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Dans la fonction publique, des chemins diversifiés vers la stabilisation
p. 142-150
Résumé
La fonction publique accueille une part importante de jeunes en début de vie active, surtout parmi les femmes et les diplômés du supérieur. Le CDD devient la norme des premières embauches et la stabilisation est plus lente, avec des nuances selon ses versants.
Note de l’éditeur
Les résultats de cette étude ont également été publiés dans : Joseph, O. (2021). La fonction publique en début de vie active, des chemins diversifiés vers la stabilisation. Céreq Bref, 414.
Texte intégral
1En 2019 plus de 5,6 millions de salariés exercent dans la fonction publique, ce qui représente l’équivalent d’un emploi sur cinq. Depuis une quinzaine d’années, ce secteur est marqué par un rythme soutenu de réformes : révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007, réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) en 2010, modernisation de l’action publique (MAP) en 2012 (Chevalier, 2016). La croissance annuelle de ses effectifs, qui avoisine 0,4 % au cours des cinq dernières années, s’accompagne d’une double mutation : d’une part dans les durées d’emplois et les quotités de temps de travail, et, d’autre part, dans les formes d’emplois, combinant emplois statutaires et contractuels (DGAPF, 2020).
2Depuis plus de deux décennies en effet, les recrutements de contractuels s’imposent, aux côtés de la forme historique que constituent les concours. Différents plans de titularisation1 ont vu le jour dans un objectif de résorption de la précarité. La création du contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public et la mise en place de règles d’accès au CDI quand l’accumulation de CDD atteint six années illustrent ce mouvement de transformations des formes d’emploi. Malgré ces mesures, un agent sur cinq est aujourd’hui contractuel et dispose, dans la majorité des cas, d’un contrat à durée déterminée (CDD). Représentant 14 % des agents, les moins de 30 ans, classe d’âge alimentant au premier chef les entrées dans le secteur, constituent la principale catégorie de main-d’œuvre affectée par ces transformations.
3Se pose alors la question de la façon dont l’évolution des normes d’emploi dans la fonction publique affecte le parcours des jeunes entrants sur le marché du travail. Composée de trois versants – la fonction publique d’État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH) – elle conjugue une pluralité de modes d’intégration. L’augmentation des CDD comme instrument de gestion de l’activité interroge les trajectoires des jeunes concernés par des expériences en son sein : se soldent-elles par un ancrage dans ce secteur et dans quelle proportion ? À défaut, ces expériences sont-elles bénéfiques pour la suite de la carrière ? Existe-t-il des disparités selon la qualification de l’emploi et le niveau de formation initiale ?
4Les données issues de l’interrogation en 2017 de la Génération 2010 permettent de retracer les trajectoires professionnelles de jeunes ayant travaillé dans la fonction publique au cours de leurs sept premières années de vie active. Des sous-espaces d’emplois se dessinent entre ses trois versants, mettant en lumière une pratique commune d’usage du CDD mais d’intensité variable.
Un quart des jeunes travaillent ou ont travaillé dans la fonction publique
5Parmi les 658 000 jeunes de la Génération 2010 ayant occupé un emploi au cours de leurs sept premières années de vie professionnelle, 27 % ont travaillé à un moment donné dans la fonction publique. Plus de la moitié d’entre eux (55 %) ont accédé à cet emploi dès leur première année sur le marché du travail, alors que seuls 7 % l’ont obtenu après cinq ans.
6Ce passage par la fonction publique correspond à différents types d’enchaînements de situations dans la trajectoire. Si pour un quart des jeunes concernés il a eu lieu immédiatement après la fin des études, il succède à une période de chômage dans 34 % des cas, ou à une période d’inactivité ou de formation (19 %). Il fait plus rarement directement suite à une expérience professionnelle dans le secteur privé, après un contrat temporaire (14 %) ou un CDI (8 %).
7En moyenne, 21 mois se sont écoulés entre la sortie du système scolaire et la première embauche dans la fonction publique. De fait, nombre de jeunes intègrent le secteur déjà porteurs de savoirs et compétences professionnels mis en pratique puisque 45 % ont déjà connu une ou des expériences antérieures dans le secteur privé.
8La présence de la fonction publique dans le parcours des jeunes est variable et croissante en fonction de leur capital scolaire. 20 % des jeunes non-diplômés y ont exercé, 24 % des diplômés de l’enseignement secondaire et 32 % des diplômés de l’enseignement supérieur, parmi lesquels une forte hétérogénéité se dégage selon le type de diplôme atteint (Tableau 1). La FPT apparaît être un espace professionnel plus accueillant pour les jeunes sans diplôme, notamment dans les métiers de l’animation socioculturelle et du loisir ou sur des fonctions d’agent public. A contrario, la FPE et la FPH accueillent préférentiellement les plus diplômés, dans le domaine de l’enseignement ou de la santé, les non-diplômés représentant alors moins de 11 % des effectifs.
Tableau 1. L’emploi dans la fonction publique au cours des sept premières années de vie active
% | A travaillé dans la fonction publique(1) | Y travaille au premier emploi (1) | Occupe un emploi précaire au premier emploi (2) | Y travaille à l’automne 2017(3) | Durée totale (4) (en mois) |
Peu ou pas diplômé | 20 | 9 | 92 | 13 | 30 |
Diplômé du secondaire | 24 | 11 | 88 | 14 | 38 |
Diplômé du supérieur | 32 | 20 | 71 | 22 | 51 |
BTS, DUT | 20 | 9 | 81 | 12 | 39 |
Bac+2 santé social | 62 | 51 | 65 | 44 | 66 |
Licence, master 1 | 32 | 19 | 73 | 23 | 46 |
Master 2, grandes écoles | 29 | 17 | 66 | 19 | 49 |
Doctorat | 56 | 45 | 79 | 39 | 61 |
Ensemble | 27 | 15 | 79 | 17 | 43 |
(1) Champ : ensemble des jeunes ayant eu un emploi au cours des 7 premières années de vie active.
(2) Champ : ensemble des jeunes en emploi au printemps 2013. (3) Champ : ensemble des jeunes en emploi à l’automne 2017.
(4) Champ : ensemble des jeunes ayant occupé un emploi dans la fonction publique au cours des 7 premières années de vie active.
9Par ailleurs, les femmes sont plus nombreuses à avoir travaillé dans ce secteur (33 % contre 20 % des hommes). Ce clivage semble s’expliquer à la fois par des orientations scolaires sexuées et par d’autres caractéristiques relevant des spécificités et de l’attractivité du secteur, ainsi que des aspirations et priorités professionnelles individuelles. Si globalement les femmes représentent 60 % des jeunes ayant travaillé dans la fonction publique, elles sont ou ont été particulièrement présentes dans la FPH (80 %) et majoritaires dans les deux autres versants (55 %).
Une première expérience empreinte de précarité
10La fonction publique est le premier employeur de 15 % des jeunes. Parmi eux, 46 % ont été accueillis dans la FPE, les autres se répartissant à part égale dans la FPT ou la FPH (27 % pour chacun des deux versants). L’accès est plus rapide dans la FPH et la FPE que dans la FPT. Il intervient au cours de la première année sur le marché du travail, respectivement dans 92 %, 83 % et 79 % des cas.
#2 – La fonction publique dans les enquêtes Génération
Les enquêtes Génération permettent de retracer les itinéraires professionnels de l’ensemble des jeunes ayant quitté le système éducatif une même année, sur une période de sept ans depuis la fin de leurs études. À partir de leurs déclarations, un calendrier mensuel d’activité, distinguant emploi, chômage, inactivité et formation, est constitué. Des informations sont aussi récoltées sur les caractéristiques de l’emploi (secteur d’activité, professions, contrats d’emploi, rémunérations…). Au sein de la Génération 2010, 27 % des 658 000 jeunes ayant occupé au moins un emploi au cours de la période ont connu une expérience dans la fonction publique. Une première typologie pour construire les parcours-types des jeunes concernés a été élaborée par une classification ascendante hiérarchique. Les informations du calendrier ont été utilisées, notamment celles fournissant le détail sur la situation d’emploi (dans le privé, dans la fonction publique d’État, dans la fonction publique territoriale ou dans la fonction publique hospitalière).
Une seconde typologie, ciblée sur les individus appartenant aux trois premières classes caractérisées par des parcours exercés majoritairement dans un des trois versants de la fonction publique précise les spécificités des trajectoires en termes de statuts d’emploi. Trois classes caractérisent les formes de dominantes statutaires dans les parcours : la classe des trajectoires dominées par le statut de titulaire, celle des trajectoires dominées par la contractualisation à durée indéterminée et celle des trajectoires dominées par les CDD. Elles classifient respectivement 30 %, 22 % et 48 % des individus.
11Les diplômés du supérieur sont proportionnellement plus nombreux à démarrer leur vie professionnelle dans la fonction publique. Ils sont 20 % dans ce cas, soit 11 points de plus que les jeunes non diplômés. Cet écart résulterait d’une sélectivité plus sévère ou d’une concurrence accrue, les différents versants de la FP, FPE et FPH en particulier, proposant davantage d’emplois qualifiés que le secteur privé et édictant des conditions strictes de prérequis en matière de diplôme dans leurs recrutements. Le cas des diplômes réglementés dans la FPH est emblématique, conduisant à limiter fortement les possibilités d’accès aux jeunes sans diplôme, les restreignant à un volant d’emplois non qualifiés plus réduit ou les obligeant à passer par un complément de formation préalable. En conséquence, l’accès dans le secteur est plus difficile et tardif pour ces derniers. Le recours aux contrats temporaires est plus massif dans la fonction publique que dans le secteur privé. En effet, 79 % des jeunes sont embauchés en contrat temporaire dans la FP, contre 64 % de ceux ayant débuté leur parcours dans le secteur privé ; 14 % l’intègrent directement par le statut de fonctionnaire et 7 % débutent avec un CDI.
12Le décalage entre les secteurs public et privé ne provient pas de l’action publique elle-même en matière de soutien à l’emploi des jeunes. En effet, les dispositifs en faveur des publics en difficulté ne sont pas réservés au secteur public. Les emplois aidés y représentent 18 % des contrats temporaires à l’embauche, pour 19 % dans le secteur privé. Dans les deux cas, environ la moitié concerne des contrats de professionnalisation et 20 % des contrats d’apprentissage. Les contrats CUI-CAE, CUI-CIE et le PEC2 qui leur succède représentent 22 % des contrats aidés dans le secteur public et 15 % dans le privé.
13La FPT se singularise par la part écrasante d’emplois précaires à la première embauche : 91 % des premiers emplois y sont précaires, et les jeunes sont également concernés quel que soit leur niveau d’études. Dans les autres versants, les taux sont plus faibles : 76 % dans la FPE et 73 % dans la FPH. Les diplômés du supérieur y bénéficient par ailleurs d’une position plus enviable que les jeunes moins diplômés.
Cinq types de parcours selon l’ancrage dans le secteur
14Adossés à des règlements spécifiques pour la gestion des ressources humaines, les trois versants de la fonction publique forment un marché du travail multipolaire présentant une variété de modes de recrutement pour une jeunesse en quête d’emploi (Peyrin, 2019). Pour appréhender la place de l’employeur public dans les débuts de vie active, une première typologie des trajectoires professionnelles a été construite. Elle concerne les 27 % de jeunes passés par ce secteur au cours de leurs sept premières années sur le marché du travail.
15La fonction publique occupe une place plus que prépondérante dans le parcours de la moitié d’entre eux. Trois classes caractérisent les jeunes arrimés durablement à l’un des versants : la classe parcours FPE (25 % des jeunes), la classe parcours FPH (14 %) et la classe parcours FPT (12 %). Deux autres classes distinguent ceux pour lesquels la fonction publique n’a été qu’une expérience transitoire dans un parcours dominé par l’emploi dans le secteur marchand (la classe parcours Privé - 38 %) ou un parcours aux marges de l’emploi (la classe parcours Marges de l’emploi - 11 %).
16La classe parcours FPE se compose à 57 % de jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, avec une dominante féminine. Six jeunes sur dix ont intégré la fonction publique l’année suivant la fin de leurs études, celle-ci constituant le premier employeur de 65 % d’entre eux. Les jeunes de cette classe y ont travaillé en moyenne durant 67 mois, soit 85 % de leur temps passé en emploi.
17Les jeunes de la classe parcours FPH se différencient des précédents par la surreprésentation encore plus forte des jeunes femmes (84 %) et des diplômés de l’enseignement supérieur (72 %). De fait, l’occurrence de passage par le secteur dès les premiers mois de vie active est plus massive et, en moyenne, la durée en emploi plus conséquente avec 89 mois (95 % de leur temps en emploi).
18La classe parcours FPT, davantage masculine, regroupe des jeunes moins diplômés : la part de ceux sortis de l’enseignement supérieur n’atteint pas 50 %. Ils accèdent plus tardivement à la fonction publique et, pour un jeune sur sept, la première embauche dans le secteur survient après 36 mois. Si la place de l‘emploi public est de même ampleur que dans la classe parcours FPE, en revanche, le poids du chômage est légèrement plus fort dans leur parcours.
19La classe parcours Privé caractérise les jeunes dont l’emploi public occupe une place marginale dans la trajectoire. Celui-ci a duré en moyenne 15 mois et ne représente que 25 % de l’expérience globale en emploi. Il se positionne principalement soit en début de vie active, soit au cours de l’année 2017. Comparés aux jeunes des trois classes marquées par un ancrage dans l’un des versants, la part du temps passé en emploi est moindre (- 20 points) et le chômage bien plus fréquent (21 mois contre 5 mois).
20Enfin, les jeunes de la dernière classe parcours Marges de l’emploi se démarquent des jeunes précités. Sortis aux trois quarts de l’enseignement secondaire, ils passent aussi en moyenne moins de temps dans l’emploi public (21 mois), mais également moins de temps en emploi quel que soit l’employeur (39 mois contre 62 mois en moyenne). L’importance de la reprise d’études et de la formation, qui occupent 31 % du temps de leur trajectoire, est un autre trait majeur de leur parcours, alors que le chômage ne représente que 11 % de ce temps. Prenant forme essentiellement en milieu de trajectoire après la période d’insertion, l’emploi public tiendrait lieu pour les uns d’une opportunité et pour d’autres d’une remédiation.
L’accès à la stabilité conditionné par le niveau de diplôme et le versant de la FP
21Si le premier contrat est majoritairement temporaire et parfois de courte durée, les transitions vers l’emploi stable – statutaire ou contractuel à durée indéterminée – concernent 48 % des individus. C’est essentiellement le cas au sein de la classe parcours FPH (78 %), et le fait de presque quatre jeunes sur dix dans les deux autres classes. L’effet du diplôme semble jouer pleinement sur l’accès à la stabilité : 58 % des diplômés du supérieur obtiennent un emploi pérenne contre 35 % de leurs homologues moins diplômés.
22Cette vision d’ensemble peut être complétée par une analyse des dynamiques de cheminement au sein des trois classes marquées par un ancrage dans l’un des versants de la fonction publique. Une seconde typologie de trajectoires, réalisée sur les individus de ces seules trois classes, met en lumière trois profils caractérisant la relation d’emploi dominante : des parcours dominés par le statut de fonctionnaire, traduisant une pérennisation statutaire achevée et relativement rapide (30 % des individus) ; des parcours dominés par le contrat à durée indéterminée, suggérant une pérennisation en action (22 %) ; et des parcours dominés par les contrats à durée déterminée (48 % des individus), traduisant une pérennisation en suspens.
23Cette segmentation souligne que la succession des contrats temporaires constitue la forme modale des parcours inscrits dans la durée dans le secteur de la fonction publique. De plus, au sein de chacun des versants, l’usage des statuts semble relever de logiques propres (Peyrin, Signoretto & Joubert 2020). Ainsi, dans la classe parcours FPE, les trajectoires caractérisées par la position statutaire sont plus nombreuses que dans les deux autres ; a contrario, dans la classe parcours FPT, les trajectoires sont le plus souvent façonnées par les contrats temporaires. Les trajectoires-types dans la classe parcours FPH se singularisent par l’emploi contractuel en CDI (Graphique 1).
Graphique 1. Statut dominant selon la classe d’ancrage dans la fonction publique

Lecture : parmi les jeunes de la Génération 2010 ayant eu un parcours essentiellement dans la FPE, 35 % d’entre eux ont été dans une trajectoire dominée par le statut de titulaire.
Champ : ensemble des jeunes ayant réalisé un parcours en emploi principalement dans la fonction publique au cours des sept premières années de vie active.
Source : Cereq, enquête 2017 Génération 2010
Des salaires plus avantageux dans le public, sauf pour les cadres
24Choisir de travailler dans la fonction publique relève d’une décision individuelle, façonnée à la fois par des aspirations professionnelles, des valeurs, des opportunités et soumise aux conditions du moment prévalant sur le marché du travail (Daussi-Benichou et al. 2015 ; Loriol, 2017). Si plus d’un jeune sur dix se déclarent intéressés par un emploi dans le secteur à la fin des études, la rémunération est un facteur qui pèse sur son attractivité. Globalement, les parcours en emploi au sein des cinq classes dévoilent plusieurs visages de l’emploi public. Ces derniers iraient de figures de l’ordre de l’ancrage jusqu’à une expérience, plus ou moins longue, servant de tremplin pour la suite de la carrière, dans ou hors du secteur. Toutefois, si l’écart important dans le temps passé en emploi souligne une fracture parmi les jeunes ayant travaillé dans le secteur, celle-ci semble avérée aussi entre ceux n’ayant jamais exercé dans la fonction publique et les jeunes ancrés, au bénéfice de ces derniers (63 mois contre 79 mois en moyenne).
25Au terme des sept années de vie professionnelle, les salaires et les statuts dans l’emploi suggèrent des conditions d’emploi assez inégales selon le parcours réalisé ou le secteur occupé (Tableau 2). Les jeunes qui travaillent dans la fonction publique sont moins souvent stabilisés (cela concerne 70 % d’entre eux, dont 28 % en CDI et 42 % comme titulaires) que leurs homologues qui exercent dans le privé sans expérience antérieure dans le secteur public (83 % sont en CDI). La différence demeure une fois écartés les jeunes relevant des dispositifs publics en faveur de l’emploi : après sept ans, ils représentent un poids marginal dans l’emploi des jeunes, autour de 2,5 % dans le secteur public comme dans le privé.
Tableau 2. Caractéristiques de l’emploi à l’automne 2017
% | Travaille dans la fonction publique | Travaille dans le privé | ||||||||
N’a jamais travaillé dans la FP | A travaillé dans la FP | |||||||||
% col. | CDI | Titulaire | Salaire médian | % col. | CDI | Salaire médian | % col. | CDI | Salaire médian | |
Diplômé du secondaire | 43 | 27 | 30 | 1 500 | 58 | 75 | 1 470 | 53 | 58 | 1 400 |
Diplômé du supérieur | 57 | 28 | 51 | 1 850 | 42 | 92 | 2 000 | 47 | 74 | 1 750 |
Cadre | 23 | 25 | 52 | 2 175 | 19 | 94 | 2 600 | 17 | 75 | 2 200 |
Profession intermédiaire | 40 | 32 | 42 | 1 725 | 30 | 85 | 1 700 | 39 | 67 | 1 580 |
Ouvier, employé | 37 | 25 | 36 | 1 500 | 46 | 75 | 1 470 | 43 | 59 | 1 400 |
Ensemble | 100 | 28 | 42 | 1 710 | 100 | 83 | 1 600 | 100 | 66 | 1 500 |
Fonction publique d’État | 20 | 48 | 1 770 | |||||||
Fonction publique territoriale | 17 | 42 | 1 550 | |||||||
Fonction publique hospitalière | 49 | 32 | 1 775 | |||||||
Champ : ensemble des jeunes de la Génération 2010 en emploi à l’automne 2017.
Source : enquête Génération 2010, interrogation à 7 ans, Céreq.
26En revanche, le clivage entre fonction publique et secteur privé se traduit par des rémunérations salariales en moyenne supérieures dans le public. Cet avantage salarial est pour partie le produit d’un effet de composition relatif aux disparités de niveaux de qualification prévalant dans les deux grands secteurs et à l’éventail des salaires qu’elles induisent. Si les individus occupant des emplois de profession intermédiaire, d’employé ou d’ouvrier tendent à gagner un peu plus dans la fonction publique, les jeunes cadres perçoivent un salaire médian nettement inférieur à leurs homologues du secteur privé.
27Par ailleurs, avoir travaillé dans la fonction publique et occuper un emploi dans le secteur privé à l’automne 2017 procure in fine des conditions moins favorables : seuls 66 % des jeunes dans ce cas sont en CDI.
Conclusion
28Si le secteur public conserve une fonction d’accueil dans le parcours des jeunes en début de vie active, l’horizon de la stabilité a tendance à s’éloigner pour ceux qui y débutent. Auparavant, la fonction publique était synonyme de sécurité de l’emploi, souvent au prix de sacrifices de salaire pour les plus qualifiés. Aujourd’hui, sa fonction intégrative est en baisse et différée dans le temps.
29Sept ans après leur sortie de formation, 17 % des jeunes en emploi travaillent dans ce secteur et occupent majoritairement un emploi relevant d’un statut pérenne. Toutefois, 30 % d’entre eux sont en contrat à durée limitée, soit davantage que dans le privé. Dans un contexte social qui questionne le rapport au travail des jeunes, ce constat interroge l’attractivité de la fonction publique. Celle-ci reste un phénomène complexe, tributaire à la fois de facteurs de demande (les caractéristiques des emplois et les perspectives de carrière proposées par le secteur) et de facteurs d’offre (la perception qu’ont les jeunes de l’emploi dans ce secteur spécifique, leur sens du service public, etc.). Si devenir titulaire par concours reste fortement conditionné au niveau de diplôme en raison de la sélectivité de cette forme de recrutement, le CDI de droit public constitue une opportunité alternative de pérennisation relativement nouvelle et en croissance, particulièrement dans la FPH et la FPT. Enfin, les jeunes passés de façon transitoire par la fonction publique ne semblent pas en tirer avantage : moins fréquemment en CDI, ils sont également moins bien rémunérés.
Bibliographie
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Daussin-Benichou, J.-M., Idmachiche, S., Leduc, A. & Pouliquen, E. (2015). Souhaiter entrer dans la fonction publique de l’État : quel rôle des déterminants économiques. Insee Références, 105-122.
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Notes de bas de page
1 Le Pors en 1986, Perben en 1996, Sapin en 2001, Sauvadet en 2012.
2 Contrat unique d'insertion - Contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), Contrat unique d'insertion - Contrat initiative emploi (CUI-CIE), Parcours emploi compétences (PEC).
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Chemins vers l’emploi et la vie adulte : l’inégalité des possibles
Ce livre est cité par
- Amsellem-Mainguy, Yaëlle. (2025) Devenir une jeune femme respectable par le travail dans les espaces ruraux populaires. Formation emploi, 169. DOI: 10.4000/13ele
- Amsellem-Mainguy, Yaëlle. Coquard, Benoît. (2023) Jeunesses populaires. Études rurales. DOI: 10.4000/etudesrurales.31528
Ce chapitre est cité par
- Peyrin, Aurélie. Signoretto, Camille. Joubert, Léo. (2022) Travailler durablement pour l’État sans jamais devenir fonctionnaire ?. Formation emploi. DOI: 10.4000/formationemploi.11083
- Gamassou, Claire Edey. Lauferon, Alexis. Mias, Arnaud. (2024) Ces agent·es qui ne font (pas) que passer. Travail et emploi, 173-174-175. DOI: 10.4000/147ab
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