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Da produção à preservação informacional: desafios e oportunidades

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Nelson Vaquinhas
, 
Marisa Caixas
, 
Helena Vinagre

Parte II - Gestão da Informação no século XXI

Corrupción y archivos

Identificación de tipologías y medidas paliativas

Víctor M. Bello Jiménez

Résumé

El valor de los archivos y de los documentos ha sido subjetivado por parte de quienes ostentan el poder en la administración. Su atención se centra fundamentalmente en aquellos documentos que les pueden reportar algún beneficio, ya sea institucional o personal, y para favorecer actuaciones ilícitas muchos documentos son adulterados en el mismo proceso de tramitación con lo que alteran la transacción en beneficio propio. Estos documentos pueden ser testimonios esenciales para depurar responsabilidades en la administración, la cual puede ser posibilitada mediante la potenciación de sistemas de archivos, políticas archivísticas y de transparencia eficaces, sancionándose su incumplimiento.

Note de l’auteur

Gran parte del texto ha sido extraído de mi tesis doctoral Políticas archivísticas y actuación del poder en la administración local canaria (siglos XV-XXI), leída en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria en octubre de 2013.

Texte intégral

  • 1 Con archivo me refiero aquí a una conceptuación en toda la extensión del sistema de archivos, desde (...)
  • 2 Entiéndase por política archivística las acciones y decisiones adoptadas por los gobernantes para l (...)

1Una de las bases fundamentales de la administración es la obligación de registrar por escrito todas las actividades que realiza. Por esto, a lo largo de la Historia todos los gobiernos han establecido sistemas de documentación y archivo mediante la producción y conservación de documentos, de tal manera que la creación del Archivo1 y de las políticas archivísticas asociadas son el resultado de unas decisiones meditadas que no se pueden desligar de los intereses políticos y económicos de quienes los crean. Además, se planifica de tal modo que cualquier modificación que se realice en la forma de gobierno o en la administración lleva aparejada una nueva política archivística adecuada al momento2.

2Los objetivos esenciales de esta política archivística se focalizan fundamentalmente en la necesidad de controlar otros poderes de la estructura jerárquica derivada del sistema político-administrativo implantado, así como ejercer el control sobre la población, el territorio y la riqueza. Y en democracia se añade a éstos intereses la pretensión de garantizar los derechos de ciudadanos, el de las propias administraciones, así como promover la eficacia y transparencia administrativa.

3Para alcanzar dichos objetivos se han pretendido desarrollar diversas fórmulas, pero los éxitos no han sido siempre los esperados, por lo que de resultas podemos destacar dos constantes históricas en lo referido a los archivos:

  1. El incumplimiento, de una forma o de otra, de las políticas archivísticas. Dicha inobservancia supone contravenir lo dictado por ellas y, en consecuencia, la manipulación de documentos y archivos al margen de los dictados legislativos. Los motivos por el que se obvian los preceptos normativos son fácilmente apreciables, toda vez que las luchas por el poder, más la corrupción, unidos a la desconsideración por el pasado tan propio de tiempos actuales han hecho que las políticas archivísticas diseñadas a los largo de la Historia hayan quedado en papel mojado.

    • 3 Ya desde la Antigüedad podemos encontrar diversos ejemplos sobre esto. Por ejemplo, para Roma, entr (...)

    Se le presta atención a los archivos cuando median intereses por parte de los dirigentes, bien sea para aportar un documento y obtener un beneficio o para ocultar actuaciones punibles. Ambas son las razones esenciales por las que a lo largo de los siglos el poder se ha arrogado el control de la información, lo que también ha mediatizado la gestión / desorganización de los documentos en función de las necesidades que dicho poder tenía de ellos. De la misma manera, la manipulación e incluso la destrucción han dependido y dependen de intereses particulares, los cuales son eminentemente económicos. Una manera de proceder presente también en toda la Historia3.

4A pesar de estas constataciones, y de las noticias que a diario están apareciendo en la prensa, cuando se habla de corrupción o de la necesidad de transparencia para hacer primar los valores democráticos de una nación, no se suele hacer alusión alguna a los archivos, salvo en el ámbito propio de la profesión, y menos aún al perjuicio que hace a la sociedad la desorganización e inaccesibilidad en que se encuentran muchos de ellos. Esto establece la necesidad de formular el vínculo existente entre la gestión de archivos y la transparencia, así como determinar la manera o maneras en que se puede observar desde los archivos la corrupción; es decir, cómo repercute ésta en aquéllos, para a partir de ahí buscar fórmulas paliativas.

5Bajo este prisma, el presente trabajo se estructura en tres partes, en las que se analiza el vínculo existente entre el poder y los archivos, de qué manera la corrupción está presente en éstos y cómo puede ayudar la gestión de documentos a paliar de algún modo los actos ilícitos.

6Los ejemplos mencionados son alusivos, generalmente, a la situación que podemos observar en las Islas Canarias, ámbito en el que desarrollo mi trabajo, y en el que la gestión de archivos sufre un retraso considerable; aunque la situación puede ser extrapolable a otras regiones y países.

Poder y archivos

  • 4 Referencias de esto las encontramos en Canarias desde el siglo XVI, cuando algunos habitantes de Te (...)
  • 5 Un ejemplo relativamente reciente lo encontramos en el asedio perpetrado por los israelitas a la ci (...)
  • 6 En los últimos años la prensa se está haciendo eco de la desaparición de documentos en las administ (...)

7Como es sabido, el poder siempre ha estado vinculado al control y gestión de los documentos y viceversa. Unas veces los han usado para el bien del ciudadano4 y otras en provecho propio tanto para controlar a la población, e incluso para atemorizarla y manipularla, como para intervenir las riquezas ajenas5. Por tanto, a pesar de que el archivo debe ser un instrumento vinculado generalmente a la toma de decisiones, el conflicto de intereses entre poderes existentes a lo largo de la Historia (señorío-realeza, rey-súbditos, poder eclesiástico-poder civil, poder ejecutivo-poder judicial) ha comportado la apropiación o destrucción de documentos. Esto significa que quienes diseñan una política archivística determinada pretenden ejercer un control sobre la gestión política, administrativa y económica del poder y de la sociedad, mientras que quienes tienen que obedecerla y acatarla en la jerarquía administrativa, la incumplen con demasiada frecuencia para mitigar, en la medida de lo posible, la capacidad de vigilancia que se pueda ejercer sobre ellos6.

8Se trata de la eterna lucha entre el juzgador y el juzgado, pues el archivo es un instrumento defensor y represor a un tiempo, dado que los documentos que sirven para la defensa de los intereses de unos se pueden convertir en evidencias acusadoras de otros. La consecuencia es la conversión del archivo en arma arrojadiza que motiva que la lucha por la apropiación indebida del territorio y de otros tipos de bienes económicos haya perjudicado en muchos casos a los archivos y los documentos; en definitiva, a las evidencias que constituyen éstos y la memoria que conforman aquéllos, causando un sesgo altamente significativo para ambas cuestiones.

9En el contexto político democrático español, la política archivística y los archivos se pretenden construir con una vocación de atender a la ciudadanía, de fomentar la transparencia administrativa y política, así como la participación ciudadana a través de un conocimiento sin mediatizar por el poder. Pero lo cierto es que los archivos continúan siendo ninguneados en gran medida. En este sentido, la repercusión para la ciudadanía es doble: si por un lado la desinformación y la opacidad están favoreciendo las prácticas corruptas mediante la falsedad y la manipulación de los documentos, por otro son transgredidos constantemente sus derechos al privársele de la posibilidad de conocer cómo se les está gobernando. Además, muchas veces se les priva deun derecho constitucional como es el acceso a los archivos amparándose en el desorden o en la falta de personal que atienda las necesidades de gestión de documentos. Unas situaciones que suponen casos de corrupción al tratarse del incumplimiento de leyes y a un hecho punible como es la infidelidad en la custodia de documentos públicos, lo cual viene a sumarse a la repercusión que otros tipos de corrupción tienen sobre los archivos.

  • 7 El 18 de marzo de 2012, el diario El País publicaba un artículo titulado “Nos lo ocultan, ¿por qué? (...)
  • 8 Es el caso, por ejemplo, del Caso Arona (Arona, Tenerife) donde entre 2003 y 2007 se produjeron con (...)

10Las premisas no declaradas que rigen la política archivística actual no dista lo suficiente de las propias de regímenes políticos anteriores. Permanece de forma enraizada la idea de que el poder gobernante en un momento determinado es el responsable de arbitrar el acceso a la información7. Una información que, sin lugar a dudas, está más al servicio del poder que de los ciudadanos. Y peor aún, en ocasiones la información que queda registrada en los documentos y custodiada en los archivos no es un reflejo de la realidad, sino que ha sido manipulada en pro de obtener unos beneficios tanto de poder como económicos a través de concesiones y permisos no sujetos a la legalidad, siendo los documentos que proporcionan estos favores los que despiertan el interés y la preocupación de quienes regentan las instituciones públicas8.

  • 9 Durante el año 2011 pude participar en la coordinación y desarrollo de un proyecto auspiciado por l (...)
  • 10 El organismo Transparencia Internacional establecía en 2003 que la corrupción en España se sitúa, f (...)

11Esto es muestra de la actitud arbitraria que en más de una ocasión, tanto gobernantes como funcionarios, adoptan en la administración. El poder, en muchos casos, y como viene siendo tradición, atiende o desatiende tanto la producción correcta de documentos como los archivos según la conveniencia del momento. Un ejemplo de ello son los proyectos encaminados a organizar los documentos de obras y urbanismo9, en los que priman dos razones fundamentales: por un lado, tener accesible con facilidad los documentos que rentan economía a la administración; y, por otro, controlar la gestión correcta del suelo, pues vinculada a él se ha desarrollado la mayor parte de la corrupción en los últimos años con una producción de documentos manipulada y con informes falseados10.

  • 11 La Audiencia Provincial de Las Palmas condenó en 1999 al alcalde de San Bartolomé de Lanzarote como (...)
  • 12 El boom de la construcción que se ha vivido en España en las últimas décadas supuso una reorientaci (...)

12La manipulación de documentos es una constante histórica11, pero también lo es que las administraciones recurran a los archivos para recaudar dinero12 y que la justicia lo haga para sancionar los delitos cometidos. Unas cuestiones que nos sirven para resaltar la ambivalencia del archivo puesto que tanto reporta beneficios como es testimonio de actuaciones ilegales y punibles, y para que esto último se pueda detectar y sancionar debidamente, los archivos han de estar correctamente gestionados y los documentos accesibles. Evidentemente, para alcanzarlo lo primero que se necesita es sentar las bases con una legislación que fomente la transparencia de modo real, y no con medias tintas como ocurre con la aprobada en España recientemente, que significa un avance poco significativo con respecto a la situación anterior.

Archivos y corrupción

13El acceso a los archivos enunciado en el artículo 105.b de la Constitución Española de 1978, que se consideraba una herramienta esencial para distanciar a la España democrática de la dictadura precedente, es incumplido con asiduidad de manera impune.

14La burocracia que rige la administración se ha ido complejizando cada vez más. No lo ha hecho sólo desde el punto de vista de los procedimientos administrativos, que han exigido un número cada vez mayor de documentos, sino también desde la perspectiva de la aplicación de tecnología al desarrollo de los procesos que debe realizar la administración. Esto ha derivado en un crecimiento exponencial de documentos generado por los organismos públicos, los cuales se encuentran diseminados sin orden ni control en demasiadas ocasiones, resultando inaccesibles.

  • 13 Existen diversas sentencias condenatorias por delitos pertrechados por funcionarios públicos. En un (...)
  • 14 Citado en URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Corrupción municipal. Por qué se produce y cómo evit (...)

15En este contexto de cierto descontrol consentido (puesto que no se sientan las bases necesarias para solventarlo, como podría ser una ley nacional de archivos y acceso a los documentos y un sistema de archivos bien estructurado), junto a la falta de sistematización y normalización en la administración, las noticias sobre corrupción política y funcionarial tienen una presencia permanente en la prensa y en los juzgados en los últimos años. En contrapartida, en un ámbito de cambios político-social como el actual, cada día se demanda de las administraciones públicas mayor transparencia. Muchos ciudadanos reclaman saber cómo y por quiénes están siendo gobernados, así como las maneras en que tanto algunos regidores de la administración como determinados funcionarios públicos pueden obtener ciertas prebendas particulares mediante la comisión de delitos13. Por estos motivos solicitan una información que generalmente les es denegada, con lo que se ve conculcado su derecho a conocer, lo que no deja de ser un acto corrupto. Señala Michael Johnston que la corrupción es todo uso indebido (abuso) de una posición pública (de cargos y recursos públicos) para fines y ventajas privadas14, y resulta obvio que la desinformación siempre beneficia a quien ostenta el poder y quiere manejarse con libertad e incluso libertinaje.

  • 15 Idem supra: pág. 15.
  • 16 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que en su artículo 148 establece que las entidades loca (...)
  • 17 Citado en URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Corrupción municipal. Por qué se produce y cómo evit (...)
  • 18 En las consultas realizadas en el portal de derecho antes aludido, llama la atención que apenas exi (...)

16Con estos mimbres, podemos plantearnos la siguiente cuestión: ¿es posible ver la corrupción reflejada en los archivos? La respuesta es afirmativa. Como señala Urquiza, la corrupción pública hay que contemplarla en un quíntuplo aspecto: legal, económico y político, humanitario y ético. Así, toda conducta corrupta supone la violación de una norma jurídica preestablecida, de ordinario penal, pero también administrativa15. Con esta condición, y bajo la premisa de que el archivo es de interés general para los ciudadanos, la situación de desorden e inaccesibilidad en la que se encuentran muchos de ellos supone ir contra el artículo 103 de la Constitución Española de 1978, que proclama que la Administración Pública debe servir con objetividad a los intereses generales. De modo que desatender las demandas ciudadanas relacionadas con los archivos va contra aquéllos. Además, y para abundar más en esta cuestión, el que un archivo esté desorganizado se opone a lo preceptuado en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales16.Por tanto, alegar desorden para privar del acceso a la información, así como argumentar que ante tanto desorden nada se encuentra, puede considerarse infidelidad en la custodia de documentos, lo que atenta contra los artículos 413 y 414 del Código Penal. Es decir, se contravienen leyes a sabiendas, lo que puede ser considerado como corrupción sin miedo a errar en la calificación. En principio, se trata de lo que Johnston denomina como corrupción blanca, que es aquélla que se refiere a prácticas que siendo irregulares en algunos aspectos, no son reconocidas como corruptas por ningún sector social, y en este supuesto no existen leyes condenatorias de tales prácticas, dada su generalizada falta de apoyo17. Aunque, en el caso que nos ocupa quizá pueda tratarse de una falta de denuncias bien argumentadas18.

17Por otro lado, es fácilmente observable que la corrupción en la administración siempre está vinculada a los documentos y, en consecuencia, acaba afectando a los archivos. El hecho de que todo acto administrativo deba plasmarse por escrito para tener validez, ha desembocado en no pocos ejemplos de manipulación de los mismos para favorecer a un particular, ya sea miembro de un gobierno o alguien cercano a él. Se ha hecho mención a las faltas cometidas continuamente de infidelidad en la custodia de documento público y a la falsificación o destrucción del mismo, pero es necesario prestar mayor atención a un hecho: en muchas ocasiones los documentos se producen falseados.

  • 19 Ya han sido mencionados algunos de estos casos para Canarias, a los que se pueden sumar el Caso Uni (...)

18Si lo analizamos desde un punto de vista archivístico, todos los casos de corrupción que se encuentran en fase de investigación tienen una enorme implicación con la manipulación de documentos en su fase de producción, de manera que el documento que llega al archivo ya ha sido adulterado19.

  • 20 Es el Caso de los ERE de Andalucía, por ejemplo, que la jueza Ayala une con la concesión de ayudas (...)

19A consecuencia de todo esto, la fase previa a la investigación suele ser una denuncia que comporta la imbricación de informaciones obtenidas por otros medios con la proporcionada por los documentos públicos. Significa, por tanto, que diversos agentes deben participar en el acto lesivo para resolver cualquier indicio de corrupción. Es a partir de la confrontación de hechos: denuncias, informaciones adquiridas por diversas vías y el análisis de los documentos afectados cuando los jueces pueden desenmarañar el acto corrupto20. Por tanto, el documento archivado sigue siendo un baluarte fundamental para el control del poder ya sea político o funcionarial, como ocurría en épocas pasadas, aunque en la actualidad requiere de una mayor pericia para detectar el acto punible. Ante estas realidades es lógico que se reclame mayor transparencia en los procesos desarrollados por la administración, mayor claridad en las concesiones y adjudicaciones a particulares; y, evidentemente, la accesibilidad a un mayor número de documentos.

  • 21 Para Erik Ketelaar y Alejandro Delgado, el documento comporta un proceso largo que pasa por tres fa (...)
  • 22 Recientemente la prensa ha reflejado un caso más de producción de documentos adulterados. Se trata (...)

20La principal repercusión de la corrupción en el proceso de archivo21 reside en que mientras que en los siglos pasados el documento era manipulado o destruido cuando ya formaba parte del archivo, ya fuese éste de una oficina o el archivo general (proceso de archivar); en la actualidad, el documento es adulterado en el proceso de redacción (proceso de archivación)22. El resultado es que el documento que llega al archivo tras este proceso de manipulación, puede considerado íntegro, identitario y accesible, pero no debe ser considerado auténtico más allá de su valor como testimonio de un hecho delictivo. Ese documento no representa una transacción real, sino adecuada a los intereses de quienes tienen la potestad de producir el documento y con ello beneficiar su estatus económico. En definitiva, se está produciendo una mercantilización del proceso de archivo, dado que se producen documentos falseados a cambio de prebendas, y con posterioridad se procura la custodia de lo que reporta beneficios y se intenta manipular o hacer desaparecer lo que evidencia actuaciones ilícitas.En definitiva, el archivo como activo esencial por constituir una fuente de información que puede proporcionar tanto poder como riqueza, es manipulado para reportar beneficios a un grupo determinado. Por tanto, y a razón de lo expuesto, se puede afirmar que existen vinculados al archivo dos tipos de corrupción:

    • 23 Como advertía Rousseau (ROUSSEAU, Jean-Jacques (2010): El contrato social. Biblioteca nueva. Madrid (...)
    • 24 Esta representación cartográfica es un fiel reflejo de la situación observada en los municipios can (...)

    La primera de ellas podemos denominarla como corrupción archivística, puesto que con el menosprecio hacia el archivo se han vulnerado y se quebrantan leyes de forma sistemática23 (la que puede ser considerada corrupción blanca). En este tipo de corrupción incurren aquellas instituciones que carecen de un sistema archivístico adecuado, donde es imposible que exista una garantía de acceso a los documentos de cualquier época y se produce un alto grado de infidelidad en la custodia de documentos públicos. Esto significa tanto el incumplimiento de la legislación administrativa en materia de acceso, como la legislación sobre patrimonio histórico y promoción de la investigación y la cultura. Está presente en numerosas administraciones, y debería ser denunciado. Sirva como ejemplo el mapa que se presenta a continuación, que representa la situación en la que se encuentran los archivos municipales de Canarias; una situación extrapolable al resto del territorio nacional24.

  1. El segundo tipo lo representa la corrupción política y funcionarial (generalmente pareja a las contrataciones públicas y al urbanismo) vinculada a la manipulación / destrucción de documentos que ya ha sido aludida con diversos ejemplos. Si bien es cierto que tanto los aquí reseñados como otros casos más no tienen resolución judicial aún, el mero hecho de que sean una constante en la prensa despierta recelos por parte de la ciudadanía y siembra desconfianza sobre el poder.

El personal de los Archivos Municipales Canarios

El personal de los Archivos Municipales Canarios

21Ambas formas de corrupción están presentes a lo largo de toda la Historia con matices que pueden diferenciar unas épocas de otras. El corolario de esto es que demasiados regidores de la administración consienten el equívoco que supone la desorganización del archivo y la desaparición y manipulación de documentos. Caen de este modo en lo que podríamos denominar como una contradicción documental, pues mientras velan por la custodia de aquellos documentos que les ayudan a tomar decisiones o les reportan beneficios, permiten que desaparezcan algunos de los documentos en los que se reflejan sus actuaciones. Queda patente esto en indiscutibles casos de corrupción.

22En conclusión, podemos interpretar que la corrupción vinculada al archivo es una constante histórica, y con estudios de caso, podremos concluir que los modos de actuar han sido muy similares en todo tiempo, a pesar de los cambios sociales y administrativos que se hayan podido producir. En ese sentido, como la caverna platónica, el archivo refleja las sombras del poder que, aunque son meras representaciones de unas actuaciones de mayor amplitud, muestran la punta del iceberg que ha sido la corrupción de muchos poderosos a lo largo de la Historia. Y en multitud de ocasiones el archivo puede ser testimonio y prueba no por lo que en él se custodia sino por lo que hasta él no llega, una evidencia de que algo se quiere ocultar.

Gestión de archivos y transparencia contra la corrupción

23Una sociedad democrática requiere de una administración abierta al ciudadano. Esto pasa por el establecimiento de unos sistemas documentales que registren sus actividades y garanticen la veracidad y adecuación normativa de las acciones que desarrolla a partir de las competencias que tiene atribuidas. El ciudadano, como tal, y como elector y mantenedor de quienes gobiernan, debe tener garantías de que en cualquier momento podrá acceder a la información que le atestigua que está siendo gobernado conforme a ley, a los documentos que sustentan sus derechos adquiridos y a los que son demostrativos del cumplimiento de sus deberes. Para esto es fundamental el establecimiento de servicios archivísticos que desarrollen una política archivística que simbolice la agilidad, la eficacia y la transparencia que pretendían significar los preceptos constitucionales.

24La fórmula a seguir es sencilla si se implementa la política archivística correcta con una legislación adecuada, toda vez que la gestión de documentos asegura la conservación de los mismos y regula el acceso. Además, la gestión documental es el marco para la aplicación de un sistema de gestión de calidad en la administración pública, así como de proveerla de la transparencia necesaria. Esto viene a significar la finalización de una gestión de documentos por intereses económicos y de poder para derivarla a una gestión de documentos por intereses sociales: prestación de servicios de calidad y de interés general (agilidad y eficacia de la administración), sustentación de los derechos de los ciudadanos, transparencia administrativa y fiscalización de las actuaciones del poder con la consecuente depuración de responsabilidades. La formula a seguir podría ser la siguiente:

Mayor gestión documental = Mayor acceso

Mayor acceso = Mayor transparencia

Mayor transparencia = Menor corrupción

Por tanto,

Mayor gestión documental = Menor corrupción

25Si bien es cierto que la existencia de sistemas archivísticos no significa la total ausencia de corrupción, porque los documentos que llegan al archivo han podido ser manipulados en el proceso de incoación de un expediente determinado, sí que puede comportar la conservación en los archivos de testimonios de un hecho delictivo, lo que puede ayudar a depurar responsabilidades.

26Las herramientas están disponibles, sobre todo con la aplicación tecnológica a sistemas de producción y gestión de documentos, peroalgunos grupos de poder parecen trabajar favoreciendo la desinformación, que puede ser de dos formas: no proporcionando información o tergiversando la proporcionada. Para mediar en esto, es necesario evitar que el poder de un momento concreto controle el archivo, ya que la apropiación del archivo significa la apropiación de los espacios políticos, sociales y económicos, así como del territorio. Valorar documentos en este contexto essubjetivarlos e imprimirlos de una ideología política a partir de la cual son conservados o eliminados para construir una realidad impuesta a la sociedad.

  • 25 La ley de transparencia aprobada recientemente en España (Ley 19/2013, de 9 de diciembre) no supone (...)

27En la actualidad, a pesar de existir comisiones y propuestas de valoración que pudieran evitar la eliminación de los documentos conservados en archivos, la valoración subjetivada políticamente hace que muchos documentos no lleguen a ser conservados; más aún cuando no existe un sistema archivístico planificado y su desarrollo con un equipo de trabajo adecuado al frente. De este modo, podríamos hablar de los archivos creados por los sistemas de poder, que albergan los documentos que les interesan; y el archivo impedido o el no-archivo, que estaría formado por todos aquellos documentos que no llegan a ser archivados como corresponde, o bien se archivan documentos alterados desde el mismo proceso de redacción. A este segundo archivo habría que prestar mucha más atención para garantizar una mayor rendición de cuentas y depuración de responsabilidades de los grupos implicados en casos de corrupción, e incluso para evitarlos en la medida de lo posible. De ahí que cada día, máxime en un pretendido sistema democrático como el actual, sea necesaria la obligatoriedad de la implantación de sistemas de archivo que abarquen los tres procesos que tienen vinculados en todas las administraciones. El control máximo de los circuitos documentales vinculados a flujos de trabajo, unido a la transparencia adecuada y pertinente a cada fase del proceso, se deben desarrollar para soslayar algunos de los problemas más acuciantes de la administración: falta de normalización que da lugar a arbitrariedades, demora en los procedimientos que repercute negativamente en la agilidad y eficacia necesaria para atender con garantías a la ciudadanía, y la opacidad que favorece las actuaciones corruptas y priva de una rendición de cuentas eficaz25.

28Los derechos de los ciudadanos en materia de transparencia administrativa y acceso a la información se van asentando, aunque muy lentamente, con la pretensión de ganarle terreno al oscurantismo administrativo característico de épocas anteriores. Esto ha repercutido directamente tanto en la tramitación de expedientes, en la que los interesados pueden personarse, como en el papel de los archivos. Pero es necesario avanzar mucho más en la accesibilidad. Para conseguirlo, la gestión de documentos explora los modos de evidenciar los actos de la administración. La administración electrónica, una vez implantada plenamente en las administraciones con las políticas archivísticas adecuadas, es un revulsivo en este sentido planteando sistemas de gestión de documentos perfectamente controlables y que permita gestionar la trazabilidad de cualquier documento con rigor y control sobre el mismo.

Conclusiones

29Si atendemos a la realidad de la gran mayoría de los archivos, y partimos de su evolución histórica, podemos concluir que se ha producido un cambio radical en la metáfora del archivo. Del archivo considerado como el panóptico de los reyes y gobierno y gobernantes de siglos pasados, desde el que observar toda actuación de la administración, se ha derivado a la obnosis del archivo. Esto significa que aún siendo obvia la necesidad del expediente y del archivo en sistemas burocráticos, tal y como defendía Max Weber, se ha obviado su organización. Entre ambas metáforas ha existido una enorme deriva en la que sólo algunos profesionales (archiveros e historiadores, fundamentalmente) han manifestado una preocupación constante por la necesidad de gestión de los archivos. Por el contrario, los grupos de poder sólo han mostrado desvelo por el archivo, en su gran mayoría, para crearlo o impedirlo cuando mediaban intereses económicos.

30En este contexto, la dicotomía archivar o no archivar, se convierte en una decisión de tintes mercantilistas, y el archivo es tratado como una mercancía más que debe reportar un beneficio económico a quien gobierna en un momento determinado. Este planteamiento nos puede llevar a concluir que la atención / desatención a los archivos por parte de los sistemas de poder, está mediatizada, en gran medida, por fundamentos eminentemente económicos, por lo que generalmente, y en pos de un beneficio propio o se diseñan políticas archivísticas insuficientes o se produce el incumplimiento sistemático de las que se implantan.

31En consecuencia, en la actualidad, es necesario tener en cuenta tres factores importantes para que el archivo sea considerado como la fuente de conocimiento que es y pueda ser útil a una ciudadanía que demanda más democracia, mayor participación y más transparencia en los actos de la administración:

  1. Es necesario un vuelco hacia el valor social del archivo; es decir, un archivo a través del cual los ciudadanos vean salvaguardados sus derechos y, además, sepan que tienen a su disposición un instrumento con el que fiscalizar la actuación de quienes forman parte de la administración pública, tanto dirigentes políticos como funcionarios. Para esto es esencial una transparencia administrativa totalmente efectiva además de garantizarse el cumplimiento de las leyes.

  2. Mayor gestión de documentos puede significar menor corrupción, como ya se expuso con la fórmula presentada en este artículo.

  3. La gestión de los archivos por sí sola, no será capaz de evitar la corrupción pero sí que puede ser un paliativo más si quien delinque sabe que puede ser descubierto y juzgado.

Bibliographie

FUENTES

Archivo Municipal de San Bartolomé de Tirajana: Actas de Pleno

Coalición Pro Acceso

Diario ABC

Diario Canarias 7

Diario El Día

Diario El Mundo

Diario El País

Diarios La Provincia

Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 1ª, S 28-05-2007, nº 81/2007, proc. 5/2006.

Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 1ª, S 9-12-2011, nº 113/2011, rec. 26/2010).

Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 3ª, S 27-06-2000, nº 35/2000, rec. 3/1992.

WEBGRAFÍA

http://www.transparencia.org.es

http://corrupcionencanarias.wordpress.com

http://www.elderecho.com

http://www.eldiariodigitaldecanarias.net

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BELLO JIMÉNEZ, Víctor M. (2013): Políticas archivísticas y actuación del poder en la administración local canaria. Análisis histórico (siglos XV a XXI). Tesis doctoral defendida en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Inédita.

BELLO JIMÉNEZ, Víctor M. (2014): “Política archivística: definición, alcance y modelo de análisis”. Revista de Historia Canaria, 196: págs. 75-94.

Delgado Gómez, Alejandro (2007): El centro y la equis. Colección Tendencias. Ayuntamiento de Cartagena.

JIMÉNEZ SÁNCHEZ, Fernando (2008): “Boom urbanístico y corrupción política en España”. Colección Mediterráneo Económico, 14: págs. 263-285.

KETELAAR, Erik (2007): “Las narrativas tácitas: los significados de los archivos”. Tábula 10: Combates por la memoria. Archivística de la posmodernidad.

ROUSSEAU, Jean-Jacques (2010): El contrato social. Biblioteca nueva. Madrid.

SALUSTIO (2008): La conjuración de Catilina. Alianza editorial. Madrid.

SERRA RAFOLS, Elías y ROSA OLIVERA, Leopoldo (1953): Reformación del repartimiento de Tenerife. 1506. Fontes Rerum Canariorum. Cabildo de Tenerife.

URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Corrupción municipal. Por qué se produce y cómo evitarla. Editorial Almuzara. Córdoba.

Notes

1 Con archivo me refiero aquí a una conceptuación en toda la extensión del sistema de archivos, desde los archivos de oficina hasta el archivo general e histórico.

2 Entiéndase por política archivística las acciones y decisiones adoptadas por los gobernantes para la correcta producción de documentos, el buen funcionamiento de los archivos, la adecuada organización de los documentos, prestar un buen servicio a todos los agentes relacionados con los documentos y, en consecuencia, fomentar la eficacia administrativa de un organismo o un conjunto de ellos, propiciar la participación ciudadana mediante el control y transparencia de la administración, favorecer la investigación y garantizar la pervivencia de la memoria. BELLO JIMÉNEZ, Víctor M. (2014): “Política archivística: definición, alcance y modelo de análisis”. Revista de Historia Canaria, 196: págs. 75-94.

3 Ya desde la Antigüedad podemos encontrar diversos ejemplos sobre esto. Por ejemplo, para Roma, entre muchas otras, tenemos la referencia que hace Salustio a la promesa que hizo Catilina de limpiar las deudas de quienes le ayudasen a derrotar al Senado, falsificando para ello los documentos custodiados en los archivos. SALUSTIO (2008): La conjuración de Catilina. Alianza editorial. Madrid.

4 Referencias de esto las encontramos en Canarias desde el siglo XVI, cuando algunos habitantes de Tenerife se quejan de que les dieron tierras en los repartimientos posteriores a la conquista de las Islas Canarias, y después se las quitaron para dárselas a otros, con lo que a través de los libros de repartimientos custodiados en el archivo del Concejo se podía averiguar a quién fue destinada la tierra en primer lugar. Estos mismos libros servían para supervisar la actuación del gobernador Alonso Fernández de Lugo, por citar un caso concreto, a través de lo que se denominaba juicio de residencia. Este gobernador, previamente a ser residenciado quiso manipular los libros de repartimientos para borrar las evidencias de que había repartido para él y sus parientes todas las aguas y heredamientos principales, además de haber desposeído de sus tierras a algunos habitantes para entregárselas a otros. Documentos que son testimonio de esto pueden verse en SERRA RAFOLS, Elías y ROSA OLIVERA, Leopoldo (1953): Reformación del repartimiento de Tenerife. 1506. Fontes Rerum Canariorum. Cabildo de Tenerife.

5 Un ejemplo relativamente reciente lo encontramos en el asedio perpetrado por los israelitas a la ciudad de Ramala en el año 2002. En una zona donde la lucha está mediatizada por la posesión del territorio, lo primero que ardió fue el registro de la propiedad. Un hecho que, evidentemente, no fue fortuito sino premeditado. Y es que “se ha convertido ya en una práctica usual que los ejércitos vencedores destruyan los archivos de los vencidos o bien que se incauten los documentos para ejercer así más documentadamente su posterior política de represión” ALBERCH I FUGUERAS, Ramón y CRUZ MUNDET, José Ramón (1999): ¡Archívese! Los documentos del poder. El poder de los documentos. Alianza editorial. Madrid.

6 En los últimos años la prensa se está haciendo eco de la desaparición de documentos en las administraciones. El 8 de junio de 2011 el diario ABC denunciaba “el saqueo de papeles antes del traspaso de poderes” en varios pueblos de Andalucía, así como en León y Aranjuez. El 6 de julio de 2011 este mismo diario anunciaba que la policía investigaba la falsificación y robo de papeles oficiales en el Distrito Macarena de Sevilla. Y un ejemplo más lo encontramos en el seguimiento que ha realizado el diario El Mundo sobre el caso Bárcenas y cómo sacó a la luz que el Partido Popular había borrado los discos duros de su tesorero. Estos y otros casos que se citan en esta comunicación están pendientes de resolución judicial, pero son apropiados para testimoniar el papel que juegan los documentos y los archivos en cuestiones de corrupción.

7 El 18 de marzo de 2012, el diario El País publicaba un artículo titulado “Nos lo ocultan, ¿por qué?”, en el que analizaba el grado de transparencia de España. La prueba era significativa. “La plataforma Coalición Pro Acceso, que integra a 54 organizaciones, hizo a principios de 2010 un experimento. Se llamó la Campaña de las 100 preguntas y trataba de medir la transparencia de las administraciones. En marzo de ese año, un ciudadano preguntó al Ministerio de Sanidad: “¿Cuántas vacunas se compraron para luchar contra la gripe A?, ¿a qué coste? ¿cuántas vacunas se han utilizado?, ¿cuántas han sobrado y qué se va a hacer con ellas?”. Otro envió en abril al Ministerio de Defensa: “Número de militares españoles fallecidos así como heridos (de gravedad, leves) en Afganistán, Irak y Líbano en los últimos cinco años”. En la mayoría de los casos no hubo respuesta (50%). Silencio administrativo. Solo el 20% de las respuestas fue satisfactorio”. No es extraño que el ciudadano solicite acceso a determinada información y no encuentre respuesta alguna, más aún cuando el acceso a los archivos depende del permiso del concejal del área de turno, como sucede en muchos archivos municipales.

8 Es el caso, por ejemplo, del Caso Arona (Arona, Tenerife) donde entre 2003 y 2007 se produjeron concesiones de licencias con informes jurídicos desfavorables y que obtuvieron el visto bueno de la Oficina Técnica Municipal. Se presume que cobraban comisiones políticos y funcionarios. Una situación similar la encontramos en el Caso Góndola (Mogán, Gran Canaria), donde se produjo el incumplimiento de un convenio urbanístico y se permitieron construcciones sin licencia. Estos casos, así como otros relativos a Canarias que citaré han sido extraídos de la prensa local, fundamentalmente los diarios La Provincia y Canarias 7. También puede consultarse la web http://corrupcionencanarias.wordpress.com

9 Durante el año 2011 pude participar en la coordinación y desarrollo de un proyecto auspiciado por la empresa pública del Gobierno de Canarias, Gesplan para recuperación de los archivos de las oficinas técnicas municipales de diversos ayuntamientos canarios.

10 El organismo Transparencia Internacional establecía en 2003 que la corrupción en España se sitúa, fundamentalmente, en las obras públicas y en los Ayuntamientos. URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Opus cit.: pág. 29. En estos días, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha dictado sentencia para el caso Europa, donde condenan a funcionarios de urbanismo y patrimonio por delitos de cohecho y falsedad de documento oficial.

11 La Audiencia Provincial de Las Palmas condenó en 1999 al alcalde de San Bartolomé de Lanzarote como autor por inducción de un delito de falsedad documental: tacharon con tippex el renglón del libro de registro de entradas y salidas que daba por finalizado el año 1992 para insertar el registro de una resolución mediante la que se concedía la explotación del bar del centro socio cultural sin que mediara procedimiento alguno. El delito era demasiado evidente, pero presenta similitudes con la práctica realizada por el secretario general de San Bartolomé de Tirajana en los años 30 del siglo XX, que dejaba huecos en las actas de pleno para hacer insertos que le beneficiaran a él y su familia, y también lo podemos observar en la intención que tenía Alonso de Lugo de manipular los libros de repartimiento cuando iba a ser residenciado, como ya se expuso.

12 El boom de la construcción que se ha vivido en España en las últimas décadas supuso una reorientación de la planificación para la captación de recursos económicos por parte de los ayuntamientos, lo que desembocó en una fortísima dependencia financiera del urbanismo, que se fue al traste con la crisis inmobiliaria. Esto supuso, a su vez, que los ayuntamientos tuviesen que recurrir de nuevo a las formas tradicionales que en algunos casos habían dejado de lado. Como señala Jiménez Sánchez, muchos ayuntamientos adoptaron dos decisiones en cuanto a tributos e inversiones, por un lado la congelación del principal impuesto municipal (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, IBI) y aumentar el impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y el Impuesto del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (la plusvalía). La estrategia política era hacer una fuerte repercusión económica en los impuestos de devengo único y menor en el IBI anual, de manera que el votante lo notase menos. Hasta 2008, aproximadamente, todo era bonanza, pero el problema comenzó cuando decayeron las construcciones y los ayuntamientos debían seguir llenando las arcas para solventar los gastos que deben atender. Entonces se opta por dos vías: subir los impuestos y revisar la recaudación de años anteriores para reclamar lo que no fue cobrado en su momento. Es en este segundo aspecto en el que el archivo juega un papel esencial, pues para llevar a cabo esta tarea es necesario revisar un gran número de expedientes que se encuentran en el archivo municipal, o en los archivos de las oficinas técnicas municipales, por lo que las labores archivísticas desarrolladas con anterioridad son fundamentales para acceder con solvencia a los documentos que requieren. Con esto como ejemplo, podemos asegurar que la revisión de expedientes custodiados en los archivos constituye un activo económico de primer orden.

13 Existen diversas sentencias condenatorias por delitos pertrechados por funcionarios públicos. En unos casos se trata de delitos por falsedad documental (por ejemplo: Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 3ª, S 27-06-2000, nº 35/2000, rec. 3/1992: en ella, diversas personas son acusadas de un delito continuado de falsedad en documento oficial en concurso medial con un delito continuado de estafa. En otras ocasiones se trata de un delito de cohecho (Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 1ª, S 28-05-2007, nº 81/2007, proc. 5/2006, en la que el acusado es un funcionario que reclama una cuantía de dinero para tramitar un vado a un ciudadano, sin que el expediente se llevase a efecto). Y otras veces de falsificación de documento público, como fue el caso de la alteración del Plan General de Yaiza (Lanzarote) para permitir una obra en suelo rústico (Sentencia de la Audiencia Provincial de Las Palmas, sección 1ª, S 9-12-2011, nº 113/2011, rec. 26/2010). Todas las sentencias aludidas, han sido consultadas en el portal www.elderecho.com. Agradecemos al abogado José Carlos Reina el habernos facilitado el acceso a esta información [Consulta realizada el 13/03/2013]. Y estas cuestiones también las podemos encontrar en la prensa: por ejemplo, el diario El País del 9 de marzo de 2013 se hacia eco de una noticia según la cual el fiscal reclamaba dieciocho años de cárcel para un exalcalde de Yaiza, quien es acusado de conceder licencias para hoteles masivamente, por lo que pudo ganar 1, 2 millones de euros.

14 Citado en URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Corrupción municipal. Por qué se produce y cómo evitarla. Editorial Almuzara. Córdoba: pág. 13.

15 Idem supra: pág. 15.

16 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que en su artículo 148 establece que las entidades locales deben velar por la custodia, ordenación, clasificación y catalogación de los documentos y expedientes; y en el 179, añade que los expedientes tramitados pasarán periódicamente al archivo y tendrán un índice alfabético duplicado en que se exprese el asunto, número de folios y cuantos detalles se estimen convenientes. Es evidente que es en el último punto, “cuantos detalles se estimen convenientes” donde entra en juego la archivística para gestionar de forma adecuada los documentos.

17 Citado en URQUIZA MORALES, José Manuel (2006): Corrupción municipal. Por qué se produce y cómo evitarla. Editorial Almuzara. Córdoba: pág. 16.

18 En las consultas realizadas en el portal de derecho antes aludido, llama la atención que apenas existan sentencias sobre infidelidad en la custodia de documentos público, sobre vulneración del derecho de acceso o sobre la destrucción premeditada de documento público. Recientemente apareció en prensa una noticia calificada como inquietante. En el municipio de Santiago del Teide (Tenerife) los bomberos tuvieron que acudir a apagar un contenedor en el que se estaban quemando documentos del Ayuntamiento, que argumenta que es documentación sin trascendencia. www.eldiariodigitaldecanarias.net, 07/02/2013. Sin duda, el procedimiento no deja de ser extraño e irregular, pues la manera de proceder más correcta hubiese sido contratar a una empresa de destrucción de documentos que certifica la seguridad de la información, así como levantar acta de lo que se expurga. Por esto, no son extraños los recelos mostrados por la oposición al gobierno local. También en el ayuntamiento de Candelaria, el grupo de la oposición ha denunciado ante la Guardia civil la supuesta destrucción de documentos oficiales. www.eldia.es, 19/03/2013.

19 Ya han sido mencionados algunos de estos casos para Canarias, a los que se pueden sumar el Caso Unión (Lanzarote) con redacción de planes parciales para beneficiar a empresarios, construcciones sin licencia y adjudicaciones irregulares de contratos. La Operación Paraíso (San Bartolomé de Tirajana, Gran Canaria) con tratos de favor en adjudicaciones de obras. O los que tienen como origen el Ayuntamiento de Yaiza (Lanzarote), con concesión de licencias urbanísticas irregulares y gastos injustificados. O los de La Oliva (Fuerteventura) y Arrecife y San Bartolomé (Lanzarote) por facturas irregulares. Y en ámbito peninsular también son muchos los casos de corrupción que se están denunciando, como el Caso Pokemon, en Galicia, sobre el que el diario El País titulaba el día 1 de febrero de 2014 como “Una mafia empresarial a la caza de contratas municipales”, pues se basa en el amaño de concursos. También ha sido acusada la Comunidad Valenciana por parte de la Unión Europea por falsear las cuentas durante años (El País, 12 de julio de 2014).

20 Es el Caso de los ERE de Andalucía, por ejemplo, que la jueza Ayala une con la concesión de ayudas a la formación. Para estudiarlo, la juez reclama a la Junta de Andalucía todas las ayudas concedidas desde 2001.

21 Para Erik Ketelaar y Alejandro Delgado, el documento comporta un proceso largo que pasa por tres fases: la archivalización, que es el momento en que se decide que algo merece la pena ser convertido en documento. La archivación, que es el momento en que se escribe el documento. Y Archivar en sentido estricto, que es el momento en el que el documento ya escrito pasa a ser conservado como valor. KETELAAR, Erik (2007): “Las narrativas tácitas: los significados de los archivos”. Tábula 10: Combates por la memoria. Archivística de la posmodernidad: pág. 138; y Delgado Gómez, Alejandro (2007): El centro y la equis. Colección Tendencias. Ayuntamiento de Cartagena: pág. 50.

22 Recientemente la prensa ha reflejado un caso más de producción de documentos adulterados. Se trata de la posible manipulación del padrón de habitantes por parte del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife (en más de 15.000 habitantes), lo que le ha podido reportar a dicha institución más dinero y más ayudas autonómicas y del Estado. www.laprovincia.es .

23 Como advertía Rousseau (ROUSSEAU, Jean-Jacques (2010): El contrato social. Biblioteca nueva. Madrid: pág. 60), desde el momento en que se puede desobedecer una norma impunemente, se hace legítimamente, y esto es lo que están sucediendo actualmente en el ámbito de los archivos, puesto que nunca se ha sancionado a nadie con dureza por desatender las normas que dictan su organización.

24 Esta representación cartográfica es un fiel reflejo de la situación observada en los municipios canarios, y destaca el alto porcentaje (39,7%) que aún hoy, ya avanzado el siglo XXI, continúa sin contar con personal específico al frente de sus archivos, superando en más de diez puntos al total de municipios que tienen en plantilla al menos a un archivero (28,44%). El paisaje es altamente negativo, sobre todo cuando se habla de potenciar la accesibilidad a la información y la transparencia administrativa. Y más grave aún es lo ocurrido en aquellos municipios en los que en un momento existió archivero y pasado un periodo de tiempo se rompió su relación contractual con el ayuntamiento (Agulo, San Sebastián de la Gomera, San Bartolomé de Lanzarote y Yaiza), lo que denota un salto hacia atrás considerable. En otros casos (15,5%), es un auxiliar administrativo el encargado del archivo, quien sin duda alguna necesitará del asesoramiento de un archivero para hacer bien su trabajo. Finalmente, el 4,54% de los ayuntamientos canarios cuenta con un auxiliar de archivo que, por lo general, tiene una formación diversa alcanzando desde titulados superiores que son contratados como auxiliares hasta auxiliares que se han formado mínimamente en cursos de archivística. La casuística analizada hace necesario adoptar medidas para paliar la precariedad del tratamiento archivístico de los fondos documentales de Canarias para garantizar la custodia debida, más aún si de verdad se quiere fomentar la transparencia.

25 La ley de transparencia aprobada recientemente en España (Ley 19/2013, de 9 de diciembre) no supone ningún revulsivo. No obstante, hay numerosas argumentaciones en contra de la misma. Por ejemplo, la Coalición Pro Acceso la rechaza por no estar en consonancia con los estándares internacionales. Asimismo, Transparencia Internacional España dice que presenta diversas deficiencias.

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Titre El personal de los Archivos Municipales Canarios
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Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana - Gran Canaria

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