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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México

Evolución de las políticas de regularización

Antonio Azuela

Texte intégral

  • 1 Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

1Note portant sur l’auteur1

2En esta sección se analiza la evolución de las políticas de regularización de la tenencia de la tierra en la ciudad de México. Se trata de mostrar el proceso de institucionalización de la regularización, es decir, el modo en que de ser una acción gubernamental de carácter excepcional la regularización se convirtió en uno de los ejes permanentes de la gestión urbana del Estado mexicano.

3Ante todo, es preciso aclarar que no se puede analizar la acción de regularización en sí misma, sino que ella está fuertemente condicionada por dos elementos fundamentales: los mecanismos predominantes de formación de los asentamientos irregulares, por un lado, y el modo en que se define la irregularidad de la tenencia de la tierra en el discurso oficial que preside la acción de regularización, por el otro. Por ello, trataremos de analizar las políticas de regularización a la luz de la evolución de esos dos factores.

4La primera consecuencia que se desprende de lo anterior es la necesidad de distinguir las acciones de regularización según el régimen de propiedad de la tierra en cuestión antes de ser ocupada. Además de la distinción usual entre la propiedad pública y la propiedad privada, en el caso de México existen dos modalidades de la propiedad privada que es preciso distinguir: la propiedad individual regida por el derecho civil, y la propiedad de los núcleos agrarios (ejidos y comunidades), cuyas connotaciones jurídicas y políticas dan como resultado un tipo de regularización muy distinta de la que ocurre en el caso de las primeras.

1940-1946: EL RECONOCIMIENTO OFICIAL DE LA IRREGULARIDAD

5Para principios de la década de los cuarenta, la ciudad de México estaba en franca expansión. Las nuevas masas urbanas encontraron en las autoridades del Departamento del Distrito Federal interlocutores receptivos a sus reivindicaciones. El jefe del ddf, Javier Rojo Gómez, desarrolló políticas de corte “populista” que representaron el primer intento sistemático por incorporar a las masas urbanas al sistema político posrevolucionario. Una de esas políticas fue la regularización de las colonias entonces llamadas “proletarias”.

6En esos años, casi todos los asentamientos populares de la periferia se crearon en tierras de propiedad privada, a veces a través del fraccionamiento y venta (no autorizados) de lotes por sus propietarios, a veces por medio de la invasión organizada de terrenos por grupos de colonos.

  • 2 Efectivamente, al analizar las fotografías aéreas de diversas colonias, pudimos apreciar que en mu (...)
  • 3 Es en esos años que se forma uno de los tres pilares del partido oficial, la Confederación Naciona (...)

7Es interesante hacer notar que, al principio de ese periodo, el gobierno se resistió a reconocer el surgimiento de colonias al margen de la ley. En una investigación sobre la política urbana de esos años, encontramos que el gobierno llevó a cabo numerosas expropiaciones de tierras periféricas con la supuesta finalidad de “fundar” colonias para trabajadores, cuando en realidad las expropiaciones venían a regularizar asentamientos ya existentes.2 Seguramente fue en esos años cuando la regularización comenzó a ser vista en los medios gubernamentales, como una reivindicación legítima de los sectores populares urbanos,3 ya que al final del periodo, el gobierno de la ciudad incluyó dentro de su informe sexenal las expropiaciones de terrenos tendientes a “crear o regularizar” colonias proletarias. Por fin se reconocía que muchos de los decretos expropiatorios habían tenido por objeto la regularización de colonias que originalmente no habían sido autorizadas. Es precisamente en ese momento (hacia final del sexenio 1940-1946) cuando la palabra “regularización” adquirió un lugar digamos respetable en el discurso oficial.

8Según el mencionado informe (ddf, 1946), en sólo seis años el gobierno expropió para colonias populares casi cinco millones de metros cuadrados (correspondientes a 28 272 lotes unifamiliares). Aunque es difícil determinar la proporción que corresponde a regularización y la que corresponde a la creación de nuevos asentamientos, es evidente que se trata de una intervención masiva en la estructura de la propiedad territorial de la ciudad. Conviene recordar que por esos años la población de la capital apenas acababa de rebasar el millón de habitantes.

9La regularización era resultado de una serie de negociaciones entre el propietario del terreno y los colonos, mediada por las autoridades del ddf, que finamente tramitaban la expropiación por causa de utilidad pública de los terrenos y expedía títulos de propiedad a dichos colonos.

1947-1970: LA IRREGULARIDAD DISIMULADA

10Una de las políticas del gobierno del presidente Miguel Alemán (1946-1952) respecto de la ciudad de México fue el combate a las invasiones de predios o, como se decía entonces, las “colonias de paracaidistas”. En el proyecto “modernizador” de ese gobierno no entraban las necesidades de suelo de los sectores populares de la ciudad, y se suponía que el crecimiento económico permitiría la satisfacción de las necesidades sociales (entre ellas la tierra) a través del mercado. Así, no se volvieron a expropiar terrenos ni para crear colonias ni para regularizarlas. Incluso se revocaron algunas de las expropiaciones realizadas en el periodo anterior.

11Sin embargo, esto no bastó para impedir el surgimiento de nuevos asentamientos populares. Aunque muchas invasiones de tierras fueron en general reprimidas, se toleraron los fraccionamientos privados no autorizados.

  • 4 Vale la pena señalar, aunque sólo sea de paso, que la principal disposición de ese reglamento era (...)

12Es interesante hacer notar que, si bien no se emprendieron acciones de regularización como parte de las políticas urbanas, se utilizó uno de los mecanismos creados por el gobierno anterior para las colonias populares. En 1941, el gobierno había instituido un mecanismo jurídico que le permitió, entre otras cosas, dar cierta legitimidad a las colonias producto de invasiones, sin poner en tela de juicio los derechos de los propietarios del suelo. Se trata del Reglamento de las Asociaciones pro Mejoramiento de Colonias del Distrito Federal (Diario Oficial, 28-III-1941). A primera vista, el único objeto de regulación de este ordenamiento era la forma de organización de los colonos, de la cual no nos ocuparemos aquí.4 No contenía normas acerca de cómo debían formarse las colonias ni requisito alguno en cuanto a la situación de la propiedad. El elemento central del Reglamento era el reconocimiento a la asociación representativa de los vecinos de cada colonia. Este reconocimiento era un acto discrecional del Departamento del Distrito Federal. A través de ese acto, la autoridad daba existencia jurídica a uno u otro grupo de colonos, y lo convertía en el sujeto a través del cual se canalizaban las demandas sociales hacia el gobierno y los requisitos políticos del gobierno hacia los pobladores. Uno de estos últimos, que el ddf solía imponer a los colonos para reconocerlos, era su incorporación al partido oficial y su participación en concentraciones, mítines, etc. Puede suponerse que ello contribuyó a la disciplinada incorporación al partido oficial de una parte considerable de las nuevas masas urbanas. Lo que los colonos recibían a cambio era, además del inicio de los trámites para la introducción de servicios, una especie de promesa de no agresión que disipaba el peligro del desalojo. Es decir, sin que el reglamento abordase de modo expreso la tenencia de la tierra, su aplicación producía, entre otros efectos, dar una solución provisional —pero efectiva— a la situación de inseguridad de los habitantes de las colonias surgidas de invasiones, al tiempo que consolidaba el poder de los líderes para asignar lotes a los nuevos ocupantes. En suma, el reconocimiento de una Asociación pro Mejoramiento constituía una forma de legitimación de las ocupaciones del suelo y de ese modo contribuía a la conformación de las relaciones sociales de propiedad en las colonias populares.

13Así, desde finales de los cuarenta hasta finales de los sesenta, el gobierno no llevó a cabo programas de regularización, pero utilizó de manera sistemática el reconocimiento de las asociaciones como medio para normalizar sus relaciones con los pobladores de los asentamientos irregulares. Todas esas colonias, en las que se han desarrollado programas formales de regularización a partir de los años setenta, contaban desde los años cincuenta con una especie de “pacto de no agresión” que las colocaba, por así decirlo, a medio camino de la regularización. Esto significa que, antes de la regularización, esto es, durante un largo periodo en el cual un asentamiento podía ser etiquetado como “irregular”, las relaciones sociales de propiedad no eran ajenas a un marco de referencia normativo, es decir, a una forma de legitimación del control sobre la tierra que, por un lado, incorporaba elementos del sistema jurídico estatal (como el Reglamento de las Asociaciones pro Mejoramiento) y, por otro, era un elemento constitutivo de las relaciones sociales.

14Todo lo anterior ocurría en terrenos de propiedad privada. Al mismo tiempo, desde principios de los cincuenta comenzaron a surgir colonias en los ejidos. En este punto conviene recordar los rasgos fundamentales que caracterizaron a la propiedad ejidal hasta antes de la reforma constitucional que se aprobó por iniciativa del gobierno de Carlos Salinas de Gortari. Se trataba de una propiedad de tipo corporativo, bajo la cual se entregó la tierra a los grupos campesinos beneficiados por la reforma agraria. La tierra era propiedad del núcleo pero estaba sujeta a importantes restricciones: los derechos del núcleo sobre la tierra eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. Esto es, se trataba de un régimen tutelar, de acuerdo con el cual los campesinos no tenían derecho a disponer de la tierra mediante contrato. Todo ello significaba que la urbanización de las tierras ejidales cercanas a los centros urbanos no podía hacerse por la voluntad de sus propietarios, sino por la del poder público.

15Los primeros asentamientos en ejidos surgieron como ampliaciones del área destinada al asiento de los núcleos campesinos. El régimen legal de los ejidos hacía posible el “desmembramiento” de una porción de la tierra del núcleo para ser utilizada como zona de urbanización ejidal, es decir, como lugar de residencia de los miembros del ejido, y se admitía que a algunos “avecindados” se les vendiesen lotes, siempre que fuesen personas “útiles a la comunidad”, aunque no fuesen miembros del núcleo agrario.

16A pesar de que la ley expresamente prohibía la creación de zonas de urbanización para beneficiar las ciudades vecinas y no a las necesidades de los ejidos, la creación de dichas zonas fue utilizada, entre 1950 y 1970, como un mecanismo para formar colonias populares en tierras ejidales. De acuerdo con Ann Varley, para 1970, el 91 % de los ejidos de la ciudad de México había iniciado, al menos, el trámite para la constitución de una zona urbana. De hecho, los avecindados usualmente superaban en número a los ejidatarios (hasta seis veces), lo que muestra que la noción jurídica de zona de urbanización ejidal fue utilizada como una forma de legitimación para la formación de colonias (Varley, 1985b).

  • 5 Tal fue el caso de San Juan Tlilhuaca, por ejemplo (Rafael Alatorre y Adriana Camargo, “Estructura (...)

17Dado que la constitución de una zona de urbanización ejidal implicaba un procedimiento largo y complicado, las ventas tenían lugar en diferentes etapas del procedimiento. Algunas veces, el vendedor (ejidatario o miembros del comisariado ejidal) no podía ofrecer al colono más que la promesa de que su lote formaría parte de una zona de urbanización que se obtendría en el futuro; pero, en muchas ocasiones, los colonos llegaron a recibir un “certificado de derecho a solar urbano” firmado por el propio presidente de la república.5

18Es importante hacer notar que, durante casi dos décadas, proliferaron los asentamientos populares en terrenos ejidales, sin que ello atrajera la atención de la opinión pública. Todo ocurría al margen de la política urbana... y al abrigo de la política agraria. Los informes de las autoridades encargadas de la reforma agraria mostraban orgullosos los “avances” en el proceso de titulación. Cada año se entregaban más certificados de derechos a solar urbano como si se tratara del crecimiento de la población del campo, cuando en realidad se trataba de la expansión de las ciudades sobre los ejidos y, con ello, del fin del uso agrario de la tierra. Tales certificados eran, en realidad, un mecanismo mal disimulado (y también provisional) de regularización de la tenencia de la tierra.

1970-1990: LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA REGULARIZACIÓN

19A fines de los años sesenta, el artificio legal de la zona de urbanización ejidal comenzó a perder su poder de legitimación. Por lo demás, en ningún caso el procedimiento administrativo había llegado a su fin: la entrega de títulos definitivos de propiedad a los poseedores de solares urbanos. Así, se creó una especie de limbo administrativo que era utilizado por las autoridades locales como excusa para no introducir servicios públicos en esas colonias (Connolly, 1977: 74) y, por lo mismo, se comenzó a desarrollar una presión creciente sobre el gobierno: los colonos se quejaban de falta de seguridad, algunos grupos de ejidatarios denunciaban a los líderes que habían vendido sus tierras y la prensa denunciaba la tolerancia oficial hacia los asentamientos “irregulares”. La urbanización de los ejidos había adquirido una relevancia política permanente. La reforma institucional que sobrevino consistió en la creación de un sistema de regularización que subsiste hasta nuestros días.

20La regularización de los asentamientos humanos surgidos al margen de la ley se convirtió en uno de los renglones más importantes de la política urbana de los años setenta. Los primeros intentos, que a la larga fracasarían, presentaban dos rasgos comunes: se trataba, primero, de organismos creados ad hoc para atender problemas urbanos y, segundo, de organismos de carácter local.

21El primero de ellos fue el Instituto de Acción Urbana e Integración Social (auris), organismo descentralizado del gobierno del estado de México que, desde su inicio, formuló la necesidad de emprender la regularización de los asentamientos en tierras ejidales y comunales mediante el mecanismo que habría de consolidarse hasta la fecha: la expropiación de las tierras a los núcleos agrarios y la consecuente enajenación de las mismas a los ocupantes. Lo más importante de este mecanismo es que implica el reconocimiento expreso de la propiedad de los núcleos sobre sus tierras, es decir, la afirmación de la “inexistencia” de las ventas de tierras; una ficción jurídica que, de este modo, se hace realidad.

22En noviembre de 1970, en uno de esos actos sin precedentes que ocurren en los últimos días de un periodo sexenal, fueron expropiadas tierras de 16 ejidos del estado de México en favor del gobierno del mismo. En nueve de esos ejidos existían asentamientos urbanos que esperaban su regularización (Varley, 1985a: 212). Tal fue la base para la gestión del auris sobre esos ejidos en los años setenta. Sin embargo, no se volvería a expropiar tierras ejidales para regularización en favor de gobierno estatal alguno. Con la expedición de la Ley Federal de Reforma Agraria en 1971, se reiteró que dicha facultad correspondía al gobierno federal y no a los estados. Conviene recordar que uno de los rasgos de la reforma agraria es su centralismo. Desde los años treinta se consolidó la figura del presidente de la república como la “máxima autoridad agraria” y como “defensor de los derechos de los campesinos”, frente a los enemigos del reparto agrario, entre quienes presumiblemente estaban al menos algunos de los gobernadores de los estados. Esa “tutela federal” en materia agraria habría de acarrear importantes consecuencias en la urbanización de los ejidos, ya que los conflictos en torno a la tenencia de la tierra urbana en los ejidos y el propio procedimiento de regularización de la tenencia se resuelven, hasta ahora, a través de instancias federales en las que las autoridades locales ejercen escasa influencia.

23El segundo intento de carácter local, y desde la perspectiva de los problemas urbanos, para regularizar los asentamientos humanos surgidos en ejidos y comunidades, se produjo en el Distrito Federal en 1973 con la creación del Fiedeicomiso de Interés social para el Desarrollo Urbano de la ciudad de México (Fideurbe), que dependía básicamente del Departamento del Distrito Federal y cuyos objetivos explícitos incluían el de “integrar” al desarrollo urbano áreas ejidales y comunales. Sin embargo, tal organismo sólo pudo actuar en la regularización de un ejido (el de Padierna), que fue expropiado en 1973 en favor del ddf, pero, incluso en este caso, ante la imposibilidad de lograr acuerdos con los ejidatarios, tuvo que ser auxiliado desde 1976 por el único organismo que a la larga sería capaz de lograr dichos acuerdos: la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett).

24Cuando la sigla Corett apareció por primera vez en 1973, nada parecía indicar que un simple “comité” para la regularización de la tenencia de la tierra tuviera mayores probabilidades de éxito que los intentos previos. Su finalidad primordial era la de “realizar un programa nacional y prever la disponibilidad de espacios para el debido crecimiento urbanístico de las poblaciones”. No obstante, contaba con un elemento clave: estaba presidido por el jefe del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (más tarde convertido en Secretaría de la Reforma Agraria), lo cual significaba actuar desde el sector agrario de la administración pública. Y eso fue lo que le permitió ampliar su capacidad de acción: a poco más de un año de su creación, fue convertido en comisión y adquirió el carácter de organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonios propios (Diario Oficial, 8 de noviembre de 1974). No sólo siguió encargado de prever las reservas territoriales para el crecimiento urbano sino que, un mes después, se convirtió en el único organismo a nivel nacional que podía encargarse de la regularización de la tenencia de la tierra en ejidos y comunidades, gracias a las adiciones a la Ley Federal de Reforma Agraria, publicadas el 31 de diciembre de 1974.

  • 6 iepes-pri, “La regularización de la tenencia de la tierra en México”, Temas nacionales, núm. 10, p (...)

25Así, ya en febrero de 1975, el organismo tenía un ambicioso programa conforme al cual, tan sólo en ese año, se regularizaría la tenencia de la tierra en 272 ejidos y se expedirían 401 220 títulos de propiedad.6 Empero, en sus primeros años de gestión, la Corett habría de enfrentar una fuerte oposición de los núcleos agrarios, inconfor-mes por las indemnizaciones que se les ofrecían o recelosos de que éstas no estuvieran a la altura de sus expectativas. Décadas de despojos a ejidos explicaban esa actitud, la cual, además, pemitía negociar indemnizaciones más altas. De acuerdo con los estudios realizados por Ann Varley, un tercio de los núcleos agrarios a los que se expropiaron tierras para regularizaciones entre 1970 y 1982 interpusieron demandas de amparo en contra de los decretos expropiatorios (Varley, 1985a: 232).

26Con todo, la experiencia política y jurídica que el organismo ha acumulado le ha permitido ampliar sus operaciones y disminuir la oposición de los núcleos a su gestión. Aunque no existen análisis políticos sistemáticos sobre esta cuestión, puede sugerirse la hipótesis de que, considerando la creciente superficie ejidal que está siendo objeto de urbanización, el “método Corett” ha llevado cierta estabilidad política al proceso de urbanización, si se compara la situación actual con la de permanente escándalo que se vivía a fines de los años sesenta y principios de los setenta. Las fuerzas sociales que actúan en el proceso parecen haber sido institucionalizadas a través de ese método.

27La única limitación que se ha impuesto a la Corett desde su creación tuvo lugar en 1979, cuando se modificó su estructura y quedó facultada únicamente para la regularización de la tenencia de la tierra y ya no para la creación de reservas territoriales, es decir, sólo puede ser beneficiaria de expropiaciones de tierras ejidales ocupadas por asentamientos humanos previo dictamen de la entonces sahop (después Sedue y hoy Sedesol); sin embargo, en muchas ocasiones ha solicitado la expropiación de tierras ejidales con muy bajos índices de urbanización o libres de toda ocupación por usos urbanos.

28Consecuentemente, desde entonces se abrió una brecha entre el sector de la administración pública dedicado a promover la constitución de reservas antes de que las tierras sean ocupadas y el sector agrario que tiene a su cargo la regularización de la tenencia de la tierra que ya ha sido ocupada por colonias urbanas. Pero no se trata sólo de una brecha, sino de una verdadera competencia. Cada hectárea que no se expropia a tiempo para la constitución de una reserva para una ciudad es vendida mediante mecanismos “informales”, y se convierte entonces en materia de regularización. Lo crucial en este caso es que quien decide el ritmo de las expropiaciones es la propia Secretaría de la Reforma Agraria, de quien depende la Corett y a quien no corresponde cumplir las metas del sector desarrollo urbano. El resultado es predeci-ble: las expropiaciones para regularización se tramitan con mucha mayor celeridad que las que tienen por objeto constituir reservas territoriales.

29Así, a casi veinte años de haberse sentido por primera vez una fuerte presión derivada de los conflictos sociales en torno a la tenencia irregular, hay una política pública que tiende a consolidarse: la regularización mediante el sistema Corett. Para dar una idea de la importancia de este organismo, conviene aclarar que estamos hablando del terrateniente urbano más importante del país. No sabemos de un individuo o empresa que tenga extensiones mayores que las suyas. Al ser la beneficiaria de las expropiaciones de tierras ejidales y comunales ocupadas por asentamientos humanos, esta comisión concentra la propiedad de una proporción cada vez más grande de la tierra que se va incorporando al proceso de urbanización. No sólo es ella quien transmite la propiedad a quienes habitan en los asentamientos populares (lo que la hace portadora de una dádiva gubernamental de inapreciable valor político), sino que además es propietaria de áreas dentro y alrededor de los asentamientos que aún no han sido ocupadas.

  • 7 Decimos “casi” porque a veces se trata de otros usos, que pueden llegar a ser de lujo, como en el (...)
  • 8 En los últimos años, las invasiones de terrenos a ejidos (es decir la urbanización de la tierra si (...)
  • 9 Para una análisis de esta tesis, véase Arnaldo Córdova, La ideología de la Revolución Mexicana, ed (...)

30Recordemos que la regularización es un procedimiento que tiene por objeto la expedición de títulos de propiedad en favor de los poseedores de los lotes que forman un “asentamiento irregular”. Casi siempre estos poseedores son colonos pobres.7 Para regularizar la tenencia en un asentamiento, la Corett solicita al ejecutivo federal que las tierras sean expropiadas al núcleo agrario, en su favor. Una vez que, por virtud de la expropiación, la Corett es propietaria de las mismas, transmite la propiedad a los poseedores. Este procedimiento implica varias cuestiones que vale la pena hacer resaltar. Primero, se expropian terrenos (con el consecuente pago de indemnizaciones) a una corporación (ejidal), cuyos miembros ya han vendido esos mismos terrenos a los colonos o a intermediarios.8 Esto se da en estricta aplicación del régimen legal agrario, ya que la ley declara las ventas de tierras ejidales como “inexistentes”, es decir, como incapaces de producir efectos legales. Segundo, los colonos, que han tenido que pagar por sus lotes en el llamado “mercado informal”, tienen que volver a pagar por ellos, esta vez a la Corett, porque ahora ésta resulta ser el propietario legal de las tierras. Así se actualizan, esto es, se hacen reales y presentes una ficción jurídica (la “inexistencia” de la venta original de las tierras) y un postulado ideológico del régimen territorial establecido en el artículo 27 constitucional: la propiedad originaria. Al contrario de la tradición liberal, donde la posesión es la situación de facto que da derecho a convertirse en propietario, aquí es la propiedad del Estado, en este caso representado por la Corett, el origen de la propiedad de los colonos. Es una reedición de la tradición llamada “patrimonialista”, según la cual la propiedad privada de la tierra es una derivación de una supuesta propiedad originaria de la nación.9

31A fin de sopesar las razones del “éxito” de dicho sistema, revisemos ahora lo que a nuestro juicio son sus tres elementos fundamentales. Primero, en el terreno político, el funcionamiento de la Corett está basado en la impunidad de quienes, en contra de la ley, comercian con la tierra ejidal. La institucionalización de un mecanismo para la regularización de la tenencia de la tierra otorga la garantía, para compradores y vendedores, de que tarde o temprano la posesión podrá convertirse en propiedad. Pero la confianza en una institución no surge de la noche a la mañana ni de manera evidente. Con el correr del tiempo, se ha venido formando algo parecido a un pacto social basado en la falta de responsabilidad de los núcleos agrarios, que es un ingrediente crónico del paternalismo oficial hacia el campesinado desde los primeros regímenes posrevolucionarios. Nada más elocuente que las palabras del director general de la Corett, en 1975, Félix Barra García, más tarde secretario de la Reforma Agraria:

  • 10 iepes-pri, op. cit., pp. 10-11.

El presidente Echeverría está consciente de que la responsabilidad de ejidatarios y colonos es relativa [...] resultó natural que esos campesinos que llegaron a las ciudades en busca de mejores condiciones de trabajo, acudieron a sus hermanos de clase, a los ejidatarios de los núcleos cercanos a los centros de población, para solicitar que los alojaran [...] así, los terrenos ejidales fueron albergando familias, en ocasiones con la sanción de la asamblea de ejidatarios, en ocasiones sin ella; en algunos casos porque se trataba de familiares o amigos, y en otros, porque aun no siéndolo, hubo solidaridad con familias de precaria situación económica.10

32Esta idílica representación de las cosas en donde no existe el fraude ni el conflicto, ni siquiera el mercado inmobiliario, ya no digamos la renta urbana, tiene una función política de primer orden: exonerar de antemano a quienes obtienen altos beneficios con la renta de esas tierras, que no son siempre ejidatarios o comuneros, pero sí cuentan, por lo general, con el apoyo de organizaciones del partido oficial. Además, en vista de la falta de impulso a la verdadera reforma agraria, la urbanización de los ejidos aparece como una compensación suficiente para los ejidatarios que tienen la suerte de estar cerca de una ciudad.

33El segundo elemento de esta política es el carácter centralista del organismo, que se impuso a los intentos por afrontar el problema desde los gobiernos locales. Pero éste también es un rasgo de la política agraria en México, en el que la autoridad máxima del presidente de la república es inobjetable, incluso tratándose de los más ambiciosos proyectos de descentralización. En ningún momento, en el proceso de consolidación del sistema Corett, se discutió explícitamente si la regularización debía ser local o federal; tan sólo se reiteró algo que es una regla básica del régimen agrario.

34El tercer elemento se refiere a la inalienabilidad de las tierras y a la inexistencia de las ventas. Independientemente de los efectos de esta ficción sobre la economía de millones de colonos, a lo cual nos referiremos después, es preciso señalar que constituye no sólo una expresión más de la falta de responsabilidad de los núcleos sobre sus tierras sino también la base sobre la que se sustenta todo el procedimiento y, con él, toda la burocracia existente para llevarlo a cabo. Ese método consiste, en esencia, en expropiar las tierras ocupadas, y ello se debe a que, en derecho agrario, éstas no han sido objeto de una transmisión de propiedad. Lo que en otro tiempo sirvió para conservar unidos a los núcleos agrarios ante las presiones de la gran hacienda, tiene hoy el mismo efecto ante la presencia de los sectores populares en los ejidos colindantes con las ciudades. Así, la inalienabilidad de las tierras es parte de la definición estatal de la irregularidad de los asentamientos humanos en terrenos ejidales; es, en otras palabras, la primera forma de intervención estatal en tal tipo de procesos urbanos.

35Con todo lo anterior queremos hacer notar un hecho fundamental: la regularización de la tenencia de la tierra —que es una forma de intervención estatal en los procesos urbanos— ha estado regida por la política agraria o, más bien, ha sido una adaptación de las formas ya tradicionales de la política agraria a los nuevos hechos que le plantea la urbanización. Dicho de otra manera, a pesar de la preocupación existente en círculos por los problemas de suelo urbano desde hace más de 15 años, el gobierno mexicano no ha sido capaz de establecer una política urbana para los ejidos que rodean las ciudades. En esta cuestión, la política agraria es la que gobierna las prácticas estatales.

36Los efectos de este hecho saltan a la vista. Primero, quienes han comprado un lote para construir su vivienda en un asentamiento en tierras ejidales, que son aquellos que no tienen acceso a la vivienda producida por el sector privado o el público, no sólo no tienen derecho a exigir servicios urbanos, sino que, además, por una parte, carecen de todo reconocimiento legal de su adquisición y, por la otra se ven obligados a realizar un doble pago —el cual además debe producir utilidades a la Corett— y de éste la quinta parte corresponde a los ejidatarios. Aunque parezca insólito, así lo establece la Ley Federal de Reforma Agraria en su artículo 122. Tal es el efecto social de la “inexistencia” de las operaciones sobre tierras ejidales.

37Segundo, los gobiernos estatales y municipales, a quienes corresponde en nuestro sistema constitucional el control de la urbanización, son meros testigos de la venta de ejidos y su posterior regularización, ya que este proceso es básicamente federal.

38Tercero, a pesar del predominio de la política y el régimen legal agrarios, ello no garantiza la protección de los intereses de los campesinos, sino de los líderes y funcionarios que controlan las ventas de tierras. Difícilmente podría ser éste un proceso democrático si el resto de la vida de los ejidos no lo es.

39Durante la administración del presidente Salinas, la Corett ha recibido un apoyo sin precedentes. En los dos primeros años de su gobierno, el presidente Salinas expropió 14 989 hectáreas de tierras ejidales para regularizar asentamientos populares, lo que equivale a más del 80 % del área expropiada para ese fin en todo el sexenio anterior. Tan sólo en la Zona Metropolitana de la ciudad de México, entre 1989 y 1990 se expropiaron 2 442 hectáreas, lo que significa que grandes extensiones del área urbana han entrado en la fase final del proceso de regularización.

40Hasta 1991, podía decirse que, a pesar del discurso modernizador del actual gobierno, la política de regularización representaba un fortalecimiento del corporativis-mo agrario que ha predominado en los procesos de urbanización durante más de tres décadas. Sin embargo, la iniciativa de reformas al artículo 27 constitucional (base del régimen de la propiedad territorial en México) que el presidente Salinas envió al Congreso de la Unión y que ya ha sido aprobada, representa una modificación radical del régimen ejidal. De ahora en adelante, los núcleos agrarios podrán otorgar a sus miembros la plena propiedad sobre la parcela que cada uno de ellos cultiva. Así, desaparecen las restricciones a la propiedad ejidal que eran la nota distintiva de este tipo de propiedad. Independientemente de las consecuencias que traerá esta reforma sobre la vida rural, representa una transformación radical de las bases institucionales sobre las cuales se apoya la regularización de la tenencia de la tierra urbana.

Notes

1 Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

2 Efectivamente, al analizar las fotografías aéreas de diversas colonias, pudimos apreciar que en muchos casos ya existían asentamientos para la fecha en que se expidió un decreto expropiatorio cuyo texto dice que se trata del primer paso para fundar una colonia. Antonio Azuela y Soledad Cruz, “La institucionalización de las colonias populares y la política urbana en la ciudad de México (1940-1946)”, Sociológica, núm. 9, 1989, pp. 111-133.

3 Es en esos años que se forma uno de los tres pilares del partido oficial, la Confederación Nacional de Organizaciones Populares, dentro de la cual quedarían insertas las organizaciones de pobladores urbanos o “colonos”.

4 Vale la pena señalar, aunque sólo sea de paso, que la principal disposición de ese reglamento era la que prohibía la existencia de más de una asociación por cada colonia. Para un análisis más amplio de este reglamento y de su significado político, véase Azuela y Cruz, op. cit., 1989.

5 Tal fue el caso de San Juan Tlilhuaca, por ejemplo (Rafael Alatorre y Adriana Camargo, “Estructura de propiedad y proceso de urbanización”, tesis, mimeo., uam-A, México, 1986). A principios de los años sesenta, se entregaron varios miles de certificados de derecho a solar urbano (Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, 1964).

6 iepes-pri, “La regularización de la tenencia de la tierra en México”, Temas nacionales, núm. 10, pri, 1975, p. 17.

7 Decimos “casi” porque a veces se trata de otros usos, que pueden llegar a ser de lujo, como en el caso de grandes zonas hoteleras en Baja California Sur, surgidas en terrenos ejidales y regularizadas por la Corett.

8 En los últimos años, las invasiones de terrenos a ejidos (es decir la urbanización de la tierra sin el consentimiento de su dueño) han sido excepcionales.

9 Para una análisis de esta tesis, véase Arnaldo Córdova, La ideología de la Revolución Mexicana, ed. Era, México, 1988; Mendieta y Núñez (1975).

10 iepes-pri, op. cit., pp. 10-11.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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