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Da produção à preservação informacional: desafios e oportunidades

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Nelson Vaquinhas
, 
Marisa Caixas
, 
Helena Vinagre

Parte II - Gestão da Informação no século XXI

Uma estratégia de intervenção na produção e de melhoria da preservação da informação: o papel da interoperabilidade semântica

Alexandra Lourenço et Pedro Penteado

Résumé

Apresenta-se a estratégia do órgão de coordenação da política nacional de arquivos para garantir a preservação de informação autêntica, qualificada, não redundante e interoperável nos sistemas de informação dos organismos da Administração Pública. Sublinha-se a necessidade de definir desde a produção da informação um modelo de registo de metainformação descritiva, estruturação (classificação) e avaliação.
Parte desta estratégia assenta na elaboração e implementação de instrumentos de gestão da informação de utilização transversal e de natureza suprainstitucional.

Texte intégral

1.Problemática

1O organismo de coordenação da política arquivística portuguesa, atual Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), realizou nos últimos anos vários diagnósticos que permitiram identificar um conjunto de problemas ao nível da gestão da informação na Administração Pública. Os mais importantes foram realizados em 2012-2013, no âmbito da Medida 15 da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 12/2012, de 7 de fevereiro, para implementação do plano global estratégico de racionalização e redução de custos com as tecnologias da informação e comunicação (TIC) na Administração Pública. O primeiro desses diagnósticos foi orientado para organismos da Administração Central do Estado (ACE) e o segundo para entidades da Administração Local e do Setor Público Empresarial. Os resultados deste diagnóstico encontram-se parcelarmente publicitados em https://www.tic.gov.pt/​pgetic/​Relatorio_diagnostico_2012_draft_para_AMA.pdf .

2Quer os resultados dos diagnósticos, quer a atuação direta da DGLAB com os organismos, indicam graves lacunas ao nível da estruturação, controlo, avaliação e preservação da informação produzida pela Administração Pública, bem como da sua qualidade, limitando o seu uso e reutilização, com reflexos evidentes na produção de conhecimento e sua disponibilização. Entre outros, a situação dos arquivos da Administração Pública (AP) caracteriza-se pela ausência de instrumentos básicos para a gestão de documentos de arquivo, como o plano de classificação, a tabela de seleção e o plano de preservação digital. Quando existem, são utilizados na maioria das vezes numa perspetiva organizacional, não permitindo a abertura para modalidades de gestão da informação mais transversais e eficientes na AP. Por outro lado, a maior parte das vezes estes instrumentos não estão preparados para identificar ou estruturar a informação com vista a assegurar quer a interoperabilidade semântica, aquando da sua troca nos sistemas de informação, quer a própria gestão da informação em geral, no médio e longo prazo. Pelo que, aquando das migrações, pode não ser garantida a preservação da ordem original. Inviabiliza ainda a eliminação legalmente autorizada de conjuntos documentais ou informacionais lógicos, proliferando quer a acumulação documental (foram identificados mais de 2.300 Km de documentação de arquivo em suporte analógico, boa parte por avaliar e tratar), quer a impossibilidade de acesso continuado aos dados constantes em aplicações desativadas.

3Neste contexto, a presente comunicação procura responder às seguintes perguntas de partida: do ponto de vista da DGLAB, qual a melhor solução para os problemas de gestão da informação e da necessidade de interoperabilidade entre sistemas de informação da AP, de modo a promover um melhor uso e reutilização de informação pública? É possível introduzir melhorias na gestão dessa informação, desde a produção, que garantam uma melhor qualidade dessa informação, a sua estruturação e avaliação em modalidades mais eficientes e transversais à AP, bem como maiores níveis de interoperabilidade, ao encontro das políticas e orientações europeias setoriais? Pode a solução proposta permitir o desenvolvimento de melhores práticas de gestão do conhecimento na Administração Pública e na sociedade?

2.Para uma gestão da informação qualificada e interoperável

2.2– Orientações políticas para a interoperabilidade

4Nos últimos anos tem vindo a ser produzido um conjunto de políticas e estratégias europeias que visam promover a interoperabilidade entre as diferentes administrações públicas e os seus serviços eletrónicos. Umas das orientações estratégicas mais referenciadas é a Decisão n.º 922/2009/EC do Parlamento Europeu e do Conselho: “Soluções de interoperabilidade para as administrações públicas europeias”. Estabelece-se a criação, para o período entre 2010 e 2015, de um programa destinado a fornecer soluções comuns e partilhadas que facilitem a interoperabilidade entre os diversos sistemas de informação das administrações públicas europeias, incluindo as administrações públicas locais e regionais e as instituições e os organismos comunitários. Foi nesse contexto que surgiu o Programa ISA – Interoperability Solutions for European Public Administrations. Merece ainda destaque a COM (2010) 744, de 16 de dezembro, uma Comunicação da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho e a outras entidades, intitulada “Para a interoperabilidade dos serviços públicos europeus”. Esta apresenta a Estratégia Europeia para a Interoperabilidade (EEI) e o Quadro Europeu de Interoperabilidade (QEI) que deve ser tido em conta pelos estados membros da UE e pelas suas diferentes Administrações na estruturação de serviços públicos. O QEI estabelece, entre os seus 12 princípios básicos a transparência e a abertura das administrações para a partilha e reutilização da informação e a conservação desta em condições de legibilidade, fiabilidade e integralidade. A COM (2010) 744 estabelece ainda um modelo conceptual e define 4 níveis de interoperabilidade que podem ser necessários garantir aquando da criação dos serviços públicos na Europa: interoperabilidade jurídica, organizacional, semântica e técnica.

5No âmbito do referido programa ISA, destaca-se a iniciativa SEMIAC e a criação da plataforma colaborativa Joinup, onde têm sido publicados documentos relevantes como o Towards open government metadata que incentiva as Administrações a gerirem a sua metainformação de modo a permitir a sua reutilização e partilha, indicações sobre os principais repositórios de metainformação e o catálogo de ativos semânticos disponíveis, com base no esquema de descrição ADMS. Pretende-se também que essa metainformação, devidamente estruturada, possa ter, de modo crescente, uma utilização automática em computadores, e permitir a construção da Web semântica, através do reconhecimento e interligação dos significados das palavras, atribuindo um sentido preciso aos conteúdos publicados na Internet.

  • 1 Decisão n.º 922/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

6Este conjunto de políticas e estratégias europeias, acentuando a necessidade dos sistemas tecnológicos poderem partilhar informações “entre as organizações, no âmbito dos processos administrativos a que dão apoio, mediante o intercâmbio de dados”1, vem potenciar a reutilização da informação. É de destacar, atualmente, a política europeia de promoção da reutilização da informação pública, marcada pela publicação da Diretiva 2013/37/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que altera a anterior Diretiva 2003/98/CE, transposta para a legislação dos vários Estados membros da União Europeia.

2.2 – Requisitos para a produção e gestão da informação de qualidade

7Ao mesmo tempo que se pretende que a informação das Administrações seja transacionada e reutilizada, é fundamental que ela seja autêntica, fidedigna, íntegra e utilizável, e se encontre devidamente estruturada. Para este efeito, organizações internacionais como a ISO – International Standard Organization ou o ICA – International Conseil on Archives têm contribuído para a qualificação da informação e dos sistemas que a gerem, através da definição de normas. Também a União Europeia, através do DLM Fórum, produziu o MOREQ – Modular Requeriments for Records Systems, em que definiu requisitos para os sistemas eletrónicos de gestão de arquivos (SEGA).

8A especificação MOREQ 2010 pretende assegurar a gestão de documentos autênticos através destes sistemas, independentemente deles serem capturados a partir de sistemas de informação eletrónicos (SIE) da área de negócios (business system), de serem geridos no SIE pelo SEGA ou do próprio SIE contemplar os requisitos de um SEGA. Num sistema alinhado com o MOREQ 2010, a representação de informação é feita através de entidades, que são geridas por um conjunto de serviços. A saber: a) Serviço de utilizadores e grupos, b) Serviço de perfis, c) Serviço de Classificação, d) Serviço de Documentos de Arquivo, e) Serviço Modelo de Metadados, f) Serviço de Tabelas de Selecção, g) Serviço de Retenção de Destino, h) Serviço de Pesquisa e i) Serviço de Exportação. De destacar que, no futuro, múltiplos SEGAS podem partilhar alguns destes serviços, de que se destaca o serviço de classificação, que poderá assegurar centralmente os requisitos de plano de classificação para diversos sistemas. Também o Serviço de exportação assegura a capacidade de exportar documentos de arquivo do repositório primário integrado no SEGA, devidamente classificados e avaliados, para outros repositórios primários ou secundários, mantendo a metainformação associada e as propriedades que lhes garantem a autenticidade, fidedignidade e usabilidade, assegurando as condições para a sua guarda a médio e longo prazo. No caso dos repositórios secundários, desenvolvidos segundo o modelo OAIS (Reference Model for a Open Archival Information System), adotado pela norma ISO 1472:2003, destinados a objetos digitais autênticos na longa duração, garantindo a preservação de informação contextualizada e selecionada.

3. A estratégia do organismo de coordenação da política arquivística portuguesa

  • 2 Disponível em http://www.arquivos.pt.
  • 3 A DGLAB criou ainda o Repositório de Objetos Digitais Autênticos (RODA), para alojar informação dig (...)

9Em Portugal, o organismo de coordenação da política arquivística, atualmente a Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), tem procurado alinhar a sua estratégia no enquadramento das políticas europeias e nacionais de governo eletrónico e de acesso e reutilização da informação pública. Ao mesmo tempo, tem apostado no desenvolvimento de soluções transversais de interoperabilidade semântica entre os organismos da Administração Pública, que permitam dispor de esquemas, ontologias e vocabulários comuns e disponibilizar informação estruturada, transparente, recuperável em portais especializados como o Portal do Cidadão ou o Portal Dados.Gov. Por outro lado, tem procurado fomentar ainda a disponibilização de recursos informativos através do Ficheiro Nacional de Autoridades Arquivísticas bem como da Rede Portuguesa de Arquivos e do seu Portal Português de Arquivos (PPA)2, com base em regras e normas facilitadoras da interoperabilidade semântica e técnica. Por intermédio do PPA, qualquer organismo público pode difundir informação estruturada, incluindo a que se encontra em uso corrente e pode legalmente ser disponibilizada. Através do PPA, a informação pode vir a ser difundida no Portal europeu de arquivos3.

10No conjunto de soluções propostas pela DGLAB, destacamos o Programa Administração Eletrónica e Interoperabilidade Semântica (PAEIS), que visa produzir e implementar referenciais e outros instrumentos destinados a facilitar a interoperabilidade semântica na Administração Pública e nas entidades públicas com que esta se relaciona e que executam funções do Estado. As entidades que voluntariamente aderem ao Programa têm a obrigação de aplicar o MIP – Metainformação para a interoperabilidade e a MEF – Macroestrutura Funcional nos sistemas de arquivo que utilizam, podendo usufruir, para o efeito, de serviços de consultoria, formação, etc. Conta atualmente com mais de meia centena de entidades participantes.

11O MIP é um esquema constituído por um conjunto de 17 elementos e respetivos subelementos de metainformação descritiva, alguns deles obrigatórios, “cujo objetivo primário é prover a interoperabilidade entre organismos ao nível da utilização, gestão e acesso a recursos informativos”, independentemente de serem, ou não, de natureza arquivística4. O MIP resultou da análise de diversos esquemas de metainformação pré-existentes (ex.: Dublin Core, ISO 15836‑2003, ISO 23081‑1:2006, MOREQ, ISAD...), e visa um reconhecimento uniforme dos recursos nas diversas entidades que o utilizam, em condições facilitadoras da sua capacidade probatória. No caso dos recursos arquivísticos, entre os elementos necessários e obrigatórios para a sua identificação encontra-se o “Código de classificação”. Para o seu preenchimento uniforme pela Administração, a DGLAB propõe a utilização da MEF. Trata-se de uma estrutura semântica que representa funções do Estado, organizada de acordo com um modelo hierárquico, desenvolvido a dois níveis, concebido para servir de quadro de apoio à elaboração de planos de classificação funcionais, no setor público.

12Com o objetivo de contribuir para a maior eficácia na gestão documental, para o incremento da interoperabilidade semântica nas trocas informacionais e entre os serviços da Administração Pública e para a facilitação da recuperação da informação pública, o projeto de elaboração e implementação destes instrumentos viria a ter desenvolvimentos posteriores, que apresentamos nos pontos seguintes.

3.1 - A Macroestrutura Funcional: resposta do órgão de coordenação às necessidades atuais da Administração

13Com a Macroestrutura Funcional, o órgão de coordenação, ao mesmo tempo que promove modelos eficientes de atuação na área da gestão de documentos de arquivo, fornece também um documento orientador e inovado, adaptável à nova realidade da Administração Pública: uma estrutura para a organização da informação/documentação, devidamente conciliada com o desenvolvimento de uma metodologia para a sua avaliação.

14Constitui uma resposta ao uso intensivo das tecnologias, às necessidades da modernização administrativa, algumas delas sedimentadas, como vimos, em diretrizes europeias, bem como aos frequentes reajustamentos estruturais da própria Administração Pública portuguesa (alterações de leis orgânicas, extinções e fusões de organismos, reajustamentos orçamentais, acrescida mobilidade interna de pessoal…).

15A reestruturação da Administração tem procurado traduzir uma nova visão, perspetivando-a como um corpo integrado de prestadores de serviços aos cidadãos e às empresas, e já não como um conjunto de organismos com missões específicas desligadas, quando não redundantes. A capacidade dos diferentes organismos para interagir e partilhar informação e conhecimento, através dos processos de negócio, tornou-se fator crítico de sucesso e terreno propício ao desenvolvimento de soluções de interoperabilidade.

16Indo ao encontro desta visão da Administração e, consequentemente, da necessidade de construção de um instrumento que proporcionasse a partilha de informação, desde que é produzida, desenvolveu-se um projeto nuclearmente orientado à promoção da interoperabilidade semântica, que pretende atingir 3 objetivos principais:

  1. Disponibilizar um esquema de organização das funções da Administração, com uma sintaxe e significados passíveis de serem compreendidos da mesma forma por todos os serviços públicos, o qual deverá ser adotado em todos os organismos da Administração do Estado na classificação da sua informação/ documentação de arquivo;

  2. Potenciar uma maior eficácia na gestão da informação do sector público, facilitando a integração de sistemas informacionais, incrementando a partilha de recursos e serviços (como por ex. o serviço de classificação, partilhado entre sistemas, segundo o modelo do MOREQ 2010, como referenciado anteriormente) e alargando os níveis de acesso e de transparência;

  3. Consolidar a perceção externa de um know-how específico da Arquivística e firmar a posição dos arquivistas como parceiros necessários na qualificação dos processos de modernização administrativa e governo eletrónico.

17Este esquema de organização das funções da Administração - a Macroestrutura Funcional, nomeadamente a sua versão 2.0, foi disponibilizada no início de 20135.

18Desde o início, o projeto assumiu as seguintes características: abordagem pragmática, trabalho colaborativo com envolvimento dos stakeholders, desenvolvimento incremental. Passou por um longo processo, que sucintamente pode ser esquematizado em 3 fases:

  • 1ª fase: Construção progressiva do produto através dos contributos dos aderentes (2005-2010). Esta fase, denominada inicialmente de Macroestrutura temática, privilegiou uma abordagem de base temática, com desenvolvimento de funções fim por Ministério. Assentava no reconhecimento da bondade do projeto pelos organismos da Administração, tal premissa estava a conduzir a uma indefinição na data de conclusão do projeto, traduzia-se ainda na ausência de uma visão transversal, bem como em avanços e recuos na definição das classes.

  • 2ª fase: Abordagem global da Administração para a recolha de contributos (2011). Procedeu-se à identificação e caracterização genérica de processos de negócio da ACE como elemento fundamental para a construção da MEF. Este modelo de trabalho colaborativo envolveu 179 organismos da Administração Central do Estado (ACE) e contou com a participação de especialistas. Por razões pragmáticas circunscreveu-se à ACE. Culminou com a publicação da MEF v.1 no final desse ano.

  • 3ª fase: Extensão da MEF à Administração Local (2012). Constituição de um grupo de trabalho formado por representantes dos Municípios de Amadora, Beja, Cascais, Lisboa, Lourinhã, Oeiras, Santarém, Sintra, Torres Vedras e dos Serviços Municipalizados de Oeiras-Amadora. Posteriormente integrou um alargado número de municípios como membros observadores.

19Para responder ao enunciado deste projeto - criar uma macroestrutura de classificação, de utilização transversal pela Administração para o desenvolvimento de planos de classificação, guiada por objetivos estruturais de promoção da interoperabilidade -, foi necessário ponderar um conjunto de premissas que se manifestaram em:

  • Adoção de uma abordagem funcional, por se considerar que é o sistema cujas características são as que melhor transmitem o contexto de produção documental/ informacional; garantem uma interpretação unívoca do que a Administração faz, independentemente da natureza de cada participação num qualquer processo de negócio, ou das motivações específicas de cada organismo participante; estabelecem a ligação com o processo de avaliação, garantindo a integração da gestão documental.

  • Adoção de uma abordagem supraorganizacional. A aplicação deste ponto de vista à construção da MEF pressupõe que as partes envolvidas aceitem assumir um posicionamento alicerçado em duas ideias chave:

  1. Abandono do tradicional modelo conceptual de organização da documentação, explícita ou implicitamente, estruturado com base na diferenciação entre ‘funções meio’ e ‘funções fim’;

  2. Substituição de uma visão do negócio primariamente estruturada sobre a definição do domínio de intervenção, por uma visão orientada ao cidadão-cliente e primariamente estruturada sobre a natureza das funções que são cumpridas.

20Neste enquadramento as funções da Administração foram equacionadas no âmbito dos seguintes domínios:

  • Funções de apoio à governação – centradas na estratégia, planeamento e controlo de gestão;

  • Funções de suporte à gestão de recursos – centradas na gestão dos recursos complementares mas necessários à realização das missões operacionais.

  • Funções normativa, reguladora e fiscalizadora;

  • Funções produtiva e prestadora de serviço.

3.2 - Elaboração de planos de classificação conformes à Macroestrutura Funcional

21Concluída a Macroestrutura Funcional, com o objetivo de promover a utilização de uma estrutura única para classificar e organizar a documentação do setor público, o órgão de coordenação apresentou uma metodologia complementar para apoio ao desenvolvimento de planos de classificação conformes à MEF.

22Empreendeu-se a seguinte linha de atuação:

  1. Definição de “Orientações básicas para o desenvolvimento dos terceiros níveis em planos de classificação conformes à Macroestrutura Funcional”6. Pretendeu-se disponibilizar um instrumento de trabalho que contribuísse para uma melhor compreensão das questões base, bem como para a definição de um modelo conceptual que permitisse o desenvolvimento harmonizado dos 3ºs níveis em planos de classificação de distintas entidades.

  2. Desenvolvimento de um projeto cooperativo para a criação de uma linguagem comum ao 3º nível, denominado “Harmonização de classes de 3º nível em planos de classificação conformes à MEF”. Utilizou-se, uma vez mais, uma metodologia colaborativa, baseada numa construção incremental. Esta fase dos trabalhos decorreu no primeiro semestre de 2013. Constituíram-se grupos de trabalho por classe MEF, com representantes de um vasto leque de entidades da Administração Central, da Administração Local, de empresas públicas e da Procuradoria-Geral da República, os quais periodicamente se reuniram em reunião geral.

  3. Apoio a projetos supraorganizacionais ou organizacionais para a criação de planos de classificação que partilhem uma linguagem comum. Encontra-se já publicitada a versão 0.2 do Plano de Classificação de Informação Arquivística para a Administração Local e o respetivo índice.

    • 7 Podem existir situações em que seja necessário subdividir em 4ºs níveis, por necessidades decorrent (...)

    Coordenação e atribuição dos códigos de 3º nível para planos de classificação harmonizados e conformes à MEF, de modo a existir um código de classificação unívoco, passível de ser utilizado em diferentes planos de classificação, na Administração, garantindo a interoperabilidade semântica na classificação até ao 3º nível 7.

  4. Disponibilização da lista consolidada dos 3ºs níveis harmonizados8, propostos por distintas entidades, definidos de acordo com as regras estabelecidas nas “Orientações básicas para o desenvolvimento dos terceiros níveis em planos de classificação conformes à Macroestrutura Funcional”. Esta lista será atualizada à medida que novas entidades finalizem os seus planos de classificação e proponham novos 3ºs níveis relativos a processos de negócio específicos ou transversais ainda não identificados. A publicitação da Lista consolidada destina-se a apoiar o processo de construção de novos planos de classificação e a sistematizar a informação produzida, proporcionando a partilha de conhecimento sobre os processos desenvolvidos pela Administração.

  5. Apoio à implementação dos projetos desenvolvidos no âmbito do PAEIS, com formação gratuita para entidades aderentes.

23O projeto contemplou os seguintes pressupostos:

  • Fixação de base terminológica comum. Uma das dificuldades sentidas adveio da utilização dos mesmos termos em contextos e com sentidos diferenciados. Consequentemente, uma das primeiras necessidades foi a da fixação de uma terminologia comum básica, articulando os termos utilizados no âmbito do discurso funcional, com os termos utilizados no âmbito do discurso documental.

  • Estabelecimento dos processos de negócio como base para a identificação dos 3ºs níveis. A organização da documentação/informação deve representar a sua sequência de produção. A documentação permanece agregada de acordo com o impulso inicial. Com ágeis sistemas de recuperação, não faz sentido espartilhar processos ou criar coleções tipológicas para uma melhoria do acesso à informação. Hoje em dia é consensual que uma rigorosa análise do negócio / funções da entidade apresenta vantagens relativamente a uma abordagem baseada no conteúdo dos documentos ou no levantamento da sua disposição física. Importa compreender e representar o que a Administração faz, ultrapassando, se necessário, os limites de uma unidade orgânica ou de uma organização, ainda que em detrimento do modo como cada serviço em particular dispõe os seus documentos.

  • Integração da metodologia de mapa conceptual, que explicitamos de seguida, como auxiliar à identificação e aferição da granularidade dos 3ºs níveis.

  1. Entendeu-se o processo de negócio enquanto “conjunto estruturado de atividades que produzem um produto ou serviço, no exercício de uma função, sobre agentes, relativo a objetos e em determinado contexto”.

  2. Todavia, esta definição é muito abrangente. Na abordagem prática denota-se alguma dificuldade no estabelecimento de um padrão para delimitação dos seus elementos estruturantes, bem como para o estabelecimento de métodos e ferramentas para o seu reconhecimento. Consequentemente, processos comuns a várias entidades poderiam ser identificados de forma diferenciada, apresentar granularidades distintas, muitas vezes refletindo o grau de envolvimento ⁄ tipo de intervenção ou a dimensão que expressam em cada entidade.

  3. Considerando que uma das principais dificuldades poderia advir da identificação/apresentação ao mesmo nível, no âmbito da mesma classe, de processos genéricos e em simultâneo de processos específicos (um representando o todo, outro uma das partes do todo); considerando, ainda, o risco de o conjunto dos processos de uma classe não ser mais do que um somatório sem critério, perdendo-se a visão de conjunto e a razão para a subdivisão naqueles 3ºs níveis, procurou-se criar ferramentas que permitissem explanar uma abordagem estruturada.

  4. A metodologia proposta passou pela inclusão de uma fase intermédia, denominada mapa conceptual (não visível no plano de classificação), que explana e fundamenta o caminho lógico seguido, permitindo perceber como se chegou às instâncias de 3º nível. Visa ainda minimizar a subjetividade inerente a este tipo de processamento, em razão da maior ou menor proximidade/conhecimento do negócio.

  5. Assim, os 3ºs níveis do plano de classificação representam conceitos que emergem da última instância de cada ramificação conceptual. Constituem a instância que não necessita de subdivisões lógicas para retratar um processo de negócio com um output bem definido, que revele um produto ou serviço.

  6. Pelo que, no âmbito de cada classe, as instâncias de 3º nível que representam os processos de negócio podem ser encontradas em distintos níveis de subdivisão; isto é, não existe um número fixo de subdivisões no mapa conceptual. As subdivisões devem ser tantas quantas as necessárias para explanar o raciocínio, podendo, como tal, cada ramo de uma classe apresentar um número de subdivisões distinto dos demais ramos da mesma classe. Os 3ºs níveis podem corporizar-se em distintos níveis da subdivisão conceptual.

  • Determinação dos elementos de caracterização dos 3ºs níveis.

  • Um processo de negócio é representado num plano de classificação conforme à MEF como uma classe de 3º nível.

  • Cada instância de 3º nível observa um conjunto de atributos mínimos: código de classificação, título, descrição, nota de aplicação e nota de exclusão. A sua formulação deve definir uma clara fronteira entre essa instância e as outras instâncias de classificação.

3.3 - Da classificação à avaliação suprainstitucional

24Na sequência do projeto de desenvolvimento de uma macroestrutura ontológica para a classificação da informação arquivística do setor público, tendo em vista a complementaridade das funções de gestão documental e a continuidade de projetos, o órgão de coordenação apresentou no início de 2014 o projeto “Avaliação suprainstitucional”9.

25Este projeto prossegue os anteriores objetivos para a avaliação da informação arquivística: prover uma resposta a necessidades societais de preservação da memória e de garante de direitos e deveres; prover uma resposta a necessidades gestionárias, ao nível das práticas de boa gestão informacional (conservar o que é relevante, durante o tempo necessário).

26Toma em consideração as seguintes termos:

  • As decisões decorrentes do processo de avaliação devem ser aplicadas independentemente da forma ou suporte em que se materializa a informação arquivística. Considera-se, no entanto, o ciclo de vida da tecnologia utilizada e a interdependência entre sistemas, os quais podem conduzir à tomada de ações de preservação da informação antes do cumprimento do seu prazo de conservação.

  • A avaliação como processo independente da aquisição de documentos. O órgão de coordenação assume-se como promotor da política de avaliação nacional. Pode em determinadas circunstâncias incorporar a documentação produzida pela Administração. Contudo, no atual contexto legal, essa missão está maioritariamente atribuída a outras entidades (por ex., as secretarias-gerais ministeriais para a documentação da Administração Central, as autarquias para a da Administração Local).

  • A crescente política de promoção de reutilização da informação, a que nos referimos no ponto 1. O setor público e privado, orientados muitas vezes pela iniciativa governamental, tem vindo a disponibilizar portais que têm como função publicar e agregar informação produzida em formatos abertos que possam ser lidos e reutilizados. Na área pública visam facilitar o acesso à informação pública, promover a transparência da Administração Pública e ajudar na criação de serviços públicos eletrónicos pela sociedade civil.

27Estes termos contribuíram para o delinear do projeto e para a formulação das suas questões base:

  • A tomada da decisão de avaliação não deve ser circunstancial ou subordinada a contextos institucionais, associados à competência para a guarda da documentação. Torna-se, assim, essencial perceber “Qual a informação pública pertinente para representação da memória societal?”, mais do que nos preocuparmos com “Quem guarda?”.

  • Sendo a informação passível de múltiplos usos, não é possível avaliar em função do uso que a informação poderá vir a ter. Pelo que, é necessário centrarmo-nos no contexto de produção. É essencial responder à questão “O que é?”, em detrimento do “Para que serve?”.

28Consequentemente e na continuidade dos projetos anteriores, a metodologia para a avaliação da informação arquivística adota uma perspetiva funcional, suprainstitucional e transversal, com decisões de avaliação estabelecidas a priori.

29Parte da análise do contexto funcional suprainstitucional, com identificação das funções e processos de negócio, caracterização dos intervenientes e do seu tipo de intervenção, numa abordagem matricial, e mapeamento relacional dos processos, com identificação da teia de relações pertinentes valoriza a completude do processo (conservação no dono do processo, em detrimento da materialização parcelar em entidades participantes no processo) e a densidade informacional (conservação de processos /subprocessos síntese), considerando-se igualmente as disposições legais e a sua utilidade gestionária.

30A aplicação desta metodologia implicou os seguintes procedimentos:

  • Alteração da folha de recolha de dados (FRD) de suporte à tomada de decisão para a definição de destinos finais e prazos de conservação, de modo a que os campos relativos à análise de contexto integrem os elementos de análise de contexto funcional suprarreferidos. Tem igualmente por objetivo documental a decisão tomada.

  • Definição de regras para o preenchimento da FRD, de modo a permitir um preenchimento uniforme.

  • Produção de orientações para a avaliação, pelo órgão de coordenação da política arquivística, com relevo para a análise de contexto e critérios de avaliação. Destaca-se a definição de tipos de intervenção dos participantes e de tipos de relação entre processos, de modo a permitir um entendimento comum entre os vários participantes.

  • Desenvolvimento colaborativo, com participação alargada de várias entidades da Administração.

31Nesta abordagem suprainstitucional, avaliam-se a priori os processos de negócio, que se podem materializar num sistema eletrónico de informação partilhado/transversal a várias entidades ou em séries documentais constituídas de forma distinta nas várias entidades intervenientes na consecução do processo, privilegiando-se neste caso a conservação do processo na entidade responsável pela condução da ação e pelo produto final (onde pressupostamente o processo estará mais completo, integrando contributos parcelares). É, pois, necessária uma visão holística, sendo imprescindível uma colaboração alargada da Administração Pública.

32Acrescente-se que a ontologia e estrutura concetual referidas no ponto 3.2, que serve de suporte ao trabalho e resultados de avaliação suprainstitucional, apresentam um alto potencial para o desenvolvimento de uma estrutura tecnológica que permita centralmente a sua gestão e disponibilização, agregando logicamente a informação produzida pelas diversas entidades públicas, em processos específicos ou transversais, definindo e controlando o tempo de vida das unidades informacionais, desmaterializando o atual serviço de avaliação da informação pública e o serviço de autorização de eliminação de informação arquivística pública. Poderia permitir ainda, numa especificação formal inteligível por humanos e máquinas, a disponibilização da ontologia dos processos de negócio da AP, das relações entre estes, com identificação das entidades responsáveis e do ciclo de vida desses processos. Esta estrutura tecnológica está prevista na Medida 51 do Simplex +, designada “Arquivo digital”, a concretizar em 2017, sob a responsabilidade da DGLAB (https://www.simplex.gov.pt/​).

4. Algumas linhas conclusivas

  1. Em Portugal, o órgão de coordenação da política arquivística segue as políticas de Governo eletrónico e de acesso e reutilização da informação pública definidas na União Europeia e no país, reconhecendo a necessidade de políticas, estratégias, programas e instrumentos para promover a interoperabilidade semântica e a possibilidade dessa informação poder ser trocada, de modo a ser entendida e utilizada pelas Administrações, pelos cidadãos e pelas empresas.

  2. Em sintonia com estas políticas, o referido órgão de coordenação procura promover o Programa Administração Eletrónica e Interoperabilidade Semântica, realizando instrumentos normalizadores facilitadores da interoperabilidade semântica e da partilha de informação, elaborados numa base colaborativa, bem como estimulando e apoiando a sua aplicação transversal no quadro da Administração Central e Local. Os instrumentos em referência são o MIP – Metainformação para a interoperabilidade e a MEF – Macroestrutura Funcional, respetivamente esquema e ontologia utilizados para controlar, estruturar e gerir informação pública.

  3. Foi ainda desenvolvido um projeto complementar à MEF – “Projeto de harmonização dos 3.ºs níveis em planos de classificação conformes à MEF”, elaborado numa perspetiva colaborativa e incremental, que tem como resultado o aprofundamento da referida ontologia. Pretende a criação de um Plano de classificação único para toda a Administração, que congregue uma abordagem unificada dos seus processos de negócio, vistos numa perspetiva suprainstitucional e transversal, independentemente do nível da Administração (Central, Local) onde ocorrem. Esta abordagem transversal serve de base e facilita o desenvolvimento de um projeto de avaliação funcional suprainstitucional, em curso.

  4. Estes projetos e instrumentos, ao mesmo tempo que permitem a renovação conceptual e metodológica da classificação e avaliação da informação pública em Portugal, promovem uma maior transversalidade e eficiência na gestão da informação, bem como a rentabilização do investimento público neste domínio.

  5. A estratégia do órgão de coordenação garante uma boa gestão da informação pública, facilita a sua recuperação, garante o respetivo contexto de produção e valor probatório associando-a de modo transparente aos processos de negócio e casos em que foi criada ou usada, bem como a sua disponibilização em portais especializados, para reutilização (por ex. Data.Gov).

  6. Essa estratégia potencia assim a preservação de informação autêntica, qualificada, não redundante (only once) e interoperável, a partir de um modelo definido desde a produção.

  7. Finalmente, salientamos a possibilidade dos referidos instrumentos e ontologia, devidamente disponibilizados em linguagem e formatos legíveis por máquinas, em plataformas adequadas, na Internet, facilitarem a interpretação e o uso dos referenciais recomendados pela DLGAB para a classificação e avaliação da informação pública, bem como a sua relação com outros produtos informacionais e soluções para o reforço da Web semântica e uma melhor gestão do conhecimento.

Nota final

33Em 2015, a DGLAB iniciou o projeto ASIA – Avaliação Suprainstitucional da Informação Arquivística, onde a metodologia expressa no ponto 3.3 foi mais desenvolvida. Uma boa parte encontra-se publicada nas atas do 12.º Congresso BAD, desde final de outubro de 2015, na comunicação conjunta “A caminho da ASIA – Avaliação Suprainstitucional da Informação Arquivística”, disponível em http://www.bad.pt/​publicacoes/​index.php/​congressosbad/​article/​view/​1458, bem como no sítio web da DGLAB, em http://arquivos.dglab.gov.pt/​wp-content/​uploads/​sites/​16/​2016/​03/​ASIA_Doc-metodologico2016-03-10.pdf. Ao mesmo tempo, os autores, na sua qualidade de docentes e investigadores ligados à UNL, em colaboração com José Carlos Ramalho, apresentaram no referido Congresso, a comunicação “Uma ontologia para os processos de negócio da Administração”, disponível em http://www.bad.pt/​publicacoes/​index.php/​congressosbad/​article/​view/​1453, onde desenvolvem algumas das questões aqui lançadas sobre a referida ontologia e o seu contributo para a gestão do conhecimento. Veio a ser incluída na conceção da Medida 51 do Simplex +, atrás referida. Os elementos base desta Medida foram apresentados na comunicação "Simplex +: o que precisamos para além da Medida 51", igualmente de Alexandra Lourenço e Pedro Penteado, apresentada no âmbito do 12.º Encontro Nacional de Arquivos Municipais, disponível em http://www.bad.pt/​publicacoes/​index.php/​arquivosmunicipais/​article/​view/​1535/​1465.

Bibliographie

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COOK, Terry (1991) – Many are called, but few are chosen: Appraisal guidelines for sampling and selecting casefiles. Archivaria. N. 32, p. 25-50.

LOURENÇO, Alexandra (2012) – É necessário alterar o processo de avaliação arquivística? In Actas do Congresso Nacional de Bibliotecários, Arquivistas e Documentalistas. [Em linha]. N.º 11. [Consult. 13 Jul. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.bad.pt/publicacoes/index.php/congressosbad/article/view/341/pdf>.

PENTEADO, Pedro (coord.); BARROS, Ana; LOURENÇO, Alexandra (2012) – Situação arquivística do Estado – ACE. Questionário 2012. Relatório final. Versão draft. [Em linha] [Consult. 13 Jul. 2015]. Disponível na Internet: <URL: https://www.tic.gov.pt/pgetic/Relatrio_diagnstico_2012_draft_para_AMA.pdf>.

Notes

1 Decisão n.º 922/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

2 Disponível em http://www.arquivos.pt.

3 A DGLAB criou ainda o Repositório de Objetos Digitais Autênticos (RODA), para alojar informação digital de conservação superior a 7 anos ou permanente, passível de pesquisa e recuperação online, com base em normas e regras facilitadoras da interoperabilidade (ISAD, EAD, METS, PREMIS, etc.). Em 2016 apresentou a sua nova versão, o RODA +, durante o 2.º Seminário de Preservação Comum de Património Digital.

4 Disponível em http://arquivos.dglab.gov.pt/wp-content/uploads/sites/16/2013/10/MIP_v1-0c.pdf.

5 Disponível em http://arquivos.dglab.gov.pt/wp-content/uploads/sites/16/2013/10/2013-03-28_MEF-v2_0.pdf. Inclui a estrutura das classes e a sua caraterização, indicando para cada uma o seu código, título, descrição, notas de aplicação e notas de exclusão, para além de um índice remissivo.

6 Disponível em http://arquivos.dglab.gov.pt/wp-content/uploads/sites/16/2014/02/2013_Orient-3-niveis_PC-MF.pdf.

7 Podem existir situações em que seja necessário subdividir em 4ºs níveis, por necessidades decorrentes da avaliação.

8 Disponível em http://arquivos.dglab.gov.pt/wp-content/uploads/sites/16/2014/03/3s-niveis_consolidacao_v03_2014-03-13.pdf

9 Disponível em http://arquivos.dglab.gov.pt/wp-content/uploads/sites/16/2014/02/Sessao-trabalho-2014-02-06.pdf.

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