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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México

Acerca de un nuevo modelo de regularización de los asentamientos irregulares en la ciudad de México

François Tomas

Texte intégral

  • 1 Universidad de Saint-Etienne (Francia).

1Note portant sur l’auteur1

  • 2 Organismo federal creado en 1973 (como Comité antes de ser Comisión en 1974) para regularizar las (...)

2De 1940 a 1990 la población de la aglomeración mexicana pasó de menos de dos millones a 15 millones de habitantes, principalmente a causa de una vitalidad económica, por lo menos hasta principios de los años ochenta, que ocasionó un crecimiento constante de las clases populares. Dado que el acceso a la propiedad en uno de los edificios de vivienda social construidos por las autoridades era reservado a un reducido número de empleados de las administraciones o empresas declaradas, estas clases populares sólo disponían de una elección limitada para alojarse: o bien rentar un cuarto en una de las vecindades del centro, o bien colonizar las tierras de la periferia todavía sin urbanizar. Esta colonización, cuyo auge data de los años treinta, se vincula indisolublemente, desde la presidencia de Manuel Ávila Ca-macho (1940-1946), con el proceso denominado de “regularización de los asentamientos irregulares”. Pero es sobre todo el presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) quien creó las instituciones, en particular La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett)2 para las tierras ejidales y perfeccionó las reglas del juego que iban a convertir el sistema mexicano de crecimiento popular urbano en uno de los más originales del mundo. Ahora bien, desde la llegada al poder de Carlos Salinas de Gortari en 1989, este sistema experimentó una aceleración que debemos interpretar a la vez como un apogeo y un término.

  • 3 Antonio Azuela, La ciudad, la propiedad privada y el derecho, El Colegio de México, 1989, 278 pp.

3Para entender las características de la evolución actual, es necesario conocer su historia, pero fue ya lo bastante analizada por Antonio Azuela3 para que aquí nos demoremos en ello. Sin embargo, desarrollaremos dos ideas que nos parecen complementarias.

  • 4 F. Tomas, “Quartiers centraux et stratégies socio-spatiales á Mexico”, Revue de Geo. de Lyon, 1988 (...)

4En primer lugar, se trata de la relación entre una realidad geográfica y la aparición de su conciencia social, así como de una expresión para denominarla. Cuando a lo largo de los años cuarenta se habló por primera vez de “asentamiento irregular” fue para dar un nombre a las “colonias populares” que se multiplicaban desde principios de los treinta y para las cuales la toma de posesión de una parcela no implicaba ni la obtención de un título de propiedad formal ni el acatamiento de las reglas de urbanismo y construcción. Pero si bien sólo entonces las autoridades empezaron a considerar que el hábitat popular de las periferias debía, para ser protegido (sic), conformarse con cierto número de normas, ello no significa que la realidad geográfica calificada de asentamiento irregular haya sido reciente. En efecto, fue desde la fundación de la ciudad de México sobre las ruinas de Tenochtitlán, cuando se construyó una ciudad dual con, por una parte, la ciudad española, en el interior de la traza de Cortés, sujeta a una jurisdicción harto estricta, y por la otra los suburbios donde, excepto la calzada de Tacuba, igualmente reservada a los españoles para dejarse, en recuerdo de la “Noche Triste”, una puerta de salida, cualquiera podía establecerse sin condición alguna. Pero los barrios indios y mestizos que ahí se desarrollaron, y entre los cuales Tepito es la referencia más notable, no eran considerados como irregulares, ya que no estaban sujetos a ninguna norma. Por otra parte, si el espacio en cuestión llegaba a ser codiciado, bastaba con considerar que las construcciones precarias no existieron nunca y arrasarlas para encimarles un nuevo orden urbano. Es lo que justifica el proyecto del arquitecto Ignacio Castera, elaborado en 1794 por orden del virrey Revillagigedo con miras a una ampliación de la ciudad de México.4

5El segundo comentario apunta a la definición del “asentamiento irregular” como resultado del proceso de regularización. La irregularidad, que significa de manera teórica una diferencia respecto de las reglas escogidas por la sociedad de una determinada época y de un lugar específico, da a entender que sólo pudo volverse hecho consciente a partir del momento en que el Estado decidió normalizar prácticas hasta entonces marginales. De alguna forma, las condiciones de regularización permitieron de manera progresiva una definición de lo que hoy en día se entiende por “asentamiento irregular”. Así es como ahora se puede apreciar esta irregularidad en cuatro sectores:

  • los componentes físicos del asentamiento (calidad de las infraestructuras de los servicios y las construcciones);
  • la situación jurídica (terreno constructible, autorización para construir);
  • la integración fiscal (inscripción catastral, pago de impuestos);
  • el consenso social (el conflicto entre los actores para poner en tela de juicio una situación establecida pese a que se respeten las normas anteriores).

6En la ciudad de México se considera generalmente que el proceso de regularización resulta de una conjunción entre la explosión espacial de la ciudad y la modernización de la sociedad. Explosión espacial repentina que se tradujo por la absorción de terrenos que competían a una lógica agraria muy específica, tan sólo por el papel del ejido. Modernización entendida como la marginalización progresiva de las tradiciones agrarias y la apertura hacia un liberalismo codificado con esmero por el Estado.

7Desde la llegada al poder del presidente Salinas de Gortari, nos hallamos entre un esfuerzo de rigor y una aceleración en la instrumentación del proceso de regulariza-ción jamás vistos anteriormente. En un plazo de dos años (1990 y 1991) tan sólo en el Distrito Federal fueron otorgados cerca de 54 000 títulos de propiedad en el sector privado y más de 48 000 en el sector ejidal. Al grado de que, al menos en este último sector, en el que se habían censado 121 000 parcelas irregulares a fines de 1989, se consideró que la situación puede regularizarse para 1994. En el sector privado, en que el número de lotes en situación irregular alcanzaba la cifra de 340 000, la situación resulta más compleja. Sin embargo, aunque no se espere que puedan regularizarse todos los casos antes del final del sexenio, ya se ha salido de la situación de bloqueo que privaba hasta hace poco tiempo.

  • 5 La Dirección General de Regularización de la Tierra interviene en el caso de propiedades privadas (...)

8Ciertamente, siguen arreglándose amistosa y oficiosamente los desacuerdos eventuales entre fraccionadores y colonos, pero cuando persiste el desacuerdo ya no se recurre a una vía judicial de extrema lentitud. Se solucionan los litigios con mayor rapidez y se recurre de manera directa a la expropiación por causa de utilidad pública, lo cual permite al menos resolver rápidamente el problema planteado por la propiedad de un lote antes de abordar el otro más delicado de la regularización de una construcción. Si la dgrt5 cuenta con alcanzar un ritmo de 40 000 lotes regularizados al año, también es gracias a la renovación de la práctica de su personal que ya interviene directamente en el terreno de lo concreto, y gracias a una racionalización de los procedimientos jurídicos otrora desvinculados entre sí.

9No obstante, en este rubro de la racionalización, es sin lugar a dudas la Corett la que más esfuerzos ha hecho y en donde se ven los avances más asombrosos. Al reducir el número de intermediarios, al agrupar en una sola oficina los trámites con distintas administraciones, al dar más transparencia al conjunto de los procedimientos, se redujo el tiempo necesario para la obtención de un título de propiedad; y ello, de modo espectacular, ya que ahora bastan 18 meses, cuando antes 10 años parecían el tiempo mínimo requerido.

  • 6 El modelo presentado en anexo ha sido elaborado a mi solicitud por Elena Solís, funcionaria de la (...)

10Es en este contexto, que por primera vez pudo ser elaborado y hecho público un modelo de regularización riguroso y claro. Riguroso para que, a diferencia de lo que a menudo ocurrió a lo largo de los años setenta, sea un título de propiedad y no un documento confuso y sin valor que se distribuya a los colonos. Un documento claro para disminuir la corrupción y devolver cierta credibilidad a funcionarios muy desacreditados6.

11En realidad, más allá del problema particular de la regularización de los bienes raíces, se trataba sobre todo de promover el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). En efecto, al lado de la modernización, el Pronasol constituye uno de los mayores ejes de la política salinista y quizás el más significativo, en la medida en que implica de manera explícita el reconocimiento de una sociedad dual y en que preconiza la aplicación de medidas específicas para los que se quedan al margen de la modernización. Claro es que las interpretaciones de estas medidas divergen, y mientras que el discurso oficial hace hincapié en una preocupación por la integración social, la oposición (en particular perredista) ve en ello, sobre todo, un paliativo para evitar las explosiones y mantener cierta paz social.

12Sea lo que fuere, es preciso insistir, el lanzamiento del Pronasol, cuyo proceso acelerado de regularización de las colonias populares constituye una pieza fundamental en dicha política, ya transformó la vida en las periferias de la ciudad de México y de las grandes ciudades mexicanas. En primer lugar, por supuesto, al desarrollar en el mismo sitio nuevas prácticas participativas en las que el funcionario debe aprender a no dar soluciones preestablecidas, sino a buscarlas con los habitantes y sus asociaciones. Tanto más cuanto que uno de los objetivos proclamados de esta coparticipación consiste en una nueva responsabilización de los colonos con el espacio que ocupan, la cual debe llevarlos a hacerse cargo ellos mismos de las reglas de urbanización, tan sólo para proteger los terrenos necesarios para la implantación de servicios o el equilibrio ecológico. En fin, responsabilización que, después de la construcción de infraestructuras, los conducirá a respetar los diversos medidores (de agua o de luz) y efectuar el pago regular de los recibos.

13En fin, no nos olvidemos de que la elaboración de los títulos de propiedad y la consolidación material de una colonia constituyen los preámbulos esenciales para cualquier entrada de las periferias en el mercado inmobiliario clásico, es decir liberal.

14Ya en octubre de 1985, las expropiaciones realizadas en los barrios populares de la ciudad dañados por el sismo habían demostrado muy claramente que en la sociedad mexicana no se titubeaba ante la posibilidad de transferir la propiedad al Estado para que éste la vuelva a repartir entre los que no tenían acceso a ella por las vías normales del mercado inmobiliario.

15Bien se podría pensar que desde finales de 1989 asistimos al apogeo de un sistema dinámico que salió a la luz hace medio siglo, para dar a los pobres la seguridad que permitió mantener bajo control una explosión demográfica y espacial sin precedente. En realidad, nuevas iniciativas aparecieron en los últimos meses de 1991, que hicieron pensar que la aceleración del proceso de regularización podía igualmente corresponder a una voluntad de saldar cuentas con el pasado antes de emprender una mutación total del sistema. Para atenernos al ámbito que nos interesa, es decir el de la vivienda de las clases populares, son sobre todo dos tipos de medidas las que precisamente deberían ver profundas modificaciones en sus condiciones.

  • 7 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

16Primero se trata de la reestructuración del Infonavit7 con miras a liberarlo de la corrupción, mejorar la eficacia de su acción, y ampliar su campo de acción. Pese a la mediocre calidad de sus realizaciones, dicho organismo jamás se encargó de los grupos sociales más desfavorecidos sino de una minoría de burócratas y empleados de empresas industriales declaradas. Entre los objetivos que se anunciaron para la reforma, recordaremos aquí la ampliación de la gama social de sus beneficiarios, la participación en el programa de densificación de la ciudad y la apertura hacia el sector del hábitat antiguo. En este último caso se trataría de cerrar el ciclo que permite pasar de lo arrendado a la propiedad, paso iniciado con el programa de reconstrucción de los años 1986-1987 y continuado con el llamado “casa propia”.

17Esta renovación del hábitat social público resulta tanto más urgente cuanto que la modificación del artículo de la Constitución va a perturbar un tanto las condiciones actuales de implantación de las familias de colonos en las periferias urbanas. Ciertamente, la motivación de dicha reforma es, antes que nada, de índole agraria, con los objetivos anunciados de revitalización del campo ¡pero no son, desde hace cincuenta años, la ley y las instituciones agrarias las que determinan la urbanización mexicana! Ahora bien, se sabe que si efectivamnete las tierras privadas fueron las primeras afectadas, son los ejidos los que desde hace veinte años, tienen el papel de seudorreservas de bienes raíces para el hábitat popular.

18Anunciar en estas condiciones que los ejidatarios tendrán la posibilidad de vender sus tierras, no como hoy en día es el caso, al cabo de un largo trámite de regulariza-ción, sino antes de cualquier ocupación, ¿no viene a ser privatizar antes que urbanizar? En las condiciones actuales, la colonización popular somete a las familias a largos años de sufrimientos para obtener los servicios, la higiene, la seguridad, pero es posible gracias a costos moderados y repartidos en el tiempo (se paga primero a los líderes, a los ejidatarios, luego la regularización).

19Todo aquello, por otra parte, se va compensando por la acumulación, al cabo de 20 o 30 años, de un capital que ha de tomarse en cuenta. Treinta millones de pesos (alrededor de 10 000 dólares) para una inversión inicial diez veces menor, es un caso común.

  • 8 Dominique Mathieu y François Tomas, “¿Fin de la propiedad popular?”, Ciudades, núm. 15, 1992, pp. (...)

20Ya clausurada dicha posibilidad por la nueva libertad otorgada a los ejidatarios, ¿habremos de concluir que se trata del fin de la constitución de una propiedad popular en la periferia urbana?8 Ciertamente, la reforma actual implicará la presencia en el mercado inmobiliario clásico de una mayor cantidad del espacio periurbano, pero ¿cuáles serán las consecuencias para los grupos sociales que desde hace medio siglo conforman la clientela de los colonos?

21Para los militantes de las asociaciones de colonos, no cabe duda de que los ejidatarios liberados de toda obligación entrarán en una espiral de aumentos y que, por lo tanto, sus hijos se encontrarán excluidos de un sistema de acceso a la propiedad que quisieran ver mantenido.

  • 9 Opiniones expresadas durante el seminario organizado por el Centro de Estudios sobre la Vivienda ( (...)
  • 10 Argumentos presentados en el taller latinoamericano sobre “Suelo urbano y derecho” organizado en M (...)

22Al mismo tiempo que aplauden la reciente aceleración del proceso de regularización temen ser sus últimos beneficiarios.9 Para contestar a estos temores, un alto funcionario de la Sedue recalcaba precisamente dos argumentos compensatarios.10 En primer lugar, la persistencia de las antiguas relaciones mucho más allá de la aplicación de las nuevas reglas del juego. El hecho de que los ejidatarios puedan, de ahora en adelante, en ciertas condiciones, disponer de la totalidad de sus bienes implicará quizá la elevación del nivel de sus pretensiones; sin embargo, no por ello significa que estén en condiciones de ofrecerlos a otros compradores que los actuales. Podemos pensar, con mucho, que los colonos deberían organizarse en su propio interés, como ya se vio el caso para algunos de ellos, en cooperativas.

23A todas luces, la reforma del artículo 27 de la Constitución pone término a un proceso tradicional de asentamiento popular en la periferia urbana, pero no por ello habremos de concluir que se acabó la posibilidad para los pobres de adquirir algún terreno. De hecho, los ejidatarios no por ello encontrarían clientes solventes; puede ser que se congelen ciertos terrenos. Ahora bien, si las autoridades no se lanzan pronto en una activa política de reservas inmobiliarias para la vivienda social, lo que está en ciernes es una mayor diversificación social en la periferia de las grandes ciudades mexicanas.

24Cuando se ve en los barrios populares que colindan al norte y al este con el centro histórico cómo la movilización de los habitantes y la invasión de los “ambulantes” consiguieron la retirada de los promotores inmobiliarios y moderar los impulsos renovadores de las autoridades, no se puede pasar por alto la aparición de un fenómeno análogo en la periferia urbana.

MODELO DE REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA (CORETT)

Fundamentos

  • Una política de concertación con la población, a fin de establecer claramente los lineamientos que se seguirán en el proceso de regularización.
  • Simplificación de trámites y procedimientos, apoyados en el Acuerdo de Facilidades publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de abril de 1989, mediante el cual se instruye a seis dependencias que concurren en la regularización.
  • Desconcentración de funciones para atender a los avecindados, instalando módulos de atención en las colonias.
  • Delimitación de zonas y metas específicas de atención, donde el equipo de trabajo se responsabiliza del proceso íntegro como ventanilla única.
  • Política de recuperación financiera, que establece costos a valor social para la población que detecta superficies hasta el promedio y encarece progresivamente las que se encuentran arriba de éste.

ACTIVIDADES QUE NO REPRESENTAN UN TRABAJO DIRECTO CON EL AVECINDADO, PERO QUE INCIDEN EN EL CUMPLIMRENTO DEL PROGRAMA DE REGULARIZACIÓN

  • Equipamiento urbano
  • Investigación del equipamiento existente.
  • Cuantificación y localización de las superficies baldías.
  • Acuerdo con cgrupe para la definición del uso de los lotes baldíos.
  • Ordenación urbana.

25Se facilita a las delegaciones del Departamento del Distrito Federal lotes baldíos para reubicación de taponamientos.

  • Regularización mediante donación.

26A los lotes que ocupan entidades que prestan servicios en el asentamiento (escuelas, clínicas, hospitales, etc.).

  • Integración de los planos definitivos de las colonias para presentarlos a la Cgrupe del estado que guardaron los asentamientos una vez terminado el proceso de regularización.

Notes

1 Universidad de Saint-Etienne (Francia).

2 Organismo federal creado en 1973 (como Comité antes de ser Comisión en 1974) para regularizar las tierras ejidales y comunales; depende de la Secretaría de Agricultura.

3 Antonio Azuela, La ciudad, la propiedad privada y el derecho, El Colegio de México, 1989, 278 pp.

4 F. Tomas, “Quartiers centraux et stratégies socio-spatiales á Mexico”, Revue de Geo. de Lyon, 1988, pp. 55-68.

5 La Dirección General de Regularización de la Tierra interviene en el caso de propiedades privadas sólo en el Distrito Federal.

6 El modelo presentado en anexo ha sido elaborado a mi solicitud por Elena Solís, funcionaria de la Corett. Recapitula las gestiones efectuadas en el procedimiento actual de regularización.

7 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

8 Dominique Mathieu y François Tomas, “¿Fin de la propiedad popular?”, Ciudades, núm. 15, 1992, pp. 46-51.

9 Opiniones expresadas durante el seminario organizado por el Centro de Estudios sobre la Vivienda (Cenvi) en México, febrero de 1992.

10 Argumentos presentados en el taller latinoamericano sobre “Suelo urbano y derecho” organizado en México por la unam, en colaboración con el ifal, en marzo de 1992 (bajo la responsabilidad científica de Antonio Azuela de la Cueva).

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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