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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

La regularización del suelo en América Latina

La regularización en Recife

Patrice Rabaroux
Traduction de Jean Hennequin

Texte intégral

1Con 1 335 004 habitantes en 1989, la capital de Pernambuco es menos poblada que las capitales vecinas, como Salvador (2 071 382 habitantes) o Fortaleza (1 831 309 habitantes). Sin embargo, mientras que en estas últimas las favelas concentran a 45 % y 26.1 % de la población urbana, respectivamente, en Recife este porcentaje asciende a 55 por ciento. Tal situación es el resultado de una larga historia que se remonta prácticamente a inicios del presente siglo, cuando algunas familias se instalaron en las zonas inundables (terras da Marinha). Este proceso, que siguió siendo limitado hasta principios de los años cuarenta, se amplificó a partir de esta fecha, dirigiéndose principalmente hacia los lomeríos (morros) de la periferia urbana. En 1975, se estimaba incluso que los montículos naturales o artificiales (tierras de acarreo resultantes de las importantes obras de vialidad realizadas por los poderes públicos) abarcaban a más de 60 % de los asentamientos irregulares. Posteriormente, este movimiento volvió a invertirse, ya que en 1990 se considera que la mitad de estos asentamientos estaban situados en zonas bajas, y la otra mitad en los montículos. Del mismo censo se desprende que 55 % de las tierras pertenecían al dominio público, 27.8 % a propietarios privados, 10.8 % eran de propiedad mixta y 6.4 % no tenían propietario conocido. En todos los casos se trata de terrenos dificilmente urbanizables, amenazados por las inundaciones, la erosión o los derrumbes. En los casos más graves queda incluso descartada cualquier posibilidad de regularización, lo cual desalienta la inversión por parte de las familias y mantiene el carácter precario de la instalación.

2Por otra parte, Recife constituye un observatorio particularmente interesante para analizar el fenómeno de los asentamientos irregulares y los procesos de regularización, en la medida en que, desde hace treinta años, los poderes públicos han instrumentado políticas totalmente contradictorias, que van desde la represión hasta el apoyo sistemático, pasando por diversos intentos de control.

1. LA POLÍTICA HABITACIONAL EN EL ESTADO DE PERNAMBUCO ENTRE 1964 Y 1990

La puesta en marcha de una política centralizada 1964-1975

3El gobierno surgido del golpe de Estado de 1964 no tardó en dar una nueva orientación a la política habitacional en Brasil, puesto que en el transcurso de ese mismo año de 1964 instituyó el Sistema Financiero de la Habitación (sfh) y creó el Banco Nacional de la Habitación (bnh), con el objeto de promover la construcción y la adquisición de la casa individual, especialmente por parte de las clases sociales de escasos recursos. En busca de legitimidad, los responsables de este gobierno prestaron especial atención a la vivienda, ya que, según sus propias declaraciones, veían en ella “un estímulo para el ahorro” y una manera de promover la estabilidad social, dado que la condición de propietario convierte al individuo en “aliado del orden”.

4El Plan de Habitación Popular, elaborado por los ministros Roberto Campos y Arnaldo Sussekind, reducía el problema de la vivienda a un asunto de financiamien-to, estimando que bastaba remediar la inexistencia de un financiamiento inmobiliario de largo plazo, para que el ritmo de construcción de viviendas populares pudiera ser simultáneo al incremento de la población urbana.

5Con este propósito se crearon el Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio (fgts) una especie de caja de ahorros y de seguro contra el desempleo, en el cual se deposita de manera obligatoria 8 % de los salarios, así como el Sistema Brasileño de Ahorros y de Préstamos (sbpe), para concentrar las reservas disponibles de la nación. Asimismo, fue creado el Instituto de Corrección Monetaria de los Contratos de Préstamo Inmobiliario, con el fin de mantener el valor real de los capitales invertidos por los agentes financieros y de posibilitar la continuidad en el flujo de las inversiones necesarias para la realización de un Programa Habitacional compatible con las dimensiones que el problema había alcanzado en el país.

6La acción del bnh se desarrolló a través de tres programas básicos, dirigidos a los siguientes grupos de ingresos:

  • el “mercado popular” (hasta 3 salarios mínimos);
  • el “mercado económico” (de 3 a 6 salarios mínimos);
  • el “mercado medio” (arriba de 6 salarios mínimos).

7Poco después se crearon, en todos los estados brasileños, las Compañías de la Habitación (cohab); en enero de 1965 se creó la cohab del Gran Recife y, en noviembre del mismo año, la cohab de Pernambuco, que debía intervenir en los municipios del interior del estado. Estas compañías se encargaban de la producción y la comercia-lización de las viviendas del mercado popular, las cuales en los primeros años representaron cerca de 50 % del total de los financiamientos del bnh, aunque después bajaron hasta 30 %, aproximadamente (durante el mismo lapso, los financiamientos destinados al mercado medio pasaron ¡de 15 % a 60 %!). Los gobiernos locales tuvieron escasa influencia en las decisiones de estos organismos, que seguían las directivas establecidas por el bnh. Las dos cohab de Pernambuco obtuvieron resultados muy diferentes:

  • La cohab de Recife había aprobado, en 1970, los préstamos necesarios para la construcción de cerca de 10 000 viviendas, 70 % de las cuales estaban ya comercializadas. Este organismo destacaba también, a nivel nacional, por una tasa de devolución sumamente satisfactoria de tales préstamos, ya que sólo 5 % de los beneficiarios no pagaba (frente a 60 % a nivel nacional).
  • La cohab de Pernambuco, por su parte, había iniciado, durante este mismo periodo, la construcción de 5 349 casas en las ciudades del interior. Sin embargo, aunque las ciudades seleccionadas estaban en condiciones de polarizar a los habitantes de los municipios vecinos, el número de familias que presentaron su candidatura y justificaron el nivel de ingresos requerido para adquirir una casa de la cohab, no superó la cuarta parte de las casas construidas. Gran número de las mismas permaneció desocupado, algunas fueron invadidas y otras fueron rentadas. En estas condiciones, la cohabpe se encontró rápidamente en bancarrota. En los años 1970-1975, periodo durante el cual las cohab estuvieron claramente desactivadas a nivel nacional, la cohab de Recife redujo el número de préstamos para la construcción a la tercera parte del monto correspondiente al periodo anterior. En cuanto a la cohabpe, ésta no otorgó ninguno. A nivel federal comenzó, en 1973, la política de metropolización, con la creación del Consejo Nacional de las Regiones Metropolitanas y de la Política Urbana (cnpu). Dicho organismo estaba ligado directamente al Ministerio de Planeación, y estaba articulado con las Superintendencias Regionales.

La Reformulación de la Política Nacional de la Vivienda 1975-1979

8A mediados de los años setenta fue redefinido el Sistema Financiero de la Habitación, lo cual tuvo, entre otras consecuencias, la de desplazar el mercado potencial de las cohab (constituido inicialmente por las familias que percibían hasta tres salarios mínimos, este mercado fue ampliado a las familias con ingresos comprendidos entre dos y cinco salarios mínimos).

9Asimismo, el bnh impulsó la absorción de las cohab deficitarias por las más prósperas. En Pernambuco, aunque haya tenido déficit, fue la cohab del estado (cohabpe) la que se mantuvo y absorbió, en 1978, a la cohab del Gran Recife. El planhap ii (Plan de Habitación Popular), lanzado en 1975, se tradujo, en el plano nacional, en un sensible aumento de las inversiones instrumentadas por las cohab. La de Pernambuco destacó particularmente, ya que en un lapso de cuatro años aprobó 45 785 préstamos individuales (frente a 17 870 en el transcurso de los diez años anteriores).

Apogeo del programa convencional y surgimiento de los programas alternativos (1979-1986)

10Durante este periodo, en el cual el gobierno del estado incrementó su actividad en materia de vivienda social y creó con este fin una Secretaría de la Vivienda, se produjo un doble movimiento:

  • Por una parte, un intento por hacer viable el programa convencional instrumentado hasta entonces con el apoyo del discurso que caracterizaba al periodo anterior, es decir, el de la eficiencia administrativa asociada a la represión de los movimientos sociales. El gobierno privilegió los objetivos cuantitativos del programa convencional mediante la realización de grandes conjuntos habitacionales, y reafirmó su carácter burocrático y autoritario.
  • Sin embargo, paralelamente a ello se manifestó la voluntad de absorber las reivindicaciones y presiones populares a través de múltiples mecanismos de adaptación, estableciendo nuevas relaciones con la población y abriendo un espacio para nuevas acciones, cupieran ellas o no dentro del sfh. Esto se tradujo en el surgimiento de programas considerados como “especiales” o “alternativos” dentro del sfh, y destinados a las poblaciones de escasos recursos. Tales programas se concentraron (82 %) en la Región Metropolitana de Recife. El discurso prefiguraba entonces al que caracterizaría al periodo siguiente: el de la participación popular y de la negociación instalada en arenas informales o escasamente institucionalizadas. En este marco, el gobierno asumía un carácter corporativista.

11A partir de entonces, los programas alternativos se sucedieron a un ritmo bastante sostenido:

  • El Programa de Financiamiento de Lotes Urbanizados (profilurb), instituido en 1975. Su objetivo era ampliar la clientela planhap ii, incorporando a las familias con ingresos inferiores a tres salarios mínimos. Se pretendía proporcionar a estas familias la infraestructura básica y el drenaje, dejándoles la iniciativa de construir su vivienda de acuerdo con sus peculiares necesidades y posibilidades financieras. De esta manera, se pretendía evitar el proceso de ocupación desordenada de terrenos desprovistos de infraestructuras mínimas que caracterizaba al desarrollo rápido de las ciudades brasileñas grandes y medianas. Los resultados de dicho programa fueron muy modestos y, a partir de los años ochenta, éste fue asociado a los nuevos programas (ficam y promorar).
  • El Financiamiento de la Construcción, Conclusión, Ampliación o Mejoramiento de la Vivienda de Interés Social (ficam), instituido en 1977. Este programa apuntaba a facilitar la autoconstrucción y la autopromoción de la vivienda, como alternativa a los programas convencionales. Su implantación proporcionó financia-mientos individuales para el mercado cubierto normalmente por la cohab, aunque tal programa también fue asociado con profilurb.
  • El Programa de Eliminación del Subalojamiento (promorar), instituido en 1979. Este programa representó la verdadera materialización de las principales ideas directrices de los programas alternativos. Al apuntar básicamente a la urbanización de las favelas, promorar incluyó proyectos de construcción de viviendas, mediante la absorción de las líneas presupuestarias de profilurb y de ficam. La diversidad de las líneas de financiamiento que se abrieron durante este periodo, tuvo como consecuencia la fusión de los programas en el momento de la implantación, lo cual redundó en una extrema complejidad administrativa, especialmente para la comercialización.

12En 1979 se adoptó el Plan Rector de Recife, elaborado por la fidem (Fundación para el Desarrollo de la Región Metropolitana de Recife). Uno de sus capítulos se intitulaba “Asentamiento social para la población de escasos recursos”, y preveía una “acción correctiva” mediante la legalización de ciertos terrenos urbanos, para evitar la expulsión de los habitantes con fines de especulación inmobiliaria.

13A partir de 1979, el número de invasiones urbanas experimentó un aumento significativo en la Región Metropolitana de Recife (rmr). En junio de ese año, por ejemplo, unas 200 familias invadieron un terreno situado en Casa Amarela, perteneciente a una sociedad inmobiliaria que trató de expulsar a los invasores mediante el recurso a la fuerza pública; la Iglesia y la Secretaría de la Vivienda lograron imponer un proceso de negociación, el cual se tradujo en el pago de una renta por parte de los invasores. El caso de esta colonia, que sus habitantes dieron en llamar “Skylab”, adquirió valor ejemplar para todos los protagonistas y fue objeto de varios análisis.

14Fue en esa época cuando surgió el mayor número de asociaciones de colonos que se crearon en el transcurso de los últimos 25 años. Posiblemente la iglesia fue durante ese periodo la fuerza de resistencia con mayor capacidad para promover la creación de un importante número de asociaciones de reivindicación, en el seno de las cuales desarrolló una profunda labor de “concientización” de los colonos. La Comisión Justicia y Paz (cjp) de la Arquidiócesis de Olinda y Recife desempeñó un papel preponderante acompañando a este movimiento y en la defensa jurídica de los invasores, especialmente a través de la acción de su presidente, Pedro Eurico de Barros Silva. Las invasiones se hicieron mucho más numerosas en los terrenos públicos, en la medida en que la tendencia era la de dejar a los invasores en el sitio. Entre 1979 y 1982 se produjeron 78 invasiones, 43 de las cuales afectaron a terrenos públicos, 16 a terrenos privados y 19 a terrenos sin propietario conocido.

15En la misma época, el ayuntamiento de Recife creó el Sistema de Acción Comunitaria, lo que se tradujo en la implantación, en las colonias, de un número considerable de Núcleos de Planeación, comúnmente conocidos como barraçoes (barracas). Gustavo Krause, el alcalde nombrado por el gobernador, utilizó plenamente la carta del populismo. A través de las barraçoes, ofrecía a la población de las favelas cierto número de servicios (asesoría jurídica, emisión de documentos personales, etcétera), organizaba actividades recreativas, guarderías infantiles, dispensarios médico-dentales, y facilitaba la implantación de los proyectos de urbanización. Lo que se hizo realmente quedó muy por debajo de las declaraciones de intención, ya que en el “Plan de Desarrollo para Recife”, publicado por el ayuntamiento en 1980, podía leerse lo siguiente: “El conjunto de las necesidades básicas de las familias que viven en condiciones de pobreza absoluta es relativamente reducido, y éstas pueden satisfacerse con un volumen de recursos en comparación menor de lo que requeriría la construcción de obras públicas de gran alcance”.

16Las barraçoes posibilitaron un mejor conocimiento de las colonias y permitieron captar las reivindicaciones en su misma fuente, evitando que éstas tuvieran repercusiones a escala de la ciudad. Con el objeto de controlar mejor los movimientos sociales de las distintas favelas de la RMR, se crearon también Consejos de Colonos, cuyos presidentes eran, en la inmensa mayoría de los casos, compadres de los candidatos apoyados por el gobierno. Las barrações se convirtieron en comités electorales de dichos candidatos, y la distribución de las inversiones públicas estaba íntimamente ligada a los resultados obtenidos en cada colonia. La Planeación Participativa resultó ser una estrategia electoral sumamente eficaz y puso de manifiesto la fragilidad de los movimientos sociales urbanos de los partidos de oposición. El 17 de enero de 1983, el Concejo adoptó la ley que instauraba Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), sobre la que volveremos más adelante.

17A partir de 1983 puede advertirse una disminución del número de invasiones (48 entre 1983 y 1985, 35 de las cuales se produjeron en terrenos públicos). Esto se explica en parte por la creciente escasez de terrenos baldíos en el tejido urbano, aunque también intervinieron otros factores:

  • La Comisión Justicia y Paz redujo considerablemente sus actividades, debido no sólo a la renuncia de su presidente, Pedro Eurico, quien se postuló como candidato para concejero en las elecciones de 1982, sino también porque al aproximarse la jubilación de Dom Helder Cámara, la CJP decidió adoptar una línea mucho más moderada y discreta, para evitar que éste fuera sustituido por un conservador.
  • En 1984, varias invasiones fueron rechazadas, lo cual no dejó de tener cierta resonancia. En 1984 fue lanzado un programa nacional de autoconstrucción denominado “Joao de Barro”, que constituía un intento para arraigar el recurso a la autoconstrucción en gran escala. En Pernambuco, este programa no tuvo ningún desarrollo significativo, puesto que se realizaron tan sólo 36 viviendas, en un municipio del interior.
  • En 1986 el bnh fue desmantelado; sus líneas de financiamiento fueron incorporadas a la Caja Económica Federal y reunidas dentro del Programa de Habitación Popular (prohap), destinado a los sectores público y privado. Así fue como Pernambuco destacó, a nivel nacional, como el único estado que implantó, en el marco del sfh, un programa extensivo de construcción y mejoramiento de la vivienda mediante un proceso de autoconstrucción.

REGIÓN METROPOLITANA DE RECIFE

REGIÓN METROPOLITANA DE RECIFE

El predominio de los programas alternativos (1987-1990). La respuesta a la presión popular

18El regreso triunfal de Miguel Arraes como gobernador, 27 años después de la brutal interrupción de su primer mandato por el golpe de Estado por parte de los militares suscitó una inmensa esperanza entre las capas populares. Su triunfo electoral, en noviembre de 1986, se tradujo en trece invasiones de terrenos ¡en un poco más de un mes! Posteriormente, el movimiento se calmó hasta la toma de posesión, que tuvo lugar el 17 de marzo de 1987. En los meses que transcurrieron entre las elecciones y la toma de posesión, el gobernador en funciones, Gustavo Krause (quien había sustituido a Roberto Magalhaes, candidato en las elecciones para senadores), poco preocupado por la búsqueda de soluciones caso por caso, y próximo a concluir su mandato, dejó a la mayor parte de las invasiones en su sitio, permaneciendo así en la línea de su acción populista en el ayuntamiento a inicios del decenio.

19El movimiento recrudeció (19 invasiones en marzo) con el anuncio del nombramiento de Pedro Eurico como secretario de la Vivienda en el nuevo gobierno. La noche anterior a la toma de posesión de Miguel Arraes, 800 familias, que rápidamente aumentaron a 3 000, invadieron la última tierra virgen de Casa Amarela, conocida posteriormente con el nombre de Buriti.

20Sin embargo, la actitud del gobierno no correspondió en todos los casos a la expectativa de los invasores. En efecto, en los meses posteriores a marzo 1987, las decisiones del gobierno en lo referente a las invasiones fueron las siguientes, por orden de prioridad:

  • trasladar íntegramente a los invasores hacia otro sitio (47.4 % de los casos);
  • negociar la permanencia de los invasores en el sitio (36.8 % de los casos);
  • expulsarlos (10.5 % de los casos);
  • reubicar a una parte de los invasores (5.3 % de los casos).

21De marzo a junio, 39 % de los casos registrados de invasión motivó la intervención de la policía y, curiosamente, en más de las dos terceras partes de los casos se trataba de invasiones de terrenos públicos. Sin embargo, estas acciones policiacas no tuvieron sistemáticamente un carácter represivo, y con frecuencia consistieron en impedir que la invasión adquiriera mayores dimensiones. El gobierno actuó con mayor miramiento en los casos de invasión de terrenos privados, reubicando a los invasores en terrenos pertenecientes a la cohab, al municipio o al estado, con el objeto de evitar conflictos con los particulares. De abril ajunio se registró un claro decremento del número de invasiones (únicamente 14 en tres meses). Con todo, si se compara el número de familias que participaron en las invasiones antes y después de la toma de posesión de M. Arraes, se advierte una diferencia de escala muy significativa:

  • de noviembre a febrero: 21 invasiones, que movilizaron a 1 637 familias;
  • de marzo a julio: 43 invasiones, que movilizaron a 6 644 familias, o sea, a más de 33 000 personas.

22La cohab instituyó un sistema de “rondas” periódicas, a cargo de un equipo de técnicos (inclusive los fines de semana y días festivos), para entablar negociaciones in situ, en el momento mismo del inicio de la invasión. Es interesante observar que la eficacia de estas “rondas” se debió en gran parte a las denuncias procedentes de invasores recientes que, al estar ya prácticamente seguros de permanecer en el sitio, pasaban a defenderlo como un bien propio. En el transcurso del segundo semestre de 1987, el número de las invasiones siguió decreciendo (13 en los últimos seis meses), frente a la acción preventiva y represiva del gobierno.

23Los esfuerzos de la Secretaría de la Vivienda para negociar la tenencia de la tierra a favor de los invasores se vieron pronto limitados por la interrupción de todo finan-ciamiento procedente del gobierno federal.

La implantación de un nuevo programa

24Habiendo llegado al poder en un momento en que había quedado consagrado el fracaso del bnh y de la política de la vivienda, el gobierno de Miguel Arraes se esforzó, no obstante, por encontrar posibles alternativas, sin temor a las innovaciones, con vistas a intervenir en el sector de la producción de viviendas destinadas a las poblaciones de bajos ingresos. La carencia de recursos propios lo obligó a negociar con la Caja Económica Federal (cef), de la cual obtuvo la apertura de una “Tarjeta de crédito”, en la cual la cohabpe logró financiar un número significativo de proyectos, antes de que finalizara el año de 1987, fecha a partir de la cual el Banco Central (bacen) canceló todos los créditos destinados a nuevos proyectos. La cohabpe había conseguido la aprobación de un proyecto de 15 000 préstamos individuales para la construcción, el mejoramiento o la adquisición de viviendas para la población de escasos recursos. En esta línea de crédito se fundamentó el programa Chao e Teto (Una tierra y un techo). Gracias a dicho programa alternativo, el estado de Pernambuco ocupó una posición de vanguardia a nivel nacional, ya que se benefició con 29.4 % de la totalidad de los créditos destinados a esta categoría. Sin embargo, cabe señalar que la apertura de la “Tarjeta de crédito” se logró gracias a que la presidencia de la Caja Económica Federal (cef) estaba ocupada, en aquel entonces, por un político de Pernambuco, Marcos Freire; sin embargo, los proyectos de conjuntos convencionales presentados por la cohabpe no obtuvieron ningún nuevo financiamiento (la producción de este periodo se financió con lo que restaba de los créditos obtenidos durante el periodo anterior). De suerte que si agrupamos las distintas líneas de crédito, en 1987-1988 el estado de Pernambuco sólo obtuvo 7.3 % del volumen total de los créditos asignados a nivel federal, un resultado bastante modesto en comparación con el 8.4 % correspondiente al periodo 1964-1986.

La importancia de la participación popular

25Al tener como objetivo principal impulsar un proceso del cual se haría cargo la población misma, el gobierno se esforzó, antes que nada, por posibilitar el acceso a la tierra y al financiamiento de los materiales de construcción, interviniendo en estos dos mercados. Tal decisión implicaba la participación efectiva de la población en el desarrollo de las operaciones, lo cual constituyó uno de los rasgos distintivos de dicha política con respecto a los experimentos que hasta entonces se habían llevado a cabo. Como requisito para poner en marcha un proyecto, era necesario que, previamente, una comunidad se hubiera organizado, se hubiera dotado de un órgano representativo y hubiera manifestado claramente su determinación, presionando al gobierno. El proceso se iniciaba mediante una labor social de identificación de la comunidad y la elaboración conjunta de un proyecto. Para la realización de éste proyecto, si éste preveía la construcción de casas, se recurría a la autoconstrucción.

26Otra consecuencia de tal elección fue, por lo tanto, un sustancial incremento en el costo del soporte operativo de este programa. En efecto, la Dirección de los Programas Especiales de la cohab tuvo que incrementar considerablemente el número de sus técnicos de campo, mediante la contratación de prestadores de servicios. Para que no fuera cargado a los beneficiarios, dicho incremento no fue devuelto a las cajas del estado y constituyó, por lo tanto, un subsidio indirecto suplementario.

27Ante las drásticas limitaciones de los financiamientos procedentes del gobierno federal, el gobierno local se vio obligado a buscar nuevas fuentes exteriores al Sistema Financiero de la Habitación. La más importante de estas fuentes fue el Banco Mundial quien, mediante un acuerdo firmado con la fidem y a través del Ministerio de la Habitación y del Urbanismo, financió varios programas de legalización de la tenencia de la tierra y de terraplenado, así como la creación del Banco de Materiales de Construcción (bmc).

28El Programa abarcó una amplia gama de acciones de regularización, adaptadas a las distintas situaciones de los asentamientos populares.

  • Se concedió prioridad a la legalización del uso del suelo, apoyándose en el Plan de Regularización de las Zonas Especiales de Interés Social (prezeis). Con el objeto de abatir en forma significativa el costo del establecimiento de los títulos individuales de propiedad, la cohab, en su calidad de agente del Sistema Financiero de la Habitación, pudo valerse de la ley 4.280/64, que confiere a sus operaciones financieras valor de escritura pública. Esto permitió limitar la intervención de los notarios a una sola transacción, la de la adquisición del conjunto de un sitio por la cohab, la cual estaba habilitada para establecer títulos individuales en favor de los ocupantes de los lotes. Fueron en total más de 48 000 familias (o sea, más de 240 000 personas) las que, en el transcurso de los años 1987-1991, recibieron un título de propiedad o un título de derecho real de uso del suelo.
  • Otro aspecto importante del Programa fueron las acciones de urbanización de favelas; de los ocho proyectos presentados por la cohab a la Caja Económica Federal en 1987, seis fueron aprobados con mucho atraso a finales de 1989 o principios de 1990. Unas 17 421 familias se beneficiaron con esta parte del Programa.
  • El subprograma denominado “Lotes urbanizados” se centró en los terrenos baldíos adquiridos en el marco del programa, 8 062 de los cuales fueron acondicionados.
  • Una acción modesta, aunque complementaria, denominada “Terraplenes”, es muy ilustrativa de la diversidad de las acciones emprendidas. Consistió, simplemente, en distribuir tierras de acarreo (en total, más de dos millones de m3) en unos treinta sitios, apoyándose en las asociaciones locales de colonos, a las cuales se proporcionaba asesoría técnica, con el fin de dar a estas tierras el mejor uso posible.
  • La operación “Inquilino”, que consistió en prestar ayuda jurídica y financiera (en forma de préstamo) a ciertos habitantes deseosos de adquirir la vivienda en la cual residían, benefició a 350 familias.

El acceso al suelo urbano

29El acceso al suelo, en el marco de los programas de vivienda popular, se expresa en dos niveles:

  • en la definición de un nuevo espacio urbano, susceptible de recibir a las capas de población de que se trate;
  • en la selección de ciertos sitios entre aquellos que se encuentran en conflicto, con vistas a asegurar la permanencia de las poblaciones instaladas en los mismos.

30En el primer caso, se trata de la implantación de nuevos conjuntos habitacionales, incluso para reubicar a comunidades asentadas ilegalmente. Es una situación similar a la que prevalecía para la realización de un programa convencional. En el segundo caso, la selección resulta de un conjunto de factores, en los cuales se inscribe la negociación con las organizaciones representativas de la población. La diferencia radica en la localización dentro del tejido urbano, pues mientras que ésta era periférica en los programas convencionales, en los programas alternativos se acercaba al centro. Existe, por una parte, la voluntad de llenar los vacíos urbanos, especialmente las áreas residuales de antiguos conjuntos habitacionales de la cohab, y, por otra, la voluntad de urbanizar ciertas favelas existentes, lo cual se traduce en la expropiación de grandes superficies ya ocupadas e integradas dentro del tejido urbano. El 81 % de las superficies adquiridas para la implantación de los programas especiales es de esta naturaleza. La adquisición de terrenos para los programas alternativos experimentó dos momentos de auge:

  • en 1979, es decir, en el momento de su lanzamiento, cuando la COHAB adquirió, con los fondos de PROMORAR, cerca de 400 hectáreas en los lomeríos de Casa Amarela;
  • y a partir de 1987, cuando las grandes invasiones (que ocurrieron en ese momento) llevaron al gobierno a adquirir con sus propios fondos unas 200 hectáreas, distribuidas entre los sitios de Buriti, Roda de Fogo, Brejo y 27 de Novembro.

El proceso de construcción

31La preocupación por reducir el costo de la vivienda condujo a modificar el proceso de construcción mediante la introducción de la autoconstrucción individual o colectiva (denominada mutirao, ayuda mutua), con vistas a eliminar la plusvalía inherente al proceso de producción en la empresa. El procedimiento del mutirao, que había arrojado buenos resultados en comunidades de reducidas dimensiones, bien estructuradas y que lo habían escogido libremente, se instrumentó poco en la RMR y se utilizó siempre en condiciones muy adversas que lo condenaban al fracaso. Por consiguiente, la autoconstrucción a la que nos referimos más adelante es sinónimo de autoconstrucción individual.

32Este nuevo proceso de producción transformó el modo de otorgamiento de los financiamientos individuales. La mayor parte del financiamiento se entregaba en forma de materiales de construcción, y el sueldo (23 % del total), en efectivo, correspondiente a la retribución de la mano de obra. Tal suma se fraccionaba a su vez y se entregaba en tres etapas, según el avance de la construcción, una vez realizado el trabajo. Dicho sistema tenía como objetivo implícito reducir el desvío del préstamo, entre las familias muy pobres, hacia otros fines más inmediatos (alimentación, salud, bienes de consumo, etcétera). Por otra parte, la decisión de remunerar a la mano de obra diferenciaba este programa de otros programas alternativos que obligaban al “beneficiario” a realizar un trabajo no remunerado, el cual, en última instancia, constituía un subempleo. Una de las consecuencias directas de la mencionada remuneración fue la amplitud que adquirió el fenómeno de la subcontratación. En realidad, la gran mayoría de los beneficiarios (de 90 % a 95 %), aunque intervenían físicamente en el proceso (transporte de los materiales, excavación de los cimientos, suministro de agua para la obra, etc.), no se encargaban ellos mismos de la construcción; contrataban a un destajista, que se encargaba de toda la construcción. Puesto que el monto de la remuneración solía estar muy por debajo de los precios del mercado (ya que los reajustes no eran lo suficientemente frecuentes y siempre estaban atrasados con respecto a la inflación), resultaba difícil encontrar a un buen destajista sin tener que sacar de su propio bolsillo para redondear la cantidad otorgada por la cohab. De suerte que el Estado, en su afán por evitar cualquier proceso de auto-explotación del beneficiario, lo condujó a explotar la mano de obra de un vecino desempleado por la crisis de la construcción civil. Al no tener, teóricamente, ninguna relación directa con esta mano de obra, la cohab no intervenía en su selección, no se preocupaba por su capacitación y no podía, por lo tanto, incidir mucho en la calidad de la construcción. El modelo de casa que se proponía era de una extrema simplicidad y no se preveían ni construcciones agrupadas, ni edificios.

MUNICIPIO DE RECIFE

MUNICIPIO DE RECIFE

El banco de materiales de construcción (BMC)

33Una vez realizada la selección de los procedimientos, el gobierno también tuvo que intervenir en el mercado de los materiales de construcción, tratando de romper ciertos cárteles que se estaban formando en este mercado. Además, tuvo que crear el Banco de Materiales de Construcción (bmc), el cual se convirtió en soporte fundamental del Programa.

34El Banco de Materiales funciona de acuerdo con el modelo tradicional de un negocio de materiales, aunque se distingue del mismo por los aspectos siguientes:

  • como organismo perteneciente a un servicio público, debe respetar el código de los mercados públicos y realizar licitaciones. Esto trae como consecuencia una falta de flexibilidad muy desventajosa, especialmente en época de fuerte inflación, como fue el caso durante los primeros tres años de su existencia;
  • teóricamente, no tiene más que un solo cliente: la Dirección de Programas Especiales de la cohabpe, que le hace siempre el mismo pedido: “un paquete” de materiales, conformado por 70 artículos cuyas cantidades sufren ligeras variaciones, a modo de constituir algunas variantes de un mismo tipo de casa. Aunque el número de “paquete” que le toca surtir cada mes es muy variable, superó las 1 000 unidades en una o dos ocasiones, a finales de 1989.

35El bmc se convirtió pronto en el primer comprador de ciertos productos de barro cocido del estado de Pernambuco; como tal, pudo imponer un control de calidad sobre estos materiales, mediante el Instituto de Tecnología del estado de Pernambuco. Debido a la irregularidad con la cual se liberaron los fondos destinados a las compras y con la cual hicieron sus pedidos las obras coordinadas por la Dirección de Programas Especiales, el Banco optó por mantener siempre unos 500 paquetes en existencia, aunque sólo 30 % de los materiales entregados en las obras transitan por su almacén, ya que el resto es entregado directamente por el proveedor. Si bien estas existencias representaron en ciertos momentos una manera ventajosa de invertir fondos disponibles, particularmente en época de fuerte inflación y de especulación con los materiales, su mantenimiento resulta oneroso. El Banco “revende” los materiales a los beneficiarios, adoptando el promedio de los cuatro precios más bajos del mercado al menudeo, mientras que estima comprarlos en un 30 % por debajo de este valor. Puesto que su costo de funcionamiento nunca se ha calculado con precisión, es difícil afirmar que este margen sea suficiente para cubrirlo.

Las condiciones de financiamiento del programa alternativo

36Los programas alternativos se habían beneficiado hasta entonces con condiciones de financiamiento diferentes de los programas convencionales, y en particular con una reducción de la tasa de interés y con una ampliación del plazo de reembolso de la deuda. Por otra parte, de acuerdo con las condiciones estipuladas por la cef en 1987, se reducía a 10 % la proporción del ingreso familiar invertida en los programas alternativos, mientras que esta proporción podía ascender a 29.5 % en el caso del programa convencional.

37A través de la cohab y de la cef, el gobierno otorgó condiciones especiales para el Programa Chao e Teto, renunciando a los gastos de trámite de los préstamos. Finalmente, la cef redujo la tasa de interés (en moneda constante), que era de 3 %, a 0.5 por ciento. Para que tales condiciones fueran aceptables, el gobierno tuvo que suscribir una garantía que comprometía los ingresos del Estado, para remplazar la Fianza Hipotecaria del inmueble financiado, en la medida en que la mayor parte de los lotes en los cuales estaba implantado el programa aún se encontraban en situación jurídica irregular.

38Los programas ficam y promorar se habían implantado en ausencia de todo control administrativo; esto había traído como consecuencia graves dificultades para la comercialización, así como una tasa de recuperación muy baja, lo cual llevó al Estado a subsidiar a la cohabpe para mantenerla en funcionamiento.

39Para el año de 1989, el procedimiento adoptado para el programa actual, que integró a los programas anteriores, presentó una tasa de incumplimiento de pago de tan sólo 10 %, lo cual constituye un indicador de las posibilidades de pago de la población concernida.

La posibilidad de reproducir el programa

40Sin embargo, es necesario reflexionar acerca de las posibilidades de repetir este programa, particularmente en el plano financiero. En efecto, dicho programa se benefició con subsidios de distinta índole:

  • reducción de las tasas de interés de los agentes financieros;
  • supresión de los gastos de trámite de los préstamos;
  • ausencia de cobro de los costos de funcionamiento de la máquina administrativa, particularmente de la cohab;
  • adquisición de terrenos;
  • finalmente, como subsidio principal, las inversiones en las obras de infraestructura.

41Por lo que se refiere a los dos programas anteriores, promorar y “Joao de Barro”, en agosto de 1986 se había firmado un acuerdo entre el gobierno del estado y la cohab, en el cual se reconocía la necesidad de un subsidio por parte del estado, el cual se haría cargo de la totalidad del reembolso a la cef, mientras que los beneficiarios se liberarían de su deuda a través de 24 abonos equivalentes a 10 % del salario mínimo. Estos abonos debían servir para alimentar un fondo destinado a la adquisición de terrenos para la población de escasos recursos. Sin embargo, aun suponiendo que la totalidad de los beneficiarios liquidaran su deuda, los ingresos no podrían exceder 9 % del valor del pago realizado por el estado en 360 meses. El equipo que asumió en ese momento la dirección de la cohabpe no pudo menos que cuestionar las posibilidades de reproducir semejante programa, y tras recalcar las injusticias que le eran inherentes, planteó la pregunta siguiente: “Si el estado no puede mantener el mismo porcentaje de subsidio para un programa de vivienda popular, ¿cómo explicar a las 270 comunidades pobres de Recife de las que únicamente resultarán beneficiadas 26?”

42En tales condiciones, este equipo pretendió implantar un proyecto que, al mismo tiempo que siguiera contando con los subsidios del estado, fuera más realista, reproductible y pudiera beneficiar a una parte mayor de la población necesitada. Efectivamente, en un lapso de seis años, el programa que se puso en marcha afectó a 60 sitios de distinta importancia. La particular relación que se había establecido entre la población y el equipo que coordinaba la sehab y la cohab (Pedro Eurico había integrado en su equipo a ex colegas de las organizaciones de apoyo al Movimiento Popular), tuvo como consecuencia la de reducir —y en ocasiones incluso de anular— el papel de los profesionales, y especialmente del personal técnico de la cohab. El Director de Programas Especiales (abogado, ex militante de la cjp) solía afirmar que la planeación y la elaboración de proyectos eran tiempo perdido y no se justificaban en el caso de programas destinados a poblaciones de escasos recursos. Esto puede explicar, en parte, por qué posteriormente la cohab pasó a ser muy dependiente de las grandes compañías de obras públicas que realizaron las importantes obras de infraestructura, cuyo financiamiento fue autorizado en noviembre de 1989 por la cef.

43La factibilidad de cada operación no fue objeto de ningún estudio serio, y con frecuencia prevaleció el criterio político sobre el criterio técnico-financiero. Al ser objeto de financiamientos distintos, los presupuestos de infraestructura y de construcción no se analizaban conjuntamente. El rigor que presidió la composición del paquete de materiales así como el cálculo de la cantidad a otorgar por concepto de mano de obra, nunca se dio en lo concerniente a las obras de infraestructura. En algunos casos extremos, se llevaron a cabo obras faraónicas, sin ninguna relación con el número de lotes creados y para los cuales la tasa de devolución a la institución sería quizás inferior al 9 % que había suscitado la reacción arriba mencionada. El ejemplo más elocuente es la operación de Buriti, donde el costo de estas obras, calculado para cada lote, es diez veces superior al costo de la modesta casa que soporta. En tal caso está claro que el estado aceptó sujetarse a las exigencias de la población y adquirió el terreno sin tomar en cuenta los indispensables peritajes técnicos. Sin que tuvieran forzosamente las mismas consecuencias preocupantes, todas las adquisiciones de terrenos realizadas en esa época se decidieron bajo la presión popular y no se integraban dentro de una planeación urbana. Por consiguiente, puede afirmarse que la población sustituyó a los poderes públicos, y que fue ella la que tomó las decisiones en dicho campo.

44La posibilidad de reproducir el mencionado programa se ve cuestionada por la baja tasa de devolución a la institución. El hecho de que el préstamo a las familias se limite al costo exclusivo de la construcción, y que el monto del reembolso mensual sea el mismo para todos los beneficiarios, independientemente de sus ingresos (siempre y cuando éstos se sitúen entre 0 y 3 salarios mínimos en el momento del otorgamiento del préstamo) se explica tal vez por un afán de simplificación. Sin embargo, esto resulta injusto y poco conveniente para poder reproducir el programa, ya que el estado podría exigir mensualidades mucho más elevadas a una minoría significativa de los beneficiarios (que cuentan con los medios necesarios para realizar obras de ampliación y de acabado, tan pronto como se encuentran instalados en su nueva casa), lo cual le permitiría reinyectar dinero en otras obras del mismo tipo.

45Por otra parte, la voluntad de definir prioridades de intervención mediante la creación de Zonas Especiales de Interés Social se enfrentó a la resistencia de las poblaciones que las ocupan, especialmente por su rechazo a las medidas antiespeculativas, como la concesión del Derecho Real de Uso, y por su reivindicación de un título de plena propiedad. Por consiguiente, la posibilidad de una acción planeada en el marco de una política urbana eficaz se vio prácticamente anulada frente a otra realidad que impuso una gestión de los conflictos caso por caso. Así se perdió la visión global de la ciudad.

46También se puede cuestionar seriamente el modelo urbanístico que produce tal programa. Este modelo resulta de distintos factores, tales como:

  • las limitaciones técnicas que impone recurrir a la autoconstrucción;
  • la disociación entre infraestructuras y viviendas, a nivel del estudio técnico-financiero y de las líneas de financiamiento;
  • la decisión de cobrar al beneficiario exclusivamente la construcción, así como el corolario de tal decisión: el limitarse rigurosamente al costo de la casa, y no al costo de la casa en su lote.

47Este urbanismo tan pobre se caracteriza por un uso continuo del suelo, donde queda muy poco espacio disponible para las áreas colectivas (no solamente por afán de economía, sino también para evitar posibles “invasiones secundarias”), sin que por ello se posibilite la elevada densidad de ocupación que debería imponer la ubicación de ciertas operaciones dentro de espacios urbanos sumamente valorados. En el caso de Ponte do Maduro, el cual goza de la situación más favorable de las tres operaciones analizadas, ya que se ubica muy cerca del centro de la ciudad (véase mapa), la densidad de población será, al término de la operación, de unos 350 habitantes por hectárea. Dicho de otra manera, resulta difícil justificar el haber realizado (debido a la opción de la autoconstruccion como modo de producción) en estos terrenos tan valorados y de urbanización costosa, casas individuales que ocupan mucho espacio y que son difíciles de ampliar. Tales operaciones siguen siendo enclaves dentro del tejido urbano, unifuncionales, difíciles de atravesar, desprovistas de identidad, de apariencia a la vez desordenada (debido no solamente a la autoconstrucción, sino también a las extensiones añadidas posteriormente) y rígida (debido a la indigencia del diseño urbanístico). Cuando la operación se implanta en un espacio del tejido urbano y es de reducidas dimensiones, la reglamentación desempeña plenamente su papel protector, sin efectos secundarios negativos. Por consiguiente, es en las grandes operaciones donde la rigidez de la reglamentación especial tiene como consecuencia preocupante la creación de ghettos, que quizás podrían eliminarse si se previera un fraccionamiento de la zona, la reserva de terrenos para equipamientos públicos que se proyecten más allá de los límites de la zona, actividades de producción y, en caso de que se justifique, una vialidad que la cruce.

La espiral de las ocupaciones ilegales de terrenos

48Uno de los efectos perversos del Programa Chao e Teto fue haber alentado la ocupación de numerosos terrenos baldíos de la Región Metropolitana, en la medida en que ciertas ocupaciones recientes, como Buriti, 27 de Novembro, Brejo, Roda de Fogo, etc., se vieron beneficiadas con la ayuda del estado en un plazo relativamente corto, convirtiéndose así en ejemplos a seguir. De esta manera, los poderes públicos renunciaron, en cierto sentido, a su cometido de orientar el desarrollo urbano, practicando una política de simple reconocimiento a posteriori frente a la espontaneidad de las ocupaciones. Algunos profesionales hablan hoy, en Recife, de un Plan Rector “elaborado espontáneamente” por los invasores. Podemos dudar un poco de esta espontaneidad cuando se observa que el proceso de invasión de terrenos tiende a convertirse en una actividad lucrativa, orquestada por ciertos personajes que han llegado a atribuirse una envergadura “política” o asociativa muy oficial, y que “organizan” invasiones en el marco de un nuevo mercado informal perfectamente codificado. Este fenómeno, relativamente reciente, preocupa mucho hoy día a los responsables de la cohab, desarmados ante el evidente desvío de un proceso al cual habían dado antes su total apoyo.

49Cualesquiera que sean la voluntad política y el sistema reglamentario que se instauren, resulta inevitable que los beneficiarios de un proyecto situado en una zona particularmente valorizada por su ubicación, como era el caso, por ejemplo, de la operación de Ponte do Maduro, tiendan a restablecer con rapidez el equilibrio entre su nivel efectivo de ingresos y la vivienda que ocupan. Dicho en otros términos, con el objeto de solventar los gastos de supervivencia inmediata, estas familias tenderán a revender su casa o, simplemente, su cadastramento (registro efectuado en ocasión del censo que permite ser beneficiario del Programa), puesto que el valor mercantil de su casa supera muy pronto, y con creces, el precio en que la obtuvieron. Estas familias participarán, entonces, en otra ocupación, cualquiera que sea su oportunidad de verse beneficiadas posteriormente con un programa similar.

50En tales condiciones, no parece ser que la intervención del estado a través del programa Chao e Teto tenga las mismas consecuencias para todas las familias beneficiadas. En efecto:

  • para una parte de las mismas, es indudable que este programa les permitió hacerse de una vivienda acorde con sus propios ingresos, mientras que anteriormente ocupaban una choza provisional en una favela insalubre y peligrosa — una situación que no se debía tanto a su pobreza, como a la falta de oferta de viviendas acordes con sus ingresos;
  • para otra fracción de esta población de escasos recursos, dicho programa, al darles acceso a una vivienda digna y segura, les permitió ingresar a un proceso de integración social y de incremento de sus ingresos;
  • sin embargo, para una minoría significativa de las familias concernidas, ya se hace evidente que ante las necesidades cotidianas de alimento, de salud y de transporte, éstas no tardan en ceder su “derecho de uso del suelo” a otras familias que, por sus ingresos demasiado elevados, no deberían tener acceso al Programa. Como resultado de tal proceso, conocido como “expulsión blanca”, los verdaderos beneficiarios del esfuerzo realizado con pérdidas por el estado con el objeto de urbanizar las mencionadas colonias, no son los más necesitados, además de que empieza a darse en dichas zonas una especulación latente.

2. RESEÑA HISTÓRICA DEL PLAN DE REGULARIZACIÓN DE LAS ZONAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL (PREZEIS)

51En 1980, las autoridades municipales de Recife crearon y delimitaron en la ciudad 26 Zonas Especiales de Interés Social. Sólo en tres de ellas se elaboraron y aprobaron planes específicos: Brasilia Teimosa, Coque y Coelhos. De estos tres, el de Brasilia Teimosa —que dio en llamarse “Projeto Teimosinho” (Proyecto Terquito)— fue el único que se llevó inmediatamente a la práctica; en la actualidad se encuentra casi concluido en términos de urbanización, aunque queda pendiente la legalización del terreno en favor de sus habitantes. Este proyecto Teimosinho había sido elaborado entre junio y noviembre de 1979, es decir, antes de que el alcalde, Gustavo Krause, creara las zonas especiales. La comunidad de Brasilia Teimosa, particularmente bien organizada, desde la invasión en 1958 (época en que se construyó la nueva capital; de ahí el nombre de Brasilia Teimosa: la obstinada) de este terraplén ganado sobre el mar en la desembocadura del río Capibaribe, se había enterado de una posibilidad de intervención por parte de las autoridades municipales. Adelantándose a semejante posibilidad, conformó un equipo de trabajo que elaboró dicho proyecto, con la asesoría técnica del Centro de Investigación y de Acción Social. Posteriormente, el contenido de tal proyecto, sus objetivos generales y su metodología, constituyeron una importante referencia para la elaboración del prezeis. La otra referencia importante fue la ley del 6 de enero de 1983 del ayuntamiento de Belo Horizonte: profavela.

La creación de las Zonas Especiales de Interés social

52No fue sino con la aprobación de la primera ley de Uso y de Ocupación del Suelo del 17 de enero de 1983 cuando las Zonas Especiales de Interés Social (zeis) quedaron totalmente definidas. La ley núm. 14.511 dividía el espacio urbano en zonas de seis diferentes tipos, definiendo para cada una de ellas sus usos, características e índices. Las zeis se caracterizaban como zonas de asentamientos de uso residencial para las poblaciones de bajos ingresos, surgidas espontáneamente y consolidadas, para las cuales se establecían normas urbanísticas especiales, con el afán social de promover su regularización jurídica y su integración a la estructura urbana.

El proceso de elaboración del PREZEIS

53La Comisión Justicia y Paz de la Arquidiócesis de Olinda y Recife (cjp) se erigía, en esa época, en defensora del derecho de la población a tener una vivienda digna. La participación efectiva de sus abogados en la resistencia contra la demolición de chozas, la asistencia jurídica en las demandas de recuperación de propiedad y el asesora-miento de las organizaciones populares funcionaron como mecanismos para la defensa de este derecho. Las asociaciones de barrio y los consejos de colonos solicitaban la asistencia de la cjp y, junto con ella, desarrollaban una metodología de trabajo cuyo eje principal era la participación de la comunidad, limitándose la contribución específica del consultor a los aspectos técnicos.

54A principios de 1985, dos años después de la promulgación de la ley que habían creado las zeis, aún no se había propuesto iniciativa alguna para reglamentar las normas especiales anunciadas. La Comisión Justicia y Paz convocó a los líderes del Movimiento Popular a una reunión, en la cual les propuso la elaboración conjunta de un proyecto de ley que definiera las normas específicas para la legalización y la urbanización de las zeis. A raíz de este encuentro, el sector jurídico de la cjp quedó encargado de preparar un texto inicial.

55Dicho texto se elaboró en algunos meses se presentó y posteriormente, se discutió en una reunión con los representantes del Movimiento Popular. Las modalidades de trabajo se definieron conjuntamente. Entre estas últimas hay que subrayar la decisión de redactar una traducción al lenguaje cotidiano de tal proyecto de ley, para volverlo asequible a todos los militantes del Movimiento Popular; asimismo, se decidió solicitar que los gastos de transporte urbano de los participantes de las comunidades corrieran a cargo de la Coordinación Ecuménica de Servicios, a través de la cjp.

56La participación del Movimiento Popular fue relativamente modesta, puesto que de las 151 asociaciones de colonos y de las ocho articulaciones generales del Movimiento registradas en la RMR, en promedio sólo once y dos, respectivamente, participaron en las 14 reuniones que tuvieron lugar en un lapso de nueve meses. Las modificaciones al texto inicial que propusieron los representantes de las comunidades, no alteraron profundamente ni su forma ni su contenido, aunque sí lo enriquecieron con disposiciones prácticas. Entre los artículos que se añadieron durante estas reuniones, uno de los más importantes establecía, en forma expresa, la obligación por parte del ayuntamiento, de ejecutar las decisiones tomadas por las Comisiones de Urbanización y de Legalización del Suelo (comul). La falta de confianza que se expresaba de esta manera, no carecía de fundamento, ya que el mencionado artículo quedó eliminado en la redacción definitiva de la ley por parte del Concejo.

La formalizaçión de la ley

57El anteproyecto de ley fue denominado Plan de Regularización de las Zonas Especiales de Interés Social (prezeis) y entregado al nuevo alcalde de Recife, Jarbas Vasconcelos, durante una Asamblea General que reunió a unos 500 militantes de distintos consejos y asociaciones de colonos, el 24 de mayo de 1986. El alcalde recibió favorablemente el proyecto y se comprometió a someterlo al Concejo, como proyecto de ley, después de haber recabado la opinión de la Secretaría de Asuntos Jurídicos y de la Empresa de Urbanización de la Ciudad.

58De junio a octubre de 1986 tuvieron lugar varias reuniones entre los técnicos del ayuntamiento y algunos de los participantes en las anteriores sesiones de redacción. Los representantes del ayuntamiento hicieron varias modificaciones al proyecto, justificándolas técnicamente. Si bien esto redundó en una mayor precisión del texto en su conjunto, los artículos sobre los recursos para el Plan quedaron soslayados, y el asunto se aplazó hasta la aprobación de una ley posterior, sin que se previera, por lo pronto, la menor asignación de recursos para realizar los proyectos de urbanización y de legalización de las zeis. La Secretaría de Asuntos Jurídicos del ayuntamiento justificó la reformulación de estos artículos, alegando que era anticonstitucional la redacción anterior, que creaba un vínculo directo entre la recaudación de impuestos y los gastos.

59Durante la elaboración del proyecto de ley tuvo lugar un debate en torno al derecho de atribución de títulos a los habitantes de las zeis. Con el objeto de tomar en consideración el caso de las personas que residían desde hacía mucho tiempo en la zona y deseaban seguir residiendo allí, pero que, debido a cierto éxito profesional, habían alcanzado un nivel de ingresos sensiblemente superior al promedio de la colonia, se añadió un artículo (Art. 21— III) a solicitud del grupo que había elaborado el texto original.

60Sin embargo, no se llegó a un acuerdo sobre todos los puntos. Así, a pesar de la insistencia de los representantes del Movimiento Popular, algunas de sus propuestas no se incluyeron en el proyecto de ley:

  • la aprobación automática, por vencimiento del plazo legal, de una solicitud de concentración o desconcentración de lotes en una zeis. Con ello, el grupo popular pretendía evitar que las solicitudes permanecieran archivadas indefinidamente en los cajones de la burocracia municipal;
  • la obligación, por parte del ayuntamiento, de concretar las decisiones adoptadas por las Comisiones de Urbanización y Legalización (comul);
  • la responsabilidad, por parte del ayuntamiento, de asumir todas las cargas resultantes de la ley.

61A pesar de estas divergencias, los representantes del Movimiento Popular insistieron en que esta ley fuera sometida al Concejo, a la brevedad posible. Sin embargo, se aplazó mucho la presentación del proyecto de ley, y fue necesario esperar hasta el 11 de marzo de 1987, para que la ley se adoptara efectivamente. No sufrió ninguna enmienda en esa ocasión, aunque cabe señalar que el presidente de la Comisión de Legislación y Justicia había animado con anterioridad varias sesiones de trabajo con la coordinación del grupo del prezeis, consiguiendo la introducción de algunas modificaciones. Dos de éstas merecen resaltarse. La primera estipulaba que los habitantes de una zeis podían ser representados por medio de varias organizaciones, lo cual permitiría un mejor desarrollo de la democracia y la expresión de los grupos minoritarios. La segunda modificación consistió en eliminar del texto una precisión que había sido introducida por el poder ejecutivo y que estipulaba que el reglamento interno de la comul debía ser aprobado en el seno de la comunidad, lo cual hacía temer que las comul llegaran a ser hegemónicas.

62La ley 14.947 se publicó en el diario oficial del municipio el 30 de marzo de 1987. Tras la aprobación por el Concejo, se celebró una sesión solemne, en la cual el alcalde presentó el prezeis a la población. En esta ocasión, la participación popular superó todas las previsiones, ya que unas 2 500 personas invadieron los pasillos y los alrededores de la sala.

Los reglamentos de aplicación del PREZEIS

63Los artículos 39 y 40 del prezeis establecían un plazo de 90 días para que el poder ejecutivo presentara al Concejo un proyecto de ley, creando un fondo especial del organismo y la publicación de un decreto de aplicación de la ley para todo aquello que no fuera aplicable en forma automática. A la postre sólo se respetó el segundo artículo. El Fondo Especial del prezeis no se instituyó, y no fue sino hasta marzo de 1990 cuando el alcalde, Joaquim Francisco, hizo llegar al Concejo el proyecto de ley que fijaba las normas para la asignación de los recursos presupuestarios a favor del prezeis.

64La ley del prezeis se reglamentó mediante el decreto municipal del 30 de junio de 1987, el cual fue elaborado por la Secretaría de Asuntos Jurídicos, asistida por los representantes de las organizaciones populares y sus consultores. Entre otras medidas, este decreto establecía la congelación de las normas urbanísticas en todos aquellos sitios que solicitaran su transformación en zeis, con el objeto de evitar que se dieran intentos por votar proyectos de urbanismo susceptibles de contrariar los planes del prezeis. Asimismo, el artículo lo de este decreto estipulaba que el prezeis era aplicable a todas las zeis existentes, independientemente de que existiera o no algún proyecto específico de urbanización y de legalización. Este dispositivo obligaba a los poderes públicos a aplicar los criterios urbanísticos del prezeis, aun cuando la comunidad de la zeis de que se tratara no participaba institucionalmente a través de la comul, en los órganos municipales responsables de la urbanización y de la legalización.

65A raíz de la aprobación del prezeis se crearon inmediatamente ocho comul. Estas comisiones se reunieron semanalmente durante 1987 y 1988, cada una de ellas en forma autónoma. Sin embargo, en ocasión de encuentros informales los representantes de las comunidades expresaron dificultades comunes en la interpretación de la ley del prezeis y de otros decretos, cuestionando la posibilidad de instrumentar proyectos específicos. A raíz de esto, las organizaciones de apoyo y los técnicos de la Empresa de Urbanización de la Ciudad (urb recife) decidieron proponer la creación de un foro permanente del prezeis, en el cual pudieran discutirse y resolverse los problemas comunes, y que tuviera como finalidad proporcionar ayuda a las comul o a aquellas comunidades que solicitaran su registro como zeis. El Foro Permanente del prezeis quedó instituido mediante el decreto 14.589, del 14 de diciembre de 1988.

66Más allá de sus atribuciones legales, el foro desempeñó inmediatamente un papel político, como espacio de unión de las fuerzas e intereses populares frente a los poderes públicos, espacio desde el cual se exigió a las autoridades que asumieran sus responsabilidades y entregaran recursos para la puesta en marcha del prezeis. Su campo de incumbencia es tan amplio como es posible, yendo desde la colaboración con el Plan de Desarrollo de Recife y con todas las acciones del prezeis, hasta la propuesta de soluciones para abordar el problema de las zonas pobres no regularizadas. En este foro participan representantes de los poderes públicos, tanto a nivel de la ciudad como del estado; representantes de las comunidades en las comul; representantes de las entidades del Movimiento Popular de Recife, como es, por ejemplo, el Movimiento para la Defensa de los “favelados” (mdf); representantes de las organizaciones de apoyo al Movimiento Popular, como el Centro de Estudios y de Acción Social (ceas); y representantes de la sociedad civil, como el colegio de abogados.

La situación actual

67En octubre de 1990 se habían aprobado nueve zeis de nueva creación, con lo cual su número total ascendió a 36. Sin embargo, no todas las comul de estas zeis estaban instaladas pues sólo funcionaban quince. Esto se explica por dos motivos principales. El primero radica en que la instalación de una comul no tiene carácter automático; ésta sólo se crea desde el momento en que así lo solicita la comunidad concernida. El segundo motivo obedece a que las autoridades públicas, que deben indicar a la nueva comul cuáles son sus representantes, no siempre lo hacen con la diligencia esperada.

68Durante el año de 1989 y el primer semestre de 1990, periodo correspondiente a la administración del alcalde Joaquim Francisco, no se ha registrado ningún avance en los distintos proyectos. En varias ocasiones se aplazó el censo de población, primer paso indispensable para llevar a cabo la legalización de la tenencia del suelo. Tampoco han progresado las acciones de urbanización.

69Las reuniones se llevan a cabo, no por la voluntad de los técnicos de la urb, sino debido a la insistencia de los representantes de las comunidades que, además de su esfuerzo por mantener el Plan en actividad, poseen una motivación económica, ya que perciben una “ficha” por cada reunión celebrada, conforme a lo que marca la ley. El ayuntamiento, que paga, cuestiona estas “fichas”, estimando que constituyen una forma de “clientelismo oficial”.

70Por otra parte, la evaluación realizada en el marco del foro permanente del prezeis, demuestra que las cuestiones concernientes a los proyectos de urbanización y de legalización no se discuten en las comunidades. Por consiguiente, puede afirmarse que el proceso de participación establecido por el prezeis sólo involucra a los representantes de la comunidad que forman parte de las comul, y que aun tal participación debe ponerse en tela de juicio, puesto que la motivación primordial de estos representantes bien podría ser, con el paso del tiempo, de simple orden pecuniario.

71Otra conclusión interesante se desprende de la evaluación realizada por el foro en junio de 1989. Ésta se refiere a la naturaleza de los temas tratados durante las reuniones; resulta que 80 % de ellos son ajenos a los objetivos del foro. Puede estimarse que tal desviación se debe en parte a que esta instancia compleja, en la cual participan representantes con perfiles muy distintos, hubiera tenido que consagrar algún tiempo para definir los papeles de cada quien y para realizar una labor de dinámica de grupos, en la medida en que se trataba de una primera experiencia, en Recife, de participación popular institucionalizada. Asimismo, es probable que no sea ajeno a las dificultades encontradas el hecho de que este foro haya sido instituido por un ayuntamiento de izquierda (pmdb) y haya empezado a funcionar en el marco de un ayuntamiento de derecha (pfl).

72Ello no obstante, el foro no falló en su tarea primordial, que era la de ser un instrumento de intercambio de experiencias y de afianzamiento de la propuesta del prezeis en su globalidad. Durante la segunda evaluación que se llevó a cabo en junio de 1990, se mencionó lo difícil que era lograr el quórum, establecido por el reglamento interno, para que se celebraran las reuniones del foro. Esta dificultad se debe, probablemente, a que las reuniones del foro no se pagan con “fichas”, como ocurre para las reuniones de las comul.

73Dicha comprobación refuerza las dudas que pueden abrigarse en cuanto a la naturaleza de la motivación de quienes participan en las actividades del prezeis.

Conclusiones

74El prezeis no representa solamente la sistematización de una experiencia anterior de urbanización y de legalización de las favelas; constituye, ante todo, su institu-cionalización.

75Su proceso de elaboración es la expresión de cierto tipo de organización popular, que se da dentro de determinada coyuntura sociopolítica. Es, asimismo, la expresión de su materialización como fuerza social relacionada con los aparatos de Estado encargados de legislar en materia territorial.

76Su fuerza social se hace patente en la medida en que introduce mecanismos de participación popular en la planeación, la realización y el control de los proyectos de urbanización y de legalización de las zeis. Como lo hemos visto, la elaboración del texto se benefició con la participación del Movimiento Popular en cada etapa. Sin embargo, el texto final no respondió totalmente a las expectativas de sus promotores, ya fuera por motivos de orden legal, en particular en lo concerniente a los artículos del Fondo Especial del prezeis, o como consecuencia de la correlación de fuerzas en las negociaciones con los poderes ejecutivo y legislativo. Si bien la propuesta del prezeis ha quedado formalmente aceptada por los gobernantes, hasta la fecha no se percibe ninguna voluntad firme para asignar los fondos que posibilitarían su desarrollo. Es verdad que en junio de 1990 se votó y se promulgó la ley municipal que fija las normas para la atribución de los fondos públicos a favor del prezeis, al mismo tiempo que establece los mecanismos de control para su aplicación. No obstante ello, en el presupuesto municipal de 1991, únicamente cinco zeis, de las quince cuyos proyectos están en marcha, se han visto dotadas con pequeñas cantidades para la continuación de sus proyectos.

3. LA PARTICIPACIÓN POPULAR Y EL USO QUE LOS POLÍTICOS HACEN DE LA MISMA

Los precursores

77En Recife, la primera asociación de colonos de una colonia popular registró sus estatutos en 1931. Se denominó “Liga mixta de los propietarios pobres de la villa de Sao Miguel dos Afogados” (“de los hogados”, nombre de una colonia de Recife sujeta a frecuentes inundaciones). En el momento de su creación, la asociación contaba con 280 miembros y sigue existiendo hasta la fecha.

78En 1947, por iniciativa del Partido Comunista Brasileño, se crearon los “Comités Populares y Democráticos de Barrio”. El año siguiente, se asistió en distintas colonias populares al surgimiento de varias asociaciones, cuyo objeto era luchar por el mejoramiento de las condiciones de vida, y que formularon reivindicaciones urbanas precisas.

79En 1955, la elección de Pelopidas Silveira, primer alcalde elegido en Recife después de un periodo de 60 años, propició el desarrollo de una importante participación popular basada en el movimiento asociativo a nivel de la colonia. La propia campaña electoral fue el punto de partida de numerosas asociaciones. El Frente de Recife, que agrupaba al Partido Comunista Brasileño (pcb), al Partido Brasileño del Trabajo (ptb), al Partido Socialista Brasileño (psb) y podía contar con el apoyo de ciertos miembros de la Unión Democrática Nacional (udn), ganó fácilmente las elecciones, con cerca de 70 % de los votos. Pero no por ello disponía de la mayoría en el Concejo. Por lo tanto, el Frente de Recife se vio obligado a buscar el apoyo activo de las capas populares, para presionar a los concejeros y obligarlos a votar los proyectos de ley presentados por Pelopidas. Por consiguiente, el surgimiento de todas estas asociaciones no era espontáneo. El Frente de Recife, y especialmente el pcb, Pelopidas y el ayuntamiento, dieron un vigoroso impulso al movimiento. El ayuntamiento proporcionó un modelo de estatuto y agilizó los trámites de creación; sin embargo, nunca llegó hasta el extremo de señalar a los presidentes, ya que éstos eran elegidos por los colonos. Las principales reivindicaciones de las asociaciones se referían a la propiedad del suelo, especialmente en las colonias de cerros, donde los propietarios de los terrenos ocupados cobraban un aluguel do chao (alquiler del suelo), la construcción de obras de vialidad, escuelas, alumbrado público, el relleno de las zonas inundables, y el mejoramiento del transporte público. La movilización se plasmaba en peticiones, reuniones con el alcalde y sus secretarios y manifestaciones en la vía pública. Las autoridades municipales innovaron al instituir audiencias públicas en las colonias. Estas audiencias contribuyeron a la formación cívica de la población que tomaba parte en ellas, y se observó una evolución en la naturaleza de las reivindicaciones formuladas, que pasaron de las demandas de carácter individual a la exigencia de mejoras y de equipamientos provechosos para la comunidad. Asimismo, fue durante la administración de Pelopidas cuando surgieron las primeras obras de interés colectivo realizadas en forma de mutirão (ayuda mutua).

80En 1959, Miguel Arraes fue elegido como alcalde de Recife; contaba con el apoyo de Cid Sampaio, que el año anterior había sido elegido como gobernador por una coalición de la izquierda con una fracción de la burguesía industrial. Aunque Arraes contaba con el apoyo del concejo, su administración continuó en la vía trazada por Pelopidas. En esa época se creó el Movimiento de Cultura Popular. Éste desarrolló una intensa actividad en las colonias, en estrecha cooperación con las asociaciones, de las cuales utilizaba a veces la sede para instalar escuelas. La relación entre el Movimiento de Barrio y los alcaldes del Frente de Recife (tras la elección de Miguel Arraes al puesto de gobernador en 1962, Pelopidas volvió a tomar el ayuntamiento) fue constante y estrecha; posibilitó, en cierta medida, la participación popular y Miguel Arraes puso especial empeño en despertar entre la población una conciencia política de los problemas de la nación brasileña.

81El Partido Comunista Brasileño se alejó progresivamente de la concepción “utilitarista” de las asociaciones de colonos, que había prevalecido en el momento de su creación en serie, y se esforzó por abrirles un campo político más amplio. Aunque sus militantes no ocupaban un lugar realmente preponderante dentro de las asociaciones, y en particular en su presidencia, es indudable que ejerció en las mismas una hegemonía ideológica. El Partido Socialista Brasileño, que impulsó la creación de algunas asociaciones de colonos, no consiguió ejercer tanta influencia.

El papel de “a União dos Bairros do Recife” (UBR)

82Ya desde la campaña para las elecciones de presidente municipal en 1955 se suscitaron violentas reacciones en contra de estas asociaciones acusadas de ser células comunistas. Los ataques más virulentos procedían de los concejeros, quienes temían perder su estatuto como mediadores entre la población y el poder ejecutivo municipal, y ver surgir a otros líderes dentro de sus feudos habituales. Ellos, que deseaban aparecer siempre como los benefactores de una colonia tan pronto como el municipio reparaba una acera, no admitieron que la población pudiera tratar directamente este tipo de problema con el ayuntamiento. Dieron a conocer un documento en el cual proponían limitar a cinco el número de las asociaciones de colonos, y que las presidencias fueran asumidas por concejeros. Hasta la elección de Cid Sampaio, en 1958, las asociaciones tuvieron que sufrir numerosas maniobras de intimidación por parte de la Secretaría de Seguridad Pública del gobierno del estado de Pernambuco.

83A inicios de 1962, Cid Sampaio rompió con el pcb, y luego con Miguel Arraes. Con el objeto de neutralizar su influencia, así como la de la izquierda en las colonias, Cid Sampaio se empeñó en desarrollar un esquema político autónomo y promovió la creación, el 21 de abril de 1962, de la Unión de los Barrios de Recife (ubr) y, algún tiempo más tarde, de la Unión de Colonos. La Unión de los Barrios se implantó en distintas colonias y fungió como rival de las asociaciones. Sin embargo, el organismo no tenía sede, y sus estatutos dejaban entrever que se trataba de una herramienta de propaganda hecha a la medida de su presidente, Severino Barbosa. Desde mediados de los años cincuenta, este periodista animaba todos los días un programa radiofónico titulado “Los dramas de la ciudad”, donde se abordaban los problemas de las colonias, como la acumulación de la basura, la falta de drenaje, de escuelas, etc. Su Unión de los Barrios ejercía un estricto control sobre las Uniones de Colonos, escogía a sus presidentes, los cambiaba si tenían un comportamiento sospechoso, organizaba reuniones mensuales de los presidentes en la casa de Severino Barbosa y perseguía casi abiertamente a los comunistas. Estaba declarada la guerra a las asociaciones de colonos que, a través de sus periódicos, como Última Hora y La Hora, atacaban violentamente a la ubr y a las Uniones de Colonos. Sin embargo, la ubr contaba con sólidos apoyos financieros, incluso por parte de la embajada de Estados Unidos.

84A inicios del año de 1964, el comité directivo de una Unión de Colonos decidió transformarla en una asociación de colonos, con todo y el viraje ideológico que esto suponía. La reacción no se hizo esperar: Severino armó a un comando que expulsó a os pedaços podres (en sus propias palabras “los pedazos podridos”) e impuso un nuevo equipo “sano y decente”.

85A pesar de una evidente simpatía, los protagonistas del golpe de estado de 1964 no le facilitaron la vida a la ubr. En efecto, al “nuevo régimen” no le interesaba que se desarrollaran organizaciones populares, cualquiera que fuera su forma, pues temía que por la propia dinámica del proceso éstas pudieran escapar de su control. Sin embargo, lo que acabó con el movimiento fue la renuncia de su líder carismático, un año más tarde.

La Federación de Asociaciones de Colonos del Estado de Pernambuco (FABEP)

86A principios de 1962 estaban en actividad varias decenas de asociaciones de colonos, articuladas no solamente unas con otras, sino también con otras organizaciones, tales como el Consejo Sindical de los Trabajadores (consintra). Sin embargo, para el desarrollo del movimiento se hacía sentir la necesidad de crear una organización federativa, lo cual ocurrió el 15 de julio de 1963. De acuerdo con sus estatutos, los objetivos de la fabep eran los siguientes:

  • crear, implantar o defender asociaciones que reivindicaran legítimos intereses colectivos y nacionalistas;
  • organizar e implantar la Asociación de “Foreiros” de Recife (colonos que pagan una cuota por el terreno en el cual han construido sus barracas);
  • defender en forma intransigente ante los poderes constituidos a todas las asociaciones reivindicativas sobre asuntos relativos a la defensa de la democracia y de los principios de independencia nacional; a la formación de un frente nacional para el desarrollo y la independencia económica del país; a la reforma, cuando sea necesario, de la constitución brasileña; y al interés particular de cada una de estas asociaciones frente a quienes lleguen a ser sus opositores en el terreno de las reivindicaciones populares;
  • convocar a una asamblea de las asociaciones que integran a la federación, con el fin de debatir problemas comunes sobre: reforma agraria y urbana, reglamentación de la salida de capitales hacia el exterior, nacionalización de los bancos y empresas extranjeras, planeación urbana, distribución de los víveres y del agua, defensa de la fauna y de las reservas forestales y minerales, defensa de la industria nacional, vivienda, transportes, bienestar, educación, alfabetización y capacitación técnico-profesional.

87El criterio de afiliación a la fabep era que la asociación se caracterizara como órgano reivindicativo de intereses populares y nacionalistas. Los objetivos de la Federación presentaban grandes similitudes con los del Frente de Recife, y en particular del pcb, que en las resoluciones de su V Congreso daba prioridad a la conquista de la emancipación del país de la dominación imperialista; a la eliminación de una estructura agraria atrasada; al establecimiento de amplias libertades democráticas; y al mejoramiento de las condiciones de vida de las masas populares. Sin embargo, el problema del suelo y de la vivienda —una reivindicación antigua— seguía estando muy presente, con la propuesta de creación de una Asociación de “Foreiros”. Y aunque el debate político tenía cabida en las asociaciones, la mayoría de sus actividades seguía estando relacionada con las reivindicaciones relativas a las condiciones de vida en las colonias. La fabep dio un vigoroso apoyo al gobernador Miguel Arraes, y participó activamente, en marzo de 1963, en el diálogo gobierno/población organizado por iniciativa del gobierno y que agrupó a cerca de 200 organizaciones. Una de las principales iniciativas de la FABEP consistió en organizar el Encuentro de Asociaciones de Colonos, el cual se concretó en una carta de reivindicaciones que fue entregada al alcalde Pelopidas y al gobernador Miguel Arraes. En esta carta ocupaban un lugar central los problemas de distribución de agua potable, de transporte, de drenaje y de vivienda; además, se proponía:

  • la creación de un Consejo de Asociaciones de Colonos, bajo la presidencia del alcalde o del secretario de la administración; en este espacio de intercambio de información, los representantes de la población podrían enterarse de los proyectos y de sus modalidades de realización;
  • la participación de un representante de la fabep en la comisión de planeación del ayuntamiento, “puesto que los proyectos siempre se elaboran sin conocimiento de las condiciones locales en las cuales serán implantados; se hacen de arriba hacia abajo”.

88Estas propuestas fueron discutidas con el alcalde y su secretaría en marzo de 1964. Pelopidas recomendó que ya no se pagara cuota alguna a nadie, y puso sus servicios jurídicos a disposición de los inquilinos y pequeños propietarios pobres, para “que puedan enfrentar la explotación feroz de los latifundistas urbanos”. En ocasión de este mismo encuentro, anunció la creación del Consejo de Asociaciones de Colonos, así como la integración de un representante de la fabep en el Consejo de Planeación Urbana. El avance de este proceso de participación popular en la administración municipal fue interrumpido por el golpe de Estado militar del lo. de abril de 1964.

El movimiento asociativo bajo la dictadura

89Durante los primeros diez años del régimen dictatorial, las organizaciones populares fueron consideradas como “casos de policía”. Muchas de ellas fueron disueltas, y puede afirmarse que la Iglesia fue, en esa época, el único espacio de acción posible. Ésta coadyuvó a la creación de numerosas asociaciones locales, en el seno de las cuales llevó a cabo una labor de “concientización” de los colonos. En julio de 1966, unas lluvias torrenciales ocasionaron enormes daños en los mocambos; en ese momento fue lanzado el movimiento Operação Esperança, animado por Dom Helder Cámara, el obispo de Recife y Olinda. Su primera intervención consistió en organizar la reconstrucción de las barracas en las zonas afectadas. Con donativos que provenían de múltiples fuentes, se compraron materiales, y la población se organizó para reconstruir en régimen de mutirao (ayuda mutua). Los grupos que se constituyeron en esa ocasión siguieron reuniéndose, buscando formas de acción para avanzar en la solución de los problemas de la colonia. Se constituyeron en Consejos de Colonos de la Operación Esperanza y lanzaron campañas sobre problemas específicos: salud, recolección de basura, introducción de filtros de agua en los hogares, etc. Organizaron nuevas obras en mutirão para excavar un foso, volver a levantar un talud, reconstruir una choza, etc. Los movimientos sociales en las colonias también se expresaban a través de grupos de mujeres, de jóvenes, etc.

90Sin embargo, no fue sino hasta 1975 cuando el movimiento de colonos volvió a manifestarse con cierta magnitud. En las lomas de Casa Amarela surgió el movimiento Terra de Ninguem (Tierra de Nadie), que reanudó la lucha emprendida 45 años antes por el derecho de permanencia en el suelo de unas 18 000 familias que vivían bajo una constante amenaza de agresión por parte de la inmobiliaria Rosa Borges.

91En 1978, una vez más en Casa Amarela fue fundado un movimiento para promover la constitución de una Federación de Casa Amarela (feaca). Creada por iniciativa de las asociaciones más combativas, esta federación apuntaba a unificar las luchas de los 400 000 habitantes de las barrancas y de las partes altas de esta inmensa colonia popular. A partir de ahí, el Movimiento de Barrios se organizó con relativa independencia de los partidos políticos de oposición, y surgieron numerosos grupos, consejos o comisiones más o menos formales. El lema del Movimiento era “Participación, concientización, organización y transformación social”.

92El 45 % de las organizaciones de colonos existentes en 1985 fueron creadas durante los tres años de la administración de Gustavo Krause (1979-1982). El alcalde lanzó entonces su gran operación de Planeación Participativa e implantó sus Núcleos de Participación Comunitaria (npc) o barracoes en todas las favelas, bajo la coordinación del Sistema de Acción Comunitaria (sac), el cual, a su vez, dependía de la Secretaría de Planeación y Urbanismo. Consciente de la reorganización de las colonias populares, Krause promovió la creación de asociaciones de «contrafuego» allí donde el Movimiento de Barrio era más fuerte y jugó de lleno la carta del populismo, como ya hemos visto. En la misma época, la feaca consiguió que se modificaran varios proyectos urbanísticos en el sector de Casa Amarela y limitó los abusos del sac en la explotación del trabajo gratuito en las comunidades. El consejo de colonos de Brasilia Teimosa consiguió, asimismo, la revisión completa del proyecto concerniente a su colonia, para que respondiera a las necesidades reales de la población.

93En julio de 1980, las colonias de Recife se unieron en la lucha por obtener, con toda urgencia, obras de reparación de los daños ocasionados por las lluvias en los cerros, donde el derrumbe de unos acantilados había provocado la muerte de 60 personas. Esta acción dio origen a la Asamblea de Colonos. En ese mismo año se creó la Reunión de los Consejos y Asociaciones de Colonos del Sector Sur, que se movilizó en torno a los problemas de distribución del agua. En 1982 se constituyó la Comisión de Lucha de Ibura, que organizó la resistencia de la colonia contra la construcción de un relleno sanitario y, habiendo conseguido la victoria, inició otras mejoras en las condiciones de vida.

94En el transcurso de los tres años siguientes, bajo la administración de Joaquim Francisco (quien había sido nombrado alcalde por el nuevo gobernador, Roberto Magalhaes), surgieron todavía 36 % de las entidades de Movimiento de Barrio. Sin embargo, el estilo del nuevo alcalde era muy diferente. Centró su estrategia en una amplia participación de la clase política, y su actividad en las cuestiones urbanísticas en las colonias residenciales, preocupándose poco por conquistar mediante el juego político de campo las posiciones del Movimiento de Barrio. No obstante, fue durante su administración, en 1982, cuando se crearon dos federaciones estatales, la fecope (Federación Comunitaria de Pernambuco) y la femocohab (Federación de las Asociaciones de Colonos de los Conjuntos Habitacionales de la cohab y Similares), que se disputaron el poder de representación del movimiento, erigiéndose en legítimos representantes de las organizaciones populares. En ese entonces, el Movimiento de Barrio tuvo resonancia a nivel nacional, con el Movimiento para la Defensa de los “Favelados” (mdf), surgido en 1975 en São Paulo, y con la anampos (Articulación Nacional de los Movimientos Populares y Sindicales). Sin embargo, las relaciones entre las organizaciones locales de colonos y las federaciones o articulaciones, cualquiera que fuera su obediencia, nunca fueron muy estrechas, puesto que 51 % de estas organizaciones declaraba no estar afiliado a ningún movimiento de mayor magnitud. En 1984, la Asamblea de Colonos encabezó dos manifestaciones de gran enverg adura contra el aumento de las tarifas de autobús, consiguiendo que éstas fueran congeladas.

El retorno a la democracia

95El 15 de noviembre de 1985 se celebraron las primeras elecciones directas para presidente municipal, desde el golpe de Estado. El candidato con mayores oportunidades entre las fuerzas de izquierda, Jarbas Vasconcelos, contrajo tres compromisos de importancia frente al Movimiento Popular:

  • garantizar la transparencia de las decisiones y de las acciones;
  • descentralizar, y acercarse a la población;
  • estimular e institucionalizar la participación popular directa e indirecta en las labores cotidianas de la administración.

96Al haber resultado electo el candidato del Frente Popular de Recife, los sectores populares tuvieron efectivamente la oportunidad de participar en la selección de los equipos de dirección de las Secretarías de Salud, de Educación y de Cultura. El ayuntamiento se esforzó por instituir nuevas prácticas sociales y políticas, que al mismo tiempo se diferenciaran de las acciones participativas de la administración Krause, aún muy presentes en las memorias de todos. Entre estas prácticas figuraba el programa “El ayuntamiento en sus colonias”, como expresión social del “Sistema de Descentralización Político-Administrativa” (rpa) recién creado. Su objetivo era decidir conjuntamente con las comunidades qué obras y servicios eran prioritarios para ellas. Finalmente, una de las etapas clave de la administración de Jarbas Vasconcelos fue la adopción de la ley del prezeis.

97El Movimiento de Barrio prosiguió su acción y su estructuración:

  • En septiembre de 1986 se llevó a cabo el congreso de creación de la Federación de las Colonias de la Región Metropolitana de Recife (femeb), que eligió a su primer comité directivo. La femeb sustituyó a la Asamblea de Colonos y su organización tomó en cuenta el modo de intervención del ayuntamiento y la división de Recife en rpa.
  • Sin embargo, el Movimiento conservó cierta distancia y se mantuvo independiente con respecto al ayuntamiento; algunos de sus líderes acusaron al poder municipal de ser más dado, lo mismo que sus predecesores, a prometer que a cumplir. Resultó evidente que la política de asignación de los financiamientos públicos no podía sino reflejar la división social de la ciudad y de la sociedad brasileña, y que las necesidades de la población de las colonias pobres de Recife excedían con mucho las posibilidades y responsabilidades del simple poder municipal. En tales condiciones, el Movimiento experimentó algunas dificultades para volver a inventar un modo de relación con este nuevo poder, y los tres años de política municipal popular pasaron muy rápidamente.

98Aunque de acuerdo con un sondeo de opinión a nivel nacional Jarbas Vasconcelos resultó ser el alcalde de una gran ciudad brasileña más apreciado por sus administrados al término de su mandato, el candidato a su sucesión por el Frente Popular de Recife sufrió un grave revés en las elecciones de noviembre de 1988 y fue derrotado por Joaquim Francisco, candidato de la derecha, que ya había ejercido un primer mandato, después de haber sido nombrado por el régimen de la dictadura. Joaquim Francisco no fue solamente el elegido de las clases medias y superiores, sino que también obtuvo la mayoría en las colonias populares.

99Sin embargo, en noviembre de 1986 las elecciones para gobernador consagraron el retorno triunfal de Miguel Arraes. A partir de marzo de 1987, al ser nombrado en el puesto de secretario de la Vivienda Pedro Eurico de Barros Silva, ex presidente de la Comisión Justicia y Paz y principal abogado de los “invasores” en los años ochenta, el gobierno creó una situación inédita para el movimiento popular. A pesar de sus declaraciones de las primeras semanas y de su indudable adhesión filosófica a la primacía del derecho a la vivienda sobre el derecho de propiedad, Pedro Eurico tuvo que asumir las contradicciones del gobierno popular y su falta de recursos propios para enfrentar el problema de la vivienda, y no se sustrajo a los reflejos clientelistas y paternalistas de la clase política brasileña. El lanzamiento de un programa alternativo destinado a las poblaciones de muy escasos recursos, basado en la prioridad de la legalización de la tenencia del suelo y de la participación popular, así como la magnitud de los resultados obtenidos, fueron las principales huellas que dejaron sus tres años de actividad en la Secretaría de la Vivienda. Su condición de ex asesor del movimiento popular puso en aprietos no solamente a los líderes de las comunidades, sino también, y con mayor razón aún, a sus ex colegas y amigos, a ciertas organizaciones de apoyo que, en algunos casos, no pudieron evitar jugar con dos barajas; de ahí que ciertas comunidades prefirieran llevar solas las negociaciones.

100Siguió incrementándose durante este periodo el número de asociaciones representativas. De las 679 asociaciones registradas en Recife en 1989, 220 eran reconocidas como representativas por la población de las colonias; de estas últimas, 177 se habían constituido en torno a reivindicaciones relacionadas con la vivienda. Entre las reivindicaciones más frecuentes, 46.5 % se refería directamente a la tenencia de suelo, 20.2 % solicitaba la inserción en un programa gubernamental de urbanización, y 13 % eran demandas de construcción de viviendas. Como se advierte, la reivindicación de acceder a la propiedad de una casa distaba mucho de ser la más apremiante. Los líderes interrogados estaban plenamente conscientes de que, frente a estas reivindicaciones, la prontitud y la magnitud de la respuesta de los poderes públicos reflejarían siempre, en mayor o menor grado, la fuerza de protesta del movimiento popular y la oportunidad de obtener ganancias políticas que éstas representaban para el grupo en el poder.

El funcionamiento de las asociaciones

101El funcionamiento de las asociaciones, sus relaciones con la comunidad y con el poder local, dependen directamente de las condiciones en las cuales surgieron; desde este punto de vista pueden distinguirse cuatro principales tipos de asociaciones:

  • las asociaciones cuya creación estuvo impulsada, de manera más o menos directa, por el poder local;
  • las asociaciones de los asentamientos afianzados, que existen desde hace varias décadas;
  • las asociaciones antiguas, ya adormecidas, pero que revivieron en ocasión de una lucha en torno a un tema preciso;
  • las asociaciones creadas recientemente, a raíz de una invasión.

102Las asociaciones creadas bajo el impulso del grupo político en el poder, suelen ser de duración limitada. En la medida en que han sido instalados por el poder, los dirigentes pueden informar al mismo de las reivindicaciones apenas éstas van surgiendo en la comunidad, y contribuir así a darles una solución más pronta. La población tiene plena conciencia de dicha situación y sabe perfectamente cómo sacar de ella el máximo beneficio, ya sea a título individual o colectivo. Pero a cambio de esto, los dirigentes actúan más como agentes propagandísticos de sus amigos políticos que como auténticos representantes de la comunidad, y no tardan en caer, en caso de cambio político desfavorable a su tendencia.

103Las asociaciones antiguas suelen estar un tanto anquilosadas; su combatividad está erosionada por los conflictos internos, que reflejan la diversificación socioeconómica en el seno de la comunidad, así como la divergencia de intereses que esto acarrea. En la mayoría de los casos, sus representantes son personas de edad, unánimemente respetadas, pero poco dinámicas. La imagen de la asociación se caracteriza por el envejecimiento de sus miembros activos, cuyo número se va reduciendo poco a poco, lo cual aleja a la población joven y no favorece el surgimiento de nuevos líderes.

104En ocasión de una lucha específica o de la intervención de la cohab en el sitio, y especialmente de la Coordinación del Desarrollo Comunitario, una asociación antigua puede llegar a tener una segunda vida y experimentar la renovación de sus líderes. Tal es el caso de la asociación de la comunidad de Chié, una de las colonias de la gran favela de Ponte do Maduro, cuyos seguidores han aumentado sensiblemente y que ha rejuvenecido en los últimos años, con la intervención de la cohab en el marco del programa Chao e Teto.

105En UR 10 (Unidad Residencial 10 de la colonia Ibura), en cambio, se observa que la asociación, creada en 1976 por iniciativa de la cohab, funcionó durante mucho tiempo como simple representante local de este organismo, con el fin de facilitar la realización de su programa. Sin embargo, en el interior mismo de tal asociación, un grupo de colonos experimentó la necesidad de crear una “comisión de colonos”, autónoma y más allegada a la comunidad y a sus intereses; esta comisión impugnó ciertos proyectos, consiguiendo que se modificaran. En 1980, al ser ocupados los terrenos adyacentes al proyecto de la cohab, la comisión decidió invitar a los nuevos colonos a participar en las reuniones y asambleas de la asociación, lo cual fue terminantemente rechazado por los responsables de esta última. La comisión consiguió movilizar a la comunidad sobre el tema de la integración de toda la población de la colonia sin excepción, y ganó fácilmente las elecciones de 1981. Hasta la fecha, este grupo sigue presidiendo la asociación. En 1982, movilizó a la población de la colonia contra un proyecto del gobierno estatal, que pretendía crear en este sitio un basurero de grandes dimensiones, donde sé concentraría toda la basura de Recife. La “comisión de la basura” consiguió la anulación del proyecto y, fortalecida por este triunfo, se transformó en “comisión de lucha de Ibura”. La madurez adquirida a través de tal lucha permitió que la asociación mantuviera a la comunidad en estado de movilización y conquistara otras mejoras en sus condiciones de vida: creación de una línea de autobuses, construcción de escaleras en las pendientes, ampliación de la escuela, etc. El nivel de participación popular se ha incrementado sensiblemente en el transcurso de estos últimos años. Así, 83 % de los colonos sabe de la existencia de la asociación, frente a 79 % en 1987; en este mismo año, 24 % de la población participaba en las actividades de la asociación, mientras que en 1990 este porcentaje ascendía a 33 %; hecho más significativo aún, la participación en las labores de la comisión movilizaba a 9 % de la población en 1990, frente a un escaso 3 % en 1987.

106Las asociaciones creadas en ocasión de invasiones recientes se caracterizan por una presencia mayoritaria de mujeres y de jóvenes. Las mujeres son la mayoría en 75 % de las asociaciones de colonos, independientemente de su antigüedad; pero sólo presiden 22 % de ellas. Se observa que llegan más fácilmente a la presidencia en las asociaciones jóvenes, y que dos organizaciones importantes son presididas por jóvenes mujeres: la Federación Metropolitana de las Colonias de Recife (femeb) y la Federación de las Asociaciones y Consejos de Casa Amarela (feaca). Debido a que los jóvenes tuvieron una mejor educación que sus padres, son ellos los que ocupan, por ejemplo, los puestos de responsabilidad en la comisión de ocupación de Buriti, creada inmediatamente después de la invasión en marzo de 1987.

4. ESTUDIOS DE CASO

A) La operación Buriti

107Características de la operación realizada en el sitio por la cohabpe, en el marco del programa Chao e Teto:

108Población: de las 4 700 familias censadas, 3 000 ocupaban de hecho el sitio; 1 528 familias permanecerían efectivamente en el sitio, o sea, unas 7 600 personas.

109Superficie total: 61 hectáreas.

110Inicio de ocupación del área: 15 de marzo de 1987, invasión espontánea muy rápida.

111Características geográficas del área: conjunto de pequeños valles y cerros, de relieve muy accidentado. Suelos arcilloso-arenosos, de composición y estabilidad muy variadas. Existencia de una línea eléctrica de mediana tensión que atraviesa toda el área.

112Naturaleza de la intervención de la cohabpe: expropiación del antiguo propietario y distribución de títulos de propiedad a las familias que, habiendo satisfecho los criterios de selección, fueron seleccionadas mediante sorteo.

113Acondicionamiento de un sitio virgen:

  • Remodelación general del perfil de los cerros. Creación de terrazas dispuestas en gradas.
  • Muros de contención, sembrado de gramíneas en los taludes.
  • Drenaje general.
  • Vialidad de acceso y de servicio empedrada. Escaleras en los taludes.
  • Redes de agua potable, de electricidad y de alcantarillado.
  • Construcción de estaciones de depuración.
  • Pequeños equipamientos colectivos.

114Autoconstrucción: realización de 988 casas en el marco del Programa de Autoconstrucción de Chao e Teto.

La ocupación

115En la noche del 14 de marzo de 1987, es decir, algunas horas antes de la toma de posesión del gobernador electo, Miguel Arraes, un grupo de colonos “sin casa” de la colonia “Casa Amarela” de Recife, ocupó un terreno hasta entonces baldío, aunque muy accidentado, perteneciente a la empresa Othon, en el lugar llamado Macaxeira.

116Esta ocupación estuvo perfectamente planeada; en muy poco tiempo se instalaron 800 barracas, particularmente en la parte del terreno más cercana a la avenida del Norte, en las partes altas de Antonio Felix, Buriti, Cruzeiro y Bertioga, así como detrás de la iglesia de Macaxeira. En un plazo muy breve, el ejemplo fue seguido por los habitantes de las colonias vecinas, que ocuparon espontáneamente el resto del espacio disponible, hasta edificar unas 3 000 barracas. El 16 de marzo, los líderes de la ocupación fueron citados por el grupo inicial para constituir una comisión de ocupación, que obtuvo el apoyo de doce organizaciones del Movimiento Popular o de partidos políticos de izquierda. El terreno se dividió en doce zonas, cada una de las cuales tuvo tres representantes en la comisión. Ésta eligió a una coordinación de seis personas, que fueron encargadas de establecer contacto con la Secretaría de la Vivienda.

La elaboración del proyecto

117El 17 de marzo, el secretario Pedro Eurico visitó el lugar. Se organizó rápidamente una asamblea general, y la negociación con el secretario arrojó el siguiente acuerdo: la población aceptaba abandonar el sitio, en la medida en que la Compañía de la Habitación se comprometiera a censar a las familias y a garantizarles un derecho sobre el suelo.

118El censo comenzó el 19 de marzo, de manera bastante confusa, pues el nuevo equipo carecía de experiencia en este tipo de intervención. Se realizó por subáreas, y numerosas familias que no ocupaban el terreno aprovecharon la confusión para colarse en las filas, especialmente en las zonas de ocupación poco organizadas. Resultaron censadas cerca de 4 700 familias, un número que rebasaba con mucho el total de los ocupantes efectivos, así como la capacidad del terreno. A raíz de este censo, se celebraron reuniones en el seno de la comunidad, con el objeto de definir criterios de selección. Los criterios adoptados fueron los siguientes:

  • ingresos familiares entre cero y dos salarios mínimos;
  • no poseer ninguna casa o terreno;
  • vivir en la colonia Casa Amarela.

119En primera instancia se examinó el caso de las parejas con hijos, de los solteros(as) con hijos, de los solteros(as) sostén de la familia y de los ancianos(as); y en segunda instancia, el caso de las parejas sin hijos y de los solteros(as).

120El 24 de marzo se celebró una reunión en el palacio de gobierno, entre el gobernador Miguel Arraes, el vicegobernador Carlos Wilson, el secretario Pedro Eurico y los propietarios del terreno, la familia Brito Bezerra de Mello. Ésta donó una parte del terreno (llamada Gleba I), de una extensión de 11 hectáreas y, a decir verdad, absolutamente inadecuada para la construcción, mientras que se comprometió a vender el resto (Gleba II), o sea, unas 49 hectáreas. La venta tuvo lugar el 17 de agosto de 1987.

121En los primeros días de abril se procedió a la verificación paritaria del censo, seguida por la selección de los derechohabientes. Sin embargo, todo este proceso fue muy lento, no abarcó a todas las familias y tuvo que interrumpirse, debido a que la cohab no contaba con los fondos necesarios para sufragar los gastos de la operación. La Gerencia de Proyectos y de Planeación de la Dirección de Programas Especiales, con la asesoría técnica de la oficina de proyectos Planor, elaboró un proyecto de urbanización del área. Este proyecto se adaptaba lo más posible a los accidentes del terreno, con el objeto de reducir a un mínimo el volumen del terraplenado, estimado en 350 000 m3. El proyecto delimitaba 1 866 lotes en el sitio.

La intervención de la COHAB con fondos propios

122Al no conseguir financiamiento por parte de la Caja Económica Federal (cef) para la realización de este proyecto, la cohab empezó a intervenir lentamente con fondos propios. Así, el 17 de octubre de 1987 comenzaron algunas obras de remodelación de las pendientes, de terraplenado y de sembrado de gramíneas en los taludes.

123Debido a la escasez de los recursos disponibles, la intervención se limitó a las áreas más fáciles de acondicionar. La Coordinación seleccionó los casos de mayor urgencia y designó a los beneficiarios de los primeros lotes. En enero de 1988 se entregaron los primeros lotes, sin infraestructura básica.

124Durante este periodo, las relaciones entre la comunidad, por un lado, y las sehab y cohab, por otro, fueron bastante tumultuosas; se produjeron varios conflictos, la comunidad rechazó a los técnicos de campo, etc. Sin embargo, la población no tenía muchas alternativas: debía aceptar las propuestas que le hacía la cohab, o exponerse a quedarse sin nada. Frente a la escasez de los medios disponibles, la terminología cambió; ya no se habló de «lotes urbanizados», sino de «lotes urbanizables». En este contexto, la cohab propuso el Programa de Autoconstrucción, con el objeto de sacar provecho de una línea de financiamiento existente.

125Ante la lentitud del proceso, la comunidad decidió organizar una caravana para llevar su reivindicación directamente ante el Ministerio de la Vivienda en Brasilia; con este fin, una delegación de 46 personas se trasladaría a esta ciudad en un autobús. Para ello, la comisión solicitó la ayuda de la Secretaría de Acción Social del estado, y consiguió el financiamiento del viaje. Sin embargo, a raíz de la intervención de la Secretaría de la Vivienda, la delegación se redujo a tres personas y contó con el apoyo de varios políticos, en particular del estado de Pernambuco: Fernando Lyra (pdt), Roberto Freire (pcb) y el propio Luis Inacio Lula da Silva, quien se encargó de conseguir una cita con Prisco Viana, entonces ministro de la Vivienda. La entrevista tuvo lugar el 3 de mayo. La delegación presentó una petición (con más de 4 000 firmas) que apoyaba el proyecto que el ministro había recibido poco tiempo antes. La delegación permaneció tres semanas en Brasilia, donde se entrevistó con numerosos responsables políticos; a su retorno a Recife, tenía muchas esperanzas de alcanzar el éxito.

126En el mismo momento, se estaba examinando la licitación publicada por la comisión permanente de la cohab, con vistas a la realización de las obras de acondicionamiento del sitio. Las obras de infraestructura de los principales sitios de intervención de la cohab se distribuyeron entre tres empresas de alcance nacional, y la empresa Odebrecht se encargó, entre otras cosas, de la obra de Buriti.

127Las empresas se comprometieron a auxiliar a la cohab con sus propios medios y a conseguir el financiamiento de estas obras ante la Caja Económica Federal. Frente a la escasez de lotes disponibles, la cohab se comprometió a reubicar en otros terrenos de la Región Metropolitana de Recife a aquellas familias que no pudieran obtener un lote en el sitio (a fin de cuentas, sólo 20 familias fueron reubicadas en el sitio de Maranguape).

128Poco a poco se fue estabilizando la situación. Hasta mayo de 1989 y siempre con fondos propios, la cohab consiguió ofrecer 566 lotes, en los cuales 400 casas estaban concluidas, y 166 en proceso de construcción (con fondos de la cef únicamente para la autoconstrucción).

129En ese momento, las lluvias invernales ocasionaron peligrosas fisuras en las pendientes que dominaban las casas ya ocupadas, lo cual condujo a la cohab a reubicar provisionalmente a 50 familias amenazadas en barracas de triplay, alejadas de la zona de riesgo. El equipo social tuvo que vencer muchas resistencias para convencer a los colonos de que no se trataba de una maniobra encaminada a entregar sus casas a otras familias. Hacia finales del invierno, las familias se reintegraron a sus viviendas y se reanudaron las obras.

La atribución del financiamiento por parte de la Caja Económica Federal

130No fue sino hasta noviembre de 1989 cuando la Caja Económica Federal liberó el financiamiento de las obras de acondicionamiento del área. Un nuevo proyecto fue elaborado por la oficina de proyectos astep, a solicitud de la de, que no asoció en él a la gpp. Este proyecto modificó profundamente las líneas directrices originales, con el descrestamiento de los cerros, la creación de terrazas de mayor extensión, y la transformación de Buriti en una cantera de tierra para Roda de Fogo, donde estaba previsto un relleno general de 0.7 m de espesor promedio. Este proyecto de la astep preveía la remoción de 1 350 000 m3 de tierra y la creación de 1 620 lotes, es decir, 246 menos que en el proyecto inicial.

131Al llegar la empresa al sitio, iniciaron enormes obras de terraplenado y la construcción de casas se suspendió por más de cuatro meses. Fueron destruidas 27 casas ubicadas en una zona de riesgo donde había aparecido una fisura preocupante, y las familias fueron trasladadas hacia otro sector, donde la empresa volvió a construir para ellas casas idénticas a aquellas que habían sido derruidas. En otra parte del terreno, numerosas excavaciones listas para recibir los cimientos fueron tapadas para facilitar el acceso de los camiones y de las máquinas de terraplenado.

132En la realización de la obra se usaron más de 20 máquinas y 120 camiones, que trabajaron día y noche para cumplir con el compromiso que la empresa había contraído ante la Dirección de Programas Especiales: entregar 500 lotes antes del 28 de marzo. Este objetivo no se alcanzó. A la fecha establecida únicamente se entregaron a la población 229 lotes apenas acondicionados, en medio de una gran confusión.

133Acto seguido se procedió a la entrega de materiales, lenta y desordenada. Al poco tiempo de haberse iniciado la construcción aparecieron grietas preocupantes, debidas a un defecto de estabilización del suelo y a la presencia de arcillas expansivas, un factor que la empresa había omitido señalar a la de. En consecuencia, se detuvieron una vez más las obras, en espera de una solución técnica y financieramente viable.

134En la misma época aparecieron importantes fallas en las terrazas recién construidas. Tras haber realizado un análisis de los suelos y consultado al profesor Jaime Gusmão, indiscutible autoridad en la materia, se decidió reducir la inclinación excesiva de los taludes y ampliar las terrazas; lo cual tuvo como consecuencia reducir el número de lotes realizables, retardar las obras y aumentar una vez más el volumen total de tierra removida, el cual ascendió a 1 450 000 m3. Asimismo, se decidió que desde entonces la empresa se encargaría de construir las bases de las casas asentadas en las nuevas terrazas, con el fin de reducir los riesgos de fisuras.

La situación actual

135Actualmente, las obras de terraplenado están casi concluidas. El número de lotes efectivamente ofrecidos puede considerarse como definitivo: 1 528. Unas 1 000 casas han sido construidas, o están a punto de serlo. Sin embargo, la cohab ha agotado la línea de financiamiento que se había abierto en la Caja Económica Federal a favor del Programa de Construcción Chao e Teto, y no ha conseguido aún la apertura de un nuevo crédito.

136Con el paso del tiempo, numerosas familias censadas han desistido. Sin embargo, puede considerarse que el número de las familias cuya espera no será satisfecha en este sitio es del orden de 1 500. El director de los Programas Especiales se ha comprometido a entregar rápidamente a dichas familias una propuesta de reubicación en otro sitio de la rmr.

137El equipo técnico de la cohab que trabaja en esta operación es muy estable (la mayoría de los técnicos llegaron al sitio hace más de dos años) y bien aceptado por la población. En cambio, por lo que se refiere a los líderes de la comunidad, se han producido varios cambios, conflictos o distanciamientos intencionales. En la coordinación actual subsiste sólo uno de los líderes electos en la época de la ocupación.

B) La operación Ponte do Maduro

138Características de la operación realizada en el sitio por la cohabpe, en el marco del programa Chao e Teto

139Población: aproximadamente 6 000 familias censadas, o sea, más de 30 000 personas.

140Número de familias que permanecieron en el sitio: aproximadamente 4 500.

141Superficie total: 64 hectáreas, distribuidas entre cuatro colonias: Ilha de Joaneiro, Ilha do Chié, Santa Terezinha y Santo Amaro.

142Inicio de ocupación del área: transcurso de los años 1930.

143Características geográficas del área: antigua laguna colmada progresivamente mediante rellenos sucesivos realizados por los colonos, pero que se inunda en cada conjugación desfavorable de las crecidas fluviales y de una fuerte marea. Enclavada entre vías construidas sobre terraplenes; salida insuficiente para los aportes del área.

144Naturaleza de la intervención de la cohab: legalización del uso del suelo mediante la distribución de títulos de Derecho Real de Uso del Suelo a las familias que fueron mantenidas en el sitio.

145Urbanización de favela:

  • relleno general de 1.5 metros de espesor en promedio;
  • calibrado de los canales de drenaje;
  • edificación de ribazos de gaviones;
  • microdrenaje;
  • vialidad empedrada, que respeta la antigua estructura vial determinada mediante fotografías aéreas;
  • redes de drenaje, de agua potable y de electricidad;
  • siembra de árboles;
  • número de lotes urbanizados creados: aproximadamente 4 500;
  • donación del terreno por la Unión al estado de Pernambuco.

146Autoconstrucción: edificación de 1 075 casas, en el marco del Programa de Autoconstrucción Chao e Teto;

  • instalación provisional de las familias en barracas de madera durante las obras de relleno de sus terrenos y la construcción de sus casas;
  • obtención del financiamiento para realizar 4 500 nuevas casas.

Cincuenta años en el cieno

147El sitio llamado Ponte do Maduro consta de cuatro comunidades establecidas en la orilla de la avenida Agamenon Magalhaes, cerca de los límites entre Recife y Olinda (véase mapa). Estas colonias (Ilha de Joaneiro, Ilha do Chié, Santa Terezinha y Santo Amaro) ocupan una superficie total de 64 hectáreas. Su localización es muy privilegiada, dada la proximidad del centro de Recife y de otras colonias ya urbanizadas de la ciudad. La ocupación de este sitio perteneciente a la Marina, fácilmente inundable y con zonas laguneras, se remonta a más de cincuenta años, cuando algunos pescadores locales realizaron numerosos rellenos en el sitio para poder construir sus precarios abrigos.

148En los años cuarenta, la construcción de la Escuela de Marina en la orilla del mar obligó a numerosas familias a abandonar los lugares que ocupaban y a establecerse en la laguna. De ahí que todos los islotes se unieran rápidamente por medio de rellenos sucesivos y que quedara ocupada toda el área. En 1948 se produjo una primera amenaza de expulsión de una parte de la población, debido a que se proyectaba construir un cobertizo para los autobuses; sin embargo, el municipio no reunió los fondos necesarios, y el proyecto fue cancelado.

149En los años cincuenta, durante el gobierno de Agamenon Magalhaes, se creó una “Liga Social contra los Tugurios”, que apoyó al municipio en otro intento de expulsión. Sin embargo, la población resistió; su movimiento espontáneo de defensa se conoció con el nombre de “Abajo la demolición”.

150Las inundaciones, provocadas por la conjugación de las crecidas pluviales y de las fuertes mareas, eran aún frecuentes. Las casas, en su mayoría de madera, se habían construido de manera desordenada y muy apretadas unas con otras, sin respetar las condiciones mínimas de habitabilidad. Correspondían exactamente a la definición de los asentamientos “subnormales”, al tener como características comunes la precariedad, la falta de servicios elementales, un nivel de vida muy bajo y una elevada densidad.

151En 1963, la población creó una asociación de colonos y recibió el apoyo del Movimiento para la Cultura Popular, que abrió una escuela comunitaria. El año siguiente, a raíz del golpe de Estado, la asociación fue prohibida y la escuela, cerrada.

152En 1966, una importante crecida obligó a numerosas familias a abandonar el sector.

153La construcción del canal Tacaruna Derby y de la avenida Agamenon Magalhaes, iniciada en 1972 con financiamiento federal, fue la primera gran transformación que los poderes públicos aportaron a dicho sitio. En esta ocasión se derribaron numerosas cabañas. Sin embargo, cada familia recibió una indemnización, y la intervención no dio lugar a fuertes movilizaciones. Cinco años más tarde comenzó, en Ilha de Joaneiro, la construcción, altamente simbólica en tal entorno, de la sede de la cohab. En este caso también se dio un proceso de indemnización de las familias afectadas.

El primer proyecto Ponte do Maduro

154En 1978, el padre Guedes de la iglesia del Bom Parto, empezó a movilizar a la población de la colonia para reivindicar la intervención del gobierno estatal con vistas al mejoramiento de sus condiciones de vida. En 1979, la comunidad de Santa Terezinha fundó su Asociación para la Defensa de los Colonos; un ejemplo que fue seguido, en 1981, por la comunidad de Ilha de Joaneiro.

155En 1980, la cohab elaboró un proyecto, con la participación directa de las cuatro comunidades (mediante la realización de numerosas reuniones y la organización de un plebiscito en el cual participó el 83 % de las familias). En las cuatro colonias, los objetivos de este proyecto eran: control de las comunidades sobre el proceso de población de la colonia; regularización jurídica del suelo; drenaje básico; sistema vial; reparación de las casas; e implantación de servicios públicos mínimos.

156La cohab encargó al Banco Nacional de la Habitación el financiamiento necesario para poner en marcha la primera fase de relleno y de drenaje general de los cuatro sitios. Las obras comenzaron en Ilha de Joaneiro y en Chié para la realización de rellenos parciales, pero se interrumpieron pronto, debido a que el bnh impuso varias restricciones a las obras en curso y terminó desaconsejando la inversión de fondos suplementarios en el sitio, por los motivos siguientes:

  • la situación jurídica del terreno no estaba regularizada;
  • la instalación de las redes de alcantarillado, de agua y de electricidad, estaba supeditada a la conclusión del relleno, que estaba muy atrasado;
  • el relleno en curso provocaba la inundación de las casas vecinas, hasta en un metro de altura.

157En un proceso sumamente lento, la cohab centró sus esfuerzos en el sitio de Ilha de Joaneiro, donde logró construir la mayor parte de los canales planeados, y en el sitio de Chié. El proyecto de relleno de Santo Amaro y de Santa Terezinha no se llevó a cabo, y parte de los fondos se transfirieron a Ilha de Joaneiro y a Chié para mejorar el hábitat, y en particular para construir nuevas casas allí donde el relleno había imposibilitado la recuperación de las antiguas chozas. En este programa de construcción, cada familia debía recibir, por medio de tres pagos, una suma establecida de antemano para comprar sus materiales y construir su casa. Se trataba de una donación a fondo perdido.

158Dicho proceso de autoconstrucción comenzó y se construyeron alrededor de 300 casas. Sin embargo, para buena parte de las mismas, no se efectuaron los segundos y terceros pagos, debido a que el bnh suspendió el financiamiento y solicitó que se revisara el proyecto presentado por la cohab. Así, las obras estuvieron detenidas cerca de dos años.

La elaboración de un nuevo proyecto

159Ante el fracaso de esta primera acción y con el fin de aprovechar la reciente toma de posesión del gobierno de Miguel Arraes, las comunidades se reunieron el 24 de marzo de 1987 y enviaron una carta al nuevo secretario de la Vivienda, Pedro Eurico, solicitándole:

  • la inmediata aprobación del proyecto, y en especial la regularización del uso del suelo;
  • la entrega de los pagos previstos, en el marco del programa anterior, a aquellas personas cuya casa estaba a medio construir;
  • la construcción de casas de dos pisos;
  • la adquisición de terrenos vecinos no ocupados;
  • la creación de una comisión de encuesta sobre el programa anterior;
  • la rápida solución a los problemas de distribución del agua;
  • un control más estricto sobre los ingresos de las familias beneficiarias;
  • el acondicionamiento de dos canchas de futbol;
  • el respeto de los criterios de inscripción del censo;
  • la no ingerencia de las políticas, etc.

160Poco tiempo después comenzó una larga serie de reuniones entre el director y algunos técnicos de los programas especiales, y los representantes de las comunidades. En el transcurso de estas reuniones se decidió elaborar un nuevo proyecto que tuviera mejores probabilidades de ser aprobado por la Caja Económica Federal y el municipio. Se definieron prioridades para cada área.

161Entre las numerosas desventajas que presentaban estas áreas, se subrayó el hecho de que la gran mayoría de los colonos eran inquilinos. El principio de la indemnización por las mejoras realizadas en la vivienda por parte del inquilino fue adoptado por la mayoría. En julio se tomaron numerosas fotos aéreas con el fin de actualizar los planos de los cuatro sitios y, en noviembre de 1987, la cohab presentó la primera etapa del nuevo proyecto Ponte do Maduro.

La intervención de la COHAB con fondos estatales

162En enero de 1988, ante la lentitud del proceso y la famosa resolución 1469 del gobierno federal de suspender el financiamiento de todo programa de vivienda, el secretario se comprometió a iniciar la construcción, con fondos estatales, de 250 casas en cada uno de los sitios.

163Cada comunidad estableció una lista de las casas más precarias de su colonia, misma que fue sometida a la cohab. Se decidió empezar con la construcción de 50 casas, respectivamente, en Santo Amaro y en Santa Terezinha. Así, se construyó cierto número de casas que respetaban los bocetos de planes urbanísticos realizados por la Gerencia de Planeación, y cuyos cimientos fueron sobrealzados con el objeto de alcanzar el nivel del relleno que se realizaría posteriormente.

164Simultáneamente se pusieron en marcha pequeños programas paralelos, en particular un programa de distribución de tierra a los colonos, para que ellos mismos realizaran, en el sitio de sus chozas, rellenos compactados en forma manual. También se entregaron los segundos pagos, que hasta entonces no habían cobrado los beneficiarios del programa de construcción del gobierno anterior.

165En marzo de 1988, la encuesta socioeconómica, llevada a cabo por algunos miembros de la comunidad misma, a través de la Coordinación de Articulación, llegó a su fin. Posteriormente, el proyecto de urbanización fue elaborado por la Gerencia de Proyectos y de Planeación de la de, cuyos planes de ejecución fueron confiados a la oficina de proyectos geogrupo.

166En mayo de 1988, la cohab presentó, en el marco del proyecto global, un programa piloto elaborado por la misma oficina, destinado a una parte de Chié, seleccionada porque concentraba la mayoría de los problemas que se presentaban en los cuatro sitios, a saber:

  • constantes inundaciones;
  • existencia de canales y zanjas al aire libre, que no permitían la salida de los aportes del sector;
  • ocupación desordenada del suelo;
  • barracas construidas con materiales disparejos;
  • existencia de conjuntos de cuartos para arrendamiento;
  • problemas de los inquilinos, etc.

167La selección “técnica” de Chié para poner en marcha el programa piloto, no fue aceptada por las comunidades de los sitios restantes. En consecuencia, la de resolvió proponer la implantación de un programa piloto en cada sitio, siempre con fondos estatales. Las subáreas seleccionadas para estos experimentos fueron:

  • Santo Amaro: Vila dos Casados;
  • Santa Terezinha: Compo novo;
  • Ilha de Joaneiro: Largo do Salgado;
  • Chié: Bururu.

168Estos programas piloto preveían la realización de obras de terraplenado, de microdrenaje y de limpieza de los canales existentes, así como la construcción de las casas que aún faltaba edificar en el marco del programa anterior del secretario. En la misma época se puso en marcha un amplio proceso de licitaciones con vistas a la realización de las obras de infraestructura de distintos proyectos de la Dirección de Programas Especiales. En el caso de Ponte do Maduro, fue la empresa Queiroz Galvão la que obtuvo el contrato.

El conflicto entre el municipio y el estado

169En febrero de 1989, la Dirección de Programas Especiales se enteró extraoficial-men-te del proyecto del municipio de Recife de crear una nueva vía de comunicación entre las avenidas Agamenon Magalhaes y Cruz Cabuga, en la prolongación de la calle Oderico Mendes, la cual en una segunda etapa sería conectada con la Avenida del Norte, a la altura del canal Riacho Catao. Este proyecto suponía la expulsión de cientos de familias censadas en los sitios de Santa Terezinha y Santo Amaro. La presidencia de la cohab solicitó una copia de este proyecto se negó a dar su acuerdo, aunque intentó revisar su proyecto parcelario en el área.

170En los primeros días de abril se dio inicio a la tercera fase de la intervención de la cohab en el sitio, con un programa de construcción de 116 casas en Santo Amaro. Poco tiempo después, el 12 de mayo, los responsables de los servicios urbanísticos de la ciudad de Recife enviaron a un equipo para derrumbar dos casas que, a su juicio, habían sido construidas —bajo la responsabilidad de la cohab — dentro del espacio correspondiente a una calle de Ilha de Joaneiro. Esto fue el inicio de un largo conflicto entre el municipio y el estado, por medio de su Compañía de la Habitación.

La aprobación del proyecto de infraestructuras

171El proyecto de infraestructuras de Ponte do Maduro fue aprobado por la cef en octubre de 1989. Inmediatamente llegó al sitio la empresa Queiroz Galvão y construyó sus barracas en Santa Terezinha. Prosiguió con las obras de relleno, iniciadas con fondos propios, a partir del borde de la avenida Agamenon Magalhaes, progresando hacia el interior de la zona y tomando en cuenta el proyecto de la futura avenida.

172Con el fin de remediar la escasez de superficies disponibles para el traslado provisional de las familias, mientras duraran las obras, la de decidió, de acuerdo con urb Recife, que se edificaría un “albergue de tránsito” —en otras palabras: barracas de madera y de triplay— en los terraplenes situados en la orilla de la avenida Agamenon Magalhaes y en los alrededores de los sitios de intervención.

173En diciembre de 1989 se firmó un acuerdo entre la Secretaría de la Vivienda y la Universidad Federal Rural de Pernambuco, sobre un programa de siembra de árboles frutales en las parcelas y de sensibilización al medio ambiente. Este programa se inició en Santa Terezinha y en Chié, donde también se plantaron eucaliptos en las orillas del canal, y prosigue actualmente en distintas partes del sitio.

174Desde enero de 1985 comenzaron las obras de recalibrado del canal que atraviesa Santo Amaro y Santa Terezinha, así como de consolidación de sus orillas mediante gaviones. En mayo de 1990, el municipio envió a la cohab un segundo proyecto de avenida, sensiblemente diferente del primero, y que preveía la creación de un sistema de vías secundarias que cruzarían la colonia. La cohab respondió a través de un informe que cuestionaba la factibilidad de este proyecto, arguyendo el avance de las obras de infraestructura en curso, el número considerable de familias que deberían reubicarse, así como el riesgo de que gran parte del sitio se convirtiera en zona de actividad, debido a la creación de la vialidad secundaria.

175Finalmente, el municipio elaboró un tercer proyecto, cuyo impacto era menor, pero que seguía contemplando la construcción de un viaducto y de tres carreteras de circunvalación. Sin embargo, sólo se construyó la avenida propiamente dicha, la cual fue inaugurada en noviembre de 1990. El municipio indemnizó a 101 familias instaladas en el área de la avenida, pero omitió transmitir la lista de estas familias a la cohab, que tuvo que insistir para obtenerla. En octubre de 1990, las comunidades organizaron una caravana de autobuses para ir a Brasilia con el fin de solicitar al gobierno federal, y en particular al Ministro de Acción Social, el financiamiento de las obras suplementarias que hacían falta para concluir las obras de Ponte do Maduro, así como de numerosos otros sitios de la rmr.

La situación actual

176El 20 de diciembre, el secretario Nacional de la Vivienda firmó el contrato para la construcción de 4 500 casas en el sitio de Ponte do Maduro, en el marco del Plan de Acción Inmediata para la Vivienda, lanzado en mayo del mismo año.

177Sin embargo, en la medida en que hasta la fecha el Programa Chao e Teto sólo ha financiado 1 075 casas, la mayor parte de las familias censadas (alrededor de 5 900) en Ponte do Maduro siguen esperando una solución. Aún falta negociar las modalidades de la necesaria reubicación de una parte de la población, debido a que el número de lotes actualmente delimitados en los planos es del orden de 4 500 y que este número no debería incrementarse de manera significativa cuando se realicen los últimos rellenos. Para resolver dicho problema, la cohab está elaborando un proyecto de pequeños inmuebles de un piso, lo cual posibilitaría la densificación de la zona, de acuerdo con su localización privilegiada. Sin embargo, este tipo de vivienda no puede edificarse con el actual proceso de autoconstrucción y resultará, por consiguiente, sensiblemente más caro. Por el momento no se ha encontrado ninguna solución para el financiamiento de tal suplemento de costo. Con el paso del tiempo, desde el censo de 1987 se han venido dando numerosas invasiones en la zona, sobre todo en las barracas de madera de la avenida Agamenon Magalhaes, donde se aprovecha rápidamente la falta de coordinación entre la salida de una familia y la llegada de otra. El coes, que se encarga de la negociación con los invasores, en la mayoría de los casos ha logrado obtener su salida sin mayores problemas. No obstante, fue necesario acudir a la policía unas veinticinco veces para que procediera a realizar expulsiones. Para aquellas familias que no han sido censadas, porque vivían en ese momento en casa de algún pariente, la de ha propuesto su reubicación en los sitios de Roda de Fogo y del fraccionamiento Padre Henrique de Caxanga.

178En la perspectiva de la realización rápida del plan paih, el equipo de campo de la de se reforzó en febrero de 1991. Sin embargo, exceptuando este cambio reciente, dicho equipo es muy estable. Dos arquitectos de la gpp han participado en dicho proyecto desde los primeros contactos con la comunidad, en abril de 1987, y los ingenieros encargados tanto del seguimiento de las obras de acondicionamiento como de la construcción, se encuentran en el sitio desde septiembre de 1988. Únicamente en el seno del equipo social los cambios suelen ser un poco más frecuentes.

La estructura social de la población

179Si la población original se componía básicamente de pescadores, se ha ido diversificando mucho con el tiempo, y en la actualidad incluye un número importante de empleados domésticos, debido a la cercanía de las colonias residenciales acomodadas. El 63 % de la población de la favela nació en la Región Metropolitana de Recife (23 % de ellos en la favela misma) y 26 % en el interior del estado. Sin embargo, si comparamos estas cifras con la pirámide de edades, donde aparece que 50 % de la población es menor de 20 años, es indudable que un número muy significativo de adultos es de origen rural. Son numerosas las familias cuyo jefe carece de empleo (16 %). Sólo 52 % de la población mayor de 16 años trabaja, y es interesante observar que 88 % de estos trabajadores tienen su empleo ya sea en la colonia misma o en las colonias limítrofes. Entre la fracción de la población que cuenta con ingresos (trabajadores o pensionados), 62 % gana menos de un salario mínimo al mes (en 1990, el salario mínimo equivalía aproximadamente a 70 dólares). En 1990, el ingreso promedio por persona era de 0.38 salarios mínimos, es decir, alrededor de 26.6 dólares. Si bien el ingreso promedio ha aumentado durante la última década en términos de fracción de salario mínimo (0.26 salarios mínimos por habitante en 1980), se ha deteriorado sensiblemente en términos de poder adquisitivo, debido a la desvalorización del salario mínimo durante este mismo periodo (de 1979 a 1989, la reducción del poder adquisitivo del salario mínimo fue de 29 %).

180A pesar de un ligero retroceso durante la última década, el analfabetismo sigue afectando a 15 % de los habitantes. La población se ha dotado bastante pronto de asociaciones representativas de colonos que se han movilizado para obtener de los poderes públicos una mejora en sus condiciones de vida. Sin embargo, debido a la antigüedad de la ocupación y a la diversificación de los grupos sociales que conviven en la colonia, son frecuentes los conflictos de intereses dentro de las asociaciones o entre ellas.

181Al resultar la colonia de una implantación espontánea que tomaba en cuenta la forma de los islotes originales y la altura de los terrenos con relación al nivel del mar, su red vial es muy complicada. Cuando la Compañía de la Habitación intervino en el sitio, éste no contaba con vía transitable alguna que cruzara las dos colonias de mayor extensión: Santa Terezinha y Santo Amaro. Las callejuelas eran muy angostas, sinuosas, y con frecuencia carecían de salida. Prácticamente impenetrable para los cuerpos de policía organizados por manzanas, la colonia era el escenario de esporádicos operativos policiacos de gran envergadura. Tenía fama de ser el refugio de numerosos delincuentes, entre los cuales se producían con frecuencia sangrientos en-frentamientos. Una de las callejuelas llevaba por nombre “Calle de los asesinos” y, por miedo a los asaltos, los automovilistas hacían caso omiso de los semáforos en las avenidas adyacentes a la colonia.

c) Brasilia Teimosa

182La colonia Brasilia Teimosa es quizás uno de los asentamientos populares de la Región Metropolitana de Recife más conocidos en todo Brasil por el carácter ejemplar de las luchas de las cuales ha sido escenario desde su invasión. Debido a su situación extremadamente privilegiada, se ha convertido en objeto de codicia por parte de los promotores inmobiliarios de la vecina colonia residencial Boa Viagem, una colonia en constante expansión que abriga a una importante proporción de las capas más acomodadas de la ciudad de Recife.

183En 1930, un primer dragado del río Capibaribe había permitido rellenar un sector de la antigua laguna para constituir el Areal de Pina, que fue ocupado por unos pescadores hasta entonces establecidos del otro lado del río, en la calle de la Jangada (que se transformaría en el asiento del actual Yacht Club de Cabanga) y que se organizaron en colonia, bajo la presión de la Marina que utilizaba a los pescadores así organizados para controlar las costas y la pesca.

184En 1952, un incendio, cuyo origen nunca pudo determinarse, destruyó por completo las chozas de los pescadores, así como sus jangadas que habían permanecido del otro lado del río. Los pescadores y sus familias se establecieron entonces en un terreno triangular de cincuenta hectáreas, llamado Areal Novo do Pina, el cual se había creado poco tiempo antes en la desembocadura del río Capibaribe con las arenas resultantes del dragado del río, y que debía utilizarse para la implantación de los tanques de carburante del puerto de Recife.

185El 25 de diciembre de 1955, cinco pescadores de la colonia Z1 de Pina, representantes de las doce colonias de pesca de Pernambuco, zarparon a bordo de una jangada rumbo a Río de Janeiro para presenciar las ceremonias de toma de posesión del presidente de la república, Jucelino Kubitschek, y entregarle un documento en el cual exponían las reivindicaciones de su comunidad. Entre estas reivindicaciones figuraban la construcción de casas, la creación de un hospital y de un Instituto de la Pesca que les garantizara las pensiones y jubilaciones. Tuvieron éxito en su expedición y fueron recibidos en audiencia el 6 de febrero de 1956, en presencia de los representantes nacionales de los pescadores.

186Finalmente, la División de Caza y Pesca donó los terrenos a la Federación de Pescadores. Sin embargo, a partir de 1958 el terreno fue invadido por la población pobre de los alrededores, y los intentos de los pescadores y de la policía por impedir esta invasión fueron inútiles. Las casas destruidas de día se volvían a construir de noche, y el conflicto entre pescadores e invasores amenazaba con degenerar, cuando dos políticos, Augusto Lucena y Nilton Carneiro, se interpusieron y lograron proponer un arreglo aceptable para ambas partes. Los pescadores fueron considerados prioritarios; se trazó un fraccionamiento somero, y cuando cada familia de pescadores tuvo su lote reservado, el resto de la zona se entregó a los “invasores”. Así nació Brasilia Teimosa (La Obstinada), cuyo nombre se escogió porque en esa época estaba en construcción la futura capital de Brasil. Se trataba de la primera invasión urbana de grandes dimensiones en Brasil. Se creó un órgano representativo de la comunidad, la Unión de los Colonos, que empezó a tomar en consideración los problemas individuales y a organizar la lucha ante los poderes públicos para conseguir mejoras en las condiciones de vida: agua, electricidad, pavimentación de calles, etc.

187En 1966, la comunidad se constituyó en una asociación, que tomó el nombre de Consejo de los Colonos de Brasilia Teimosa, y a la cual cada calle mandó representantes. Tras haberse reunido durante algún tiempo en la sala parroquial de la iglesia de Pina, el Consejo construyó su propia sede, que hasta la fecha sigue existiendo.

188Durante el invierno de 1979, la comunidad elaboró, con la asesoría de algunos técnicos de las organizaciones de apoyo al Movimiento Popular (particularmente la cjp), un proyecto de urbanización de la colonia, que recibió el nombre de Projeto Teimosinho. Este proyecto se adoptó el año siguiente, en el marco de la creación de las Zonas Especiales de Interés Social (zeis) por el municipio. El proyecto Teimosinho se puso inmediatamente en marcha.

189En 1983, una importante contaminación del río Capibaribe y del mar cerca de su desembocadura, ocasionó la muerte de cientos de miles de peces y crustáceos, lo cual provocó la cólera de los habitantes de Brasilia Teimosa, que vivían de la pesca. Sus acciones de protesta tuvieron como consecuencia la comparecencia ante la justicia y la condena de los industriales responsables.

190En 1986, el municipio concluyó el programa de urbanización de Brasilia Teimosa, respetando el Proyecto Teimosinho. En la misma época, el municipio construyó también un pequeño conjunto de casas. Asimismo, desde 1988 la colonia se ha visto beneficiada con el programa de autoconstrucción Chao e Teto, y se han financiado 300 casas. Sin embargo, hasta la fecha no se ha llevado a cabo la regularización jurídica de la ocupación de este terreno.

191La colonia presenta ahora el aspecto de una animada colonia popular; cuenta con una línea de autobús que recorre todo su perímetro; las clases medias de las colonias vecinas gustan de concurrir a esta colonia, donde aprecian particularmente los pequeños restaurantes especializados en la preparación de camarones. Han surgido algunas construcciones de pisos, que en la mayoría de los casos son edificios de renta con alquileres muy elevados. Se ha constituido una segunda asociación de colonos; ésta representa los intereses de los “aburguesados” de la colonia, de los pequeños especuladores y de todos aquellos que quisieran eliminar el tope de la reglamentación limitativa de las zeis, para poder sacar un máximo provecho de la situación extremadamente privilegiada de Brasilia Teimosa, aunque esto conduzca a quebrantar la solidaridad ejemplar en la que hasta ahora se ha cimentado la fuerza de la comunidad.

5. CONCLUSIONES

192La regularización de los asentamientos populares, tal como se ha venido llevando a cabo durante este último cuarto de siglo en el estado de Pernambuco, puede caracterizarse por una doble evolución:

  • Los programas llamados “convencionales”, de reubicación de los habitantes de las favelas en grandes conjuntos habitacionales conformados por inmuebles de cuatro pisos, concebidos y llevados a cabo con un espíritu tecnocrático y con el objetivo primordial de la eficacia cuantitativa, poco a poco han dejado paso a los programas llamados alternativos, fundamentados en la participación popular, que recurren a la autoconstrucción asistida para la realización de embriones de casas individuales.
  • La intervención de los poderes públicos se ha centrado, al inicio del periodo, en los terrenos baldíos situados en la periferia de la Región Metropolitana de Recife (particularmente en los municipios de Paulista, Jaboatáo, Olinda y Sao Lourenço da Mata). Con el surgimiento de los programas alternativos, la actuación de los poderes públicos ha consistido principalmente en regularizar los asentamientos existentes, ubicados las más de las veces en los espacios urbanos más o menos cercanos a los centros.

193Los programas convencionales han evidenciado sus límites y su incapacidad para resolver el problema de la vivienda de las poblaciones más pobres de la Región Metropolitana de Recife debido a que:

  • resultan demasiado caros; el monto de la cuota mensual es demasiado elevado para aquellas familias que tienen ingresos inferiores a dos salarios mínimos;
  • al encontrarse demasiado alejados de las fuentes de empleo, imponen al presupuesto familiar una carga excesiva por concepto de transporte;
  • cuentan con infraestructura insuficiente, cuyo mantenimiento oneroso no se ha asegurado;
  • el esfuerzo realizado por los poderes públicos para dotar de infraestructura a estos terrenos alejados ha beneficiado principalmente al sector de la promoción privada, puesto que se ha asistido a un incremento significativo de la especulación inmobiliaria en torno a estas operaciones;
  • una fracción nada despreciable de los primeros beneficiarios abandonaron estas viviendas, para regresar a sus favelas de origen, más cercanas a los centros urbanos.

194Aún es prematuro establecer un balance de los programas alternativos, y en particular del último de ellos, con mucho el más importante en Pernambuco y uno de los más relevantes a nivel nacional: el Programa Chao e Teto. Sin embargo, es posible verter algunas observaciones críticas en torno a los aspectos siguientes:

  • la filosofía del programa;
  • las distintas características de su realización: la prioridad otorgada a la regularización, la posibilidad de la participación popular y de la autoconstrucción, el finan-ciamiento y la tasa de esfuerzo solicitada a los beneficiarios.

195Finalmente, es posible cuestionar las condiciones de reproductibilidad del programa. La filosofía del Programa Chao e Teto se fundamenta en la necesidad de tomar en cuenta las realidades socioeconómicas de la población marginada de las metrópolis del noreste brasileño, sobre todo en el contexto de la decadencia económica de una región que había edificado su antigua prosperidad sobre el cultivo y la industrialización de la caña de azúcar. Este programa se caracteriza por la voluntad de elaborar, conjuntamente con la población, procedimientos de regularización y de mejoramiento de su ambiente de vida sin traslados masivos, respetando su cultura y tratando de promover el acceso de esta población a la ciudadanía, mediante la integración de sus asentamientos al tejido urbano. Los autores del programa lo fundamentaron en la afirmación de la vivienda como derecho inalienable, y no como mercancía. Finalmente, el programa se proponía atacar el problema con realismo, en su verdadera magnitud, echando mano de todos los recursos disponibles, y en particular mediante su integración al Sistema Financiero de la Vivienda instaurado por el gobierno federal.

196Se dio prioridad a la regularización territorial y jurídica de los asentamientos populares. Las operaciones que se llevaron a cabo en este sentido, la creación de nuevas herramientas jurídicas, la explotación más eficaz de las que ya existían, el restablecimiento, por parte de los poderes públicos, de una legitimidad de las operaciones inmobiliarias que efectúan, han contribuido, por lo menos en igual medida que el esfuerzo financiero realizado, a sanear las prácticas de explotación del suelo urbano. En un lapso de cuatro años, 48 000 familias de la RMR recibieron un documento que les garantiza el uso del suelo en el que viven. En la medida en que esta regularización constituye un prerrequisito para la progresiva extinción de la precariedad y de la irregularidad en todas sus formas, puede considerarse que el problema ha sido enfrentado “en su verdadera magnitud y por el lado correcto”.

197Será probablemente difícil conseguir que se respeten las limitaciones drásticas impuestas a toda forma de cesión, especialmente en el contexto del liberalismo económico brasileño. ¿Cómo justificar, en efecto, la prohibición hecha a la fracción más desfavorecida de la población, de entrar al juego de la especulación inmobiliaria, cuando ésta impera en el resto de la sociedad? Con todo, la reglamentación de las Zonas Especiales de Interés Social está en condiciones de poner freno a las ambiciones de los grandes especuladores, que podrían verse tentados a recuperar en beneficio propio los esfuerzos de urbanización realizados por los poderes públicos. Prueba de ello es la evolución de las colonias populares situadas en zonas particularmente atractivas, como es el caso de Brasilia Teimosa. El hecho de que su población actual pertenezca en mayor medida a las clases medias bajas que a las clases más desfavorecidas y marginadas se debe —cuando menos en parte— al incremento de los ingresos de las familias originales y de sus hijos. Esta mejora puede atribuirse, en parte, al efecto de integración social que han producido las luchas solidarias y los resultados de las mismas, a saber, las sucesivas intervenciones de los poderes públicos para regularizar esta antigua invasión.

198La voluntad de fundamentar el programa en la participación popular, tanto en la elaboración de los proyectos como en el control de su instrumentación y en la construcción de las viviendas, no constituía propiamente una novedad en Pernambuco. Desde hace muchos años, la clase política local mantiene relaciones privilegiadas con las distintas formas de organización popular, a las que quisiera controlar y en las cuales encuentra su legitimidad.

199Resulta que en la instrumentación del programa Chão e Teto, esta relación privilegiada no sorteó los escollos del clientelismo político y de la manipulación, pues las operaciones del programa se utilizaron ampliamente como tribuna en periodo electoral. Sin embargo, en numerosos casos las asociaciones, en particular aquellas que se constituyeron en lo más fuerte de una lucha, no fueron fáciles de manipular y, conscientes de lo que estaba en juego, aprovecharon la oportunidad para exigir aún más. El efecto perverso de la relación política privilegiada/población, consistió en que las decisiones se tomaron con frecuencia sin consultar a los técnicos acerca de su factibilidad técnica y financiera.

200El financiamiento del programa Chao e Teto dependió ampliamente de los préstamos concedidos por la Caja Económica Federal del estado de Pernambuco. El recurso a otras fuentes de financiamiento se limitó a la obtención de una ayuda por parte del Banco Mundial para crear un Banco de Materiales y adquirir terrenos. Las operaciones de urbanización y de construcción se financiaron con líneas presupuestarias diferentes, y la participación financiera de los beneficiarios sólo se previó para la construcción, el mejoramiento o la adquisición de la vivienda. Por lo tanto, el estado financió las infraestructuras a fondo perdido. En ciertas operaciones, la inversión necesaria para crear un lote fue varias veces superior al valor de la casa construida en este lote (10 veces en Buriti, 4.4 veces en 27 de Novembro, 3.2 veces en Ponte do Maduro). En tales condiciones, la tasa de recuperación teórica por parte del estado fue sumamente baja. En cambio, en el caso de aquellas operaciones en las cuales las familias comenzaron a reembolsar el préstamo que se les había concedido, la tasa de recuperación es satisfactoria (aproximadamente 90 %). El monto de las mensualidades es muy bajo, ya que corresponde a 8 % del salario mínimo y no toma en cuenta los ingresos reales de las familias, que pueden ser de hasta tres salarios mínimos. Esta reducida tasa de esfuerzo familiar permite que los beneficiarios más acomodados mejoren y amplíen rápidamente su casa. Por consiguiente, todo parece indicar que sería posible incrementar sensiblemente la participación de las familias en la inversión global, con vistas a mejorar la reproductibilidad de este tipo de operación. El esfuerzo considerable que se ha realizado, apenas ha posibilitado crear un número de viviendas susceptible de absorber el incremento poblacional registrado durante el periodo. Si ha aumentado sensiblemente el número de familias beneficiadas, en diferentes aspectos, con las medidas gubernamentales para mejorar los asentamientos, esto significa que se han respetado las grandes prioridades, como son la regularización del suelo, el drenaje, la urbanización. Sin embargo, si se pretende que dicho esfuerzo continúe y se amplifique para poder acabar con la precariedad de la vivienda en la rmr, es urgente elaborar procedimientos que involucren a la población en este esfuerzo. En tal sentido, sería deseable que se tomara en cuenta una parte de las inversiones en infraestructura, en el monto de los préstamos individuales y que se instaurara una fiscalidad local.

Table des illustrations

Titre REGIÓN METROPOLITANA DE RECIFE
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Titre MUNICIPIO DE RECIFE
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/927/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1018k

Auteur

Jean Hennequin (Traducteur)

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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