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Da produção à preservação informacional: desafios e oportunidades

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Nelson Vaquinhas
, 
Marisa Caixas
, 
Helena Vinagre

Parte II - Gestão da Informação no século XXI

O registo nacional de processos de negócio da Administração Pública como instrumento de apoio à redefinição das funções do Estado e à simplificação administrativa

Jorge Janeiro

Résumé

No presente artigo propõe-se a criação e implementação do “Registo nacional de processos de negócio da Administração Pública” (RNPNAP). Trata-se de um sistema orientado para a “Gestão da Qualidade Total” que permite identificar e simplificar os processos de negócio da Administração Pública numa ótica de melhoria contínua. Pretende-se definir claramente o que é o “processo de negócio”, adotando uma visão suprainstitucional que facilite a análise e a melhoria efetiva dos processos, perpassando as barreiras organizacionais que possam entravar uma prestação do Serviço Público mais eficiente e eficaz. Num momento em que o debate sobre a “reforma do Estado” assume um lugar de destaque na agenda política, entende-se que a Administração Pública, através de metodologias colaborativas e cooperativas, poderá identificar e eliminar boa parte das ineficiências da máquina burocrática do Estado. A solução poderá passar pela criação de um sistema integrado por uma estrutura com três níveis dedicada, em permanência, à gestão de processos

Texte intégral

Introdução

1O presente artigo resultou de reflexões subsequentes ao Projeto de Levantamento dos Processos de Negócio da Administração Central do Estado levado a cabo pela antiga Direção-Geral de Arquivos em 2010-2011 e destina-se a demonstrar a relevância da existência de um registo nacional de processos de negócio como meio de suporte à redefinição das funções do Estado e à simplificação administrativa. Pretende-se, por esta via, contribuir para o aumento da eficácia, da eficiência e da economia dos serviços públicos de modo a compatibilizar a garantia da qualidade exigida pelos cidadãos com a necessidade premente da redução de custos.

2A metodologia adotada baseou-se na consulta de bibliografia e na participação em reuniões e visitas aos organismos da Administração Central do Estado.

Tendências de Reforma Administrativa

  • 1 ARAÚJO, J. Filipe – Tendências recentes de abordagem à reforma administrativa.
  • 2 MOZZICAFREDDO, Juan – Interesse público e funções do Estado. Dinâmica conflitual e de mudança.
  • 3 DENHARDT, Janet V. e Robert B. Denhardt – The New Public Service: an approach to reform.

3O Estado e a Administração Pública estão em permanente mutação, adaptando-se a novas exigências, surgidas das aspirações políticas que, uma vez elevadas a interesse público, se concretizam em políticas públicas. Seja para melhorar o desempenho organizacional1, seja para responder a soluções políticas encontradas para satisfazer as pretensões de certos grupos sociais e profissionais2, assistiu-se a um movimento contínuo no que respeita às estruturas e às atividades do Estado. A intensidade das reformas tem aumentado, orientando-se para enfrentar a expansão das responsabilidades do Estado, cujos modelos de gestão, se caracterizaram, num primeiro momento, pela especialização de tarefas, organização hierárquica e reverência à legalidade (Administração Profissional Weberiana), depois por uma aproximação à gestão privada em busca de maior eficiência económica (New Public Management) e, finalmente, por preocupações de democracia económica e social, traduzidas na defesa da equidade e participação dos cidadãos (New Public Service)3.

  • 4 MOZZICAFREDDO, Juan – O Papel do Estado na Sociedade.

4Portugal não ficou imune aos movimentos de reforma. No geral, as reformas têm-se orientado para a desburocratização, a gestão da qualidade, a participação dos cidadãos na atividade político-administrativa, e, mais recentemente, fruto da necessidade de seguir políticas orçamentais restritivas, para a redução da despesa pública (cujo peso vinha a aumentar sistematicamente). As mudanças pretendem, invariavelmente, tornar a administração mais flexível, transparente, equitativa, descentralizada e amiga das empresas e dos cidadãos. Mozzicafreddo associa-as à alteração do papel do Estado, com reflexos na reorganização das suas funções de “apoio, monitorização e regulação das atividades económicas”, numa maior seletividade nas funções sociais e na preeminência das funções de coordenação geral traduzidas numa “administração e regulação mais indireta”, corporizada em entidades reguladoras e em parcerias público-privadas. Essa evolução conduziu a iniciativas de reforma enquadradas por Mozzicafreddo em três categorias de conjuntos: reorganização da Administração Pública e do Estado; gestão e avaliação dos recursos humanos; e, simplificação administrativa e desburocratização4. É nesta última vertente que o nosso trabalho assenta, tendo em conta o atual contexto político-administrativo.

5O momento que atravessamos, caracterizado por uma forte retração da atividade económica e por um poder político concentrado em reduzir despesa a partir de um “Guião para a Reforma do Estado”, assume-se como uma oportunidade para acrescentar novos pontos de vista ao debate. Todavia, a margem para fugir aos ditames de uma reforma administrativa, cuja base é a questão financeira, é curta. Mesmo propor uma reforma que “encolhe” o Estado a partir de dentro poderá não colher a atenção dos responsáveis políticos.

6A intenção do Governo, perante a dificuldade em reduzir despesa pública de forma duradoura, é encetar uma “refundação do Estado”. Essa refundação pode passar por alterações à Constituição, caso haja acordo com a oposição. Essa solução, mais drástica, teria um alcance mais profundo do que as recorrentes alterações às macroestruturas do Estado, sob a forma de reestruturações, fusões e extinções, mas cujos impactos acabam por ser relativamente modestos para o Erário Público pelo simples facto de o Estado ter de continuar a assegurar as mesmas funções mas com menos meios, o que se afigura sempre de difícil concretização. Porém, é possível efetuar ajustes à máquina administrativa que permitam o seu emagrecimento e melhoria da qualidade do serviço prestado sem haver necessidade de mexer na Lei Fundamental.

7Assim, neste quadro, propomos:

  1. A criação de um registo nacional de processos de negócio que inventarie todas as atividades desenvolvidas pelo Estado e possibilite a criação e extinção de processos e a atualização de dados dos processos.

  2. A criação de um sistema permanente de avaliação a cada processo que favoreça a simplificação administrativa e a externalização de serviços.

O registo nacional de processos de negócio da Administração Pública

  • 5 Conceito utilizado no âmbito do levantamento de processos de negócio da ACE, em 2011, realizado por (...)

8Uma das iniciativas do New Public Management relaciona-se com a difusão da gestão da qualidade numa lógica de melhoria contínua dos serviços prestados ao cidadão. A orientação para o cidadão e para os resultados conduz, obviamente, à necessidade de identificar claramente quais os processos de negócio de cada organismo público, inclusive, como mecanismo de monitorização e avaliação do desempenho individual e organizacional. A familiaridade com o conceito de “processo de negócio” (conjunto estruturado de atividades que produzem um produto ou serviço, no exercício de uma função, sobre agentes, relativo a objetos e em determinado contexto)5, despertou nas organizações públicas o interesse para identificarem e caracterizarem as atividades que prosseguem e, em certos casos, para obterem certificações da qualidade. O processo de negócio, como podemos verificar através da Figura 1, ao acrescentar valor para o “cliente”, implica, em termos gerais, a conjugação de vários fatores: pessoas, equipamento, informação, objetivos, inputs, fluxos, outputs, resultados.

Fig. 1- Componentes do processo de negócio

Fig. 1- Componentes do processo de negócio
  • 6 PITSCHAS, Rainer – Gestão do valor público, um conceito de governação pública baseado no valor entr (...)
  • 7 GIAUQUE, David – La bureaucratie libérale: Nouvelle gestion publique et regulation organisationnell (...)

9Na Administração Pública os processos tendem a ser mais estruturados do que no setor privado em virtude da imposição do respeito estrito pelos normativos legais, pois não há possibilidade de “sair do quadro jurídico”6. A lei, por um lado, confere a determinado organismo as atribuições para agir e, por outro, limita a sua ação para evitar abusos, assegurando à sociedade o exercício dos direitos, liberdades e garantias. A dimensão legal ocupa, portanto, um lugar central em qualquer processo de negócio do Estado. A lei, enquanto emanação da vontade coletiva, obriga a Administração Pública a prestar um serviço de qualidade aos cidadãos sem que esta possa, simplesmente, escolher entre prestar ou não prestar esse serviço. E também a obriga, muitas vezes, a fazê-lo de uma forma mais onerosa de maneira a que sejam respeitados valores como: imparcialidade, acessibilidade, formalidade, equidade, impessoalidade, autoridade, respeito das regras e dos procedimentos escritos e ética7. Ou seja, a lei, para além de determinar o que faz a Administração Pública, ainda lhe impõe o modo como esta deve desenvolver as suas atividades. Daí a necessidade de haver um modelo conceptual que traduza, com maior aproximação, o que é o processo de negócio no âmbito da Administração Pública.

  • 8 Modelo utilizado no âmbito do levantamento de processos de negócio da ACE, em 2011, realizado por i (...)

Fig. 2 - Modelo conceptual de apoio ao levantamento de processos8.

Fig. 2 - Modelo conceptual de apoio ao levantamento de processos8.

10Os constrangimentos legais da Administração Pública não impedem a aplicação das técnicas de gestão de processos de negócio a este universo. No âmbito dos esforços contra a desburocratização, a gestão de processos, a que se recorre de forma mais ou menos consciente e consistente, tem-se afigurado como um instrumento com potencialidades a vários níveis, nomeadamente:

  1. Reengenharia de processos – por vezes, mesmo sem alterar a lei e sem informatizar os processos de negócio, é possível melhorar a sua eficácia e eficiência através da introdução de algumas alterações que eliminam procedimentos obsoletos.

  2. Automatização informática dos processos – a gestão de processos permitiu identificar claramente quais as atividades e a sua posterior automatização por intermédio de tecnologias da informação e comunicação (TIC). A automatização gerou ganhos para o Estado e para os particulares ao facilitar a gestão de grandes volumes de informação e ao promover um acesso mais fácil aos serviços públicos pelos cidadãos. Todavia, a mera automatização, sem reengenharia de processos ou revisão da lei, nem sempre produz os resultados pretendidos, limitando-se a reproduzir e, por vezes, a amplificar, os circuitos burocráticos.

  3. Revisão dos procedimentos legais – a gestão de processos, ao individualizar cada processo e ao colocar a nu a teia burocrática, é mais um meio à disposição para eventuais processos de revisão à lei que diminuam a carga dos procedimentos administrativos.

11A gestão de processos tem assim entrado na Administração Pública, assistindo-se à realização de levantamentos nas últimas décadas, destinados a aumentar o autoconhecimento e o controle sobre o que é feito por cada organismo. Sob a égide da desburocratização, o Estado simplifica e automatiza processos, revendo amiúde a lei. Se a automatização se intensificou em períodos mais recentes, a simplificação administrativa tem um trajeto mais antigo, sendo recuperada pelos sucessivos governos. Mais recentemente teve lugar o programa Simplex, numa ótica de claro aligeiramento da máquina administrativa. Todavia, o que se pretende agora, de acordo com o veiculado pelo Governo, mais do que pôr o Estado “a fazer dieta”, é redefinir o papel do setor público na sociedade, o que pode vir a acarretar a externalização de processos de negócio para entidades privadas. A gestão de processos passa assim a ser um instrumento não apenas ao serviço da melhoria do Estado mas também ao serviço da reconfiguração deste à luz de um novo Contrato Social que, aparentemente, se pretende instituir.

12A opção por um debate político assente no que o Estado faz na prática e no que cada processo representa no quadro da Despesa Pública, implicará um levantamento exaustivo de todos os processos com vista à criação de um registo nacional de processos de negócio. Até ao momento, os levantamentos não ultrapassavam, normalmente, as fronteiras de cada organismo, limitando-se aos processos ou atividades de cada entidade. Essa visão ascética contrasta com a realidade de uma Administração Pública cuja heterogeneidade e dimensão determinam não apenas uma multiplicidade de interações desta com a sociedade mas também entre ela. O levantamento irá eliminar muitos dos “processos fantasma” existentes ao demonstrar que não passam de atividades inseridas em processos transversais a várias entidades. Os licenciamentos podem ser utilizados como exemplo: nestes, ao pedido inicial, realizado junto da Câmara Municipal, é comum juntar-se uma miríade de pareceres de múltiplas entidades, desde direções-gerais e direções regionais e institutos antes que a decisão final seja apresentada ao requerente. O processo de negócio é apenas um, apesar de atravessar várias entidades, que assim deixam de ter, cada uma, o “seu processo”.

13Assinalam-se já progressos no que concerne à simplificação de processos transversais assentes em sistemas tecnológicos que suportam todo o processo, independentemente dos organismos intervenientes, como é o caso do Portal da Empresa. O levantamento geral de processos vai, portanto, difundir uma visão integrada da Administração Pública que rompe com os moldes tradicionais segundo os quais se limita os mandatos de gestão dos dirigentes apenas aos seus serviços. A eficácia, a eficiência e a economia exigíveis ao Estado pelos cidadãos impõem que a responsabilidade pelos serviços prestados seja assumida não por este ou por aquele organismo mas pela cadeia de valor envolvida num determinado serviço prestado. Ou seja, que haja uma responsabilização ao nível do desempenho de cada processo que permita a identificação dos pontos negros proteladores das decisões, bem como a sua rápida revisão. Em última análise, os cidadãos não pretendem que uma qualquer entidade pública se assuma apenas como responsável pelo que corre mal num determinado processo mas que possa assegurar, como responsável por esse processo de negócio, a resolução efetiva dos problemas verificados.

14O Registo Nacional de Processos de Negócio procura, acima de tudo, garantir a interoperabilidade entre pessoas, tecnologias e linguagens. Ou seja, não se pretende anular o papel de cada organismo, mas antes promover a partilha e a reutilização da informação, alinhando as pessoas em torno dos serviços prestados aos cidadãos de modo a que estes fiquem inteiramente satisfeitos. A criação de balcões multisserviços quebra as barreiras existentes dentro da Administração Pública para dar resposta a múltiplas necessidades dos cidadãos num único ponto. A complexidade da prestação do serviço deve ser resolvida no backoffice, obrigando à partilha de informações para que o cidadão não tenha de voltar várias vezes a fornecer dados que os serviços públicos já detêm. Este novo paradigma impõe uma nova forma de estar à Administração Pública, transportando-a de uma posição fechada e passiva para uma posição em que comunica consigo própria e se antecipa às necessidades dos cidadãos, evitando-lhes custos e preocupações.

15Este esforço de modernização dos serviços públicos traz novos desafios devido ao uso intensivo dos sistemas de informação. Em Portugal, tem cabido sobretudo à Agência para a Modernização Administrativa a busca de soluções que garantam a interoperabilidade tecnológica entre diferentes sistemas de informação, garantindo a compatibilidade entre estes e, com isso, acelerando a atividade administrativa. Todavia, a isto há que adicionar a interoperabilidade semântica, desenvolvida nos últimos anos pela Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), como mecanismo de resolução dos problemas surgidos pela gestão deficiente da informação que circula nos sistemas de arquivo eletrónicos e em papel. Sem aliar a interoperabilidade tecnológica à interoperabilidade semântica corremos o risco de termos sistemas informáticos a trocar informação completamente desorganizada entre si, replicando, nos servidores, as visões dos arquivos inundados em pilhas de papel, com o agravamento dos custos de armazenamento e dos atrasos na disponibilização da informação.

16A interoperabilidade semântica é, portanto, fundamental para que os sistemas compatíveis comuniquem, efetivamente, entre si, transacionando documentos administrativos facilmente identificáveis e recuperáveis. Para além disso, a interoperabilidade semântica ajuda a suportar a gestão do ciclo de vida dos documentos, permitindo definir por quanto tempo se deve conservar determinado documento e eliminá-lo se não tiver valor arquivístico, poupando espaço nos servidores. Esta necessidade de gerir a informação de acordo com as boas práticas é ainda mais importante quando a Administração Pública aposta tanto na desmaterialização dos seus processos e se prepara para disponibilizar dados, em larga escala, para efeitos de reutilização da informação pública. Face ao enorme volume de dados armazenados há que garantir a sua usabilidade atual e futura sem descontinuidades, a custos muito baixos, razão pela qual de nada vale ter sistemas informáticos interoperáveis se depois não se conseguir recuperar a informação que neles circula e reside. Face ao exposto, a melhor solução é criar uma estrutura que mantenha em diálogo permanente os organismos promotores da interoperabilidade tecnológica e semântica (AMA e DGLAB).

17Daí a importância de se criar um Registo Nacional de Processos de Negócio e de se estabelecer, previamente, quais as informações a constar da Ficha de Processo de Negócio que serve de suporte a esse registo nacional. Assim, os elementos a incluir nessa ficha seriam:

  • Número de registo – corresponde a um número atribuído sequencialmente a cada processo à medida que este vai sendo identificado ou criado. Esse número é único e permitirá a identificação inequívoca de cada processo, devendo ser constituído por um número com quatro casas decimais (exemplo: 0001).

  • Designação – consiste no título do processo de negócio.

  • Descrição – define o processo de negócio e caracteriza abreviadamente o seu âmbito e conteúdo, bem como o seu procedimento.

  • Data da criação – data de aprovação da criação do processo.

  • Data de extinção – data da aprovação da extinção do processo.

    • 9 DIREÇÃO-GERAL DOS ARQUIVOS – Macroestrutura Funcional, Pressupostos Básicos.

    Classificação funcional – o tipo de função do Estado e a tipologia do processo conforme se definiu no PRACE e na Macro-Estrutura Funcional (MEF) criada pela Direção-Geral de Arquivos9 (2011). Este primeiro passo ajuda a determinar se o processo é de suporte (quando decorre no âmbito de funções de suporte) ou primário (quando decorre no âmbito de funções operacionais), se pertence às funções de apoio à governação (AG), às funções de suporte à gestão de recursos (GR), às funções produtiva e prestadora de serviços (PPS) ou às funções normativa, reguladora e fiscalizadora (NRF) e enquadra-o numa função específica do Estado. Neste campo coloca-se o código da respetiva classe e subclasse antecedidos do tipo de função (exemplo: FS-AG-150.10).

Quadro 1 - Tipologias de funções do Estado

Tipo de função

Função

Funções de suporte

Funções de apoio à governação (AG)

Planeamento e Gestão Estratégica (150)

Execução da Política Externa (200)

Dinamização e Comunicação Institucional (900)

Funções de suporte à gestão de recursos (GR)

Administração de Relações de Trabalho (250)

Administração de Direitos, Bens e Serviços (300)

Administração Financeira (350)

Funções operacionais

Funções produtiva e prestadora de serviços (PPS)

Prestação de Serviços de Identificação e Registo (400)

Execução de Operações de Segurança, Proteção ou Defesa (550)

Administração da Justiça (600)

Prestação de Serviços de Proteção e Inclusão Social (650)

Prestação de Cuidados de Saúde (700)

Prestação de Serviços de Higiene e Salubridade Públicas (710)

Prestação de Serviços de Ensino e Formação (750)

Prestação de Serviços Técnicos e Científicos, Investigação e Desenvolvimento (800)

Execução de Programas e de Ações de Incentivo (850)

Administração da Participação Cívica (950)

Funções normativa, reguladora e fiscalizadora (NRF)

Ordenamento Jurídico e Normativo (100)

Reconhecimentos e Permissões (450)

Supervisão, Controlo e Responsabilização (500)

  • Classificação documental – corresponde ao código de classificação dos documentos do processo em causa no terceiro nível dos planos de classificação documental conformes à MEF (exemplo: 150.10.001).

  • Tipo de processo – corresponde à caracterização de cada processo de acordo com a seguinte categorização:

  1. Processos comuns (PC) – processos de negócio que em organizações distintas se desenvolvem de forma idêntica, contemplando as mesmas etapas e alcançando o mesmo resultado (ex.: Processo de aquisição de imóvel).

  2. Processos específicos (PE) – processos de negócio desenvolvidos especificamente por uma entidade (ex.: Licenciamento de técnicos e assistentes farmacêuticos).

  3. Processos transversais (PT) – quando os processos comuns ou específicos forem transversais deve assinalar-se esse facto. Os processos transversais são processos que carecem da intervenção de diferentes organizações para que o resultado possa ser atingido, na medida em que a sua tramitação “atravessa” várias entidades (ex.: Processo de licenciamento de imóvel);

  • Âmbito organizacional (dono do processo, outros intervenientes e tipo de intervenção) – quando os processos sofrem a intervenção de vários organismos é conveniente diferenciar o papel e a responsabilidade de cada um deles:

  1. Decisor – órgão singular ou coletivo que emite deliberações visando o processo de negócio (ex.: despacho, sentença, acórdão, etc.).

  2. Executor – organismo responsável pela condução do processo e pelo produto final. Ex.: Câmara Municipal para o processo de licenciamento de operações urbanísticas; DGLAB para o processo de classificação de património arquivístico; Direção-Geral do Orçamento para o processo de elaboração do orçamento do Estado; Autoridade Judiciária para o processo criminal.

  3. Consultado – organismo que, no âmbito de um determinado processo, é consultado para dar o seu parecer. Ex.: Direção-Geral do Património Cultural e Agência Portuguesa do Ambiente para o processo de licenciamento de obras.

  4. Informado – organismo que não tem interferência no processo mas que deve ser informado em determinada fase ou no fim do processo. Ex.: Direção-Geral das Autarquias Locais para o processo de criação de serviços intermunicipalizados.

  5. Iniciador – organismo que dá início ao processo, por exemplo, como cliente.

  6. Assessor – organismo que presta apoio na execução do processo a pedido de outrem.

  • Forma de execução – neste campo deve referir-se se o processo é desenvolvido diretamente por entidades públicas ou se o Estado recorre, também, a entidades privadas. No caso de haver participação de privados devem discriminar-se as fases e explicar-se por que razão se verifica esta situação.

  • Legislação aplicável – neste campo deve ser referida qual a legislação que suporta a existência desse processo.

  • Inter-relacionamento com outros processos – neste campo devem ser referidos os processos com os quais cada processo se relaciona ou cruza.

  • Tipo de relação – neste campo deve indicar-se o tipo de relação do processo de negócio com outro(s) processo(s) de acordo com a seguintes tipologias:

  1. De sucessão – sempre que o produto de um processo dá origem a outro processo (o procedente não existe sem o anterior).

  2. De cruzamento – sempre que existe intersecção de dois processos em determinado momento, seguindo percursos distintos.

  3. De complemento – sempre que dois processos, decorrendo de forma paralela (não se cruzando), adicionam um ao outro informação complementar.

  4. De síntese – sempre que um processo condensa a informação de outro processo (ou que uma etapa de um processo condensa outra(s) etapa(s) desse processo).

  • Prazo de conservação da informação/documentação – neste campo deve fixar-se o prazo de conservação dessa informação/documentação. Cada processo utiliza informação que deve ser conservada durante um determinado período para efeitos de prova.

  • Destino final da informação/documentação – neste campo deve fixar-se o destino final dessa informação/documentação (conservação ou eliminação). Cada processo produz informação que pode (ou não) ter valor para a memória coletiva.

  • Duração média do procedimento – neste campo deve-se indicar em quanto tempo (dias e horas) é efetuado o processamento das atividades referentes a este processo de negócio, desde o seu início ao seu término.

  • Custo médio do procedimento – neste campo deve-se indicar uma estimativa do custo do processamento das atividades referentes a este processo de negócio no âmbito de toda a Administração Pública, bem como dos custos para o consumidor.

  • Indicadores de desempenho – neste campo devem-se indicar os indicadores que permitem medir o desempenho de cada processo.

  • Melhorias operadas – neste campo devem-se indicar quais as melhorias introduzidas e quando.

  • Fluxograma – neste campo deve-se inserir o fluxo recomendado das atividades do processo de negócio.

  • Utilidade do processo – neste campo deve fazer-se uma análise breve referindo as razões que determinam a manutenção, revisão ou extinção deste processo, apontando sugestões de melhoria. Este campo é essencial para processos de redefinição das funções do Estado e de simplificação administrativa.

  • Tipo de ação – neste campo deve indicar-se qual o tipo de ação a propor superiormente: criação (quando o processo não existir); extinção; externalização; revisão.

  • Tipo de intervenção – neste campo deve detalhar-se, quando o tipo de ação for a revisão, o tipo de intervenção a realizar sobre determinado processo (reengenharia; automatização; revisão da lei).

  • Responsável do grupo de trabalho do processo de negócio – neste campo deve-se indicar o nome do presidente do grupo responsável pelo preenchimento desta ficha de processo.

  • Responsável do grupo de trabalho da classe funcional – neste campo deve-se indicar o nome do presidente do grupo de trabalho da classe funcional responsável pela validação desta ficha de processo.

  • Responsável da Comissão Executiva – neste campo deve-se indicar o nome do presidente da Comissão Executiva do Registo Nacional de Processos de Negócio da Administração Pública, responsável pela aprovação desta ficha de processo.

  • Versão – neste campo indica-se qual a versão do registo atual do processo de negócio, devendo dar-se acesso a versões anteriores.

A gestão do registo nacional de processos de negócio da Administração Pública

18A gestão operacional do “Registo Nacional de Processos de Negócio da Administração Pública” (RNPNAP) impõe a criação de um sistema que alimente em permanência a informação a introduzir nos diversos campos para que se atinja a eficácia e eficiência pretendidas.

19O RNPNAP deve ser alvo de uma monitorização anual e de avaliações trienais, através das quais se efetuarão recomendações para implementar melhorias que permitam uma “Gestão da Qualidade Total”. Assim, para possibilitar essas ações, propõe-se a criação, na dependência da AMA (Agência para a Modernização Administrativa) e da DGLAB, de uma estrutura de gestão do RNPNAP com a seguinte missão:

  1. Propor a criação, extinção, externalização e revisão dos processos ao Governo e à Assembleia da República;

  2. Efetuar a monitorização e avaliação do desempenho dos processos de negócio, propondo ao Governo melhorias que aumentem a eficácia, a eficiência e a economia da Administração Pública.

Quadro 2 - Sistema de gestão do RNPNAP

Estrutura

Funções

Membros

Comissão Executiva

Monitorização anual do desempenho de todos os processos de negócio.

Avaliação trienal do desempenho dos processos de negócio.

Rejeição/aprovação da proposta de criação, extinção, externalização e revisão de processos.

Envio de propostas aprovadas para a criação, extinção, externalização e revisão dos processos ao Governo e à Assembleia da República.

Agência para a Modernização Administrativa.

Órgão de Coordenação da Política Arquivística Nacional.

Órgão de Coordenação das Tecnologias de Informação e Comunicação.

Entidade de serviços partilhados do Estado.

Secretarias-gerais dos ministérios.

Representantes das Regiões Autónomas.

Representante dos municípios.

Representante das freguesias.

Grupo de trabalho da classe funcional

Monitorização anual do desempenho dos processos de negócio da respetiva classe.

Avaliação trienal do desempenho dos processos de negócio da respetiva classe.

Validação das propostas de criação, extinção, externalização e revisão dos processos de negócio da respetiva classe.

Agência para a Modernização Administrativa.

Órgão de Coordenação da Política Arquivística Nacional.

Secretaria-geral eleita pelas congéneres.

Dois organismos de cada ministério, com afinidades à classe funcional.

Representantes das Regiões Autónomas.

Representante dos municípios.

Representante das freguesias.

Grupo de trabalho do processo de negócio

Monitorização anual do desempenho do respetivo processo de negócio.

Avaliação trienal do desempenho do processo de negócio.

Elaboração de propostas de criação, extinção, externalização e revisão do processo.

Recolha, análise e tratamento dos dados relativos a cada processo de negócio para efeitos de registo inicial e atualização de dados.

Agência para a Modernização Administrativa.

Órgão de Coordenação da Política Arquivística Nacional.

Secretaria-geral eleita pelas congéneres.

Dois organismos de cada ministério, um representante de cada Região Autónoma, um dos municípios e outro das freguesias quando forem processos comuns.

Todos os participantes no processo de negócio quando forem processos específicos.

20A implementação do RNPNAP depende, assim, da criação de um sistema composto por três níveis hierárquicos, aos quais correspondem diferentes estruturas, interdependentes umas das outras:

  1. Comissão Executiva – estrutura de topo que aprova ou rejeita as propostas de criação, extinção, externalização e revisão de processos de negócio remetidas pelos grupos de trabalho das classes funcionais, enviando as propostas aprovadas ao Governo e à Assembleia da República. Elabora, ainda, os relatórios gerais de monitorização anual e os relatórios gerais de avaliação trienal a apresentar ao Governo com propostas de melhoria dos processos de negócio. Decide, também, a criação de grupos de trabalho provisórios para novos processos de negócio ou classes funcionais e a extinção dos existentes.

  2. Grupos de trabalho das classes funcionais – estruturas intermédias que validam as propostas de criação, extinção, externalização e revisão de processos de negócio remetidas pelos grupos de trabalho dos processos de negócio, enviando-as à Comissão Executiva. Elaboram, ainda, os relatórios de monitorização anual e os relatórios de avaliação trienal da respetiva classe funcional com propostas de melhoria, encaminhando-os para a Comissão Executiva.

  3. Grupos de trabalho dos processos de negócio – executam propostas de criação, extinção, externalização e revisão de processos de negócio, enviando-as aos Grupos de trabalho das classes funcionais. Elaboram, ainda, os relatórios de monitorização anual e os relatórios de avaliação trienal do respetivo processo com propostas de melhoria, encaminhando-os para os Grupos de trabalho das classes funcionais. Efectuam, também, a recolha, análise e tratamento dos dados relativos a cada processo de negócio para efeitos de registo inicial e atualização de dados.

21Este encadeamento entre os três patamares permite um acompanhamento permanente de cada processo de negócio bem como a obtenção de uma visão de conjunto e a harmonização dos critérios de avaliação dos processos. Os relatórios de monitorização deverão compreender informações relativas aos vários indicadores de desempenho dos processos ao longo do tempo para, caso seja necessário, se efetuarem alterações conducentes a melhorias.

22Os relatórios anuais devem refletir o estado da situação do processo de negócio enquanto os relatórios trienais devem efetuar análises comparativas que demonstrem a evolução positiva ou negativa dos indicadores e enunciem, consequentemente, recomendações de melhoria a implementar, bem como o respetivo calendário de execução. Os relatórios destinam-se, assim, a diagnosticar o “estado de saúde” de cada processo, devendo conter uma análise da evolução geral dos processos em termos de custos e tempos de resposta, bem como da satisfação dos cidadãos. Deverão ser também identificados os principais problemas e tendências, apresentando-se recomendações de melhoria genéricas a todos os processos e específicas a cada um dos processos, a serem realizadas pelos organismos públicos. A presidência da Comissão Executiva deve ser ocupada rotativamente pela AMA e pela DGLAB por períodos de três anos.

Fig. 3 - Processo decisório da estrutura de gestão do RNPNAP

Fig. 3 - Processo decisório da estrutura de gestão do RNPNAP

23A Figura 3 exemplifica a sequência de procedimentos referentes à criação, extinção, externalização e revisão de processos, bem como à monitorização anual e à avaliação trienal do desempenho de processos de negócio.

Fig. 4 - Ações genéricas a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva

Fig. 4 - Ações genéricas a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva

24Após a aprovação interna, a Comissão Executiva do RNPNAP envia ao Governo e/ou à Assembleia da República relatórios anuais ou trienais nos quais constam propostas que podem implicar a criação, extinção, externalização e revisão de processos.

Fig. 5 - Intervenções de revisão dos processos de negócio a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva

Fig. 5 - Intervenções de revisão dos processos de negócio a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva

25Quando a proposta implicar a revisão do processo, a Comissão Executiva do RNPNAP deverá apresentar claramente o tipo de intervenção a efetuar com indicação das melhorias a implementar, de que modo e por quem.

Gestão do projeto de criação do registo nacional de processos da Administração Pública

26A solução que aqui propomos não é definitiva nem única, mas sim complementar a leituras mais genéricas do que pode ser a Reforma do Estado. Indiferente a conceções ideológicas, a proposta escuda-se no domínio técnico para se arvorar em instrumento de apoio ao levantamento das funções do Estado num nível mais aprofundado de granularidade, uma vez que desce ao nível dos processos de negócio, e à demonstração de algumas características da teia burocrática do Estado. É, aliás, o facto de tornar salientes os veios por onde circula a atividade da Administração Pública que confere maior substrato e valor a este instrumento. As decisões sobre o que deve ou não continuar a orbitar na esfera pública cabem aos agentes políticos, mas estas poderão ganhar com um “retrato” da realidade que vá para além dos gráficos da despesa pública que apontam onde mais se gasta mas não explicam como, nem porquê.

27A interiorização da gestão por processos pela Administração Pública como um todo, numa lógica de adoção permanente e consciente das políticas de gestão da qualidade, depende de uma iniciativa mais ampla do que as que lhe têm sido até agora empregues por um ou outro organismo. A aquisição definitiva deste novo modo de trabalho, mais focado nos processos e, nessa medida, mais interorganizacional, impõe a realização de um projeto que permita a identificação dos processos de negócio e a sua integração completa na cultura organizacional. Essa transformação afastará gradualmente os agentes da Administração Pública de uma visão das suas funções essencialmente dependente da sua organização para uma visão mais transversal a vários organismos, com efeitos claros ao nível da perceção da importância do trabalho que realizam para o Serviço Público e para os cidadãos.

28A implementação de um sistema como o que propomos deve obedecer à lógica da gestão de projetos, pelo que haverá uma fase de conceção do sistema em que a Agência para a Modernização Administrativa e o órgão coordenador da política arquivística nacional se articulam para elaborar uma proposta para ser aprovada pelo Governo em diploma legal. Posteriormente, já na fase da implementação, deverá ser nomeada a Comissão Executiva e um grupo de projeto responsável pela identificação e descrição dos processos de negócio, validados e aprovados por aquela. Para finalizar esta fase deverão ser nomeados os membros dos Grupos de Trabalho das Classes Funcionais e dos Grupos de Trabalho dos Processos de Negócio, os quais, em princípio, terão participado ativamente na identificação e descrição dos processos. Na etapa seguinte trata-se de pôr em funcionamento o sistema de alimentação permanente do registo nacional de processos de negócio da Administração Pública, devendo os grupos de trabalho atrás referidos elaborar relatórios anuais de monitorização e relatórios trienais de avaliação com inclusão de propostas de melhoria aos processos.

29Face às experiências já efetuadas neste âmbito no seio da Administração Pública entende-se que, desde a aprovação pelo Governo do RNPNAP em diploma legal, será possível implementar o sistema em menos de um ano, pois existem levantamentos de processos e competências adquiridas por trabalhadores da Administração que permitirão pôr a funcionar com eficácia o sistema. Talvez fosse útil criar uma plataforma eletrónica para sustentar os fluxos de trabalho. Abaixo indicam-se as várias fases do projeto:

Quadro 3 - Plano de ação

Ação n.º

Descrição

Fase 1 – Conceção

1

Elaboração da proposta

2

Apresentação da proposta ao Governo

3

Aprovação do RNPNAP pelo Governo em diploma legal

Fase 2 – Implementação

4

Nomeação dos membros da Comissão Executiva e do Grupo de Projeto responsável pelo levantamento dos processos de negócio

5

Identificação e descrição dos processos de negócio pelo Grupo de Projeto

6

Validação dos processos de negócio pela Comissão Executiva

7

Aprovação dos processos de negócio pela Comissão Executiva

8

Nomeação dos membros dos Grupos de Trabalho das Classes Funcionais e dos Grupos de Trabalho dos Processos de Negócio.

Fase 3 – Monitorização

9

Elaboração dos relatórios anuais de monitorização dos processos de negócio pelos Grupos de Trabalho dos Processos de Negócio

10

Elaboração dos relatórios anuais de monitorização dos processos de negócio pelos Grupos de Trabalho da Classes Funcionais

11

Elaboração dos relatórios anuais de monitorização dos processos de negócio pela Comissão Executiva

Fase 4 – Avaliação

12

Elaboração dos relatórios trienais de avaliação dos processos de negócio pelos Grupos de Trabalho dos Processos de Negócio

13

Elaboração dos relatórios trienais de avaliação dos processos de negócio pelos Grupos de Trabalho da Classes funcionais

14

Elaboração dos relatórios trienais de avaliação dos processos de negócio pela Comissão Executiva

30Relativamente ao modelo de governação do RNPNAP, existem também já exemplos de trabalho colaborativo e de participação alargada na gestão de sistemas na Administração Pública que poderão ser seguidos, nomeadamente, a Macroestrutura Funcional (MEF). É com base nesta que se propõe que haja uma Comissão Executiva, constituída pelos seguintes membros (permanentes e rotativos):

  • Agência para a Modernização Administrativa (permanente);

  • Órgão de Coordenação da Política Arquivística Nacional (permanente);

  • Órgão de Coordenação da Tecnologias de Informação e Comunicação (permanente);

  • Entidade de serviços partilhados do Estado (permanente);

  • Secretarias-gerais de cada ministério (rotativo);

  • Representantes das Regiões Autónomas (permanente);

  • Representante dos municípios (rotativo);

  • Representante das freguesias (rotativo).

31A Comissão Executiva é responsável pela proposta final de criação, extinção, externalização e revisão dos processos de negócio, pela monitorização anual e pela avaliação trienal dos processos de negócio. Abaixo desta prevê-se a criação de grupos de trabalho de classes funcionais compostos pelos elementos acima referidos a que se acrescem dois organismos de cada ministério, com afinidades à respetiva classe funcional. Na base do sistema haverá um grupo de trabalho para cada processo de negócio que, para além dos membros indicados para a Comissão Executiva, terá também dois organismos de cada ministério, um representante de cada Região Autónoma, um dos municípios e outro das freguesias quando forem processos comuns ou todos os participantes no processo de negócio quando forem processos específicos.

32O modelo apresentado tenta facilitar a tomada de decisão sem pôr em causa a participação dos organismos no sistema, imprimindo métodos que conciliam a eficácia com a prática colaborativa de modo a não diminuir a necessária eficiência na gestão pública.

Para uma avaliação da proposta

33A adoção de uma medida como aquela aqui proposta, transversal a toda a Administração Pública, impõe uma avaliação prévia que permita obter uma opinião sustentada que suporte a sua aplicação. Não foi possível efetuar uma avaliação quantitativa da proposta. Os custos até podem ser determinados mas os benefícios são difíceis de quantificar com exatidão, pois só quando o sistema estiver a funcionar é que será possível verificar a amplitude das melhorias implementadas nos processos e os impactos reais na redução da despesa.

34A avaliação ex ante agora realizada emprega critérios já amplamente difundidos nos organismos públicos de modo a facilitar a análise e a apreensão dos resultados. A avaliação qualitativa que é feita decorre da comparação entre as vantagens e as desvantagens da situação atual e da nossa proposta, à luz dos seguintes critérios:

Quadro 4 -Critérios de avaliação da proposta

Critério

Descrição

Eficiência

Relação entre os recursos utilizados e os resultados alcançados.

Eficácia

Relação entre os objetivos fixados e os resultados alcançados.

Economia

Consiste na utilização dos recursos estritamente necessários à prossecução dos objetivos estabelecidos.

Qualidade

Consiste no conjunto de características dos produtos e serviços que permitem satisfazer as necessidades dos consumidores.

Envolvimento da liderança e dos stakeholders

Consiste na capacidade de garantir o apoio da liderança e de envolver os stakeholders na tomada de decisão.

Transparência

Consiste no conjunto de procedimentos que tornam clara a tomada de decisão para os stakeholders e que facilitam a responsabilização dos diversos atores no âmbito da governação da política pública.

35Abaixo apresenta-se um quadro com a análise das vantagens e das desvantagens da situação atual e da nossa proposta.

Quadro 5 - Vantagens e desvantagens do modelo atual e do modelo do RNPNAP

Modelo

Vantagens

Desvantagens

Modelo atual

Permite maior flexibilidade aos organismos na gestão dos processos.

Permite uma adaptação às especificidades dos organismos.

Permite tomadas de decisão mais céleres sobre os processos.

Trabalho em silos na Administração Pública leva a quebras nos processos.

Reduzida monitorização do desempenho dos processos conduz a maior ineficiência.

Permanência de uma forte carga burocrática.

Menor disseminação do conhecimento na Administração Pública.

Menor de envolvimento dos stakeholders.

Utilização esporádica de análises prévias ao custo/benefício.

Fraca definição de responsabilidades com impacto na alocação de recursos.

Resistência à mudança nos organismos.

Modelo do RNPNAP

Difusão da “cultura de processo de negócio” na Administração Pública.

Implementação de sistemas integrados de workflow entre várias entidades.

Monitorização permanente do desempenho dos processos.

Implementação de melhorias contínuas nos processos.

Maior envolvimento dos stakeholders (ex.: discussão pública).

Modelo de governação claro.

Maior responsabilização dos gestores públicos.

Maior esforço de coordenação da tomada de decisão.

Gestão do sistema de suporte ao RNPNAP mais pesada.

Maior esforço de sensibilização dos decisores políticos para a adoção do RNPNAP.

Resistência à mudança nos organismos.

Conclusão

36O presente artigo apresenta uma visão integrada da gestão de processos de negócio na Administração Pública Portuguesa. O debate em torno do conceito de “processo de negócio” continua, mas entende-se que a continuidade do debate não deve pôr em causa a utilização de um conceito que seja aceite pela comunidade constituída pelos serviços públicos.

37Como ponto de partida para a nossa proposta, o “processo de negócio” surge como entidade sobre a qual se pretende um maior controlo, pois será a partir de uma monitorização e de uma avaliação permanentes de todos os processos que se poderá influenciar o desempenho organizacional de toda a Administração Pública. Logo, o aumento da eficiência, da eficácia e da qualidade dos serviços públicos depende, em boa medida, da introdução de melhorias nas centenas de processos de negócio desenvolvidos pela Administração.

38Como mecanismo de implementação e manutenção deste sistema de melhoria contínua, escudado nas tendências da “Gestão da Qualidade Total”, propõe-se a criação de estruturas de gestão dos processos interligadas entre si de modo a formarem três patamares com diferentes competências e formas de intervenção, obedecendo a uma lógica piramidal em que na base se situa o “Grupo de trabalho do processo de negócio”, no meio figura o “Grupo de trabalho da classe funcional” e, no topo, se apresenta a “Comissão Executiva”. O modelo proposto permite, ao mesmo tempo, um controlo centralizado de todos os processos e um acompanhamento personalizado a cada processo, num misto de rigidez temperada com flexibilidade.

39Os benefícios do modelo proposto são difíceis de avaliar. Todavia, perspetivam-se poupanças derivadas da melhoria contínua de processos e da sua integração em sistemas de workflow. Com esta proposta, haverá uma tendência para a quebra dos silos na Administração Pública e para o trabalho colaborativo, em rede, reforçando o envolvimento dos diversos stakeholders. Assim, este projeto enquadra-se inteiramente no espírito das iniciativas de modernização administrativa desenvolvidas sob a égide do Novo Serviço Público.

Bibliographie

ARAÚJO, J. Filipe – Tendências recentes de abordagem à reforma administrativa. Revista de Administração e Políticas Pública. I:1 (2000) 40-41.

DENHARDT, Janet V. e Robert B. Denhardt – The New Public Service: an approach to reform. International Review of Public Administration. 8:1 (2003)

DIREÇÃO-GERAL DOS ARQUIVOS – Macroestrutura Funcional, Pressupostos Básicos. [Em linha]. Lisboa: DGARQ, 2011. [Consult. 19 de jun. 2014]. Disponível na Internet: <URL:http://dgarq.gov.pt/files/2011/03/Macroestrura-funcional-MEF-Pressupostos-b%C3%A1sicos-2011.pdf>.

GIAUQUE, David – La bureaucratie libérale: Nouvelle gestion publique et regulation organisationnelle. Paris:L’Harmattan, 2004.

MOZZICAFREDDO, Juan – O Papel do Estado na Sociedade. In Pilares da Estratégia Nacional, Lisboa: Edições Prefácio, Instituto da Defesa Nacional, 2010, p. 7 e 88-89.

MOZZICAFREDDO, Juan – Interesse público e funções do Estado. Dinâmica conflitual e de mudança. In Interesse Público, Estado e Administração, Oeiras: Celta Editora, 2007.

PITSCHAS, Rainer – Gestão do valor público, um conceito de governação pública baseado no valor entre a economização e o bem comum. In Interesse Público, Estado e Administração, Oeiras: Celta Editora, 2007, p. 72.

Notes

1 ARAÚJO, J. Filipe – Tendências recentes de abordagem à reforma administrativa.

2 MOZZICAFREDDO, Juan – Interesse público e funções do Estado. Dinâmica conflitual e de mudança.

3 DENHARDT, Janet V. e Robert B. Denhardt – The New Public Service: an approach to reform.

4 MOZZICAFREDDO, Juan – O Papel do Estado na Sociedade.

5 Conceito utilizado no âmbito do levantamento de processos de negócio da ACE, em 2011, realizado por iniciativa do órgão de coordenação da política de arquivos e que visava a recolha de elementos para a produção da versão 1 da Macroestrutura Funcional (MEF).

6 PITSCHAS, Rainer – Gestão do valor público, um conceito de governação pública baseado no valor entre a economização e o bem comum.

7 GIAUQUE, David – La bureaucratie libérale: Nouvelle gestion publique et regulation organisationnelle.

8 Modelo utilizado no âmbito do levantamento de processos de negócio da ACE, em 2011, realizado por iniciativa do órgão de coordenação da política de arquivos e que visava a recolha de elementos para a produção da versão 1 da MEF.

9 DIREÇÃO-GERAL DOS ARQUIVOS – Macroestrutura Funcional, Pressupostos Básicos.

Table des illustrations

Titre Fig. 1- Componentes do processo de negócio
URL http://books.openedition.org/cidehus/docannexe/image/2745/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 44k
Titre Fig. 2 - Modelo conceptual de apoio ao levantamento de processos8.
URL http://books.openedition.org/cidehus/docannexe/image/2745/img-2.png
Fichier image/png, 242k
Titre Fig. 3 - Processo decisório da estrutura de gestão do RNPNAP
URL http://books.openedition.org/cidehus/docannexe/image/2745/img-3.png
Fichier image/png, 278k
Titre Fig. 4 - Ações genéricas a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva
URL http://books.openedition.org/cidehus/docannexe/image/2745/img-4.png
Fichier image/png, 48k
Titre Fig. 5 - Intervenções de revisão dos processos de negócio a propor ao Governo e Assembleia da República pela Comissão Executiva
URL http://books.openedition.org/cidehus/docannexe/image/2745/img-5.png
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Auteur

Arquivo Distrital de Évora

© Publicações do Cidehus, 2017

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