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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en América Latina

Favelas y fraccionamientos irregulares en São Paulo1

Helena Menna Barreto Silva et Laura Vieira Ceneviva
Traduction de Jean Hannequin

Texte intégral

INTRODUCCIÓN: EL VIRAJE DE LOS AÑOS SETENTA

  • 1 La coordinación general del presente trabajo, así como el análisis de las favelas, estuvieron a ca (...)

1Para las poblaciones de escasos recursos de São Paulo, la ocupación de terrenos en las favelas y en los fraccionamientos irregulares, o el arrendamiento de cuartos en los inmuebles deteriorados de la zona urbanizada (cortiços), constituyen desde hace varias décadas la única posibilidad de acceso a la vivienda.

2Hacia mediados de los años setenta, la situación alcanzó un nivel crítico. Para los cientos de miles de habitantes que habían adquirido terrenos en los fraccionamientos irregulares, la situación se había tornado muy difícil. Los fraccionamientos sin infraestructura planteaban graves problemas ambientales; los compradores de lotes no podían obtener un título de propiedad, ya que el fraccionamiento no había sido autorizado por el municipio. En las favelas, donde vivían las familias que no habían tenido la posibilidad de adquirir un lote, la situación era aún peor; estas familias corrían peligro de verse expulsadas, y vivían en condiciones muy precarias, con malas condiciones sanitarias.

3Sin embargo, en esta década se dio un importante viraje, con el inicio de las reivindicaciones urbanas colectivas por el derecho a la vivienda; los propietarios de lotes irregulares y los habitantes de las favelas se organizaron en diversos grupos de presión, que tenían como finalidad el mejoramiento y la regularización de sus colonias. Estas luchas se dieron al mismo tiempo que con el combate por la democratización del país —sometido a una dictadura militar desde 1964— y que el combate de los sindicatos contra la caída del poder adquisitivo de los salarios.

4El proceso de democratización que sucedió a la crisis político-económica del régimen autoritario obligó a los responsables políticos a adoptar nuevas actitudes frente al problema de la irregularidad. Aun la administración municipal “conservadora” (1978-1982) tuvo que tomar en cuenta las reivindicaciones populares en este sentido.

5Los años setenta señalaron, por consiguiente, el inicio de las políticas de regulari-zación en São Paulo; posteriormente, sin embargo, las orientaciones políticas en torno a la irregularidad, a la función social de la propiedad y a los derechos de los ciudadanos, sufrieron una profunda evolución.

6Varios estudios han demostrado que sólo las soluciones irregulares, ya sea para el acceso al suelo, o para la construcción, son compatibles con los recursos de las familias de bajos ingresos. Sin embargo, fue necesario un fuerte movimiento reivindica-tivo de las organizaciones populares para que el proceso de regularización de los asentamientos irregulares se pusiera finalmente en marcha.

EL PROBLEMA DE LA IRREGULARIDAD Y DE LA REGULARIZACIÓN EN SÃO PAULO

7Si se toma el termino “irregular” en una acepción amplia, la irregularidad representa en São Paulo la forma más común de ocupación del suelo y de la vivienda. En efecto, la irregularidad, en sus distintas modalidades, no es privativa de las poblaciones de escasos recursos.

8Así, se considera que cerca del 67 % de las construcciones no cumple con la reglamentación relativa al uso del suelo y a la construcción. De 1.6 millones de residencias edificadas en lotes regulares, alrededor de un millón presentan alguna forma de irregularidad; pero resulta que 28 % de las mismas no pertenece a las poblaciones de escasos recursos, ya que su superficie es superior a la del “modelo popular”.

9Asimismo, puede considerarse que la totalidad de los grandes conjuntos de vivienda social de la COHAB (empresa pública) son irregulares, ya que se construyeron sin que sus planos se hubieran aprobado, e incluso sin registro del cambio.

10Son numerosas las causas por las cuales no se respeta la reglamentación: inadecuación entre las normas, los procedimientos y las prácticas; costo de la regularización; problemas de demora; corrupción (particularmente para la expedición de permisos y autorizaciones). Sin embargo, las amnistías periódicas posibilitan la regularización a posteriori.

Los tipos de irregularidad

11Sin embargo, estas formas de “regularización por amnistía” benefician de manera muy desigual a la población urbana pobre. La irregularidad que concierne a las poblaciones de escasos recursos, es decir, la irregularidad que resulta de la situación socioeconómica de las familias, reviste en São Paulo tres formas:

  • El fraccionamiento irregular o clandestino de terrenos urbanos o rurales que pertenecen a propietarios privados (producción y venta de lotes a bajo precio con relación a los lotes regulares), sin obras de infraestructura, sin aprobación del plan de fraccionamiento y sin procedimiento de registro. Este tipo de fraccionamiento no permite al comprador obtener un título de propiedad. Entre los años cincuenta y principios de los setenta, los fraccionamientos clandestinos constituyeron la forma más común de acceso a la propiedad del suelo y a la vivienda. En efecto, los precios relativamente bajos de los lotes, aunado a la práctica masiva de la autoconstrucción, permitieron alojar, sin ninguna inversión para el Estado ni las empresas, a los millones de activos (obreros, etc.) que requería el crecimiento económico de esa época. En 1979, estaban censados 3 567 fraccionamientos irregulares, los cuales cubrían una superficie de 31 147 hectáreas, o sea, 35 % de la zona urbana. Una parte importante de los mismos sigue estando en situación irregular, mientras que han surgido otros fraccionamientos clandestinos después de mediados de los años ochenta.
  • La invasión de terrenos públicos o privados, ya sea por medio de una ocupación progresiva (favelas) o de una ocupación masiva organizada (ocupaçóes), seguida por la construcción de viviendas precarias, desprovistas de infraestructura. La actualización de los datos del censo de 1987 nos permite estimar que, en 1991, la población de las favelas era de un millón de personas, o sea, 9.24 % de la población urbana total. La expansión de las favelas fue simultánea al incremento del precio de los terrenos y a la caída de los salarios. La favela ha llegado a ser la solución más importante para resolver el problema de la vivienda popular, a partir de mediados de los años setenta.
  • El uso y la explotación, con fines lucrativos, de construcciones no conformes con las normas: los cortigos, unos cuartos con frecuencia subdivididos y con deficiente equipamiento sanitario. Esta forma de irregularidad —la más frecuente en las zonas centrales— dio lugar a la transformación de inmuebles antiguos, o a la construcción de pequeños cuartos en la parte trasera de las casas autoconstruidas en los fraccionamientos populares. Según las estimaciones, cerca de 3.5 millones de personas viven en los cortigos y en otros tipos de viviendas de alquiler que presentan el mismo grado de precariedad. Se trata de la principal alternativa en materia de vivienda para quienes no han podido conseguir un lote en un fraccionamiento irregular o en una favela.

Un cúmulo de problemas

12Las colonias de la periferia de São Paulo combinan estas distintas formas de ilegalidad. Tal situación provoca conflictos entre sus pobladores, quienes son, fundamentalmente, familias de escasos recursos; las favelas se implantan en las zonas destinadas a los equipamientos de los fraccionamientos, mientras que los propietarios de lotes irregulares también pueden ser los promotores de una vivienda precaria de alquiler.

13Estos asentamientos irregulares con frecuencia plantean problemas ambientales, debido ya sea a la ocupación de sitios inadecuados (fuertes pendientes, riberas inundables, etcétera), o a la inexistencia de infraestructuras susceptibles de compensar las desventajas del sitio o los daños al medio ambiente relacionados con las condiciones de implantación. En efecto, resulta que en su dinámica de implantación, las favelas y los fraccionamientos clandestinos tienden a desarrollarse en los sitios más peligrosos y más frágiles, poco valorizados y, por tanto, poco codiciados en el mercado formal; la destrucción de la vegetación y la exposición de las capas superficiales del suelo provocan la erosión de las vertientes; la descarga masiva de desechos en los ríos provoca inundaciones, etc. Esta situación tiende a agravar la precariedad allí donde se imbrican los fraccionamientos, las favelas y los lotes sobreocupados.

14Sin embargo, el problema también es cultural. La situación de irregularidad, la infracción a las leyes, no constituye, en sí, un factor de exclusión. Sin embargo, lo que resulta de esta situación —la precariedad de la ocupación no garantiza ningún título legal— agrava la exclusión de una población que ya se encuentra marginada por la pobreza. Propiedad y ciudadanía con frecuencia están íntimamente ligadas.

La diversidad de las respuestas

15Ante las distintas situaciones de irregularidad en la ocupación del suelo y de la vivienda, las administraciones pueden adoptar tres actitudes, dependiendo de las situaciones políticas, de los intereses en juego y de las posibilidades coyunturales: la represión, la tolerancia o la regularización.

16El control o la represión fueron aplicados de manera distinta por los poderes públicos, dependiendo de la forma de irregularidad o del tipo de protagonista. En los años treinta y cuarenta, los cortiços fueron reprimidos con el pretexto de la higiene. En cuanto a los fraccionamientos clandestinos, el municipio sólo ha contemplado una acción represiva desde la reciente legislación federal (ley 6766/79), que los define como un delito y establece sanciones para sus promotores. En realidad, la represión sólo ha llegado a ser efectiva a partir de 1989. La invasión, por su parte, se considera como la forma de irregularidad más grave, en particular cuando afecta a la propiedad privada, en cuyo caso suele ser reprimida.

17Por lo que se refiere a las invasiones de terrenos públicos, la reacción de las autoridades se ha vuelto mucho más flexible, debido, en particular, a la crisis económica e inmobiliaria que priva en São Paulo; hasta los propios organismos municipales de asistencia social han aceptado la ocupación de áreas verdes mediante la implantación de viviendas “provisionales” (se trataba de reubicar urgentemente a ciertas poblaciones desplazadas de las favelas que presentaban un riesgo físico mayor; estos asentamientos provisionales constituyeron generalmente el núcleo de una nueva favela).

18Durante mucho tiempo, el problema de la regularización se ha abordado en forma no coordinada. Por ejemplo, las primeras operaciones municipales, encaminadas a la regularización de las vías de comunicación y de los fraccionamientos, obedecían mucho más a motivos de orden fiscal del municipio que a preocupaciones urbanísticas. Por su parte, los programas sociales consideraban las favelas principalmente desde el punto de vista de su precariedad. En cuanto al ibge (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), éste registraba a los ocupantes de las favelas como propietarios de sus casas. El enfoque coordinado de la regularización de las operaciones de fraccionamiento y de las ocupaciones en sus distintas dimensiones (jurídica, social, ambiental) sólo se ha impuesto muy recientemente en São Paulo.

19Sin embargo, han surgido divergencias en torno a las soluciones que conviene adoptar, sobre todo en cuanto a la regularización de las favelas. En efecto, la reubicación de los ocupantes de las favelas con frecuencia ha sido la solución privilegiada por amplios sectores de la administración; en este sentido, la actitud de ciertos organismos públicos de São Paulo, lo mismo que la legislación, parecen ser más represivas que aquellos que en semejante caso han adoptado otras ciudades brasileñas (Belo Horizonte, Recife).

Antagonismos y conflictos

20Cada tipo de asentamiento irregular presenta situaciones y limitaciones muy diversas (urbanas, jurídicas, sociales, ambientales) que condicionan su regularización. Estas características evidencian quiénes son los beneficiarios de la regularización, pero subrayan a la vez las contradicciones de los intereses que están involucrados. En algunos casos, por ejemplo, la regularización de los fraccionamientos sólo favorece a los promotores, mientras que en otros resultan beneficiados los ocupantes que se habían asociado para la compra de un terreno. Las favelas, por su parte, se asientan básicamente en los terrenos públicos, especialmente en aquellos que debían recibir equipamientos o áreas verdes. Sin embargo, algunas ocupaciones organizadas también se produjeron en terrenos reservados para programas de vivienda, con frecuencia destinados a otras organizaciones populares.

21En aquellos casos en que los asentamientos irregulares se implantan en terrenos reservados para proyectos públicos y en terrenos que presentan riesgos, la regularización es totalmente imposible. Por consiguiente, la reubicación es a veces necesaria, aunque no de manera sistemática.

22La distinción entre aquello que debe y aquello que no debe regularizarse es objeto de un debate a la vez técnico y político. La regularización de un asentamiento irregular puede ser motivo de antagonismos entre las familias de escasos recursos, según éstas sean propietarias, ocupantes o inquilinas. Los dos primeros tipos de irregularidad —el fraccionamiento y la favela— ya han sido objeto de programas de mejoramiento y de regularización, apoyados o reivindicados por las organizaciones populares, ya que los habitantes los consideran ventajosos (importante valorización a mediano plazo). Inversamente, son los caracteres mismos de la irregularidad y de la precariedad los que hacen atractivo al tercer tipo de asentamiento irregular, el cortico, pues éste representa la única alternativa de vivienda para quienes no pueden pagar regularmente una renta.

23Las acciones en favor de la regularización y del mejoramiento de una colonia no siempre benefician a las familias que residen en la misma, pues el simple anuncio de una regularización provoca siempre un incremento del precio del suelo y de las viviendas en el mercado informal, lo cual con frecuencia induce a las poblaciones más pobres a abandonar las colonias regularizadas. Actualmente se están buscando medidas legales para reducir estos efectos perversos.

ALTERNATIVAS DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN DE ESCASOS RECURSOS

ALTERNATIVAS DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN DE ESCASOS RECURSOS

24Si bien la actitud del municipio consistió por largo tiempo en regularizar caso por caso, sin estrategia de integración, no ocurrió lo mismo con las autoridades municipales que administraron la ciudad entre 1989 y 1992. En efecto, esta administración decidió regularizar los fraccionamientos y las favelas que presentaban cierto grado de consolidación. Así, propuso un instrumento especial, integrado en el nuevo Plan Rector (desgraciadamente rechazado por la Cámara de Vereadores), con el fin de posibilitar la regularización jurídica y urbanística, así como el control del suelo, de los lotes baldíos y de las instalaciones irregulares: las Zonas Especiales de Interés Social (zeis). En el marco del presente estudio, daremos al término “regularización” la siguiente acepción: procedimientos administrativos, técnicos y jurídicos encaminados a garantizar, por una parte, la permanencia de las familias de escasos recursos en los terrenos o en los inmuebles que ocupan o que han adquirido sin títulos legales, y, por otra, la integración en el conjunto urbano de las colonias así ocupadas, no solamente en el aspecto jurídico y fiscal, sino también urbanístico y ambiental.

25Analizaremos las políticas de regularización con base en estudios de casos representativos de los distintos tipos de asentamientos irregulares que fueron objeto de medidas legislativas y de programas públicos específicos.

2. CARACTERIZACIÓN DE LOS TIPOS DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES

Las favelas

26Hasta 1974, la SEBES (organismo municipal encargado de la asistencia social) definía favela como

[...] un conjunto de habitaciones de reducidas dimensiones, construidas con materiales precarios (madera, zinc, etc.), implantadas de manera irregular en terrenos desprovistos de infraestructuras y de equipamientos sociales, y que constituyen un complejo a nivel social, económico, educativo y urbanístico.

27En esa época, la definición que se daba de la favela aún no tomaba en consideración los aspectos relativos a la propiedad del suelo.

28En cambio, hoy en día se comprende que la irregularidad de la ocupación constituye una de las características más importantes de la favela, ya que en el plano morfológico algunas favelas pueden estar construidas de la misma manera que los fraccionamientos populares vecinos. En realidad, es lo ilegal de la ocupación lo que impide que los inversionistas públicos, e incluso privados, realicen obras de mejoramiento en las favelas.

29De ahí que el término favela se utilice actualmente para designar a los asentamientos edificados en terrenos públicos o privados a raíz de una invasión progresiva o masiva sin proyecto previo.

Reseña histórica

30Las primeras favelas surgieron a inicios de los años cuarenta. Estaban establecidas, principalmente, en terrenos públicos. Hasta finales de los años sesenta, se trataba fundamentalmente de pequeños asentamientos implantados en terrenos públicos o privados, en las cercanías del centro de la ciudad y de las cuencas de empleo. Por otra parte, algunos propietarios de terrenos baldíos autorizaban el establecimiento de barracos provisionales. En 1957, existían 141 asentamientos “de tipo favela” y 8 450 barracos (Rodrigues, 1981).

31El gran auge de las favelas ocurrió en la década de 1970, en relación con la caída de los salarios y el alza de los precios del suelo urbano (véase cuadro 2). Así, en 1973, estaban censadas 542 favelas y 14 650 barracos. Entre 1973 y 1980, la población de las favelas aumentó en un 440 por ciento.

32Hasta 1980, la actitud de las autoridades municipales consistía en expulsar a los habitantes de las favelas hacia otros terrenos (remoção). En realidad, estas expulsiones sólo fueron efectivas en aquellos casos en que debían realizarse obras públicas. El decreto municipal que hacía obligatoria la reintegración al dominio público de los terrenos ocupados surtió el efecto de promover la organización de los favelados; estos últimos reivindicaban principalmente la instalación de la energía eléctrica y del agua (lo cual constituía una forma de reconocimiento oficial), así como la regularización de la tenencia. Por consiguiente, la instalación de las redes de agua y de energía eléctrica contribuyó considerablemente a mejorar la calidad de vida en estos asentamientos. Desde esa época, las favelas han sido objeto de varios programas de mejoramiento. De ahora en adelante, éstas se toman en consideración en la planea-ción de los equipamientos.

33Las favelas se han extendido principalmente hacia la periferia y ocupan cada vez más, dentro de los fraccionamientos, los sitios reservados para las áreas verdes y los equipamientos sociales (áreas de uso comum do povo); dichas áreas son frecuentemente inadecuadas para la construcción, debido ya sea a la proximidad de un río (córregos), o a su importante declive. No obstante, a pesar de esta precariedad y de tales riesgos, la voluntad de arraigo de los colonos es real, como lo demuestran las inversiones realizadas en la vivienda; así, 54 % de las viviendas están construidas con materiales duraderos o blocos.

34En 1991, se estimaba a la población de las favelas en unas 1 050 000 personas, distribuidas entre poco menos de 1 600 asentamientos. Es probable que el crecimiento actual se esté dando en los otros municipios de la Región Metropolitana de São Paulo (RMSP).

CUADRO 1. CRECIMIENTO COMPARADO DE LA POBLACIÓN DE LAS FAVELAS Y DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE SÃO PAULO (RMSP)

CUADRO 1. CRECIMIENTO COMPARADO DE LA POBLACIÓN DE LAS FAVELAS Y DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE SÃO PAULO (RMSP)

FUENTE: Veras, 1991.

CUADRO 2. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL M2 DE TERRENO, DEL SALARIO MÍNIMO Y DEL TIEMPO NECESARIO PARA CONSEGUIR EL SALARIO MÍNIMO VITAL

CUADRO 2. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL M2 DE TERRENO, DEL SALARIO MÍNIMO Y DEL TIEMPO NECESARIO PARA CONSEGUIR EL SALARIO MÍNIMO VITAL

FUENTES: Ant Clara y Kowarick Lucio, A Favela na Cidade de São Paulo: Ultimo Recurso de Moradia, 1980. (1) COGEP; (2) DIEESE; (3) DIEESE; (4) datos de enero de 1979.

35La mayor parte de los organismos gubernamentales consideran que la mayoría de las favelas han llegado a ser colonias en el sentido pleno de la palabra, y que no se puede proceder a su eliminación. Sin embargo, estos mismos organismos dudan mucho en proceder a su regularización, por miedo a suscitar nuevas ocupaciones. Además, existen corrientes políticas que abogan por el traslado de las poblaciones y la liberación de las zonas ocupadas. Desde hace dos años, el proyecto de ley sobre la Concesión del Derecho Real de Uso (cdru) para unas 35 000 familias, espera el voto de los diputados (vereadores) de la ciudad de São Paulo.

36A inicios de los años ochenta comenzó un proceso de invasión de terrenos públicos y privados: las ocupaçoes (ocupaciones), es decir, operaciones concertadas y preparadas por las organizaciones populares; estas ocupaciones suelen realizarse de acuerdo con un proyecto previo, y en forma colectiva.

37Se carece de datos precisos que permitieran identificar las zonas de favelas resultantes de tales ocupaciones colectivas. Todas las estadísticas citadas sobre las favelas, abarcan también las ocupaciones colectivas. Sus especificidades políticas se describirán más adelante.

Aspectos socioeconómicos y demográficos de los asentamientos

38Los últimos estudios demuestran que los habitantes de las favelas no son migrantes recientes. En la mayoría de los casos, la favela no es su primer tipo de vivienda, sino una solución que responde a la creciente pauperización de los obreros de São Paulo (Taschner y Veras, 1986).

39Algunos cuadros, elaborados a partir de los datos del censo de 1987 sobre las favelas de São Paulo, permiten precisar la información acerca de los ingresos, el empleo y las migraciones de los habitantes de estos asentamientos:

  • Población concernida / distribución. De acuerdo con el censo de 1987, las favelas alojaban a 812 764 habitantes, o sea, 7.7 % de la población total de la ciudad. El número promedio de ocupantes por vivienda era de 5.42 (SEHAB/HABI).

40La población de las favelas se concentra más en la zona sur, donde, en 1987, los favelados representaban 15.08 % de la población total; es probable que esta proporción haya aumentado en la actualidad, ya que su crecimiento con respecto a la población total es de + 9.24 por ciento.

  • Región de origen/migraciones. El 53.87 % de los jefes de familia son originarios de los estados del noreste brasileño —la región más pobre. Sin embargo, en 1987, en el interior mismo del estado de São Paulo, las migraciones habían aumentado en forma significativa en dirección a la ciudad capital. La duración promedio de residencia de los inmigrantes a São Paulo es la siguiente: Más de 5 años = 17.15 %; más de 10 años = 45.40 %; más de 20 años = 23.18 %; siempre residieron = 5.36 por ciento.

CUADRO 3. LOCALIZACIÓN Y CRECIMIENTO DE LAS FAVELAS SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO (MSP), EN 1987

CUADRO 3. LOCALIZACIÓN Y CRECIMIENTO DE LAS FAVELAS SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO (MSP), EN 1987

FUENTES: Favelas en São Paulo, SEHAB/HABI, 1989; Censo das Favelas do msp, 1987.

CUADRO 4. EMPLEO. DATOS DEL CENSO DE 1987

CUADRO 4. EMPLEO. DATOS DEL CENSO DE 1987

NOTA: 46.8 % de los “jefes de familia” trabajan en el sector terciario, y 38.2 % en el sector secundario.

CUADRO 5. INGRESO DE LAS FAMILIAS DE LAS FAVELAS Y DE OTROS ASENTAMIENTOS PRECARIOS

CUADRO 5. INGRESO DE LAS FAMILIAS DE LAS FAVELAS Y DE OTROS ASENTAMIENTOS PRECARIOS

(1) Censo de favelas - 1987. (2) Catastro elaborado para la cdh, en el sitio. (3) Catastro de la cdh/programas de vivienda. (4) Salario mínimo.

  • Relación entre distintos tipos de vivienda. Del censo de 1987 se desprendió que 47.4 % de los jefes de familia vivían en casas o barracos de alquiler, antes de residir en una favela; 17.49 % ocupaban una vivienda prestada por un familiar o por una persona del mismo origen geográfico. El 56.17 % de los jefes de familia preferían permanecer en la favela; únicamente 11.31 % deseaban regresar a su lugar o región de origen.

Aspectos urbanos y morfológicos

41Las favelas del municipio de São Paulo son de dimensiones relativamente reducidas, en comparación con otras ciudades brasileñas; por regla general, están integradas en las colonias populares. Es a menudo difícil distinguir una favela de un asentamiento irregular (clandestino).

42Desde su surgimiento hasta la época actual, la dinámica espacial de los agrupa-mientos de favelas se ha caracterizado por su desplazamiento del centro a la periferia; en efecto, los favelados se ven obligados a abandonar los terrenos bien ubicados para instalarse en zonas mal comunicadas, además de inadecuadas en el aspecto ambiental. Cerca de 59 % de los habitantes ocupa terrenos municipales destinados para áreas verdes o para equipamientos sociales (areas de uso comum do povo).

CUADRO 6. PERIODO DE DESARROLLO DE LAS FAVELAS, SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO

CUADRO 6. PERIODO DE DESARROLLO DE LAS FAVELAS, SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO

FUENTES: Favelas en São Paulo, SEHAB/HABI, 1989, Censo das favelas do MSP, 1987.

  • Superficie total ocupada. La superficie ocupada por los agrupamientos de favelas censados en 1987 no se conoce con exactitud; basándose en los datos de la Secretaría del Plano de la Ciudad (sempla), Taschner la estima en 1 821.59 hectáreas. En 1985, estaba ocupado por favelas 22.13 % de los terrenos municipales, es decir, una superficie total de 691.2 hectáreas. Es probable que esta forma de ocupación del suelo haya aumentado más rápidamente que la de los fraccionamientos.

CUADRO 7. DISTRIBUCIÓN DE LAS FAVELAS SEGÚN EL NÚMERO DE BARRACOS POR ZONA MSP, 1987.

CUADRO 7. DISTRIBUCIÓN DE LAS FAVELAS SEGÚN EL NÚMERO DE BARRACOS POR ZONA MSP, 1987.

FUENTES: Favelas en São Paulo, sehab/habi, 1989, Censo das favelas do MSP, 1987.

  • Sitios ocupados, grado de urbanización, tipos y calidad de los equipos. En ciertos lugares, el acceso a los servicios y equipos públicos es el mismo para los favelados y para los propietarios de terrenos populares (lotes), sobre todo cuando se trata de asentamientos pequeños. Para los asentamientos de mayores dimensiones, el problema del acceso a los servicios dentro de las favelas puede ser bastante grave (zonas con deficiente servicio de transporte, acumulación de desechos, etc.). La densidad de población y la situación de “desorden” del asentamiento contribuyen a agravar los efectos de la precariedad y de la ausencia de drenaje.
  • Tipo y calidad de las construcciones. Hoy en día es frecuente que las viviendas estén construidas con materiales duraderos, principalmente en la periferia de la conurbación; esto refleja, ante todo, la voluntad de sedentarización de las poblaciones. Sin embargo, tiene como consecuencia un riesgo técnico, puesto que las construcciones más pesadas requieren cimientos adecuados y terraplenes más importantes.
  • Respeto a las normas ambientales. En 1987 estaban censadas 306 favelas, lo que representaba 23 392 viviendas (barracos) insalubres, en los límites de las Zonas de Protección de los Depósitos de Agua (zpm); la población de los favelados representa cerca de 18 % de la población total de la zpm. Estas favelas suelen ocupar los lugares más cercanos a las presas de contención.

Aspectos inmobiliarios y jurídicos

43Los datos recabados sobre este tema en ocasión de los censos en las favelas, son insuficientes. Sólo recientemente la SEHAB/HABI ha empezado a sistematizar los conocimientos acumulados sobre la propiedad territorial en las favelas, en colaboración con el Departamento del Patrimonio de la Secretaría de Asuntos Jurídicos (PTR) de la PMPS.

  • Tipos de propiedad de las zonas ocupadas por las favelas. Por regla general, los representantes de la ley no admiten la ocupación de las propiedades privadas. Por lo que se refiere a las terrenos públicos, el derecho de ocupación se reconoce frecuentemente de manera tácita, siendo incluso promovido directamente por los organismos de asistencia, como “asentamientos provisionales”.

CUADRO 9. DISTRIBUCIÓN DE LASFAVELAS POR ZONA Y SEGÚN EL TIPO DE PROPIEDAD

CUADRO 9. DISTRIBUCIÓN DE LASFAVELAS POR ZONA Y SEGÚN EL TIPO DE PROPIEDAD

FUENTE: Censo de Favelas, 1987.

  • Los agentes del fraccionamiento. Por regla general se instalan una o varias familias, y otras siguen llegando; existen normas internas de vida colectiva, que garantizan los derechos de los primeros pobladores. Sin embargo, puede suceder que ciertos ocupantes se apoderen de lotes mucho más grandes que el promedio (aspectos del poder político y económico dentro de las favelas). De acuerdo con Taschner (1990), 41 favelas registradas en el catastro resultaron de ocupaciones colectivas, 67 % de las cuales ocurrieron en terrenos pertenecientes al municipio.
  • Condiciones de ocupación de los lotes o parcelas y condiciones de ocupación de las habitaciones. La gran mayoría de las unidades habitacionales de las favelas pertenecen a sus ocupantes efectivos. Por otra parte, de acuerdo con el censo de 1987, las habitaciones de alquiler sólo representaban 1.33 % del conjunto de las viviendas, mientras que en 1980 este porcentaje era de 3.06 %, y de 10.8 % en 1973.
  • Mercado inmobiliario. Hoy día, la compra de una unidad habitacional (barraco) constituye la principal forma de acceso a la vivienda en las favelas, dado que la densidad de construcción ya es muy elevada e impide toda nueva edificación; hasta los poderes públicos han entregado dinero para que las familias se trasladen de una favela a otra y adquieran allí una casa. Los precios aumentan conforme las favelas se acercan al centro. En ciertas favelas, las asociaciones de colonos o sus responsables desempeñan el papel de agentes inmobiliarios y pueden percibir hasta el 3 % del monto de la compra de una casa (Taschner, 1986).
  • La ilegalidad. De acuerdo con el Código Penal brasileño, toda ocupación de una propiedad privada por una favela se considera como una invasión. La ocupación de un terreno municipal también constituye un delito, en la medida en que impide que el municipio administre sus bienes raíces. Esta forma de ocupación contraviene las leyes sobre la zonificación, sobre los fraccionamientos (LM9413/81), sobre la construcción, así como los códigos sanitarios.
  • Instrumentos utilizados para desplazar las favelas. El principal instrumento jurídico para desalojar a los favelados, consiste en una solicitud de “recuperación de un bien”. La ejecución de la recuperación corre a cargo de un ujier, el cual puede incluso solicitar la asistencia de las fuerzas del orden. Por regla general, el juez solicita al propietario que sufrague todos los gastos, tanto de demolición de las construcciones, como de mudanza de los antiguos colonos. Cuando no consiguen desalojar a los colonos a través de los medios legales, algunos propietarios entablan negociaciones directas con los favelados, ofreciéndoles dinero para que busquen otra vivienda; algunos favelados consideran que es una buena solución. Últimamente, sin embargo, se han registrado casos de violencia policiaca en las ocupaciones organizadas y con las poblaciones instaladas desde hace poco tiempo.
  • Legislación/procedimientos de regularización. Para los casos más comunes en São Paulo, trátese ya sea de ocupación de terrenos públicos (areas de uso comum) o de propiedades privadas, los instrumentos legales sí existen, aun cuando falta voluntad política para aplicarlos (véase cuadro 11).

44En cuanto a las propiedades privadas, el principal obstáculo radica en el precio del terreno, lo cual dificulta las negociaciones, tanto para las asociaciones de colonos (compra), como para el municipio (compensaciones o pago de las expropiaciones). La situación irregular de un grupo de ocupantes frente al propietario puede arreglarse en forma amistosa. Los propietarios con frecuencia solicitan el precio del mercado (como si el terreno estuviera disponible), y en ocasiones los ocupantes y el municipio estiman que es preferible pagar, con el objeto de no perder el dinero invertido en las construcciones. Si no existe la posibilidad de un arreglo amistoso, los ocupantes pueden recurrir a la usucapión urbana.

  • El derecho de uso urbano (usucapião urbano). La Constitución Federal ha autorizado recientemente la usucapión urbana tras cinco años de ocupación de un lote que tenga una superficie menor de 250 m2. Sin embargo, esta ley sólo puede aplicarse si el propietario nunca ha entablado un procedimiento legal de solicitud de restitución de su propiedad. En cuanto a los terrenos públicos (de uso común), se requiere primero una ley para modificar su destino original (áreas verdes o equipos colectivos). Una vez municipalizados los terrenos de las favelas, el municipio puede venderlos o cederlos a los ocupantes.
  • La Concesión del Derecho Real de Uso (cdru). Se trata de un instrumento de cesión de un bien municipal, que confiere a los eventuales ocupantes del terreno un derecho de goce y de uso por una duración de 99 años; este derecho puede ser heredado. La cdru o, mejor dicho, la gratuidad de la concesión, constituye la principal reivindicación de los movimientos populares de favelados, aunque muchos de ellos prefieren comprar su terreno.

45Otra dificultad reside en la aceptación de la vialidad y de los planos de fraccionamiento realizados espontáneamente, ya que deberán ser aprobados por el ejecutivo (sehab). Con frecuencia es necesario corregir los planos iniciales y llevar a cabo obras de mejoramiento. Ésta es la condición para que sea reconocida la existencia de los lotes, los cuales podrán ser vendidos o asignados en forma separada. Las iniciativas de regularización del suelo (terrenos públicos o privados) encaminadas a atribuir la propiedad individual de los lotes, están supeditadas a la aprobación y al registro catastral del fraccionamiento existente, lo cual sólo es posible si el fraccionamiento está conforme con la zonificación. Si no es el caso, sólo podrá ser aprobado mediante una ley de excepción o un decreto previamente autorizado por una ley general anterior. El ayuntamiento aún no sabe cómo resolver este tipo de problema.

  • Legislación propuesta, en estudio o en vías de ser aprobada.

46Las Zonas Especiales de Interés Social (zeis) son zonas destinadas al establecimiento de poblaciones de escasos recursos. Las zeis pueden contribuir al desplome del precio de los terrenos en el mercado, en aquellas áreas que estén vacías o bien ocupadas por favelas, debido ya sea a la construcción de viviendas sociales o a la imposibilidad de desalojar a las poblaciones ya establecidas. La ley obliga a los poderes públicos a invertir en la urbanización de las zeis y autoriza la creación en las mismas de fraccionamientos específicos, “de baja categoría”. Asimismo, la ley limita la reestructuración de los lotes, con el fin de preservar estas zonas de la presión del mercado.

  • Alternativas jurídicas: garantizar la ocupación en las favelas. Debido a la doble presión ejercida por los movimientos populares, por una parte, y por los propietarios, por otra, el municipio se esfuerza por encontrar soluciones satisfactorias para todos. La declaración de interés social (DIS) sirve como medio de presión para eventuales negociaciones. A solicitud de las familias pobres, el ayuntamiento apela a la sensibilidad de los jueces, para que éstos tomen en consideración la función social de los terrenos urbanos y la carencia de vivienda que padece la ciudad.

Los efectos de la situación de precariedad en la vida diaria

47Además de la precariedad de los asentamientos, las acciones de los favelados en favor de la regularización de su situación se han visto estimuladas por ciertos factores que acentúan la segregación de los favelados:

  • el temor a perder sus bienes debido a eventuales expulsiones o traslados;
  • la asimilación de los favelados con delincuentes o pandilleros por parte de numerosos ciudadanos; los favelados han sido víctimas, durante mucho tiempo, de discriminación en materia laboral (Kowarick et al, 1980);
  • también son discriminados en el otorgamiento de créditos para la compra de bienes de consumo corriente (televisores, etcétera);
  • para los servicios postales, los favelados son personas “sin domicilio fijo”.

Aspectos políticos

  • Organización de la población. Durante mucho tiempo, los favelados se conformaron con reivindicaciones individuales o, cuando mucho, a nivel de un grupo de vecinos. En tales condiciones, los problemas se resolvían caso por caso, lo cual propiciaba el clientelismo; así, un diputado podía mandar instalar una llave de agua en casa de un simple particular para obtener su voto en las elecciones. La población empezó a organizarse en asociaciones, primero a nivel de la favela y posteriormente, en los años setenta, a escala regional, sobre las base de los problemas y de los intereses propios de cada favela. Fue durante estos años cuando comenzaron las luchas en torno al drenaje, la electricidad y la propiedad del suelo. Antes siquiera de que se instalaran el agua y la energía eléctrica en las favelas, los habitantes pensaban que estos trámites de consolidación podían frenar los procesos de expulsión. Numerosos favelados se comprometieron en los movimientos populares (transportes, salud, guarderías, etcétera) que acompañaron al proceso de reorganización política de la sociedad civil y que condujeron al final de la dictadura militar.

48En la actualidad, sin embargo, la lucha más importante gira en torno a las cuestiones territoriales en el medio urbano. Los movimientos populares (movimentos por moradia) reivindican la regularización del derecho de goce en las zonas ya ocupadas, así como la atribución de otros terrenos destinados a la construcción de viviendas populares autogestionadas por la comunidad. Algunos sectores de estos “movimientos” están organizados en “asociaciones” declaradas legalmente. Sin embargo, no podemos hablar de un compromiso masivo de los favelados en las luchas urbanas. De acuerdo con el censo de las favelas de 1987, en 63.9 % de los casos, aproximadamente, las comunidades no reconocen liderazgo alguno.

  • La labor de la Iglesia. La Iglesia católica ha dado todo su apoyo a las luchas populares, a partir de la organización de las pastorales (pastorais) y de las Comunidades Eclesiásticas de Base (CEB). La participación de estos organismos ha sido fundamental para garantizar la organización del movimiento en el conjunto de la ciudad, así como su cohesión interna en las favelas. Este proceso ha desempeñado un importante papel para la recuperación del derecho de ciudadanía de los favelados.
  • Nexos entre las organizaciones locales y las fuerzas políticas. Es indudable la influencia del Partido de los Trabajadores (pt) en los movimientos populares urbanos, aunque otros partidos de izquierda también se han comprometido en los mismos.

49Los movimientos de reivindicación en favor de la vivienda, constituyeron una importante base electoral para el alcalde Luiza de Souza (1989-1992), el cual militó durante mucho tiempo en estos movimientos, a la vez que era funcionario en la Secretaría de Asuntos Sociales (Bem Estar Social).

Las políticas públicas

50Las intervenciones de los poderes públicos para regularizar la situación de las favelas comenzaron en los años ochenta, y correspondieron al periodo de apertura política y al avance de los movimientos sociales urbanos. Desde entonces, los conceptos de urbanización y de regularización han sufrido una profunda evolución, al orientarse hacia una solución de intervención integrada que garantice el derecho de goce, la seguridad de la tenencia o de la propiedad, la realización de obras de infraestructura, y el acceso a los servicios y equipos disponibles en los alrededores de la zona ocupada. El cuadro siguiente ofrece un resumen de las políticas y de las principales acciones destinadas a las favelas, según los distintos periodos político-administrativos de la ciudad de São Paulo.

  • Programa de expulsión. Entre 1966 y 1979, 58 agrupamientos de favelas (o sea, 4 708 viviendas) establecidos en terrenos públicos fueron desplazados por las autoridades. La mayor parte de la población expulsada fue reubicada por el municipio en otras zonas públicas periféricas (Rodrigues, 1981).
  • Programa de saneamiento. Los principales programas destinados a las favelas son:
  • pro-agua, iniciado en 1979. En la actualidad, la mayor parte de las favelas cuenta con un sistema de suministro de agua potable. Cuando no es el caso, el problema se plantea de igual manera en los fraccionamientos vecinos. Las dificultades provinieron de las empresas concesionarias, que tenían que haber adaptado su tecnología a la realidad de la implantación de la favelas. Como estas empresas sólo sabían trabajar en las colonias donde las calles medían por lo menos cuatro metros de ancho, decidieron que las conexiones individuales sólo se instalarían a partir de las ramificaciones de la red pública, en aquellas favelas que presentaran las condiciones requeridas. El precio de los medidores de agua, adquiridos por el municipio, resultó a la postre demasiado elevado y no siempre permitió las conexiones individuales. Como reacción a ello surgió un nuevo movimiento, que reivindica la adopción de tarifas “sociales” para el agua.
  • pro-luz (Programa de conexión para unidades excepcionales), puesto en marcha a partir de un acuerdo firmado en junio de 1981 entre el municipio y Eletro-paulo. En 1979 ya se habían experimentado algunos proyectos piloto. Eletropaulo elaboró equipos concebidos especialmente para conectar las viviendas a la red eléctrica y adaptó, asimismo, su sistema de instalación a callejuelas de dos metros de ancho. Antes de estos programas, las conexiones existentes en las favelas con frecuencia eran ilegales, ya que se realizaban a partir de las tornas de los fraccionamientos vecinos. La elevada tasa de consumo colectivo, las disputas entre vecinos, la corrupción y los incendios provocados por este tipo de conexiones, aceleraron las iniciativas de los poderes públicos. Eletropaulo sigue aplicando tarifas subsidiadas. Existen actualmente 126 200 conexiones, que en realidad corresponden a un número de familias mucho mayor, puesto que siguen practicándose las conexiones múltiples.
  • pro-favela. Este programa, que funcionó de 1979 a 1983, apuntaba a la realización de obras de mejoramiento urbano (obras de melhoria). A través de él fueron rehabilitadas 24 favelas, obras cuyo costo fue muy elevado (Taschner, 1986).
  • pro-morar (Programa de eliminación de la vivienda insalubre). Este programa (concebido por el gobierno federal) se proponía sustituir las barracas por unidades modelo de 25 m2 en las mismas zonas, resolviendo simultáneamente el problema del goce (posse) de la tierra. Este programa proponía también una solución en materia territorial (atribución de un derecho de uso del suelo, de acuerdo con la concepción del gobierno federal). Se llevó a cabo con recursos federales del bnh. Así, 5 000 familias procedentes de favelas expuestas a riesgos naturales o establecidas en terrenos reservados para la realización de obras públicas fueron desplazadas y reubicadas en el marco de este programa. La concepción de éste en São Paulo consistía en no desplazar del tejido urbano local a la población de las favelas, ya que las zonas seleccionadas para su reubicación estaban muy cercanas a los terrenos de origen. Sin embargo, la mala calidad de los proyectos y de las construcciones, la falta de equipamientos urbanos y la instalación de familias procedentes de favelas muy diferentes, originaron problemas sociales en los conjuntos pro-morar, principalmente de violencia y de marginalidad. Antes de su supresión en 1983, el programa dio origen a 11 nuevos asentamientos, con un total de 5 500 viviendas.

51Entre 1983 y 1985 se urbanizaron 24 favelas, o sea unas 3 500 viviendas; ocho de ellas se urbanizaron en el marco del programa de regularización del derecho de uso (procedimientos cdru). Entre 1986 y 1987, la intervención de la pmsp permitió que 2 100 familias ingresaran a uno de los programas de mejoramiento o de reubicación. Desde 1989, están en curso programas de urbanización (infraestructuras y fraccionamiento del suelo) en 29 favelas, lo cual concierne a cerca de 6 720 familias; estas obras han estado a cargo de diversas empresas, de acuerdo con los proyectos específicos coordinados por la sehab/habi. Por otra parte, 57 favelas (8 578 familias) están incluidas dentro de los subprogramas de rehabilitación de las viviendas (obras realizadas en mutirão por los colonos).

52Las Administraciones Regionales son responsables de las obras necesarias para prevenir los riesgos de desbordamiento y derrumbe (limpieza de los arroyos, muros de contención, etcétera).

  • Acciones de regularización del suelo. Atribución del derecho real de uso. La primera iniciativa, para ocho favelas (alrededor de 600 familias), se votó en 1985 (ley de cambio de destino - 9823/85). A esta ley sucedió, en 1986, la ley que autoriza el cdru en las tierras que han llegado a ser propiedad del municipio (ley 10226/86). En 1990 se presentó otro proyecto de ley sobre el cambio de destino, relativo a la reubicación de 35 000 familias establecidas en 135 favelas que cubren una superficie total de 235 hectáreas (PL 50/91).

53Cabe señalar la existencia del “Programa de asistencia jurídica” (1989), que proporciona asesoría gratuita a los movimientos y asociaciones sobre las cuestiones relativas al uso y a la propiedad del suelo. Este programa también proporciona asesoría jurídica en todo lo relacionado con la usucapión. Así, en 23 favelas (12 460 familias) se emprendieron acciones para que éstas resultaran beneficiadas con la usucapión.

54Desde 1989, las operaciones de asignación de un nuevo destino para los terrenos municipales ya no se realizan sin la presencia de la sehab, la cual se encarga de analizar los aspectos sociales y urbanos de la operación.

55En lo concerniente a la política del gobierno federal, cabe mencionar la cesión a la cohab/sp, por parte del iapas, del inmenso terreno ocupado por la favela Heliópolis (en los años ochenta).

56En materia de intervención integrada encaminada al mejoramiento y a la regularización de la situación de las favelas, así como a su integración al conjunto urbano, es importante subrayar la propuesta de las zeis. El proyecto de ley presentado ante la Cámara de Diputados, concierne a 282 favelas, o sea, una superficie total de 823.66 hectáreas y 90 000 familias.

  • Financiamientos. Entre 1989 y 1992, todos los recursos utilizados en los programas de rehabilitación, de urbanización y de regularización de la situación en las favelas, procedían del municipio y eran administrados por el funaps (Fondo de Asistencia para las Poblaciones que viven en Habitaciones Insalubres), creado en 1979. Inicialmente, este fondo sólo se asignaba individualmente a las familias de las favelas.

57El funaps también es financiado por las “operaciones interrelacionadas”. En estas operaciones, a cambio de producir viviendas para las familias de las favelas, los contratistas reciben un derecho de construcción superior a los coeficientes de ocupación del área. La ley permitía también la producción de viviendas por parte del municipio, con los recursos de los contratistas; sin embargo, hasta 1988 esta ley sólo se aplicó para el traslado (remoção) de las favelas.

POLÍTICAS Y ORGANISMOS MUNICIPALES RESPONSABLES SEGÚN LAS ÉPOCAS PARA LAS FAVELAS

POLÍTICAS Y ORGANISMOS MUNICIPALES RESPONSABLES SEGÚN LAS ÉPOCAS PARA LAS FAVELAS
  • Programa de financiamiento individual/comunitario. El programa de finandamiento comunitario para la implantación de infraestructuras en las favelas (urbanacom) se encuentra en fase de experimentación. Cinco asociaciones de colonos de las favelas ya han firmado un acuerdo con el funaps. Éstas reciben ayudas para comprar los materiales y realizar las obras menores de construcción en mutirão.

Catastro y documentación

58Desde 1972, los distintos organismos municipales se han esforzado por actualizar un catastro de las favelas de São Paulo. En 1987 se llevó a cabo un censo. Este representaba un avance muy importante en el conocimiento de las favelas. La principal dificultad radica en la cuestión territorial, acerca de la cual no existen datos precisos. Sólo recientemente se ha venido realizando un esfuerzo dentro del Departamento de Patrimonio (patr). Sin embargo, dicho catastro ha acumulado un importante rezago con respecto al uso de la computación en otros sectores de la administración municipal. Por lo que atañe al uso de la computación, queda por realizarse una importante inversión.

59La Secretaría de Finanzas del Ayuntamiento mantiene actualizado un catastro general de todos los contribuyentes, en el cual la ciudad está dividida en sectores, manzanas y lotes (sistema sql). Los datos quedan registrados en el plano oficial de la ciudad (moc).

  • Planos de localización (ubicación, superficie, etc.). La Superintendencia de Habitación Popular (habi) realiza manualmente el mapeo actualizado de las favelas, para el Plano Oficial de la ciudad (moc), a escala 1:5 000. Las superficies que son objeto de proyectos de urbanización se estudian desde el punto de vista topográfico y catastral.

60En 1989, la pmsp mandó hacer una evaluación general de las eventuales situaciones de riesgo para todas las favelas asentadas en terrenos bajo administración municipal. Este informe constituye un documento importante sobre la situación de las ocupaciones.

Los fraccionamientos irregulares clandestinos

61La legislación municipal establece que todo fraccionamiento (división de un terreno en lotes, por iniciativa del propietario o con su consentimiento) debe ser objeto de una aprobación previa, a partir de ciertos criterios urbanísticos. En segundo lugar, exige que pueda beneficiarse, tras su realización, con un certificado de conformidad. Si tal procedimiento no se ha respetado, se trata de un fraccionamiento irregular. Entre estos fraccionamientos irregulares, se designa con el nombre de “fraccionamiento clandestino” a un tipo particular realizado no solamente en forma oculta y sin contar con la aprobación municipal, sino también sin respetar las normas urbanísticas mínimas. En caso de creación o modificación de la vialidad, de los espacios públicos y de la propiedad privada, el fraccionamiento se rige, en términos generales, por una ley federal (ley Lehman, 1979), la cual puede ser adaptada por los municipios y, en dado caso, por los estados de la Federación.

CUADRO 11. INSTRUMENTOS PARA REGULARIZAR LOS TERRENOS OCUPADOS POR LAS FAVELAS

CUADRO 11. INSTRUMENTOS PARA REGULARIZAR LOS TERRENOS OCUPADOS POR LAS FAVELAS

Características de los fraccionamientos irregulares

62Los fraccionamientos irregulares se diferencian por sus características físicas, territoriales y administrativas.

63En el aspecto físico, la irregularidad se refiere a los problemas del espacio, de las construcciones existentes en el entorno. En tales condiciones, los problemas más frecuentes conciernen a la discontinuidad de la vialidad, con calles angostas o con un trazo inadecuado para el tráfico y para la puesta en servicio de transportes colectivos, a la inestabilidad de los terrenos, a la falta de drenaje o de espacios para los equipamientos colectivos, etcétera.

64En el plano territorial, el problema más frecuente es el que plantea la imposibilidad de poder disponer de un título de propiedad inscrito en un registro inmobiliario (el cual garantiza tal derecho), ya sea porque no ha sido establecido el catastro, o porque éste es erróneo. Pero resulta que el catastro constituye el único medio que posibilita, a través de una serie de procedimientos claramente establecidos, la transformación de parcelas indefinidas en un conjunto preciso de lotes para construcción, de calles y de plazas. Cuando éste no existe, o cuando su confiabilidad se ve limitada por la presencia de imperfecciones, pueden surgir toda clase de problemas: superposición de los títulos de propiedad en un mismo terreno, conflictos de deslinde de los límites, e incluso de delimitación de los espacios públicos y privados, etcétera.

65En el nivel administrativo, los problemas no son menos variados; éstos van desde la ausencia de fiscalidad o la incorrección de la misma, hasta la imposibilidad de verificar la adecuación de determinada ocupación del suelo debido a la inexistencia de un catastro confiable, pasando por la falta de identificación de las calles, de servicios (recolección de basura, suministro de agua, drenaje, acondicionamiento de las calles, alumbrado público), e incluso de equipamientos públicos, que no se sabe dónde podrían instalarse por la falta de terrenos disponibles, a menos que se proceda a una expropiación.

66Para cada uno de estos niveles existe una reglamentación específica, un conjunto de textos legislativos que establecen los límites entre lo irregular y lo regular. Hasta hace poco, los tres niveles mencionados se encontraban totalmente disociados. Esto posibilitó la realización de fraccionamientos que podían ser “regulares” en el plano jurídico, por ejemplo, pero “irregulares” en el plano administrativo o físico. Puesto que en Brasil los poderes públicos recurren muy poco al procedimiento del fraccionamiento y centran su atención en el control del desarrollo urbano y del medio ambiente, son básicamente los promotores privados los que se encargan de este procedimiento. Sin embargo, las condiciones en las cuales se realizan estos fraccionamientos explican que los compradores deban solicitar, posteriormente, ya sea un título de propiedad, una regularización fiscal, el acondicionamiento de las calles, el drenaje o la construcción de una escuela. La regularización de los fraccionamientos es el procedimiento que posibilita la compatibilidad de lo físico, de lo jurídico y de lo administrativo; por ejemplo: la obtención del título de propiedad para un lote de 8 x 32 m, en una calle legalmente registrada, correspondiente a un lote que existe físicamente con estas dimensiones, que puede recibir todos los servicios públicos urbanos, donde la propiedad está correctamente asignada, donde se puede construir de acuerdo con las normas vigentes, etcétera.

67El desarrollo de los fraccionamientos irregulares y clandestinos ha conferido a la ciudad un trazo urbano desordenado. Desde los años treinta, la regularización de los fraccionamientos ha perseguido la finalidad de resolver los problemas de los asentamientos irregulares a través de una intervención multilateral: en los trazos urbanos, en la adquisición de los espacios del dominio público por parte del ayuntamiento y de los lotes por parte de los habitantes, en la obtención de cierta estabilidad de la ocupación para los habitantes del fraccionamiento.

Reseña histórica

68El desarrollo de los fraccionamientos irregulares y clandestinos fue usual en Brasil hasta el año de 1979 (ley Lehman). Sin embargo, este fenómeno no se limitaba a São Paulo (donde hay que reconocer que revestía especial importancia), ni a alguna categoría social particular.

69A partir de principios del siglo xx, y principalmente después de la segunda guerra mundial, la concentración de las inversiones industriales en São Paulo provocó una explosión demográfica. Sin embargo, la ausencia de una política de la vivienda coherente con la política económica obligó a la población a instalarse como pudiera, allí donde le pareciera posible. Por una parte, el municipio, responsable del urbanismo no contaba con los medios necesarios para controlar la ocupación de las tierras, ni para satisfacer las necesidades en materia de vivienda; por otra, no le convenía obstaculizar la instalación de esta población, en la medida en que constituía una fuerza de trabajo necesaria para la industria. En tales condiciones, los promotores inmobiliarios se encontraban en situación ventajosa; no obstante, el deterioro del medio ambiente y los costos resultantes de una inadecuada implantación de los asentamientos fueron objeto de presiones políticas, y ello hasta la fecha. Sin embargo, la transferencia de los costos de urbanización del promotor privado al municipio alcanzó una amplitud tal que en 1979 la implantación irregular o clandestina de un fraccionamiento fue asimilada con un delito. A partir de esta fecha, los protagonistas de la irregularidad debieron, por lo tanto, cambiar de táctica, recurriendo al clientelismo político y a distintas prácticas delictivas.

Aspectos territoriales y jurídicos

  • La propiedad inmobiliaria en Brasil. La propiedad sólo se adquiere a través del registro notarial de los inmuebles, y conforme a la ley de los Registros Públicos. La propiedad corresponde al derecho de utilizar, de gozar y de disponer de un bien, así como de reivindicarlo si éste es retenido injustamente.

70El Registro Inmobiliario es administrado por el poder judicial, organizado en cada estado sobre la base de normas federales.

  • Condiciones de fraccionamiento. Hasta 1937, el propietario podía disponer de la tierra como le pareciera, sin restricción alguna. De 1937 a 1979, el fraccionamiento de los terrenos se reglamentó. En 1979, la ley Lehman modificó las normas anteriores, asimilando con un delito toda implantación irregular o clandestina de un fraccionamiento.
  • Los agentes del fraccionamiento. La mayor parte de los fraccionamientos en las ciudades brasileñas ha sido obra de los promotores. Una reducida parte de los mismos ha sido realizada por el gobierno, en ocasión de las políticas de colonización o, en fechas más recientes, para la construcción de conjuntos habitacionales. También participan en este proceso las municipalidades y los compradores de parcelas, lo mismo que distintos organismos públicos, cada uno de ellos dentro de su ámbito de competencia; intervienen, por lo tanto, numerosos sectores de la administración. Sin embargo, el ayuntamiento de São Paulo es uno de los pocos que cuenta con un departamento encargado, a nivel municipal, de la coordinación de todos estos sectores, lo cual le permite convertirse en un interlocutor único frente a los contratistas individuales.
  • Títulos y registros. La compraventa de bienes inmuebles implica que se levante una escritura, cuyo registro garantiza la adquisición de la propiedad. Antes de la ley sobre los registros públicos (1973), en vigor hasta la fecha, sólo se registraban las transacciones, lo cual permitía que figuraran varios inmuebles en el mismo registro. Esto ocasionaba una verdadera confusión, en la medida en que un inmueble que había sido objeto de varias transacciones disponía así de varios títulos. La ley sobre los registros públicos, en cambio, parte del principio según el cual debe abrirse, para cada terreno e inmueble, un expediente, en el cual figuren los datos administrativos y jurídicos relativos a este bien. Esto permite un mejor control urbanístico, puesto que cada modificación en el expediente debe ser aprobada por el municipio.
  • Irregularidades en el plano territorial. Desde el punto de vista territorial, la irregularidad de los fraccionamientos significa que no son propietarios de los terrenos ni los compradores, ni la municipalidad. Por lo tanto, esto ocasiona una confusión y una inseguridad en la utilización de las tierras. Esta situación significa, asimismo, que el comprador no tiene acceso al crédito y que el ayuntamiento tiene dificultades para construir los equipos necesarios. También existen irregularidades que provienen de los títulos o de los registros públicos. Si el perímetro es impreciso, las superficies diferentes, o si las localizaciones coinciden con áreas correspondientes a la futura vialidad o con espacios reservados, los procedimientos de rectificación deben preceder al registro.
  • Falta de respeto a las leyes. En la historia de la ciudad de São Paulo, se ignoraron y no se respetaron una serie de leyes, entre las cuales destacan:
  • 1923: prohibición de crear vías de comunicación en el territorio municipal sin autorización del municipio;
  • 1934: reglamentación de la producción de fraccionamientos y posibilidad de regularizar aquellos que aún no lo habían sido;
  • 1954: asimilación de los asentamientos no aprobados con fraccionamientos clandestinos;
  • 1972: zonificación y requisito de contar con infraestructuras para los fraccionamientos;
  • 1981: clasificación de los fraccionamientos en cuatro tipos, y f lexibilización de las normas de infraestructuras para las construcciones destinadas a las familias de escasos recursos.
  • Normas de regularización. Puesto que existía una ley para los fraccionamientos, no eran necesarias disposiciones particulares con vistas a la regularización; esto dependía de una decisión discrecional de la administración. De ahí resultó un debate dentro de la propia administración municipal, y si bien los fraccionamientos anteriores a 1972 fueron regularizados, quedaron excluidos los fraccionamientos posteriores a esta fecha, con el argumento de que no cumplían con los requisitos mínimos para serlo.

Aspectos urbanos y morfológicos

  • Localización. Los fraccionamientos se han implantado tanto en zonas urbanas como en zonas rurales. Sin embargo, se han desarrollado de manera preferencial en las cercanías de las líneas ferroviarias y de autobuses, de acuerdo con un proceso tentacular. No existe un “modelo” único de fraccionamiento; éstos se encuentran tanto en áreas planas o de fuerte declive, como en terrenos estables o inestables, en sectores inundables o fuera de los mismos, etc. Sin embargo, a partir de los años sesenta, es decir, cuando ya habían sido ocupadas las zonas más adecuadas, las implantaciones posteriores ocurrieron en zonas más frágiles, lo cual agravó aún más los problemas ambientales.
  • Superficies ocupadas. Esta cuestión nunca ha sido objeto de un estudio serio. Actualmente, 150 km2 están en vías de regularización. Se estima que más de la mitad del área urbana (alrededor de 900 km2, de un total municipal de 1 500 km2) ha sido producida en forma irregular.
  • Formación y proceso de población. La implantación de los fraccionamientos ocurría tras una rápida y precaria delimitación de los lotes y de las calles. En cuanto a la ocupación, ésta era lenta. Las familias adquirían un lote y construían un cuarto, luego otro, y al cabo de algunos años lograban edificar una casa. Los fraccionadores se reservaban algunos lotes, entre aquellos que estaban mejor ubicados, esperando una valorización especulativa. No realizaban inversión alguna en materia de infraestructuras, pero presionaban al ayuntamiento para obtenerlas... de ahí sus enormes ganancias. Puesto que antes de la ley Lehman de 1979, no existía ninguna relación entre las distintas legislaciones (lo cual permitía que un fraccionamiento fuera regular a nivel territorial, pero irregular a nivel urbanístico), numerosos fraccionamientos fueron equipados por el ayuntamiento, lo cual les confería la apariencia de la regularidad, aunque no habían sido formalmente regularizados. Si estos fraccionamientos irregulares no eran ocupados por clases populares, no por ello su ocupación era más rápida: hasta la fecha se observan terrenos sin construir.
  • Tipos y calidad de las construcciones y de los equipamientos. La irregularidad — y con mayor razón la clandestinidad— suponía cierta inseguridad para los compradores, en la medida en que éstos quedaban a merced de la buena voluntad del ayuntamiento en materia de infraestructuras, y de los promotores en materia territorial. Esta inseguridad, aunada a la industrialización y al proceso de ocupación, explica que las construcciones, al igual que el fraccionamiento, hayan empezado por ser precarias, antes de consolidarse paulatinamente. En cuanto a los equipamientos, éstos se realizaban dependiendo de la eficacia de las presiones ejercidas por los compradores y por los fraccionadores, así como de las posibilidades de expropiación para su implantación.
  • Tipos de irregularidad. A nivel urbanístico, las irregularidades son de distinta índole:
  • ausencia de áreas verdes;
  • falta de espacio para los equipamientos comunitarios;
  • discontinuidad de la vialidad con respecto a las áreas adyacentes;
  • vialidad angosta, intransitable para los transportes colectivos, sin jerarquiza-ción de las vías de comunicación;
  • implantación que no toma en cuenta el relieve, las condiciones del terreno, del subsuelo y, como consecuencia, deterioro del medio ambiente, fenómenos de erosión, inundaciones, etcétera.

Políticas urbanas

71Puede considerarse que, a partir de fines de los años setenta, la regularización de los fraccionamientos obedeció a una estrategia de “reducción de los conflictos” no originados por las relaciones de producción. Los fraccionamientos, como forma de producción urbana, están íntimamente ligados al control político de los poderes públicos, y la clase política se fue sensibilizando poco a poco a estos problemas.

72La evolución de la acción del ayuntamiento y de sus políticas de regularización, puede resumirse como sigue:

  • 1973: GT 001/73. Se trata de un grupo de trabajo creado por el alcalde, con vistas a encontrar una solución para los fraccionamientos irregulares establecidos antes de 1972 (año en que se llevó a cabo una gran revisión de las normas urbanísticas y en que se promulgó la ley 7605). Sus recomendaciones debían ser ejecutadas por los organismos municipales competentes. Sus objetivos eran de orden administrativo; de lo que se trataba era de defender el patrimonio público, de reconocer oficialmente la existencia de ciertas vías de comunicación bajo ciertas condiciones (accesibilidad, estabilidad, etc.), y de resolver así las miles de demandas administrativas en curso.
  • 1979: “Colegiado”. Creado para coordinar la actividad de los representantes de los principales organismos involucrados en el ámbito de la regularización, el Colegiado recibió el encargo de aplicar el decreto 15764/79, relativo a la regularización de los asentamientos anteriores a 1972, allí donde estaban reunidas ciertas condiciones urbanísticas elementales. Recordemos que la ley Lehman debía aprobarse ese mismo año. El territorio municipal fue dividido en cinco zonas, cada una de las cuales fue colocada bajo la jurisdicción de un grupo de representantes de los organismos municipales que intervenían en la aplicación de la regularización. La coordinación de estos grupos estaba a cargo del Colegiado Central, responsable de la orientación general y al cual se sometían los casos más difíciles. Sin embargo, por regla general incumbía al Colegiado de la zona en la cual estaba implantado el fraccionamiento, la responsabilidad de definir las condiciones de la regularización. Éste fue el único programa descentralizado; sin embargo, resultó incapaz de resolver problemas incompatibles con una labor descentralizada. El objetivo perseguido consistía en agilizar la regularización y en reprimir el fraccionamiento clandestino. Asimismo, debía responder a la presión social por la obtención de servicios.
  • 1981: serla. La serla (Supervisión Especial de la Regularización de los Fraccionamientos y de la Vialidad) se creó con la finalidad de llevar a cabo operaciones de regularización masiva, y se pusieron a su disposición los recursos materiales y humanos necesarios. La estructura organizativa estaba concebida como una “línea de montaje”, donde cada etapa correspondía a un sector administrativo. La serla centralizaba casi todas las competencias relativas a la regularización. La labor jurídica corría a cargo de ex magistrados especialistas en cuestiones territoriales. Sin embargo, después de 1982 este organismo perdió su prestigio y sus recursos. Su objetivo político consistía en satisfacer a un gran número de personas, para ganar votos en ocasión de las primeras elecciones del gobernador por sufragio directo (1982). Para ello, era preciso ayudar a la gente a obtener títulos de propiedad, viviendas, servicios, etcétera.
  • 1986: parsolo. Este organismo (Departamento para la Parcelación del Suelo) integró todo lo que restaba de la serla, conservando el mismo sistema de trabajo. Sin embargo, tuvo que reconocer pronto su impotencia, debido, entre otros motivos, a que sus recursos materiales y humanos estaban en su nivel más bajo, frente a la complejidad de los casos que seguían sin solucionarse. Sólo se regularizaron, caso por caso, aquellos fraccionamientos en los cuales existían compromisos políticos.
  • 1989: resolo. El Partido de los Trabajadores (pt), que había ganado las elecciones, estaba muy comprometido con el problema de la vivienda y de los fraccionamientos. Con el objeto de agilizar la regularización, se reorganizó el dispositivo anterior, creando el resolo (Departamento de Regularización de los Terrenos Fraccionados) dentro del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, y se movilizaron recursos materiales y humanos. Por primera vez se entabló una lucha dinámica contra la clandestinidad, acompañada de acciones destinadas a mejorar el medio ambiente. El resolo renunció al trabajo por etapas, inadecuado para los casos complejos, tanto en el plano jurídico como en el urbanístico, que aún no se habían resuelto. Para garantizar su eficacia, el resolo fue estructurado en divisiones urbanas (Sur, Este y Noroeste), teniendo cada técnico del Departamento una subdivisión a su cargo.

3. ESTUDIO DE CASO: FRACIONAMIENTOS Y FAVELAS

73La selección de los estudios sobre las favelas y los fraccionamientos, se realizó en función de su representatividad de una de las situaciones siguientes o de sus combinaciones:

  • uso de cierto tipo de instrumento de regularización o de garantía para la permanencia de los ocupantes;
  • forma de ocupación del terreno (progresiva o invasión) y forma de lucha de las organizaciones populares;
  • situaciones complejas de irregularidad jurídica;
  • intervención piloto o nueva política concerniente a la situación de ilegalidad.

74Es importante señalar que no existe ningún caso de favela cuya regularización haya concluido con la atribución de títulos de propiedad individual, aunque distintas instituciones públicas hayan intervenido para “consolidarlas”. Por otra parte, algunas acciones encaminadas a garantizar la permanencia de los ocupantes han desembocado en nuevas formas de irregularidad para los fraccionamientos realizados por el municipio.

75Es diferente la situación de los fraccionamientos: 250 000 lotes irregulares ya se habían beneficiado con la atribución de un título de propiedad entre 1981 y 1985, es decir, mucho antes de que surgiera la preocupación (desde 1989) por las condiciones urbanísticas y ambientales.

76Hay que destacar, finalmente, que no existe ningún estudio de caso, reciente y sistemático, sobre los asentamientos irregulares. Por lo tanto, es a partir de los documentos internos de la administración municipal, de las conversaciones y de nuestra experiencia como teniente de alcalde encargado de la regularización, que hemos podido reconstruir la historia de los siguientes casos.

Favela Parque María Fernanda

77Este terreno de 9 169 m2, propiedad de un particular, fue ocupado a partir de 1977 y hasta 1984, de manera espontánea y progresiva, por seis familias. Posteriormente, tras el surgimiento y el desarrollo de la “Pastoral Operaria” de las “Comunidades Eclesiásticas de Base” (CEB) en la zona sur, 120 familias decidieron proceder a una ocupación planeada en este mismo terreno; utilizaron materiales duraderos para sus construcciones, con la esperanza de permanecer allí de manera definitiva.

MUNICIPIO DE SÃO PAULO. LOCALIZACIÓN DE LOS CASOS ESTUDIADOS

MUNICIPIO DE SÃO PAULO. LOCALIZACIÓN DE LOS CASOS ESTUDIADOS

78A raíz de la ocupación, fabes levantó el catastro socioeconómico de las familias. El propietario del terreno entabló una acción judicial de “recuperación”. Los ocupantes confiaban en que el apoyo de la Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos (vinculada a la Iglesia) evitaría una intervención judicial. Los ocupantes y las organizaciones populares organizaron una manifestación frente al ayuntamiento, solicitando la expropiación del terreno.

79Aun cuando los responsables políticos estaban de acuerdo en proceder a la expropiación, la acción del ayuntamiento se vio bloqueada por la localización del terreno en el área de protección de los manantiales (zpm). Se celebraron varias reuniones, sin llegar a ninguna solución, a pesar de que el terreno contaba con redes de agua potable y de energía eléctrica.

80Los ocupantes decidieron abrir una cuenta colectiva de ahorros para comprar el terreno. Entablaron negociaciones directas con el propietario, el cual exigió que el ayuntamiento fuera el fiador de los pagos (a largo plazo).

81Entre 1986 y 1988, la relación de los movimientos populares con el municipio se tornó muy difícil, debido a la actitud del alcalde que se oponía a las invasiones y a la “consolidación” de las favelas. Los ocupantes solicitaron el apoyo del gobierno del estado de São Paulo para garantizar la operación de compra del terreno.

82Mientras se llevaban a cabo todos estos trámites, los abogados del movimiento obtuvieron varios aplazamientos de las órdenes judiciales de expulsión. Sin embargo, tras la llegada del pt al ayuntamiento (1989), la presión aumentó y la amenaza de expulsión parecía ser inminente. Los representantes de los ocupantes se dirigieron de nueva cuenta al municipio para obtener una solución definitiva. Los técnicos estudiaron los instrumentos más adecuados para responder a los problemas legales y políticos que se planteaban: garantizar la permanencia de las familias, utilizar fondos públicos en una zona donde estaba prohibida la construcción, etc. Además, se llevó a cabo una discusión muy profunda entre los ocupantes y el municipio (sehab/habi), para determinar cuál era la mejor manera de regularizar su situación en el terreno: ¿la expropiación o la adquisición colectiva?

83Tras haber optado por la compra colectiva, los ocupantes celebraron varias reuniones con el propietario para llegar a un precio que fuera aceptable para todos. Además de los ocupantes y de su abogado, participaron en estas reuniones varios técnicos del ayuntamiento, como responsables de los avalúos inmobiliarios.

84Durante estos trámites, la sehab levantó el plano catastral de la ocupación física, así como el catastro socioeconómico de las familias. Por su parte, los ocupantes tramitaron el registro de una asociación comunitaria, cuya finalidad era la compra colectiva y el otorgamiento de un préstamo del funaps. Una vez obtenido el acuerdo del propietario, se firmó el contrato del préstamo, así como un contrato entre el municipio y una ong, en torno a la asesoría jurídica gratuita a la asociación (1991). Para los ocupantes, las condiciones del préstamo funaps fueron muy favorables: 25 % del salario mínimo, a un plazo de 10 años.

85El registro del terreno se hizo a nombre de la asociación comunitaria. Sin embargo, en el actual marco legal no es posible aprobar el fraccionamiento (ley zpm), ni expedir títulos de propiedad. Además, el municipio deberá reestructurar y mejorar las condiciones de circulación y de drenaje de la favela.

86La asociación es responsable del pago mensual del precio del terreno al funaps. Dicha responsabilidad tampoco está exenta de problemas humanos y políticos, ya que ciertas familias son insolventes y otras no quieren pagar.

  • 2 Processo administrativo No. 05.014.650-89*93; entrevistas a Paulo Roberto Rodrigues Amorin, abogad (...)

87Para concluir, es preciso observar que justo enfrente de la mencionada favela, cuyos habitantes han luchado durante tanto tiempo para “consolidar” su implantación, existe otra favela (en un terreno público), cuyos ocupantes no están organizados y nunca han solicitado nada al municipio.2

Favela Recanto da Alegria

  • 3 Desde mediados de los años setenta se han creado varias organizaciones civiles y religiosas que ha (...)

88Terreno público (3 276 m2), de uso comum, ocupado de manera progresiva a partir de 1974. Tal ocupación, lo mismo que su “consolidación”, están estrictamente ligadas al desarrollo del movimiento popular para la vivienda en São Paulo.3

89De 1977 a 1980 los líderes de la favela “Recanto da Alegria” participaron en los grandes mítines organizados en la zona sur para solicitar los servicios (agua, electricidad) y la regularización del suelo. En 1981, obtuvieron la red de agua potable y la electricidad. En ese mismo año se creó el “movimiento de la zona sur”, el cual agrupaba a 29 favelas. Sus principales reivindicaciones eran:

  • la regularización de los terrenos ocupados;
  • la realización de las infraestructuras administradas por los colonos, de acuerdo con el sistema de mutirão (autoconstrucción colectiva y planeada);
  • un financiamiento de 300 upc para la construcción de las casas (éste era el valor atribuido por el programa promorar, en caso de traslado de las favelas hacia otras áreas).

90El “movimiento” decidió que la favela “Recanto da Alegria” sería el proyecto piloto para estas propuestas; se adujeron tres motivos para justificar esta decisión:

  • el líder de la favela poseía mucha experiencia política;
  • la favela había conseguido dotarse de una organización interna muy eficaz;
  • el reducido tamaño de la favela limitaba las inversiones financieras.

91Los ocupantes definieron los objetivos del proyecto urbanístico: evitar las modificaciones del trazo original, así como la demolición de las casas ya construidas. Sobre estas bases, el proyecto fue elaborado por algunos alumnos y profesores de la Facultade de Belas Artes (escuela privada de arquitectura), organizados en un grupo de investigación y de cooperación sobre la vivienda popular, llamado Laboratorio de Habitação. Ya desde 1982, los colonos pudieron presentar el proyecto al alcalde de São Paulo.

92En 1983, las propuestas de los habitantes de “Recanto da Alegria” fueron discutidas por el organismo municipal encargado de las favelas (fabes), a pesar de que el ayuntamiento aún no había definido su política de vivienda social. Algunos meses más tarde, la urbanización de las favelas llegó a ser una de las prioridades del gobierno municipal. La regularización de “Recanto da Alegria” se adoptó como proyecto piloto, aunque el financiamiento para la construcción se redujo a 100 upc por familia.

93Si bien los colonos criticaron la reducción del financiamiento municipal, decidieron aceptarlo momentáneamente para posibilitar el arranque de las obras. Por otra parte, buscaron otras fuentes de financiamiento para las obras de urbanización. Se llevaron a cabo varias reuniones con el objeto de discutir el proyecto y los procedimientos de licitación para seleccionar a la empresa que se encargaría de las obras de urbanización.

94Paralelamente, los colonos impidieron el acceso de otras familias y programaron los traslados internos que implicaba el nuevo plan de urbanización. En 1985, las obras de urbanización y de construcción de las casas (realizadas en mutiráo) estaban concluidas. La. favela se había convertido en una pequeña colonia, cuya calidad de vida contrastaba con la que imperaba en los alrededores.

  • 4 Estas leyes conciernen a un conjunto de ocho pequeñas favelas, con un total de 600 colonos aproxim (...)

95En 1985/1986, la asamblea municipal (Cámara Municipal) aprobó las leyes que modificaban el destino del terreno (el cual llegó a pertenecer al dominio público) y que autorizaban la concesión del derecho real de uso (cdru) a los ocupantes de la favela “Recanto da Alegria” (leyes No. 9823/85 y 10226/86).4

96El proceso de regularización del suelo se reanudó en 1989. La sehab levantó el plano catastral del terreno, para registrar el fraccionamiento e individualizar las concesiones otorgadas por 40 años, renovables, a 41 familias.

  • 5 Memoria de predoctorado, presentada en la Facultade de Arquitctura da Universidade de São Paulo po (...)

97En las inmediaciones de este pequeño terreno y de la favela “Parque Maria Fernanda”, la sehab expropió, en 1990, un amplio terreno de 110 hectáreas para construir 5 000 viviendas y un parque público —el proyecto “Chacara do Conde”—, lo cual implicaba modificar la ley estatal 1172/76 (zpm). Con esto podría darse inicio a programas públicos de mejoramiento y de construcción de viviendas populares, aunque en detrimento del medio ambiente.5

Ocupación de Santa Casa

98El terreno de 15.7 hectáreas, ocupado en 1984 por la organización popular “Filhos da Terra” (Hijos de la Tierra), es parte de una inmensa área situada en una zona rural de expansión urbana, al norte de la ciudad de São Paulo. Tal área es propiedad de una institución caritativa, la “Irmandade da Santa Casa da Misericordia”. La mayor parte de sus parcelas no se prestan para la urbanización y sus suelos son muy frágiles, aunque todos los terrenos de los alrededores están ocupados por fraccionamientos populares, en su mayoría irregulares. Al sur del área de la Santa Casa existe ya un proceso de verticalización y de importante valorización inmobiliaria.

99La organización de los “Filhos da Terra” comenzó en 1983, con la participación de los “desalojados”, inquilinos pobres y familias recién “expulsadas” de las casas cuya renta ya no podían pagar. Su objetivo era el de conseguir terrenos y viviendas (terra e moradia). Un importante sector de la Iglesia católica —la Pastoral da Terra— apoyaba fuertemente su movimiento.

100Entre fines de 1983 y comienzos de 1984, 247 familias prepararon la ocupación, escogiendo un terreno baldío y recurriendo a la ayuda de arquitectos militantes para elaborar un proyecto de fraccionamiento tan próximo como fuera posible a las normas legales.

101En enero de 1984 se llevó a cabo la ocupación, pero con un número de participantes que superaba ampliamente las previsiones de los organizadores. Como la fecha de la ocupación coincidía con una importante manifestación política de la oposición en el centro de la ciudad, la policía, llamada por el propietario, no pudo llegar a tiempo. Aduciendo ciertas imprecisiones técnicas, el abogado de los ocupantes consiguió, por otra parte, bloquear la demanda de restitución.

102La ocupación adquirió mayores dimensiones con la construcción de casas con materiales duraderos. Los ocupantes acudieron a la fabes para solicitar la mediación del ayuntamiento, con el objeto de que éste convenciera al propietario (la Santa Casa) de venderles el terreno. El propietario accedió finalmente a vender al funaps un área de 156 864 m2, al precio de $ 900 000 000 de cruceiros (valor de marzo 1985). La fabes procedió a la delimitación del terreno y de los lotes (125 m2), así como al levantamiento del catastro socioeconómico de las familias. El documento de compraventa se redactó a nombre de los ocupantes, cuyo número ascendía entonces a 760.

103La operación se realizó sin que el área vendida hubiera quedado separada formalmente del área total, y la fabes no se comprometió a regularizar el fraccionamiento ni a registrar la venta. Si bien los ocupantes poseen un documento del municipio que les garantiza el disfrute de su lote, desde el punto de vista legal no son todavía propietarios del mismo.

104Entre 1985 y 1990, los ocupantes subdividieron y vendieron nuevos lotes, incluso en aquellas partes que estaban reservadas para espacios públicos. En 1991, su número ascendía a 1 017. Fue entonces cuando habi y resolo iniciaron una acción concertada para regularizar el fraccionamiento y entregar títulos de propiedad a las familias.

105Esta ocupación es tan sólo una de las tantas que han ocurrido en el área de la Santa Casa y sus alrededores desde 1984, sin mencionar los contratos de arriendo agrícola (meeiros) que se han usado para realizar fraccionamientos irregulares. Sin embargo, no todos los intentos han sido exitosos. Así, en 1985 fracasaron 200 familias de la organización “Filhos da Terra”. En cambio, un área pública (de uso comum) de 5 750 m2, ocupada progresivamente desde 1977 por 55 familias, se vio beneficiada en 1985 por una ley de cambio de destino.

106Además de los terrenos ocupados por los “Filhos da Terra”, el municipio de São Paulo (pmsp) adquirió —a través del funaps— otros dos terrenos en el área de la Santa Casa, destinados a las familias de escasos recursos: en diciembre de 1984, un terreno de 60 256 m2 (llamado Vila Nova Galvao) para 125 familias, y en agosto de 1986, un terreno de 29 995 m2 (llamado Vila Palmares) para otras 125 familias.

107En 1986, la cdh (Compañía de Producción de Viviendas del estado de São Paulo) expropió un terreno de 540 000 m2 que había sido vendido por la Santa Casa a la empresa holandesa still. Un total de 905 casas construidas en una primera fase fueron atribuidas a la organización “Filhos da Terra” y a los “Desalojados da Santa Casa” (expulsados tras el intento frustrado de ocupación de 1985).

108Desde 1989, las organizaciones populares de la región norte presionan al municipio (pmsp) para obtener la regularización de los fraccionamientos clandestinos establecidos en los terrenos de los antiguos meeiros, en tanto que otros ocupantes demandan la usucapión. La pmsp ha decidido, finalmente, iniciar una dis (Declaración de Interés Social) en un área total de 238 303 m2, pero sin que ésta vaya acompañada de algún procedimiento de expropiación, con el propósito de posibilitar un arreglo amistoso de los litigios entre los posseiros y la Santa Casa

109Las sucesivas adquisiciones del municipio, así como la venta a la empresa still, hicieron posible el fraccionamiento del área de la Santa Casa, sin que el propietario haya tenido que proceder a las donaciones establecidas por la ley. Esto agrava el déficit de espacios necesarios para los espacios públicos, así como los problemas ambientales debidos a las deficiencias de los fraccionamientos.

  • 6 Processos diversos; documentación de la adquisición (sector de contratos del funaps); entrevistas (...)

110El área de la Santa Casa y los alrededores forman parte de aquellos sectores que hubieran debido transformarse en zeis, de acuerdo con la propuesta del Plan Rector de 1990, que no fue aprobado. No obstante ello, resulta más necesario que nunca elaborar un plan de reestructuración urbanística del conjunto del área que integre los problemas territoriales y ambientales.6

Favela Nossa Senhora Aparecida

111Esta “ocupación”, situada en la zona este de Santa Inez, surgió en 1961. El terreno es en parte público (de uso comum) y en parte privado. El terreno público (33 000 m2, de acuerdo con el plano del fraccionamiento) estaba destinado a las áreas verdes de un fraccionamiento. Aunque el propietario intentó inmediatamente conseguir una decisión judicial de expulsión, ciertos problemas en sus títulos de propiedad se lo impidieron.

  • 7 Ese año se crearon los programas “Pro-Agua” y “Pro-luz”, que permitieron dotar de equipamientos a (...)

112Entre 1961 y 1973, 130 familias se establecieron en el terreno. Si bien algunos funcionarios de la fabes dieron su apoyo a la “consolidación” de la favela, fue necesario esperar hasta los años setenta, en el momento en que la Iglesia católica empezó a preocuparse por la vivienda popular, para que los colonos empezaran a organizarse. En 1981 se creó la Asociación Comunitaria, cuya acción se centraría en la electrificación, el suministro de agua y la regularización del suelo.7 Ese mismo año, los ocupantes y los funcionarios de la fabes elaboraron un proyecto de reestructuración del fraccionamiento (vialidad y equipamientos) que tuvo como consecuencia el traslado de algunos barracos.

113En 1982, los colonos consiguieron la expropiación, en beneficio de la emurb, no solamente del espacio ocupado (los 74 115 m2 del sector 3), sino también de un espacio vacío (los 27 613 m2 del sector 2) destinado a la instalación de los barracos trasladados.

114Del proyecto de 1981, la pmsp realizó hasta 1985 las obras siguientes: el traslado de los barracos situados en el trazo de las nuevas vías; la apertura de las vías y de las vielas principales; la canalización del arroyo (corrego) principal; la construcción de una parte del alcantarillado.

  • 8 Cuyos ingresos se distribuían como sigue: para 9.5 %, menos de 0.5 de salario mínimo; para 69 %, d (...)

115Entre 1983 y 1985, la pmsp creó 181 lotes en el área baldía, aunque hasta la fecha éstos no han sido ni registrados ni aprobados. No obstante, una parte de los mismos (13 190 m2) se vendió en agosto de 1984 a 84 familias,8 las cuales construyeron sus casas (de 37 m2) a través de la mutirão.

116En 1984 se creó el “Movimento dos Sem Terra” (organización popular de las familias sin tierra) que, en unión con la Iglesia católica, impulsó la lucha por la regularización de las favelas. Los líderes de la favela, si bien pertenecían a este movimiento, estimaron no obstante que era necesario impedir la llegada de otras familias; organizaron incluso el traslado de las familias dentro del fraccionamiento.

117De 1986 a 1988, cuando era alcalde Janio Quadros, las autoridades prestaron menor atención a las organizaciones populares, y el movimiento de “consolidación” de las favelas se interrumpió.

118En el conjunto de los tres sectores (135 028 m2) de la favela “Nossa Senhora Aparecida”, el número de familias hubiese ascendido a 1 580, según el arquitecto que asesoraba la asociación comunitaria. El censo de 1987 de las favelas, de 1987, proporcionó una cifra de 3 190 familias, lo cual se nos antoja muy exagerado, sobre todo si se toma en cuenta que la instalación de nuevas familias estaba controlada desde 1984; por otra parte, cabe recordar que los funcionarios de habi estimaron que en 1991 existían 2 500 barracos, con un total de 13 000 habitantes.

  • 9 Arq. Marta Baleeiro, funcionaria de fabes y encargada del equipamiento y de la reestructuración de (...)

119Desde 1990, la sehab ha puesto en marcha un nuevo programa de reestructuración con los recursos del funaps: consolidación de la vialidad, incluidas las vielas que permiten el acceso a los lotes; conexión al alcantarillado; construcción de muros de contención; traslado de los barracos que presentan riesgos de derrumbe; acondicionamiento de espacios para fines recreativos. En cuanto a la regularización del suelo, ésta sigue considerándose como indispensable, sin que por ello se haya entablado el procedimiento correspondiente.9

Fraccionamiento Parque Savoy City

120- Superficie: 1 986 253.08 m2, divididos en cinco terrenos.

121- Número de lotes: 4 046.

122- Número de calles: 112.

123- Fraccionador: Hugo Eneas Salomone (gran promotor inmobiliario) y sus dos hermanos.

124Este fraccionamiento consta de cinco partes, numeradas del uno al cinco. Su historia ilustra las prácticas de los contratistas que, aprovechando la negligencia de la administración, logran transferir al presupuesto del municipio los costos de la urbanización. Originalmente, cada parte tenía un propietario diferente. Sin embargo, la acción de los hermanos Salomone pone de manifiesto la estrategia que, en el mundo de la irregularidad, usan los fraccionadores profesionales. En efecto, existe una clara diferencia entre el comportamiento de un propietario de terreno y el de un promotor.

125El inicio de esta operación se produjo en 1955, cuando los propietarios de la parte 3 acudieron al municipio para fraccionarla. Puesto que se trataba de un terreno agrícola, alejado de la ciudad y cuyo acceso sólo era posible a través de caminos rurales, el municipio dio largas al asunto, antes de emitir un aviso desfavorable... ¡en 1962!

126En 1963, la familia Badra (por lo demás, propietaria de una empresa de ingeniería que trabaja para el municipio y el gobierno del estado) solicitó también la autorización para fraccionar la parte 4. Debido a que las condiciones de acceso eran similares a las del caso precedente, la respuesta también fue negativa.

127En 1967, fueron los hermanos Salomone los que intervinieron para solicitar, en nombre de los propietarios, las condiciones de fraccionamiento de la parte 2. En 1968, procedieron de igual manera para la parte 1, que les pertenecía, y compraron el terreno 2, para el cual obtuvieron la aprobación del plan de fraccionamiento. En 1969, y luego en 1970, se convirtieron también en propietarios de las partes 3 y 4, y se informaron sobre las condiciones de fraccionamiento del terreno 5, que también habían adquirido.

128En resumidas cuentas, aprovechando el hecho de que los propietarios de los terrenos no habían conseguido la aprobación de su proyecto de fraccionamiento, los hermanos Salomone habían logrado adueñarse de los mismos. En este tipo de situación, la técnica comúnmente admitida consiste, para un fraccionador irregular, en asegurar la realización del fraccionamiento y en ofrecer al propietario, a modo de pago, cierto número de lotes.

129De hecho, tras haber obtenido una autorización para las dos primeras partes del fraccionamiento “Parque Savoy City” en 1969, los hermanos Salomone obtuvieron las autorizaciones correspondientes a las partes restantes en 1971, 1972 y 1973, respectivamente. Entre tanto, la legislación de la ciudad de São Paulo había sido actualizada, y la nueva ley imponía a los promotores la obligación de realizar obras de infraestructura en un plazo máximo de cuatro años.

130En 1975, el fraccionamiento fue registrado en su conjunto ante el notario de los Registros Inmobiliarios, con lo cual quedó regularizada su situación territorial, ya que en esa época bastaba que fuera aprobado el plan, independientemente de que estuvieran o no realizadas las obras. En octubre de 1979, un mes antes de la promulgación de la ley Lehman, la situación fiscal también quedó saldada, lo que permitió limitar el pago del impuesto a los lotes susceptibles de recibir construcciones, aun cuando los espacios destinados a los equipamientos públicos todavía no habían sido realizados.

131La venta de lotes comenzó tan pronto como fue registrado el fraccionamiento; las obras de infraestructura, en cambio, fueron diferidas, y los fraccionadores hicieron caso omiso de un requerimiento en este sentido, que se les notificó en 1986. En cambio, el municipio abrió la avenida Aricanduva (con cuatro carriles en cada sentido) que, al pasar a lo largo de la parte sur del “Parque Savoy City”, contribuyó inmediatamente a que se incrementara el precio de los lotes.

132Una vez más, los hermanos Salomone fueron objeto de un requerimiento para que dieran inicio a las obras; ante su reiterada negativa, el municipio procedió, en 1989, a consignar bajo control judicial, como marcaba la ley Lehman, los pagos a plazo de los lotes que se habían vendido: 40 % solamente.

133El municipio entabló entonces una acción judicial en contra de los promotores, para obligarlos a realizar las obras en las tres primeras partes, tratando de conseguir al mismo tiempo la anulación de los permisos otorgados en las dos últimas. Los promotores respondieron con la misma estrategia, argumentando que el fraccionamiento había quedado registrado ante notario. Después de una primera fase, más bien desfavorable para los poderes públicos, el municipio llegó a un arreglo amistoso con los promotores, en virtud del cual estos últimos —que esperaban recibir la autorización para construir un Shopping Center de más de 200 000 m2, allí donde la avenida Aricanduva linda con el “Parque Savoy City”— se comprometían a realizar las obras.

134A pesar de que la justicia confirmó este requisito en 1991, los fraccionadores no respetaron el calendario que ellos mismos habían aceptado, lo cual condujo al municipio, en 1992, a ordenar la ejecución de las obras y a entablar una nueva acción ante la justicia, para obligar a los promotores a sufragar los gastos de las mismas.

Fraccionamiento Parque Amazonas

135El fraccionamiento se realizó a partir de 1970, sin la autorización del municipio. Cuando éste se inició, el terreno se encontraba en la zona rural del municipio de; no fue sino hasta 1983, cuando esta zona se incorporó al área urbana. El “Parque Amazonas” se ubica en la zona de protección de los recursos acuíferos de la región metropolitana (zpm; cf. mapa), delimitada mediante una ley estatal posterior a la creación del fraccionamiento (lpm 985/75 y 1172/76).

136El “Parque Amazonas” se sitúa en una pendiente cuyo declive es superior a 22 %, y está limitado por un río. El plan no tomó en consideración estos elementos, ya que el sistema de las vías de comunicación es ortogonal y no respeta la distancia legal que debe separarlo de la corriente de agua. Su extensión total es de 78 746 m2, y consta de 229 lotes, con una superficie promedio de 275.75 m2 cada uno. La vialidad ocupa 14 815 m2; los lotes, 63 146 m2 y los espacios libres, 785 m2; es decir, una superficie muy inferior al 5 %, que en aquel entonces marcaba la ley.

137Cuando en 1970 comenzó la venta de lotes, no se había realizado ninguna obra de infraestructura, y el fraccionamiento aún no estaba registrado. Esto no impidió que desde 1976 la mayor parte de los lotes (85 %) ya estuvieran vendidos. En efecto, el tipo de contrato y los precios propuestos eran asequibles para las familias obreras. Por otro lado, no se manifestaba ningún poder público, ni por parte del ayuntamiento ni por parte del estado.

138Fue tan sólo a partir de 1978 que los habitantes comenzaron a organizarse para obtener del fraccionador la regularización administrativa y la construcción de los equipamientos. Se incorporaron a un movimiento que agrupaba a todos los fraccionamientos irregulares de la zona sur de São Paulo, al mismo tiempo que trababan relaciones con otras asociaciones. De esta manera, llegaron a entablar una acción judicial en contra del fraccionador y a consignar los pagos mensuales. El juez instó al fraccionador a que cumpliera con sus compromisos; pero éste, si bien dio su acuerdo, hizo caso omiso.

139La ley Lehman, de 1979, proporcionó a los colonos nuevas posibilidades, que éstos explotaron al solicitar al ayuntamiento que realizara las obras a costa del fraccionador. En marzo de 1980, la serla entabló el proceso administrativo de regularización, pero se negó a seguir adelante. Sin embargo, volvió a instar al fraccionador a que regularizara el fraccionamiento, antes de resolverse a hacerlo por cuenta propia y ex officio, en octubre de 1981.

140En los años siguientes se realizaron intentos por resolver los distintos problemas técnicos: alteraciones en la superficie de los lotes declarada en los títulos de propiedad y en el plan de fraccionamiento, numeración de los lotes, etcétera. En definitiva, no fue sino hasta junio de 1987 cuando los compradores aceptaron suscribir el plan, y en febrero de 1988 cuando se autorizó la inscripción del fraccionamiento. A partir de ese momento, nada se oponía a que los compradores recibieran sus títulos individuales de propiedad.

141No obstante lo anterior, a partir de 1989 el municipio decidió reconsiderar el caso de los fraccionamientos cuyos problemas jurídicos estaban resueltos, mas no sus problemas de acondicionamiento. Así, el resolo reanudó la demanda en contra del fraccionador, con el fin de obligarlo a realizar las obras que aún estaban pendientes; incluso exigió que adquiriera un terreno adyacente, para que fuera respetado el porcentaje legal de áreas verdes y de equipamientos. Al no obedecer el fraccionador, la pmsp decidió finalmente intervenir por cuenta propia, solicitando a la justicia la autorización para poder utilizar las cantidades consignadas (aproximadamente 29 000 dólares en 1990). Esta suma será probablemente suficiente para cubrir el costo de las obras de reestructuración (7 500 dólares) y de adquisición de los terrenos (10 000 dólares); pero dista mucho de ser el caso para las obras de drenaje y de estabilización (250 000 dólares). A fines de 1991, el resolo aún seguía en espera de la decisión del juez para adquirir el terreno y comenzar las obras.

142Fuentes de información:

143- Procesos 05.007.105-80*58 y 35.005.169-89*09.

144- Entrevista con María del Socorro Pinho, habitante del fraccionamiento y miembro del mmlc (Monumento de Moradores en el Loteamiento clandestino).

Bibliographie

BIBLIOGRAFÍA

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Annexes

ANEXO: SIGLAS UTILIZADAS

ar - Administração Regional (subdivisión administrativa del municipio de São Paulo).

cdh - Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de São Paulo.

cdhu - ídem, con atribuciones urbanas.

dis - Decreto o Declaración de Interés Social.

dup - Decreto o Declaración de Utilidad Pública.

emurb - Empresa Municipal de Urbanização.

funaps - Fundo de Atendimento á População Moradora em Habitação Subnormal (Fondo de Atención a la Población que vive en habitaciones “subintegradas”).

habi - Superintendencia de Habitação Popular de sehab (Coordinación de la política de vivienda popular de sehab).

moc - Plano oficial de la ciudad.

msp - Municipio de São Paulo.

pmsp - Prefeitura Municipal de São Paulo.

rmsp - Região Metropolitana de São Paulo (Región Metropolitana de São Paulo).

sehab - Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano (Secretaría de la Vivienda y del Desarrollo Urbano).

upc - Unidade Padráo de Capital. Unidad utilizada en los financiamientos otorgados por el Sistema Financiero de la Vivienda (sfh).

Notes

1 La coordinación general del presente trabajo, así como el análisis de las favelas, estuvieron a cargo de Helena Menna Barreto Silva. Laura Vieira Ceneviva analizó los fraccionamientos irregulares. Marta Baleeiro recabó la información para los estudios de caso sobre las favelas. También han contribuido a la realización del presente estudio, como colaboradores: Odete Polesi, Luis Alberto Pellizer, Marisa do Espirito Santo Borin y, como practicantes, Luciano Dias Lourenco y Artur Jorge Soares Ferreira.

2 Processo administrativo No. 05.014.650-89*93; entrevistas a Paulo Roberto Rodrigues Amorin, abogado de la institución de asesoría jurídica (ong de la zona sur) y al arquitecto Mitiko, de la agencia regional de habi; datos de la agencia regional de habi.

3 Desde mediados de los años setenta se han creado varias organizaciones civiles y religiosas que han tenido gran relevancia para el desarrollo de las luchas urbanas en São Paulo: la Pastoral Operaria (Iglesia católica), las ceb (Comunidades Eclesiales de Base), la Oposiçáo Métalúrgica (organización sindical libre de los trabajadores de la industria metalúrgica, que dio origen al actual pt).

4 Estas leyes conciernen a un conjunto de ocho pequeñas favelas, con un total de 600 colonos aproximadamente; la cdru no fue individualizada en ese momento, y el proceso de regularización se interrumpió hasta 1989.

5 Memoria de predoctorado, presentada en la Facultade de Arquitctura da Universidade de São Paulo por Nabil Bonduki (Coordinador de HABI/SEHA entre 1989 y 1992); grupo de regularización del suelo (asistente social Luis Alberto Pellizer).

6 Processos diversos; documentación de la adquisición (sector de contratos del funaps); entrevistas a los funcionarios de la agencia regional de HABI; entrevista a Marilda Mazzini Marcondes.

7 Ese año se crearon los programas “Pro-Agua” y “Pro-luz”, que permitieron dotar de equipamientos a una parte de las favelas de São Paulo.

8 Cuyos ingresos se distribuían como sigue: para 9.5 %, menos de 0.5 de salario mínimo; para 69 %, de 0.5 a 1.5 de salario mínimo; y entre 2 y 2.5 salarios mínimos para el resto.

9 Arq. Marta Baleeiro, funcionaria de fabes y encargada del equipamiento y de la reestructuración de la favela “N.S. Aparecida” de 1980 a 1984; Processo (registro oficial de las decisiones y procedimientos) No. 10.012.659- 84*26; Entrevistas a la arq. Laura Bueno (Coordinadora de las obras de habí entre 1990 y 1992); Archivo de la emurb; case (Departamento del Catastro Sectorial de la sehab) datos acerca de la propiedad y de la situación de la regularización del suelo; sempla (Secretaría para la Pla-neación) mapas de localización de los equipamientos; habi - grupo de regularización del suelo).

Table des illustrations

Titre ALTERNATIVAS DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN DE ESCASOS RECURSOS
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,2M
Titre CUADRO 1. CRECIMIENTO COMPARADO DE LA POBLACIÓN DE LAS FAVELAS Y DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE SÃO PAULO (RMSP)
Légende FUENTE: Veras, 1991.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-2.jpg
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Titre CUADRO 2. EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL M2 DE TERRENO, DEL SALARIO MÍNIMO Y DEL TIEMPO NECESARIO PARA CONSEGUIR EL SALARIO MÍNIMO VITAL
Légende FUENTES: Ant Clara y Kowarick Lucio, A Favela na Cidade de São Paulo: Ultimo Recurso de Moradia, 1980. (1) COGEP; (2) DIEESE; (3) DIEESE; (4) datos de enero de 1979.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 599k
Titre CUADRO 3. LOCALIZACIÓN Y CRECIMIENTO DE LAS FAVELAS SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO (MSP), EN 1987
Légende FUENTES: Favelas en São Paulo, SEHAB/HABI, 1989; Censo das Favelas do msp, 1987.
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Fichier image/jpeg, 262k
Titre CUADRO 4. EMPLEO. DATOS DEL CENSO DE 1987
Légende NOTA: 46.8 % de los “jefes de familia” trabajan en el sector terciario, y 38.2 % en el sector secundario.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-5.jpg
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Titre CUADRO 5. INGRESO DE LAS FAMILIAS DE LAS FAVELAS Y DE OTROS ASENTAMIENTOS PRECARIOS
Légende (1) Censo de favelas - 1987. (2) Catastro elaborado para la cdh, en el sitio. (3) Catastro de la cdh/programas de vivienda. (4) Salario mínimo.
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Titre CUADRO 6. PERIODO DE DESARROLLO DE LAS FAVELAS, SEGÚN LAS ZONAS DEL MUNICIPIO DE SÃO PAULO
Légende FUENTES: Favelas en São Paulo, SEHAB/HABI, 1989, Censo das favelas do MSP, 1987.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 174k
Titre CUADRO 7. DISTRIBUCIÓN DE LAS FAVELAS SEGÚN EL NÚMERO DE BARRACOS POR ZONA MSP, 1987.
Légende FUENTES: Favelas en São Paulo, sehab/habi, 1989, Censo das favelas do MSP, 1987.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-8.jpg
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Titre CUADRO 8. DISTRIBUCIÓN DE LAS FAVELAS (%) SEGÚN LA EXISTENCIA DE SERVICIOS Y EQUIPOS (1987)
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Titre CUADRO 9. DISTRIBUCIÓN DE LASFAVELAS POR ZONA Y SEGÚN EL TIPO DE PROPIEDAD
Légende FUENTE: Censo de Favelas, 1987.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-11.jpg
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Titre POLÍTICAS Y ORGANISMOS MUNICIPALES RESPONSABLES SEGÚN LAS ÉPOCAS PARA LAS FAVELAS
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-12.jpg
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URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-13.jpg
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URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-14.jpg
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Titre CUADRO 11. INSTRUMENTOS PARA REGULARIZAR LOS TERRENOS OCUPADOS POR LAS FAVELAS
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/929/img-15.jpg
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Titre MUNICIPIO DE SÃO PAULO. LOCALIZACIÓN DE LOS CASOS ESTUDIADOS
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Auteurs

Jean Hannequin (Traducteur)

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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