20 ans de politiques de l’emploi à destination des jeunes
p. 41-48
Texte intégral
1Lorsque l’on retrace les évolutions des politiques de l’emploi en direction des jeunes, il est commun de partir des premiers dispositifs créés à la fin des années 1970 et de l’institutionnalisation d’une politique d’insertion lors de l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand en 1981. Nous nous plaçons ici dans une focale différente, centrée sur les années 1992-2015, correspondant aux observations des enquêtes Génération.
2Quelles ont été les principales tendances en termes de politiques d’emploi pour les jeunes sur ces années, marquées par une succession de phases de croissance et de récession ? Comme le reflètent d’autres contributions dans cet ouvrage, le processus d’insertion professionnelle est marqué par l’articulation et l’enchevêtrement de différentes séquences (de formation, d’emploi de différentes qualités, de chômage, etc.). L’analyse longitudinale montre bien l’allongement et la complexification de ces parcours sur les décennies observées. Dans ces parcours, les dispositifs d’insertion professionnelle occupent une place fluctuante mais notable. Nous nous intéressons aux différentes mesures destinées à favoriser l’intégration des jeunes sur le marché du travail, en retenant une approche classique – mais de plus en plus discutée – fondée sur la catégorie d’âge 16-25 ans. Ces différents dispositifs renvoient d’abord à la sphère de la formation et de la qualification, en incluant l’alternance, qui couple logique formative et incitations pour les entreprises. Ils intègrent ensuite les différents contrats aidés, que l’on peut définir comme des contrats dérogatoires au droit commun, comportant des aides pour l’employeur (subventions à l’embauche, exonérations de cotisations, aides à la formation), réservés à des personnes rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi (Bernard, Rey, 2017). Nous considérons également l’ensemble des programmes d’accompagnement destinés aux jeunes éloignés de l’emploi. Ces différents dispositifs contribuent à la transformation du processus d’insertion. « Ils participent de l’amplification et de l’institutionnalisation d’un espace nouveau entre la formation, l’emploi et le chômage, conférant aux jeunes des statuts divers et une position sociale souvent instable » (Lefresne, 2003, p. 86). En 2015, les mesures d’aides pour l’emploi des jeunes (au premier rang desquelles les contrats en alternance) concernaient plus de 27 % des jeunes, une part sensiblement proche de celle de 1992 (26,5 %) après avoir dépassé les 30 % de 1995 à 2000 (Graphique 1). La période examinée témoigne des formules successives explorées pour réduire le chômage des jeunes et favoriser leur insertion professionnelle. Nous avons retenu trois angles pour analyser les constances et les évolutions de l’action publique : ce qui concerne l’alternance (1), la mise en place de contrats aidés dédiés aux jeunes (2) et le rôle des intermédiaires du marché du travail (3).
1 | Les contrats en alternance : environ 80 % des mesures d’aide pour l’emploi des jeunes
3L’alternance représente une très large majorité des dispositifs de politique de l’emploi à destination des jeunes. Selon les données de la DARES, 55 % des jeunes concernés par un dispositif de politique de l’emploi étaient en alternance en 1992. Cette part s’établit à 80 % en 2015 (Graphique 1).
Graphique 1 |Les jeunes de moins de 26 ans dans les différents dispositifs de politique de l’emploi

Source : DARES, Données au 31/12 de chaque année (DARES, 2016).
4Le principe de l’alternance renvoie principalement en France aujourd’hui à deux contrats de travail distincts : le contrat d’apprentissage et le contrat de professionnalisation. Un des changements institutionnels les plus notables sur la période renvoie à la simplification de ces contrats. Pour plus de lisibilité, les contrats de professionnalisation sont venus se substituer en 2004 à trois contrats proches qui lui préexistaient : contrat de qualification, contrat d’adaptation et contrat d’orientation. Du fait de leurs modes distincts de financement, le contrat d’apprentissage est considéré comme relevant du système de formation initiale, tandis que les contrats de professionnalisation sont assimilés à la formation continue. Par ailleurs, si les contrats d’apprentissage sont généralement1 réservés aux jeunes de moins de 26 ans, ce n’est pas le cas des contrats de professionnalisation conçus à l’origine pour bénéficier aux demandeurs d’emploi, quel que soit leur âge. Dans la pratique toutefois, et ce de longue date, la grande majorité des contrats de professionnalisation concerne des débutants sur le marché du travail, ces contrats intervenant alors directement à la suite de la formation initiale ou peu de temps après. De fait, 70 % des nouveaux contrats de professionnalisation signés en 2015 concernent des jeunes de moins de 22 ans.
5Si « l’univers de l’alternance est un kaléidoscope qu’il convient de décrire avec précision avant de prétendre le comprendre » (Arrighi, Mora, 2010a), les deux contrats (d’apprentissage et de professionnalisation) apparaissent moins concurrents que complémentaires, l’usage de l’un plutôt que de l’autre dépendant des segments du marché du travail ainsi que des caractéristiques des bénéficiaires (Arrighi, Mora, 2010b). Le contrat de professionnalisation concerne ainsi plus souvent des jeunes qui sont déjà au moins bacheliers au moment de s’y engager, et de plus en plus des jeunes titulaires d’un diplôme à bac+3 ou plus (Balmat, Pesonel, 2017). Le contrat d’apprentissage demeure plus ouvert aux jeunes peu ou pas diplômés. L’apprentissage continue d’être considéré comme « une mesure phare de la lutte contre le chômage juvénile » (Lopez, Sulzer, 2016). Il faut toutefois bien observer la réalité des usages de ces contrats faits par les entreprises2. Au fil des années, le développement de l’apprentissage s’est ainsi concentré sur des segments de qualification de plus en plus sélectifs, intégrant plus difficilement les jeunes déclassés et ceux disposant des ressources sociales et scolaires les moins solides – c’est-à-dire, intégrant plus difficilement les jeunes qui sont justement les plus menacés par le risque de chômage (Arrighi, 2013). Un autre changement notable au cours des années 1990 et surtout des années 2000 est le développement d’une « alternance du supérieur ». Rendu possible dès 1987, l’apprentissage dans le supérieur s’est développé fortement sur les vingt dernières années (DGESIP, 2017). Depuis une dizaine d’années, le profil des alternants a significativement évolué. En 2015, 55 % des contrats de professionnalisation et 20 % des contrats d’apprentissage préparaient à un diplôme ou un titre du supérieur. Dix ans plus tôt, ils n’étaient respectivement que 20 % et 9 % dans ce cas… De même, en 2015, 31 % des contrats de professionnalisation et 18 % des contrats d’apprentissage étaient signés dans des entreprises de plus de 250 salariés, pour respectivement, 18 % et 9 % une décennie auparavant.
6En 2013, les formations en alternance ayant bénéficié aux jeunes ont représenté une dépense publique de 7,6 milliards d’euros, dont 5,5 ont été consacrés à l’apprentissage (Mesnard, 2016). Fin 2015, on comptait ainsi plus de 405 000 jeunes en apprentissage et 163 000 jeunes en contrat de professionnalisation, tous niveaux confondus. La période récente est marquée par la permanence du volontarisme politique visant à développer l’alternance. En 2012 par exemple, l’objectif d’atteindre 500 000 apprentis pour 2017 était avancé. En 2016, le gouvernement a adopté un « plan de relance » de l’alternance, comportant notamment de nouvelles incitations financières pour les employeurs.
7La période 1992-2015 a été marquée, du point de vue de la gouvernance des politiques d’alternance, par le rôle croissant dévolu aux régions et aux partenaires sociaux, ainsi que par un souci de simplification, même si aujourd’hui le paysage peut toujours apparaître complexe à l’observateur extérieur. Un enjeu est de faire évoluer les cursus de formation en alternance, en formation initiale ou continue, afin qu’ils répondent mieux aux besoins du monde économique. À ce titre, la décentralisation de la formation professionnelle permet aux régions de jouer le rôle de « foyers d’innovation » et de coopérations (Brochier et al., 1994). Au travers de l’accord national interprofessionnel de 2003, ayant notamment conduit à la création des contrats de professionnalisation, les partenaires sociaux ont souhaité donner les moyens à chaque branche de définir une véritable politique de formation en rapport avec leurs besoins à court ou moyen terme (Sanchez, Zamora, 2007 ; Luttringer, Seiler, 2005).
2 | La constance d’une logique de contrats aidés dédiés aux jeunes, avec quelques innovations
2.1 | Les incitations dans les secteurs marchand et non marchand
8Une constance dans l’élaboration des politiques d’emploi destinées aux jeunes est la succession de mesures visant à réduire le coût du travail, par des aides directes aux employeurs ou des allégements de cotisations. Les politiques d’allégement général du coût du travail entrent dans cette catégorie. Les jeunes actifs sont surreprésentés parmi les travailleurs rémunérés au niveau du salaire minimum légal (35 % d’entre eux en France, selon la Cour des comptes, 2016b, p. 14) et donc bénéficient de ces mesures. La période 1992-2015 s’inscrit dans une longue lignée de dispositifs de réduction relative du coût du travail dans le secteur marchand, souvent éphémères, « comme si les pouvoirs publics tâtonnaient à la recherche du dispositif à la fois fédérateur et adapté aux différents types d’employeurs » (Aeberhardt et al., 2011, p. 156). À partir de 1997, les dispositifs d’exonérations ciblées sur les jeunes ont été abandonnés par le gouvernement Jospin, autant par orientation politique vers d’autres mesures de politiques de l’emploi (35 heures, emplois-jeunes) qu’en raison des nombreuses évaluations pointant les effets d’aubaine associés à ces contrats, d’autant plus forts en période de reprise de l’activité. Revenue au pouvoir en 2002, la droite réintroduit de nouvelles mesures spécifiquement ciblées sur les jeunes peu ou pas qualifiés, en l’occurrence le « contrat jeune en entreprise » (CJE ou SEJE pour « Soutien à l’emploi des jeunes en entreprises »). Cette mesure a été plus durable et a existé sous des formes réformées jusque 2008. Les publics cibles ont constamment varié sur cette période, en fonction de l’âge, du niveau de formation ou encore en cas de suivi d’un dispositif d’accompagnement renforcé. 135 000 jeunes bénéficiaient de cette mesure fin 2007, quand celle-ci est fusionnée avec les contrats initiative emploi (CIE). Les CIE avaient été créés à la suite de l’élection de Jacques Chirac en 1995. Ouverte initialement aux chômeurs de longue durée, cette mesure généreuse (car cumulant exonérations de charges et subvention à l’embauche) avait été élargie en 1996 aux jeunes sans qualification. Le CIE devient le support de la politique d’incitation faite en direction des entreprises marchandes. Une aide correspondant à 47 % du SMIC horaire brut est versée pendant deux ans. Le CIE deviendra le versant « entreprises marchandes » lors de la création du contrat unique d’insertion (CUI) en 2010. Les emplois d’avenir, créés fin 2012, comporteront également un volet destiné aux entreprises marchandes3.
9À côté de ces mesures dans le monde marchand, ont également été développés différents dispositifs d’emplois aidés dans le secteur dit non marchand. Une façon d’insérer rapidement des personnes dans l’emploi est de subventionner de façon massive des emplois dits « d’utilité collective » dans des collectivités territoriales et le monde associatif. À l’instar des précédentes mesures, on distingue certaines mesures généralistes non exclusivement réservées aux jeunes : les contrats emploi solidarité (CES) et consolidés (CEC) lancés au début des années 1990 et qui ont perduré jusqu’en 2005, avant d’être remplacés par les contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE). La part des jeunes dans les CAE sera d’environ un tiers entre 2005 et 2009, une proportion plus élevée que dans les CES-CEC. À partir de 2010, les CAE deviennent les CUI-CAE, c’est-à-dire le volet « entreprises non marchandes » du contrat unique d’insertion. Au sujet des CUI-CAE comme auparavant des CES, le Céreq utilise à plusieurs reprises dans ses publications l’idée de « contrats faute de mieux ». L’analyse de la génération 2010 (Rouaud, Joseph, 2014) pointe ainsi que plus de 50 % de ces emplois aidés surviennent directement après une période de chômage d’une durée moyenne de 14 mois.
2.2 | Deux programmes innovants, à quinze ans d’écart
10À quinze ans d’écart, deux programmes d’emplois aidés ont suivi une logique d’innovation dans leur élaboration. Le premier est le programme « Nouveaux services–emplois-jeunes » (NS-EJ) créé sous le gouvernement Jospin entre 1997 et 2002. Ce programme était basé sur l’ambition de créer des emplois d’utilité collective dans le monde associatif et le secteur public, plus précisément de révéler une demande latente et des besoins non pris en charge par le marché. Les emplois-jeunes sont destinés aux moins de 26 ans (et aux 26-30 ans non indemnisables ou handicapés) sans ciblage particulier au regard de la qualification ou de la distance à l’emploi. De fait, les bénéficiaires des emplois-jeunes sont plutôt qualifiés (40 % possédant au moins un bac+2). Ceci se lit au regard de l’élévation générale des qualifications des jeunes depuis le début des années 1990. L’Etat finance 80 % du salaire minimum sur cinq ans, cette subvention concourant justement à rendre solvables de nouvelles activités. C’est l’emploi et non l’embauche qui est financée : plusieurs jeunes peuvent se succéder sur un même poste (Aeberhardt et al., 2011). 310 000 emplois ont ainsi été créés, occupés par 470 000 jeunes. Les sorties vers l’emploi durable ont été réelles : près de 74 % des bénéficiaires ont trouvé un emploi immédiatement après leur sortie du dispositif (dont les trois quarts en contrat à durée indéterminée) et plus de 86 % dix-huit mois plus tard (Casaux, 2006). Selon le type d’employeurs, plusieurs formes d’usage du dispositif ont été repérées (Gomel, 2003) : un modèle du « vivier », suivi par exemple par la Police nationale, qui a recruté des contractuels pour les intégrer dans le corps des gardiens de la paix, avec un concours spécifique qui leur était réservé ; un modèle du « tremplin » que l’on retrouve par exemple sur les postes d’aide-éducateur au sein de l’Éducation nationale, qui avaient vocation à devenir permanents ; et un modèle plus tendu dit « d’expérimentation » où l’on retrouve de nombreuses associations qui ont créé des postes nouveaux sur des fonctions innovantes, mais soumis à d’importantes difficultés de pérennisation une fois l’aide terminée. De leur côté, les jeunes ont considéré ce dispositif selon deux types d’approche : « l’emploi-jeune activité », où ce qui est valorisé est l’accès à une activité, un métier ou un secteur spécifique ; « l’emploi-jeune sécurité », où c’est principalement le statut salarial découlant de l’occupation de cet emploi qui se trouve valorisé, indépendamment, voire parfois contre, l’activité même (Sobel et al., 2001).
11Un second programme innovant du point de vue de son élaboration a été celui des emplois d’avenir. La mesure a été mise en place dans les premiers mois suivant l’élection de François Hollande en 2012. Il s’agit d’une mesure de contrat aidé destinée principalement aux entreprises non marchandes (avec une subvention de l’ordre de 75 % du salaire) mais aussi marchandes (avec une subvention de 35 %). Entre 2012 et 2016, environ 300 000 jeunes ont bénéficié d’un tel contrat (Rostam, 2016). Les emplois d’avenir ont été conçus et mis en œuvre avec l’ambition de construire des contrats de qualité. Le dispositif innove à plus d’un titre, d’abord en termes de ciblage. Ils visaient des jeunes détenteurs du baccalauréat tout au plus. Sur dérogation, ce critère de diplôme pouvait être élargi, allant jusqu’à un niveau bac+3 pour les jeunes issus des quartiers de la politique de la ville ou en milieu rural défavorisé, afin de contrecarrer les mécanismes de sélectivité dont sont victimes les jeunes, y compris les jeunes qualifiés, dans certains lieux d’habitation (sur le cas des jeunes en zone urbaine sensible, voir Quantin, 2011). Ensuite, les employeurs marchands n’étaient pas tous éligibles et une liste des secteurs « porteurs d’avenir » devait être établie au niveau régional. Par ailleurs, le contrat aidé a été conçu de façon à être autant que possible un contrat « aidant » (Anact, 2013) pour les bénéficiaires. Alors que les contrats aidés dans le secteur marchand ou non marchand sont habituellement conclus sur une durée de deux ans maximum et sur une base de temps partiel, la durée des emplois d’avenir a été fixée à trois ans et selon un principe de temps plein. Le temps plein permet d’inclure un objectif central d’accès à la qualification et à la formation sur le temps de travail. La plupart des contrats aidés antérieurs (CIE dans le marchand, CAE dans le non-marchand) faisaient en effet de l’accès à la formation une option souvent facultative. Seul un bénéficiaire sur quatre et un bénéficiaire sur cinq de ces contrats aidés déclarait ainsi en 2008 avoir reçu une formation (Le Minez et al., 2012). Or, l’impact à court terme de la formation sur les trajectoires d’insertion est attesté si l’on en croit les résultats d’études de panel (Biau et al., 2008 ; Fendrich et al., 2009). Un an après la signature de leur contrat en emploi d’avenir, trois quarts des bénéficiaires avaient obtenu une formation, et un sur deux une formation certifiante (Rostam, 2016). Le fait d’inclure une contrepartie formation et de demander des engagements aux employeurs est plutôt nouveau. Mais il faut pouvoir rendre effectifs ces engagements, ce qui interroge la capacité de négociation des intermédiaires de l’emploi à l’interface entre les jeunes et les employeurs (voir ci-dessous). Des études qualitatives montrent que certaines entreprises rationalisent cette contrainte administrative (Farvaque et al., 2017). La formation prévue et mise en œuvre se réduit souvent à de l’adaptation au poste de travail. Dans d’autres cas, notamment chez de grands employeurs associatifs ou publics, la formation est utilisée dans une logique de préparation à un métier, de pré-recrutement ou de développement de l’employabilité des jeunes. L’emploi aidé peut ainsi devenir un vecteur de qualification.
3 | Un renforcement de l’accompagnement dans une logique préventive
3.1 | Un référentiel de politiques actives et préventives
12En 1997, le traité d’Amsterdam crée la « Stratégie européenne de l’emploi », mécanisme de coordination des politiques nationales d’emploi et d’insertion. L’approche coordonnée des politiques d’emploi au niveau européen laisse aux États une grande latitude dans l’élaboration des dispositifs, tout en conduisant à la diffusion d’un référentiel des politiques actives du marché du travail. Celui-ci s’élabore alors autour de « lignes directrices ». La première d’entre elles invitait les États à « offrir un nouveau départ à tout jeune avant qu’il n’atteigne six mois de chômage », tandis que la ligne directrice n° 2 posait le même objectif pour les adultes avant qu’ils n’atteignent 12 mois de chômage. Ces deux objectifs formalisent une logique de mesures actives et préventives pour les demandeurs d’emploi. La logique de prévention et d’accompagnement précoce des demandeurs d’emploi met ainsi l’accent sur le travail des intermédiaires de l’emploi. Ces derniers ont une fonction centrale à mesure que les politiques d’emploi s’individualisent et se décentralisent (Bonvin, Farvaque, 2006). En France, l’ANPE (qui devient Pôle Emploi en 2008) crée en 1998 un « Service personnalisé pour un nouveau départ vers l’emploi » pour répondre à cet objectif. Devenu le « Projet d’action personnalisé pour un nouveau départ » (PAP-ND) en 2001, ce programme définit la nouvelle approche du service public de l’emploi, à savoir une utilisation développée de l’entretien individuel. Un entretien systématique initial permet ainsi de décider du niveau d’intervention en fonction de l’évaluation de la distance à l’emploi des demandeurs d’emploi.
3.2 | L’action des missions locales, de TRACE à la Garantie jeunes
13En France, l’accompagnement des jeunes en insertion est réalisé par différentes institutions, dont Pôle Emploi et les missions locales. Ces dernières ont officiellement rejoint le service public de l’emploi (SPE) depuis la loi de cohésion sociale de 2005. Ces structures indépendantes avaient été créées dans le sillage du rapport de Bertrand Schwartz de 1981 préconisant la création « à titre expérimental » de lieux d’accueil où les jeunes recevraient une réponse « globale » et transversale à différents domaines (emploi, formation, orientation, culture, citoyenneté, etc.). Avec près de 450 missions locales existant en 2016, ces structures se sont progressivement institutionnalisées pour devenir un opérateur des politiques de l’emploi. Elles ont ainsi été le principal opérateur du dispositif des emplois d’avenir en 2012 et l’opérateur exclusif de la Garantie jeunes après 2013. Ces structures reposent dès le départ sur une logique d’accompagnement s’appuyant fortement sur l’accueil en entretien des jeunes de 16 à 25 ans non scolarisés.
14Leur offre d’accompagnement s’appuie de plus en plus sur des politiques nationales. En 1997, le dispositif d’accompagnement créé par le gouvernement Jospin s’appelle TRACE (pour Trajet d’accès à l’emploi). La logique est pleinement cohérente avec les orientations européennes, puisque cette mesure offre un accompagnement renforcé et intensif aux jeunes connaissant le plus de difficultés sur le marché du travail. Ces jeunes sont ainsi vus plus souvent en mission locale et les conseillers peuvent mobiliser pour eux une panoplie d’outils : des formations pré-qualifiantes (par exemple de remise à niveau) ou qualifiantes financées par la région, des emplois aidés, des aides financières, etc. Cette logique d’accompagnement intensif est poursuivie par le programme CIVIS (contrat d’insertion dans la vie sociale) qui remplace TRACE en 2005 et en vigueur jusque fin 2016. Comme son nom l’indique, CIVIS insiste sur la logique de contractualisation déjà en vigueur avec TRACE, et inspirée de l’expérience du « contrat » d’insertion lié au bénéfice du RMI. La contractualisation place sur le jeune une certaine logique de responsabilisation, tout en insistant sur la responsabilité collective et sa traduction sous la forme de droits nouveaux (par exemple une allocation financière pour les bénéficiaires de CIVIS) et d’« opportunités » d’insertion professionnelle (l’ensemble des mesures de politiques de l’emploi qui peuvent être mobilisées).
15En 2013, toujours sous impulsion européenne, est créée la Garantie jeunes. Les pays de l’UE adoptent le principe d’une « garantie pour la jeunesse » en avril 2013. Le conseil de l’UE émet la recommandation de « veiller à ce que tous les jeunes de moins de 25 ans se voient proposer un emploi de qualité, une formation continue, un apprentissage ou un stage dans les quatre mois suivant la perte de leur emploi ou leur sortie de l'enseignement formel ». Il s’agit d’une logique d’action préventive et d’investissement dans le capital humain, dans la parfaite lignée de la Stratégie européenne de l’emploi. Les États européens ont pour cela suivi des trajectoires variées, renvoyant à des modèles nationaux différents en matière d’emploi, d’éducation ou de formation. La Garantie jeunes est une « brique » de la réponse française aux autorités européennes, car d’autres mesures déjà existantes ont été renforcées de façon à s’assurer que chaque jeune se voye offrir une « solution ». Il s’agit d’un dispositif innovant, couplant, pendant une durée d’un an, une nouvelle approche de l’accompagnement avec une allocation monétaire d’un montant égal au RSA. Expérimentée pendant quatre ans par les missions locales, la Garantie jeunes est généralisée en 2017 avec un objectif de 150 000 jeunes. Elle devrait s’inscrire comme le niveau d’accompagnement le plus intensif pour les jeunes connaissant les plus grandes difficultés sociales.
16Outre les dispositifs nationaux d’accompagnement vers l’emploi, les missions locales mènent également des actions de plus en plus importantes en direction des jeunes « décrocheurs » en partenariat avec l’Éducation nationale ou Pôle Emploi4. La lutte contre le décrochage scolaire a vu naître de nouveaux établissements5. Les missions locales facilitent également l’accès aux dispositifs de formation gérés par les régions, ces dernières devenant sur la période l’acteur central en matière de pilotage des politiques de formation, et plus encore avec la création de « grandes » régions en 2015.
3.3 | Les stages en entreprises à travers le prisme de la médiation active
17Dans l’accompagnement des jeunes vers l’emploi, l’idée de s’appuyer sur les entreprises comme « intermédiaires » de l’insertion (Farvaque, Tuchszirer, 2016) reprend force dans les années récentes. La logique de l’« immersion » en milieu de travail a été mise en avant au travers de la formalisation d’un nouveau référentiel, celui de la « médiation active », central dans la conception de la Garantie jeunes. Un nouvel outil à la disposition du service public de l’emploi avait auparavant été créé : les périodes de mises en situation en milieu professionnel (PMSMP). Les demandeurs d’emploi suivis par Pôle Emploi (sans considération d’âge) peuvent bénéficier de ces périodes d’immersion en entreprise, afin de découvrir un milieu professionnel ou de tester un projet. Les bénéficiaires de la Garantie jeunes, de leur côté, sont invités à multiplier les situations professionnelles. Les entreprises deviennent ainsi des partenaires de la construction du projet professionnel. Dans sa conception théorique (DGEFP, 2013), le dispositif de la Garantie jeunes s’oppose au modèle « linéaire » de l’insertion, traditionnellement employé par les missions locales. Dans ce dernier, la « rencontre » éventuelle avec un employeur n’apparaît qu’au terme d’un parcours constitué de jalons (définition du parcours, formation, appariement sur le marché du travail, etc.). Par contraste, le modèle « itératif » de la Garantie jeunes fait valoir le rôle de l’expérience pratique et de la révélation, en situation réelle, de compétences, d’appétences ou au contraire de difficultés non établies dans le cours discursif d’un entretien. Cette insistance sur le rôle des situations pratiques en entreprise correspond finalement à un retour aux préceptes de Bertrand Schwartz faisant de l’entreprise un partenaire de l’apprentissage (développées notamment dans le cadre de l’expérimentation « Nouvelles qualifications » dans les années 1980).
18L’ambition est donc plus forte qu’avec les formules traditionnelles de « stages », à l’image des anciens stages d’insertion dans la vie professionnelle (SIVP) considérablement utilisés dans la deuxième moitié des années 1980 par substitution à des contrats de droit commun, et remplacés en 1991 par les contrats d’orientation relevant de l’alternance. La question à affiner serait ici de savoir pourquoi les entreprises jouent le jeu de ces immersions. On peut relever deux types d’usage : le premier, dominant apparemment, empruntant à une convention « civique » et marquée par des considérations sociétales (la responsabilité sociale de l’employeur étant convoquée) ; le second de nature plus « marchande » et voyant dans ces phases d’immersion un opportunité de tester des candidats à l’embauche et de se constituer des viviers (Farvaque et al., 2016).
19L’enjeu des futurs dispositifs de l’emploi des jeunes serait ainsi d’agir autant sur l’offre que la demande de travail, en réalisant une offre de service autant en direction des demandeurs d’emploi que des employeurs potentiels. Le référentiel de la médiation active ambitionne cela. Il s’agit d’entrer dans une relation dépassant même le registre classique du placement, qui présuppose l’existence d’une offre d’emploi. Or, l’emploi est une construction dynamique faite de « rencontres » et de nombreuses petites entreprises sans fonction « RH » s’avèrent à l’expérience assez peu outillées dans leur processus de recrutement (Fretel, 2012). Ceci pose ainsi la question de la capacité des opérateurs de l’emploi à entrer dans des relations d’« intéressement » et de « négociation » avec les employeurs, de façon à construire avec eux une intermédiation efficace pour une insertion durable dans l’emploi (Eymard-Duvernay, Marchal, 1997).
Conclusion
20La période 1992-2015 est ainsi marquée par diverses « évolutions dans la constance ». Les approches suivies pour tenter de remédier aux niveaux élevés de chômage des jeunes restent bâties sur un socle permanent : des politiques visant à accroître la qualification des jeunes, via l’alternance, pour améliorer leurs chances d’accès à l’emploi ; des politiques de réduction du coût du travail pour les employeurs, dans l’idée de compenser le déficit d’expérience professionnelle des jeunes ; un accompagnement individualisé à la recherche d’emploi et dans les autres sphères de la vie sociale apporté notamment par les missions locales. Au travers des différentes mesures sur ces années, souvent liées aux changements de pouvoir politique, on repère deux tentatives d’innovation du design des emplois aidés, avec les emplois-jeunes correspondant à une logique d’innovation sociétale de révélation de nouveaux besoins, et les emplois d’avenir cherchant à enrôler les employeurs sur des exigences nouvelles, en contrepartie d’un contrat de travail plus stable et plus long. Ces derniers contrats aidés ont cependant été majoritairement destinés au secteur non marchand (répondant aussi en cela à une problématique de sous-financement du secteur associatif ou aux effets de la réduction des effectifs dans la fonction publique), alors que les employeurs du secteur marchand qui se sont engagés dans ce « registre d’intéressement et de négociation » ont parfois pu offrir des conditions pérennes d’insertion, même si les effets d’aubaine sont réels. Ceci interroge bien les logiques d’enrôlement des employeurs, que l’on peut concevoir sous différents aspects comme des intermédiaires de l’insertion et de la qualification des jeunes. Mais encore faut-il que cela soit véritablement acté par l’ensemble des parties. Le dialogue social sur ces enjeux d’insertion des jeunes est encore trop limité alors que cette question demeure centrale. L’accompagnement des jeunes a également connu différentes évolutions, dans le sens d’une intensification préventive. Avec la récente Garantie jeunes, des jeunes vulnérables coupés des institutions sont redevenus « visibles ». L’invisibilité (Caboche-Bernot, 2016) et les vulnérabilités multiples vécues par ces jeunes continuent aujourd’hui d’interroger la pertinence et l’effectivité des réponses apportées par les pouvoirs publics.
Notes de bas de page
1 Le contrat d’apprentissage est élargi aux personnes de 26 à 30 ans dans le cadre d’une expérimentation (sur la moitié des régions) de 2017 à 2019.
2 Sur la variété des formes et des usages de l’alternance, voir Boudesseul et al. (2015).
3 D’autres mécanismes incitatifs à l’embauche des jeunes, comme les contrats de génération (qui concernaient toutes les entreprises) lancés en 2012 et supprimés en 2017 (accordant une subvention à l’entreprise en échange d’un recrutement de jeune sous CDI et du recrutement d’un salarié de plus de 55 ans ou du maintien en emploi d’un senior de plus de 57 ans), ont connu des résultats beaucoup plus mitigés (Branche-Seigeot, Garoche, 2015 ; Cour des comptes, 2016a).
4 Cf. le dispositif « ANI jeunes » avec des résultats positifs (Geste, 2013), par opposition au contrat d’autonomie ciblant les jeunes issus des quartiers prioritaires de la ville, mis en œuvre par les missions locales mais aussi par des opérateurs privés de placement, et évalué de façon beaucoup plus nuancée (Couvert et al., 2012).
5 Écoles de la deuxième chance inventées au début des années 2000 ; EPIDE (établissements pour l’insertion dans l’emploi) créés en 2005.
Auteur
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Nicolas Farvaque
Socio-économiste, responsable des études, ORSEU.
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Thomas Couppié, Arnaud Dupray, Céline Gasquet et al. (dir.)
2022
Le temps des mobilités et des reconversions professionnelles
Ce que nous enseignent les travaux du Céreq
Florence Lefresne et Éric Verdier (dir.)
2024
