Guerra-fria. Face à ameaça do comunismo, era preferível buscar segurança do lado americano. Sobretudo na perspectiva de que os recursos africanos permitiriam, depois de vencida a crise imediata, dar à Europa a capacidade suficiente para diminuir a influência de Washington. Associada à necessidade de recorrer aos Estados Unidos para conter a União Soviética, emerge a questão da continuação da cedência de facilidades aos norte-americanos nos Açores. Esta necessidade, ditada pela Guerra-fria, iria dotar Lisboa da alavanca diplomática de que necessitava para lidar com os Estados Unidos.

37A mudança face ao Plano Marshall encontra então um princípio explicativo nas próprias condições que Portugal conseguiu criar para o relacionamento bilateral com Washington. O novo acordo, destinado a regular as condições da permanência dos norte-americanos, tinha ficado concluído no dia 2 de Fevereiro de 1948. E, muito simplesmente, os Açores davam a Lisboa a base bilateral que lhe permitia beneficiar de ajuda.

  • 19 Pedro Teotónio Pereira, Diário de Notícias, 5 de Fevereiro de 1948, cit. in Rollo, Portugal e o Pla (...)

38Tanto assim que, dois dias depois de concluídas as negociações sobre a permanência dos norte-americanos nas Lajes, o novo embaixador de Portugal em Washington, Pedro Teotónio Pereira, pode declarar a um jornal de Lisboa que as boas relações com os Estados Unidos são particularmente importantes na óptica do “progresso e bem estar do nosso povo. Refiro-me aos materiais necessários para algumas das grandes obras que estão em curso, especialmente no campo da energia hidroeléctrica, na renovação da rede de transportes e em certos apetrechamentos essenciais”19.

39O acordo entre Portugal e os Estados Unidos sobre a base dos Açores concedia ao último o uso de facilidades por três anos, prorrogáveis por mais dois. Esta última decisão cabia soberanamente a Lisboa. Como Washington pretendia renovar o acordo, transformando o curto em longo prazo, teria de continuar a negociar. Através desta negociação quase permanente, Portugal teria a garantia de que os seus desejos seriam ouvidos do outro lado do Atlântico. Munido de uma tão forte alavanca diplomática, porquê então não aceitar dólares americanos, ao abrigo do Plano Marshall, para debelar a crise na balança de pagamentos?

  • 20 As relações entre Lisboa e Washington, no período da administração Kennedy, são, provavelmente, o m (...)

40Por outras palavras, os Estados Unidos passavam a ter interesse em manter uma boa relação com Lisboa, o que pressuponha que, nos momentos cruciais, os imperativos da defesa se sobrepusessem a outro tipo de considerações20. Para que a estratégia diplomática fosse eficaz, Portugal não podia receber nada em troca da concessão da base nos Açores. A base não podia nem ser alugada nem nunca poderia haver um pretexto para que os Estados Unidos evocassem direitos adquiridos.

41Para que tudo isto funcionasse, tornava-se também necessário não receber qualquer auxílio Marshall antes de concluído o acordo dos Açores.

42Washington depressa o entendeu e logo achou preferível deixar cair o assunto do ouro com que a Alemanha nazi tinha pago produtos exportados por Portugal durante a II Guerra. Ficava evidenciado que a disposição de um Estado para servir de procurador internacional de outros dependerá sempre do facto de os interesses alheios não colidirem com os do próprio. É essa a natureza das relações internacionais, tal como Lisboa sabia.

43Já coberto pela sombra das Lajes – crucial para o acesso dos norte-americanos aos teatros da Europa, Médio Oriente e Norte de África –, o Governo português sente-se confiante para uma viragem de 180 graus. Nos meses seguintes, Portugal vai negociar um acordo bilateral de cooperação económica com os Estados Unidos, mantendo ainda a posição de não beneficiário do auxílio Marshall para maximizar a sua posição negocial. E, assim que vê o acordo assinado, a 28 de Setembro de 1948, anuncia a sua intenção de se candidatar ao Plano. Dele beneficia durante dois anos, até que a sua balança de pagamentos volta a equilibrar-se. Neste momento, Lisboa já tem aquilo que quer: uma situação financeira que lhe permita a independência.

44Em Abril de 1948, Lisboa tinha já decidido integrar a Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE), mantendo o cuidado de afastar as colónias de qualquer possibilidade de serem equacionadas como um recurso comum. A organização resultava da concertação em torno do Plano Marshall e destinava-se a institucionalizar a cooperação europeia. Era uma organização intergovernamental, onde as decisões seriam tomadas por unanimidade.

E depois do Plano Marshall?

45A experiência da aplicação do auxílio Marshall continha duas importantes lições: a primeira era que os Estados europeus se dispunham à concertação para se habilitarem aos fundos, tal como exigia o dador, e que depois os aplicavam numa lógica puramente nacional. A segunda decorria da anterior e mostrava que qualquer unidade entre os Estados da Europa teria de ser tentada por outros processos que não os ensaiados na OECE. Esta segunda tentativa seria confiada a Jean Monnet e consistiria em lançar a via para a federação europeia através de passos concretos que permitissem a superação das divisões entre a França e a Alemanha, o que levaria a primeira ao abandono da estratégia de enfraquecimento e divisão da segunda. Este projecto encontrou a sua primeira expressão na Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, estabelecida em Abril de 1951 pelo Tratado de Paris.

46Mas, neste início da década de 50, não se pode dizer que a ideia de uma federação europeia recolhesse o aplauso geral dos responsáveis políticos europeus. Pelo contrário. O projecto teria mesmo que ser feito sectorialmente, por fases, e circunscrito a seis Estados do centro da Europa. Aos restantes, o empreendimento não se afigurava como aliciante ou, mesmo, como credível. Neste aspecto, Salazar não estava só.

  • 21 Carta ao embaixador de Portugal em Bruxelas, Eduardo Leitão, depois de o ministro dos Negócios Estr (...)
  • 22 “Federação Europeia”, documento anexo à Circular n.º 8, proc. 331, 201, de 9 de Abril de 1953, envi (...)
  • 23 “Os problemas políticos e o próximo acto eleitoral”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 131.
  • 24 Idem, pp. 130-31.

47O presidente do Conselho de ministros vê a federação europeia como algo de tão longínquo que nela não vale a pena basear uma política externa. Diz Salazar, numa carta ao embaixador em Bruxelas, datada de 6 de Março de 1953 (o dia seguinte ao da morte de Estaline): uma federação na Europa pode ser feita pela força ou através de uma evolução que pode demorar séculos. E, neste último caso, depois de todos os inevitáveis rearranjos internos no Continente, acabaria por se retomar a “vida em novas bases”. E, acrescenta Salazar, nesse futuro longínquo, a federação “pode até ser melhor para todos os que então existirem”21. Estaria Portugal incluído nesta referência a “todos os que então existirem”? A verdade é que o presidente do Conselho não tem dúvidas de que a federação “tende pelo andar do tempo para o Estado unitário”22. Por outras palavras, para o fim da soberania portuguesa. E, nesta perspectiva, a África voltava a surgir como uma alternativa para Portugal, que manteria não apenas a sua independência, como também um lugar num mundo que se organizasse em grandes espaços. Interessava, portanto, desvalorizar a ideia de federação ou mesmo da Europa enquanto terceira força no palco global. É isto que diz o presidente do Conselho na biblioteca da Assembleia Nacional, a 10 de Julho de 1953: a Europa como terceira força entre os Estados Unidos e a União Soviética “é possível, mas não estão ao alcance da vista nem o prazo nem os caminhos por onde lá chegar”23. Nestas condições, Salazar repete a mesma fórmula de sempre: a “África pode ser mantida em íntima união e colaboração com a Europa”24.

  • 25 Carta a Eduardo Leitão, de 6 de Março de 1953, cit. in Franco Nogueira, Salazar, ob. cit., p. 283.

48Mas se a federação acontecesse realmente, no curto ou médio prazo? Nesse caso, restaria ainda a continuação do projecto imperial britânico “como factor de equilíbrio entre os Estados Unidos e uma federação europeia em que a Alemanha seja o elemento preponderante”25.

49A verdade é que, ao presidente do Conselho, a federação interessava pouco por comparação com Angola e Moçambique. E de que valeria ali a soberania portuguesa se o Estado português se obrigasse por tratado internacional a disponibilizar esses territórios para o uso comum da federação? Por esse motivo, Salazar interrogava-se sobre como iriam reagir a Bélgica e a França quando tivessem que partilhar os seus recursos coloniais com a Itália e a Alemanha, derrotadas na II Guerra.

  • 26 Intervenção no decurso de uma reunião com Santos Costa, Américo Thomaz e Paulo Cunha, cit. in Franc (...)
  • 27 Ibidem, pp. 397-8.

50A mensagem de Salazar parece ser clara: a Portugal não interessava comprometer a sua margem de acção imperial através de um envolvimento na Europa que ultrapassasse a cooperação em bases não supranacionais. Isto porque, sem Ultramar, seria mais difícil a dualidade peninsular. Salazar afirma-o explicitamente numa reunião restrita a 16 de Novembro de 1955: “não se pode prever se as ideias de união, unidade, integração, federação europeia, virão a ter realização e se em algumas dessas fórmulas caberá a existência de Portugal tendo integrado ou a si ligado (e não dissolvido no conjunto) o Ultramar”26. E, frase contínua: “a dualidade peninsular só tem valor e significado, existindo o Império Português; sem ele, é duvidosa e precária nos tempos futuros a existência de Portugal independente da Espanha”. Este motivo, continua Salazar, “leva-nos a pôr em primeiro lugar a defesa e existência portuguesa no nosso Ultramar, e acima de tudo do Ultramar africano, como a própria razão de ser da independência nacional, sendo tudo o mais secundário em face desta necessidade”27.

  • 28 “Governo e Política”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 320.
  • 29 Idem, p. 319.

51A prioridade portuguesa não só não estava na Europa como o projecto de federação comportava um risco para a prioridade portuguesa. Mais uma vez, é o presidente do Conselho quem o explica, na União Nacional, a 19 de Janeiro de 1956: em matéria de integração europeia, trata-se de uma experiência “de que infelizmente se não haveriam de avaliar os benefícios possíveis senão depois de sofridas as desvantagens reais”28. Isto é, os eventuais ganhos seriam antecedidos pela perda das prerrogativas soberanas. E isto era impensável para os decisores políticos do Estado Novo. Para Portugal, tratava-se mesmo de “uma sorte de liquidação nacional”29. Era, mais uma vez, o binómio soberania em África/independência nacional em funcionamento.

  • 30 Carta a Eduardo Leitão, Franco Nogueira, Salazar..., ob. cit., p. 280.

52Tudo isto, no entanto, não significa uma falta de disponibilidade para outros projectos de cooperação. Antes pelo contrário, tornava urgente a edificação de um sistema de cooperação internacional que esvaziasse a perspectiva supranacional. Como escreveu o próprio Salazar numa missiva endereçada ao embaixador de Portugal em Bruxelas, “estes vai-vens da política europeia fazem perder tempo na organização de forças e no estreitamento da cooperação económica, militar, cultural e política que, sem federação ou com federação, é possível e necessário estabelecer”30.

  • 31 “Governo e Política”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 320.
  • 32 Idem, p. 320.

53A periferia geográfica na Europa e o projecto pluricontinental de Portugal permitiam-lhe, até novos desenvolvimentos, reservar-se de uma ideia de integração que dizia sobretudo respeito ao centro do Continente europeu. Tratava-se, no fundo, de um esperar para ver, alicerçado em três factores: “uma situação geográfica, uma formação territorial e um regime político que nos permitem aguardar neste canto da Península não só o desenvolvimento doutrinal da questão, mas algum começo de aplicação prática, se aí se houver de chegar”31. Por outras palavras, a federação ou confederação teriam de se tornar uma realidade antes que Salazar se dispusesse a considerá-las seriamente. Para já, volta a recomendar o processo de cooperação internacional segundo o modelo intergovernamental: a “posição prudente que temos tomado é defender e apoiar intensamente uma cooperação cada vez mais íntima e uma solidariedade cada vez mais firme, sem prejuízo das autonomias nacionais”32.

Nevoeiro cerrado

  • 33 Cit. in Franco Nogueira, Salazar..., ob. cit., p. 453.

54A assinatura, em Roma, em Março de 1957, do Tratado fundador da CEE faz hesitar o presidente e o Conselho. Na mesma ocasião, ao avaliar toda a conjuntura internacional, Salazar comenta junto de um grupo restrito de colaboradores: “estou ao leme mas só vejo nevoeiro cerrado”33. Por trás do nevoeiro estava a afirmação da capacidade nuclear soviética, capaz de atingir a Europa, mas não ainda os Estados Unidos. Estava uma revisão do conceito estratégico da NATO que deixava os europeus sem capacidade de decisão sobre armas nucleares cuja presença no teatro europeu garantia o seu envolvimento automático numa guerra nuclear a que o território dos Estados Unidos ficaria poupado. E estava também um jogo de soma zero em que os ganhos de um lado se faziam à custa da perda do outro.

55Na África, depois do movimento independentista iniciado na Ásia, continuava o colapso dos impérios europeus. Neste contexto, para não perder o emergente Terceiro Mundo, os Estados Unidos mantinham o seu anticolonialismo. Afirmavam-se como seus paladinos na tentativa de que os novos Estados não se virassem para a União Soviética. Para além do mais, interessava-lhes o acesso aberto a matérias-primas e mercados que a Europa não podia continuar a manter para seu uso exclusivo. Neste jogo a Europa contraía-se. A França volta-se para o Continente e a Grã-Bretanha para a relação especial com os Estados Unidos, cuja força seria a rampa para a sua projecção externa. No meio de tudo isto, como haveria Portugal de reagir?

  • 34 “Actualidade da União Nacional”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 410.

56Explica Salazar na sede da União Nacional, a 4 de Julho de 1957: “nós somos na Europa uma pequena e modestíssima nação, mas com fracções relevantes em várias partes do mundo, suficientes para nos permitir mudar de plano na vida internacional”34.

  • 35 Ibidem, p. 411.
  • 36 Ibidem, pp. 410-11.

57Pequena potência da Europa, que subia na hierarquia internacional quando equacionado na sua dimensão pluricontinental, o Estado português pluricontinental procurava alternativas à integração europeia. Dois meses depois da assinatura do Tratado de Roma, o presidente do Conselho chega mesmo a referir publicamente a hipótese de formação de uma comunidade com o Brasil que, “ao lado da comunidade britânica e da comunidade hispânica que se estruture englobando as Américas de filiação espanhola, podem vir a ser três dos maiores factores de ordem e estabilidade da política internacional”35. Portugal buscava, assim, uma solução para os territórios ultramarinos diferente da francesa (federação) e da britânica (associação de Estados independentes). A solução portuguesa continuava a ser a integração das parcelas num mesmo Estado uno e indivisível. Era a resposta do Estado Novo à tendência internacional para a formação de grandes espaços, tal como a diplomacia portuguesa afirma na ONU, desde 1955: os territórios de além-mar são independentes com a independência de Portugal. Mas, da forma como tudo se passava na esfera internacional, Salazar mais não pode fazer do que contrapor o mito luso-tropical ao mito europeu. Na verdade, o presidente do Conselho sabe que a comunidade luso-brasileira só poderia ser possível “se as inclemências do tempo presente não nos embaraçarem as estreitas relações com as nações africanas nossas vizinhas, nem nos impedirem de realizar o nosso programa em África, sobretudo em Angola e Moçambique”36.

58É um momento difícil para a política externa portuguesa. Tudo à sua volta está a mudar. Apenas permanece intacta a ideia de que a soberania portuguesa depende da presença em África. Com base neste pressuposto, Lisboa tem que ensaiar alternativas à integração europeia, de forma a manter intactas as suas prerrogativas soberanas.

Última oportunidade

59Em Novembro de 1957, quando apenas faltavam dois meses para a entrada em vigor do Tratado fundador da CEE, Salazar tenta ainda influenciar o curso da evolução na Europa, voltando a propor a solução que serviria tanto a Portugal como aos Estados europeus que iniciavam o projecto comunitário. Essa solução implicava tornar a constituição do Mercado Comum numa oportunidade para avançar a ideia de um prolongamento natural entre a Europa e a África. Era a última oportunidade.

  • 37 Ibidem, “A atmosfera mundial e os problemas nacionais”, p. 440.

60A proposta portuguesa não consegue afirmar-se. O próprio Salazar esclarece que tal possibilidade não é viável, o que dita o desinteresse de Portugal em participar na CEE. Diz o presidente do Conselho aos microfones da Emissora Nacional, no dia 1 de Novembro de 1957: acusaram-nos de “não sabermos precisamente qual a atitude a tomar perante o mercado comum”. E acrescenta logo em seguida: “Pois não”37. Mas se Salazar sabe que a proposta de Lisboa não é aceite, por que razão não sabia que atitude tomar nas vésperas da entrada em vigor do Tratado de Roma?

61A resposta conduz necessariamente à Crise do Suez, de 1956, cujo desfecho colocou Londres e Paris em rota de colisão com Washington. É aqui que Salazar vê uma oportunidade para voltar a avançar o seu projecto da continuidade europeia em África. Mas, para que o plano português tivesse sucesso, tornava-se necessário que a reacção à Crise do Suez não fosse um recuo das duas potências europeias perante a imposição do aliado norte-americano. A manobra franco-britânica-israelita contra o Egipto de Nasser falhou. Com a cobertura de Washington, no contexto da sua disputa com Moscovo pela influência no Movimento dos Não-Alinhados, Londres e Paris foram humilhadas. Nas duas capitais, caíram os Governos.

62A leitura dos acontecimentos do Suez era clara: os Estados europeus não se poderiam permitir qualquer acção que fizesse lembrar a política de mãos livres para agir em esferas de influência próprias. A mesma leitura era feita em Portugal: pela primeira vez os Estados Unidos tinham entrado em confronto com as potências europeias em questões coloniais. Para o futuro ficava a lição de que não havia margem para acção unilateral por parte dos aliados europeus.

63Os acontecimentos do Suez levam a França a apostar no Continente europeu. A RFA estava receptiva, chegando o chanceler federal Adenauer a dizer: “a Europa será a nossa vingança”. A Grã-Bretanha vira-se então para Washington, aprofundando a relação especial. O novo primeiro-ministro, MacMillan falará em breve dos “ventos da História”, cujos efeitos não podiam ser mais preocupantes para Lisboa.

64Neste contexto, a política portuguesa está perante um paradoxo: se, por um lado, a formação de uma terceira força europeia significava a possibilidade de um novo subsistema com autonomia estratégica, capaz de resistir a russos e americanos, nada garantia que a pertença de Portugal a esse subsistema lhe permitisse manter o Império como área reservada. É assim que se explica a hesitação face à CEE. Para o compreender, basta ler o que diz Salazar num documento datado de 24 de Dezembro de 1956, onde é apresentada a posição de Portugal três meses antes da assinatura do Tratado de Roma.

  • 38 Posição do Governo português sobre o Tratado de Roma, resposta redigida por Salazar a um inquérito (...)

65Diz o presidente do Conselho: a Crise do Suez deu um “novo incremento à ideia de reunificação da Europa”38. A substituição da expressão anterior de “federação europeia” por esta outra de “reunificação da Europa” não é isenta de significado.

  • 39 Idem, p. 310.

66Há uma atitude de maior abertura. É o próprio Salazar quem o explica quando acrescenta que o Suez veio “até dar novas razões em apoio da importância dessa criação”. E quais eram essas razões? Eram, muito explicitamente, “uma emancipação europeia em face dos EUA, se não a constituição de uma terceira força entre eles e a Rússia”. Nesta perspectiva, “a integração maior ou menor dos países europeus, se puderem manter-se em África os que têm aí posições, poderia ser bloco que recusaria mendigar o apoio americano”. Quer isto dizer que Portugal quer participar em tal movimento? Não. E não porque “os EUA trabalham com a Rússia para a desintegração da África, de modo a substituir-se aos Estados europeus acusados de colonialismo. Ora, nestas condições, a tal Europa unida não tem probabilidades de manter-se como bloco independente”39.

67Para Lisboa, a Europa só seria um actor no palco global pela exploração dos recursos africanos e a CEE só teria interesse se significasse a permanência autónoma de Portugal em África. Nessas circunstâncias, a fórmula de “mais ou menos integração” poderia então ser explorada de forma a que se encontrasse uma possibilidade de participação portuguesa nessa terceira força. Mas os decisores de Lisboa não acreditam que a Europa possa ser um novo subsistema; os Estados europeus estavam divididos nas suas estratégias: a Grã-Bretanha iria apoiar-se mais nos Estados Unidos, a França na Alemanha, e Portugal... em Angola e Moçambique. O tempo iria mostrar até onde conduziria esta divergência: Paris e Londres descolonizariam e a proposta de Salazar, de cooperação europeia em torno do objectivo comum da permanência em África, iria ruir. A Crise do Suez é verdadeiramente o fim da proposta portuguesa de colaboração europeia e da reconquista da sua centralidade no sistema internacional através da fórmula colonial. E, para Salazar, a integração europeia não era uma forma de os Estados se reforçarem à luz de um novo entendimento de soberania. Nestas circunstâncias, só havia um único caminho: continuar.

68A partir deste momento, a política externa do Estado Novo iria argumentar que a presença portuguesa em África significava a defesa dos interesses do Ocidente.

Continuar europeu e africano

  • 40 “A atmosfera mundial e os problemas nacionais”, Discursos..., ob. cit., p. 438.

69A resposta portuguesa ao pós-Suez seria a edificação da zona escudo e a opção pela EFTA. Com esta formulação, Portugal continuaria europeu e africano. Salazar sabia que a economia portuguesa se movia “num círculo de interdependências que não podemos desconhecer nem somos livres de eliminar”40.

70E como encaixavam a EFTA e o projecto da criação de uma zona escudo? De uma forma simples: os dois seriam complementares. Ao Ultramar, Portugal iria buscar as matérias-primas e os mercados para colocação de produtos transformados com pouco valor acrescentado. À EFTA, os mercados de importação de bens de equipamento e de exportação para alguns bens, sobretudo agro-industriais. Era esta a solução que viabilizaria economicamente o país. Por este motivo, a EFTA teve que ser agarrada com toda a força, mesmo à revelia das intenções iniciais da Grã-Bretanha.

71O processo que levaria à formação da EFTA teve início quando Londres compreendeu que as negociações conducentes à CEE iriam mesmo produzir resultados. A participação numa entidade que punha em causa os laços com a Commonwealth não lhe interessava, tal como não lhe interessava um envolvimento excessivo nas questões continentais. Para mais, Londres, tal como Lisboa, rejeitava qualquer projecto de carácter supranacional.

72A primeira reacção da Grã-Bretanha passou pela tentativa de criação, a partir de finais de 1956, de uma vasta zona de comércio livre que englobasse todos os membros europeus da OECE. As negociações para este grande espaço de trocas falharam, principalmente porque a França pressentiu a intenção de diluir por fora o projecto da CEE.

73Portugal não foi convidado para participar na iniciativa britânica que conduziria à EFTA, com o argumento de que não se tratava de um país industrializado. Mas, para Lisboa, era inaceitável a exclusão da zona onde estavam os seus grandes parceiros comerciais.

74Para ultrapassar a exclusão a que Londres votou Portugal foi preciso reagir rapidamente. Era preciso encontrar uma maneira de não ser remetido para o grupo dos países não industrializados. Para alcançar esse objectivo, a diplomacia portuguesa começou por recusar participar no grupo criado no âmbito da OECE para discutir os problemas dos países menos desenvolvidos. Lisboa argumentava que o país não podia ser comparado com os membros da OECE que continuavam a solicitar ajudas financeiras: Portugal apenas necessitava de prazos mais alargados para o desarmamento pautal, acompanhados de regras de protecção à indústria emergente. Toda a estratégia diplomática portuguesa apoiava-se neste conceito de país em vias de desenvolvimento – o que, mutatis mutandis, continua a acontecer nos nossos dias.

Anexo G

75A remissão para o grupo dos menos desenvolvidos era uma manobra britânica para afastar o país da grande zona de comércio livre, liderada por Londres. Insistindo no estatuto de país em vias de desenvolvimento, a diplomacia de Lisboa conseguiu, no entanto, manter-se associada às discussões através de um grupo de trabalho exigido por Lisboa e especificamente criado para estudar o caso de Portugal. Era já um passo na consagração do princípio da especificidade portuguesa, embora tudo se passasse ainda no interior da OECE. Mas era também uma demonstração que a atitude de aceitação mitigada do Plano Marshall continha virtualidades que no futuro poderiam ser usadas. Na verdade, Lisboa tinha demonstrado nessa ocasião que a sua economia apenas necessitava de uma pequena ajuda.

76O grupo de trabalho encarregue de avaliar o caso português produziu um relatório, a 22 de Outubro de 1958. No documento ficaram consagradas as propostas de Lisboa sobre um período transitório mais alargado e a protecção às indústrias emergentes. O relatório não chegou a ser discutido no seio da OECE, porque, a 14 de Novembro de 1958, as negociações para a grande zona de comércio livre foram adiadas sine die.

77Face ao fracasso do seu plano, Londres decidiu então impulsionar a criação da EFTA, uma pequena zona de comércio livre que permitia maximizar as posições dos seus membros em negociações colectivas com a CEE. O Reino Unido contactou a Áustria, a Suíça, a Suécia, a Dinamarca e a Noruega para uma reunião em Genebra no dia 1 de Dezembro de 1958. A iniciativa foi sigilosa, não tendo Portugal sido convidado. A Grã-Bretanha voltava a não querer a presença portuguesa, porque esta enfraqueceria politicamente a EFTA num contexto de negociações com a CEE. O atraso económico português obrigaria sempre a uma travagem no avanço do comércio livre. O que daria espaço para o proteccionismo, já não de nações, mas de blocos.

  • 41 A orgânica e composição do Governo mostra bem que Salazar queria equilibrar a vertente africana e e (...)

78Nos últimos dias de Novembro, no entanto, o chefe da missão portuguesa junto da OECE, Calvet de Magalhães, entrou na posse da informação de que se preparava uma reunião em Genebra. A reacção portuguesa, impulsionada pelo secretário de Estado do Comércio41, Correia de Oliveira, foi imediata: Portugal tinha que estar presente no encontro.

79Graças ao director-geral dos Negócios Económicos, Teixeira Guerra, que contactou pessoalmente o seu homólogo suíço, Lisboa conseguiu contornar a exclusão imposta por Londres. E Portugal lá esteve, presente na reunião preparatória da futura EFTA.

  • 42 Marcello Caetano diria mais tarde que, no acordo com a EFTA, Portugal assumiu o compromisso de “dem (...)

80Na ronda negocial seguinte, em Fevereiro de 1959, a tese britânica de que Portugal não tinha lugar na futura organização de comércio livre em virtude do seu nível de desenvolvimento, foi novamente agitada. Mas a delegação portuguesa voltou a conseguir impor a tese da especificidade, reafirmando o conceito de país em vias de desenvolvimento. Mais nenhum obstáculo se levantou à continuação da presença de Lisboa nas negociações e os seis convidados pelo Reino Unido passaram a ser sete. O estatuto especial de Portugal ficou consagrado no anexo G. Seria um desarmamento pautal mais lento, que garantia, formalmente, o processo de industrialização42.

81Com este desenvolvimento colocou-se uma peça fundamental na estratégia portuguesa de permanecer um Estado europeu e africano. Com efeito, o envolvimento num dos movimentos de cooperação da Europa Ocidental era vital para que o país não ficasse isolado de uma importante zona de desenvolvimento.

82Portugal europeu seria uma placa entre mercados fornecedores de matérias-primas e mercados de colocação de produtos transformados. Assim, a opção pela participação na EFTA só pode ser entendida como complemento ao projecto da zona escudo, os dois destinados a viabilizar economicamente todo o conjunto português. Tornar a zona escudo e a EFTA complementares era uma fórmula que permitia também travar qualquer ímpeto europeísta que conduzisse à revisão da pluricontinentalidade.

  • 43 Sobre esta iniciativa, diria Franco Nogueira numa conferência de imprensa, em Agosto de 1969, que t (...)

83Mas a participação de Portugal na EFTA era igualmente uma estratégia alternativa para os que queriam uma evolução no estatuto pluricontinental. De facto, a EFTA poderia conduzir a uma inversão, fazendo a Europa substituir a África na hierarquia das prioridades políticas. Salazar não poderia deixar de fazer esta leitura. Mas também não podia evitar o acordo com a EFTA. A verdade é que a importância de não se desligar da Europa era de tal forma vital para Lisboa que, em 1961, quando o Reino Unido inflecte a sua posição e tenta a adesão à CEE, Portugal imediatamente propõe conversações exploratórias com Bruxelas43. Uma década mais tarde, o assunto da adesão britânica e da correlativa necessidade portuguesa de negociar um acordo com a CEE voltaria a colocar-se.

A complementaridade perversa

84No início da década de 70 produzem-se algumas evoluções decisivas, já depois de Marcello Caetano ter substituído Salazar na presidência do Conselho de Ministros. Após os dois vetos políticos da França de De Gaulle, a Grã-Bretanha consegue iniciar negociações para a adesão à CEE. Associado ao alargamento, o novo presidente francês, Pompidou, consegue fazer avançar o difícil tema do financiamento da PAC, antes que o Reino Unido entrasse com as suas intenções de manter os fluxos com a Commonwealth.

85A Alemanha Federal, por seu lado, precisava de demonstrar o seu empenho na Europa Ocidental para fazer avançar a nova Ostpolitik. Tinha também acabado a tentativa de assalto ao sistema internacional bipolar conduzida pela França na década de 60. Para além do mais, a Europa Ocidental receava que os Estados Unidos procurassem um entendimento com Moscovo que remetesse os europeus para um estatuto de actores secundários no palco internacional. Tudo isto conduziu a um relançamento do processo de integração europeia, em termos diferentes da proposta da Europa das Pátrias feita por De Gaulle.

86Ao longo dos anos 60, a França e a Alemanha tornam-se progressivamente os grandes fornecedores de Portugal, tanto de tecnologia como de armamento. O comércio bilateral com a Alemanha torna-a na mais importante fonte para as importações portuguesas. As relações com os dois Estados centrais da CEE ficam também enquadradas por acordos traduzidos numa base militar francesa nas Flores e numa outra alemã, em Beja.

87A Grã-Bretanha, por seu lado, permanece o maior mercado de colocação de produtos portugueses, mas é para França que se dirige o maior fluxo de emigrantes. Nestas circunstâncias, a passagem do Reino Unido da EFTA para a CEE leva Portugal a estender o princípio do comércio livre a esta última. Abre-se, assim, o caminho para um acordo comercial bilateral entre Portugal e a CEE, formalmente semelhante aos estabelecidos na mesma ocasião entre a CEE e os restantes membros da EFTA.

88Com a saída do Reino Unido, Irlanda e Dinamarca, a EFTA perde capacidade política para se afirmar face à CEE. Seria esta última quem passaria a ditar as regras e a cooptar os membros da EFTA. A opção britânica traduzia a vitória da CEE sobre a EFTA, anunciando o fim da divisão da Europa Ocidental em dois blocos comerciais. Este problema teria que ser equacionado em Lisboa. Mas a par dele surgia a evidência do falhanço económico do projecto da zona escudo. E isto tinha um significado político. Na prática, a articulação entre a zona escudo e a EFTA produziu efeitos contrários aos esperados. A relação financeira com as colónias, embora apresentasse saldos globais positivos na década de 60, começava a desequilibrar-se acentuadamente em Angola. E a reserva dos mercados ultramarinos retirava à indústria nacional a pressão competitiva inerente à livre concorrência em mercado aberto.

89Na realidade, o efeito da complementaridade zona escudo/EFTA acabou por consistir na colocação de produtos manufacturados nos protegidos e pouco sofisticados mercados africanos, a par da importação de bens de consumo de alto valor acrescentado dos desenvolvidos parceiros comerciais de Portugal.

90Daqui resultava a perda de tempo para que a economia portuguesa se inserisse na nova divisão internacional do trabalho.

Um acordo que apontava para 1985

91Seria preciso esperar pela década de 70 para que o segundo presidente do Conselho de ministros do regime da Constituição de 1933 colocasse um ponto final no projecto da zona escudo. O que pretenderia Marcello Caetano?

  • 44 Marcello Caetano, “Portugal e a Europa”, discurso proferido em Agosto de 1964, em Lisboa, na abertu (...)
  • 45 Idem, p. 63.
  • 46 Ibidem, p. 66.
  • 47 Ibidem, p. 73.

92Tanto em documentos de trabalho de circulação restrita, quanto em declarações públicas, Marcello Caetano mostrara-se adepto do projecto político europeu da Europa das Nações. Em Agosto de 1964, afirma mesmo publicamente que “a Europa tem de unir-se para não perecer”44. Na mesma ocasião, defende que “Portugal nasceu na Europa e pela Europa”45, permanecendo “europeu pela posição e pelo espírito”46. E termina: “é necessário que os europeus – homens ou nações – se unam na mesma vontade de preservação e salvação. É preciso que em todos nós arda o mesmo fogo”47. Neste período em que se encontra afastado do Poder, Marcello Caetano defende igualmente a constituição de uma federação de Estados de língua portuguesa, que agruparia Portugal e os territórios ultramarinos.

  • 48 O 25 de Abril e o Ultramar – três entrevistas e alguns documentos, Editorial Verbo, s.l., s.d., p. (...)

93Quando ocupa a cadeira da presidência do Conselho, Marcello Caetano já não acredita na solução federativa para o problema colonial. Significa isto que também terá perdido o entusiasmo pelo projecto europeu? Ou poderá ser exactamente o contrário: a Europa ficava lá, como opção de futuro, a ser tomada depois de resolvida a questão ultramarina? Sobre esta última, Marcello Caetano afirmaria, numa entrevista concedida em 1976 no Rio de Janeiro, que a “independência [das colónias] impor-se-ia por si na altura própria”48.

  • 49 Depoimento, ob. cit., p. 121.

94Será então que o Presidente do Conselho reserva a Europa como espaço preferencial para o futuro de Portugal. O livro Depoimento, que Marcello Caetano escreve imediatamente após a sua deposição, não esclarece definitivamente sobre esta importante questão. Com efeito, o Depoimento é quase omisso em relação à questão europeia. No breve e único apontamento que faz sobre o acordo de comércio livre estabelecido entre Portugal e as Comunidades Europeias, a 22 de Junho de 1972, afirma Marcello Caetano: “não podíamos pensar em ingressar neste [Mercado Comum], porque tal ingresso pressupunha certa identidade de condições económicas, que não tínhamos, em relação a países altamente industrializados. A maior parte das pessoas julgava que entrar ou não para o Mercado Comum era mero problema político, equacionado em termos de regime mais ou menos democrático ou relacionado com os nossos interesses e responsabilidades no Ultramar. Mas não. De momento não se punha, nem se podia pôr, a hipótese de passarmos a fazer parte de um só território aduaneiro e fiscal juntamente com os países do Centro europeu”49. Dado que esta é a única passagem do testamento político de Marcello Caetano onde aparece uma referência à opção pelo Acordo de 72, torna-se necessário voltar a lê-la.

95Uma segunda leitura permite isolar uma afirmação: “de momento a hipótese não se punha, nem se podia pôr”. E chegados aqui torna-se inevitável perguntar: se não se colocava de momento, poderia colocar-se no futuro a opção de aplicar uma pauta externa comum nas relações com países terceiros? Seria o fim da zona escudo o começo dessa evolução que levaria do acordo de comércio livre à associação à CEE? E não era esta última encarada como uma etapa prévia à adesão? Ou seja, dado que o Acordo de Comércio Livre assinado entre Portugal e a CEE, em 1972, previa que o desarmamento pautal se completasse em 1985, ficaria implícito que, por essa altura, poderia ter início uma nova etapa na relação entre Portugal e a CEE? Chegar a uma nova fase era assim uma questão de tempo para operar as transformações necessárias?

  • 50 Idem, p. 33.
  • 51 Ibidem, p. 34.

96E a propósito de transformações, o que diz Marcello Caetano sobre a zona escudo e sobre o Ultramar? Diz que “não era admissível o abandono do Ultramar nem a proclamação de independências prematuras (...) tinha que se procurar uma via intermédia”50. Qual era e onde conduziria? Era a autonomia progressiva que levaria à “desvinculação da economia de cada província da economia metropolitana”51. Esta desarticulação económica – reformas de Silva Lopes – e política – revisão constitucional de 1971 – conduziria Portugal a que tipo de relação com a CEE? É, talvez, impossível responder em definitivo.

97É verdade que o Acordo de 72 entre Portugal e a CEE permite continuar a dissociar os aspectos políticos e económicos da integração europeia, incidindo apenas sobre os últimos. Mas uma coisa parece ser certa: no tempo, outra solução mais profunda que o Acordo de Comércio Livre seria, pelo menos no plano das hipóteses, possível.

  • 52 Ibidem, p. 37.

98A vertente essencial é, assim, o tempo. Tempo para desenvolver, tempo para encontrar uma solução para a guerra de África... Como diz Marcello Caetano, “tempo, dêem-me tempo”52. Pediria o presidente do Conselho tempo para fazer uma inflexão que conduzisse, a prazo, Portugal à CEE? Ou pretenderia apenas dar uma substância à sua afirmação de que não havia contradição entre a Europa e a África, sem que isso significasse a adesão à dimensão política da integração europeia. Parece certo que o presidente do Conselho acreditava que a Península Ibérica entraria um dia na CEE. Mas seria uma CEE entendida apenas como um mercado comum, ou seria um projecto político que conduzisse à emergência de uma terceira força na cena internacional?

99Posto de outra forma, teria Marcello Caetano evoluído no seu pensamento e abandonado a ideia de uma Europa das Pátrias, depois do relançamento da integração comunitária na sequência da cimeira de Haia de Dezembro de 1969? Teria passado a acreditar genuinamente que Portugal tinha um lugar no projecto de uma união cada vez mais próxima entre os povos da Europa? Seja qual for a resposta, tudo parece apontar para um facto: Marcello Caetano significa o princípio do fim da era “face ao mar, costas à terra”.

Notes

1 A. Oliveira Salazar, “Nota oficiosa de 20 de Setembro de 1935”, Discursos e Notas Políticas, vol. II, 2.a edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1945, p. 79.

2 Idem, p. 81.

3 Ibidem, “Portugal no Pacto do Atlântico”, ob. cit., vol. IV, p. 413.

4 Ibidem, “Preparação para o pós-guerra”, p. 57.

5 Ibidem, “Portugal, a guerra e a paz”, p. 108.

6 Ibidem, “Preparação para o pós-guerra”, p. 58.

7 Ibidem, “Ideias falsas e palavras vãs (reflexões sobre o último acto eleitoral)”, p. 211.

8 Ibidem, p. 207.

9 João Bianchi (embaixador de Portugal nos Estados Unidos), Memorando português entregue no Departamento de Estado dois dias depois da recepção das instruções enviadas de Lisboa, cit. in Fernanda Rollo, Portugal e o Plano Marshall, Editorial Estampa, Lisboa, 1994, p. 115.

10 Cit. in idem, Telegrama n.º 234, 24 de Junho de 1947, p. 117.

11 Cit. in ibidem, Caeiro Matta, instruções para a delegação portuguesa, Telegrama n.º 118, 9 de Julho de 1947, p. 130.

12 Cit. in ibidem, Telegrama n.º 362, 11 de Outubro de 1947, p. 152.

13 “Miséria e Medo, características do momento actual”, Discursos..., ob. cit., vol. IV, p. 291.

14 Idem, p. 293.

15 Idem, p. 294.

16 Idem, p. 294.

17 Embaixador do Reino Unido em Lisboa, Relatório sobre Portugal em 1949, cit. in António Telo, Portugal e a Nato – o reencontro da tradição atlântica, Cosmos, Lisboa, 1996, p. 62.

18 Idem, p. 62.

19 Pedro Teotónio Pereira, Diário de Notícias, 5 de Fevereiro de 1948, cit. in Rollo, Portugal e o Plano Marshall, ob. cit., p. 240.

20 As relações entre Lisboa e Washington, no período da administração Kennedy, são, provavelmente, o melhor exemplo do funcionamento desta alavanca. Os Departamentos de Estado e da Defesa chegaram a estar divididos, com o primeiro a insistir na pressão para que Salazar mudasse a sua política para África, e o segundo a relembrar que a renovação do acordo dos Açores obrigava a deixar cair aquela intenção.

21 Carta ao embaixador de Portugal em Bruxelas, Eduardo Leitão, depois de o ministro dos Negócios Estrangeiros daquele país ter convocado o embaixador português para lhe pedir que consultasse o presidente do Conselho sobre a conjuntura internacional, documento citado por Franco Nogueira, in Salazar – O Ataque (1945-1958), vol. IV, Franco Nogueira, Alberto, Civilização Editora, Porto, 3.a edição, 1986, p. 282.

22 “Federação Europeia”, documento anexo à Circular n.º 8, proc. 331, 201, de 9 de Abril de 1953, enviada aos embaixadores de Portugal nas capitais europeias, MNE, AHD, 2P/P.E.a/M.309.

23 “Os problemas políticos e o próximo acto eleitoral”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 131.

24 Idem, pp. 130-31.

25 Carta a Eduardo Leitão, de 6 de Março de 1953, cit. in Franco Nogueira, Salazar, ob. cit., p. 283.

26 Intervenção no decurso de uma reunião com Santos Costa, Américo Thomaz e Paulo Cunha, cit. in Franco Nogueira, idem, p. 397.

27 Ibidem, pp. 397-8.

28 “Governo e Política”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 320.

29 Idem, p. 319.

30 Carta a Eduardo Leitão, Franco Nogueira, Salazar..., ob. cit., p. 280.

31 “Governo e Política”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 320.

32 Idem, p. 320.

33 Cit. in Franco Nogueira, Salazar..., ob. cit., p. 453.

34 “Actualidade da União Nacional”, Discursos..., ob. cit., vol. V, p. 410.

35 Ibidem, p. 411.

36 Ibidem, pp. 410-11.

37 Ibidem, “A atmosfera mundial e os problemas nacionais”, p. 440.

38 Posição do Governo português sobre o Tratado de Roma, resposta redigida por Salazar a um inquérito proveniente da Embaixada de Portugal em Madrid, 24 de Dezembro de 1956, cit. in Telo, Portugal e a Nato, ob. cit., pp. 309-10.

39 Idem, p. 310.

40 “A atmosfera mundial e os problemas nacionais”, Discursos..., ob. cit., p. 438.

41 A orgânica e composição do Governo mostra bem que Salazar queria equilibrar a vertente africana e europeia. A própria divisão do Ministério dos Negócios Estrangeiros em duas áreas – Negócios Económicos e Negócios Políticos – evidencia a mesma intenção. Os Negócios Económicos permitiam que a diplomacia portuguesa acompanhasse e participasse nos movimentos de integração europeia.

42 Marcello Caetano diria mais tarde que, no acordo com a EFTA, Portugal assumiu o compromisso de “demolir barreiras aduaneiras e de pôr de parte medidas discriminatórias de protecção dos produtos nacionais. Conseguimos então, graças ao Ministro Correia de Oliveira, tratamento favorecido no acordo, mediante a obtenção de um prazo de desarmamento aduaneiro mais largo que o concedido aos outros países, para dar tempo a que a nossa indústria se fortalecesse e pudesse sofrer, sem dano de maior, o embate da concorrência estrangeira. Era, porém, indispensável e urgente que se aproveitassem as vantagens obtidas e que as nossas empresas se fossem habituando a lutar em campo aberto com as armas usadas no resto da Europa”, Caetano, Marcello, Depoimento, Record, Rio de Janeiro/São Paulo, s.d., p. 116.

43 Sobre esta iniciativa, diria Franco Nogueira numa conferência de imprensa, em Agosto de 1969, que tanto poderia resultar na adesão como num acordo de associação ou num tratado bilateral. Só o desenrolar das conversações permitiria apurar um resultado, Diário da Manhã, 8 de Agosto de 1969.

44 Marcello Caetano, “Portugal e a Europa”, discurso proferido em Agosto de 1964, em Lisboa, na abertura do Congresso Europeu de Enfermagem, Ensaios Pouco Políticos, Editorial Verbo, Lisboa, 2.a edição, 1971, pp. 56-73.

45 Idem, p. 63.

46 Ibidem, p. 66.

47 Ibidem, p. 73.

48 O 25 de Abril e o Ultramar – três entrevistas e alguns documentos, Editorial Verbo, s.l., s.d., p. 15.

49 Depoimento, ob. cit., p. 121.

50 Idem, p. 33.

51 Ibidem, p. 34.

52 Ibidem, p. 37.

Auteur

Jornalista. Nessa qualidade acompanhou a evolução da política externa portuguesa nos últimos anos. Exerceu o cargo de editor-chefe nas revistas Mercado e Política Mesmo. Realizou vários trabalhos de investigação sobre temas como a Integração Europeia, a Política de Defesa Nacional, o Conselho Europeu de Lisboa, de Junho de 1992, as Relações entre Portugal e as Comunidades Europeias desde 1958, o Conceito de Geometria Variável Positiva e a Posição de Portugal na CIG96, e a Dimensão Internacional do Processo de Transição para a Democracia em Portugal. Aguarda a discussão da sua tese intitulada “A estratégia político-diplomática para a formalização da candidatura de Portugal a Estado membro de pleno direito das Comunidades Europeias” (Mestrado em Relações Internacionais do Instituto de Relações Internacionais na Universidade Lusíada). É licenciado em Antropologia Cultural pela FCSH da UNL, pós-graduado em Estudos Europeus pelo Instituto de Estudos Europeus da Universidade Lusíada e pós-graduado em Relações Internacionais pelo ISCSP da UTL.

© Publicações do Cidehus, 2001

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