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El acceso de los pobres al suelo urbano

 | 
Antonio Azuela
, 
François Tomas

Prólogo

Alain Durand-Lasserve
Traduction de Jean Hennequin

Texte intégral

1La presente obra es fruto de una labor colectiva de investigación, que se llevó a cabo con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, como contribución de este país al Programa de Gestión Urbana (Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Banco Mundial).

2En 1991, una red internacional de equipos integrados por investigadores, por personas familiarizadas con la práctica y por responsables de administraciones encargadas de cuestiones de vivienda, emprendió una reflexión sobre el tema “La regularización de los asentamientos irregulares en las ciudades de los países en desarrollo”, reflexión que se centró en tres ciudades de Asia (Bangkok, Nueva Delhi, Bhopal) y seis ciudades de América Latina (Córdoba, Lima, México, Santiago, São Paulo, Recife). Los equipos nacionales involucrados en el proyecto trabajaron a partir del mismo marco de referencia y se esforzaron por dar respuesta a las mismas interrogantes: ¿A qué realidades corresponde la noción de irregularidad? ¿Qué lugar ocupan las colonias llamadas “irregulares” en las ciudades concernidas? ¿Cuál es su dinámica? ¿Qué respuestas pueden ofrecer hoy día los responsables de la gestión urbana a las poblaciones excluidas del acceso al suelo y los equipamientos, debido a los mecanismos del mercado y a las políticas urbanas e inmobiliarias adoptadas en estas últimas décadas? Preguntas, éstas, que se abordaron tanto en su dimensión técnica como política. La coordinación científica de la investigación estuvo a cargo de la Asociación Internacional de Técnicos, Expertos e Investigadores (aitec).

3Una vez concluida esta primera fase de la investigación, tanto los equipos involucrados en el proyecto como el equipo que se había encargado de su coordinación y las instituciones que les habían brindado su apoyo juzgaron oportuno confrontar las conclusiones de los estudios de caso asiáticos y latinoamericanos, abrir un debate más amplio sobre el tema de la gestión del suelo urbano e involucrar en el mismo a otros actores: investigadores, expertos, responsables locales o nacionales encargados de llevar a cabo las políticas habitacionales, organizaciones no gubernamentales que intervienen en las ciudades concernidas.

4En esta perspectiva se organizó en la ciudad de México, del 24 al 26 de febrero de 1993, un seminario sobre el tema “El acceso de los pobres al suelo urbano. Nuevos enfoques en materia de política de regularización en las ciudades de los países en desarrollo”. El ifal y la unam, instituciones que se habían involucrado decididamente en la realización de la investigación, ofrecieron ser los anfitriones de este evento. Las ponencias sobre las ciudades latinoamericanas, preparadas y discutidas en ocasión de este encuentro, constituyen el punto de partida de la presente obra. Ésta ha sido posible gracias al apoyo del cemca y de la unam, así como a la importante labor de reflexión, de coordinación entre equipos y de concepción editorial que en el transcurso de estos últimos meses llevaron a cabo François Tomas y Antonio Azuela de la Cueva; les agradezco profundamente el haber llevado este proyecto a feliz término, asegurando así la valorización de una reflexión colectiva y contribuyendo a su difusión en América Latina.

5Los temas y las tesis que se desarrollan en esta obra constituyen, en numerosos aspectos, un estado de la reflexión sobre las políticas habitacionales y la integración de las colonias populares a la ciudad, con especial énfasis en el problema del acceso al suelo. Esta reflexión es particularmente rica en enseñanzas, no solamente porque se centra en una de las regiones del mundo donde la tasa de urbanización es de las más elevadas, sino también porque da cuenta, simultáneamente, de la diversidad de las situaciones observadas, de las respuestas dadas en el transcurso de las últimas dos décadas, de sus éxitos y de sus límites; de esta manera, permite observar y seguir la profunda mutación que actualmente experimentan las políticas de la vivienda urbana en general, y las políticas del uso del suelo en particular.

6Mientras se han venido realizando importantes esfuerzos para comprender e integrar a la gestión urbana los mecanismos formales de atribución del suelo, sólo se ha prestado escasa atención a la comprensión de la estructura de la demanda de terrenos y de las distintas respuestas “informales” que ésta ha suscitado. Sin embargo, hemos llegado a un punto en que el control y el encauzamiento del crecimiento urbano mediante medidas convencionales de planeación y reglamentación, se vuelven cada vez menos eficaces.

7Esta cuestión reviste particular importancia, en la medida en que el acceso al suelo urbano constituye con frecuencia el factor decisivo de integración a la ciudad, la primera forma de reconocimiento de una plena ciudadanía. Sin embargo, en la mayoría de los casos el acceso al suelo constituye un factor suplementario de exclusión, en un contexto que se caracteriza por la puesta en marcha de políticas económicas liberales, por una tasa de incremento del precio del suelo urbano siempre superior a la inflación, por un cuestionamiento de las políticas de subsidio que permiten asegurar el funcionamiento de los servicios urbanos y por el fenómeno casi universal de la reducción de los programas públicos de vivienda y equipamientos. Si esta situación afecta particularmente a los habitantes pobres de las ciudades, ello se debe también a que va aparejada al desmoronamiento de las tradicionales redes de solidaridad y a la creciente mercantilización de los mecanismos populares de acceso al suelo urbano. Las formas casi gratuitas de ocupación, aún comunes hace dos décadas, hoy día han llegado a desaparecer totalmente.

8Durante varios decenios, los responsables de la ciudad consideraron que la producción de las colonias habitacionales debía apegarse a cierta racionalidad técnica y urbanística: primero el equipamiento del terreno, después su atribución, y posteriormente su ocupación. Al margen de esta ciudad “legal”, las colonias “irregulares” se consideraban como modalidades transitorias, no duraderas, de ocupación del suelo, destinadas, con el crecimiento urbano, a ser sustituidas por la ciudad regular, planeada y equipada. Estas colonias eran a la vez objeto de tolerancia y de amenaza. Así, hasta hace poco, las autoridades con frecuencia oscilaban entre dos actitudes. La primera se fundamentaba en la opinión según la cual el suelo ilegalmente ocupado debe suponerse libre; por lo tanto, la ocupación ilegal del suelo constituye un motivo suficiente para, en caso necesario, ordenar la evicción de los ocupantes “no regulares”. La segunda actitud procedía de la idea según la cual una política de regularización alentaría el desarrollo de prácticas ilegales y constituiría, por lo tanto, una renuncia del poder público a promover el orden urbano; esto es: el orden urbanístico, que canaliza la urbanización; y el orden jurídico, que define procedimientos regulares de apropiación de los suelos.

9El acuciante problema del uso del suelo y la extraordinaria presión que éste ejerce sobre la gestión urbana, nos obligan hoy en día a invertir totalmente esta perspectiva en materia de urbanismo y gestión de los proyectos habitacionales. El enfoque que debe adoptarse es un enfoque modesto y pragmático, que dosifique las acciones de prevención, de incitación y las intervenciones a posteriori.

10No fue sino hasta mediados de los años ochenta cuando los proyectos de regularización del suelo empezaron a surgir, en un creciente número de países, como un componente clave de las políticas habitacionales. Su objetivo es la integración a la ciudad de los grupos sociales urbanos excluidos del acceso al suelo, a los servicios, a los equipamientos. Las modalidades de ocupación irregular son percibidas hoy por los responsables de la gestión urbana como una forma dominante y duradera de producción de la vivienda popular; esto constituye una tendencia preponderante de la evolución.

11Al mismo tiempo, los poderes públicos tienden a cuestionar las soluciones convencionales a las cuales hasta entonces habían recurrido para responder a la demanda de terrenos y viviendas, no solamente porque éstas rara vez resultaron acordes a la capacidad contributiva de las familias concernidas, sino también porque van disminuyendo los recursos susceptibles de destinarse a estas operaciones.

12Por otra parte, se va imponiendo cada vez más la idea de que no constituye un enfoque realista el objetivo de una erradicación previa y jurídica de la irregularidad en materia de ocupación del suelo. Aun si este objetivo se consiguiera, no estaría resuelto el problema de la desorganización espacial de las colonias concernidas, ni el de su subadministración, y menos aún el de la insuficiencia de los servicios que les son proporcionados. Hoy día se perfila un acercamiento distinto: trabajar simultáneamente en todas las dimensiones de la irregularidad de la ocupación del suelo, con el fin de integrar progresivamente estas colonias a la ciudad y posteriormente, tras un período de duración variable, concluir tal integración mediante una regularización jurídica.

13Este nuevo enfoque implica el recurso simultáneo a distintas modalidades de intervención, que combinen la rehabilitación y el equipamiento, la instalación de servicios, la consolidación de la tenencia, la solución de los litigios en torno al uso del suelo, la reestructuración física y las operaciones de reubicación de una parte de la población en otro sitio, la instauración de sistemas de financiamiento acordes con las necesidades de las poblaciones concernidas.

14Este nuevo enfoque implica, asimismo, que los estados y las administraciones encargadas de las operaciones de reestructuración de la vivienda y de la regularización de la ocupación del suelo, reconozcan las estructuras asociativas y las organizaciones que desempeñan un papel de mediación. Esto constituye una evolución decisiva, característica de estos últimos años.

15Este nuevo enfoqué conduce a buscar fórmulas jurídicas más flexibles. En efecto, hasta mediados de la década de 1980 se consideraba que el objetivo prioritario de las políticas de regularización e integración de la vivienda popular era la atribución de derechos reales inmobiliarios —más precisamente, un título individual de propiedad. Ya no es el caso en la actualidad; lo que reivindican las poblaciones excluidas, y en particular las más expuestas de entre ellas, es el acceso a los servicios y equipamientos urbanos (así como, por supuesto, cierta seguridad de la ocupación).

16El nuevo enfoque conduce, finalmente, a profundizar la reflexión en torno al papel de las colectividades locales en materia de gestión del suelo. A nivel central, las administraciones estatales poseen, en este campo, una competencia claramente definida y muy extensa; pero no tienen los medios para que se apliquen las reglas que ellas mismas han promulgado, ni la voluntad de modificarlas y tampoco la de ceder sus atribuciones a otros actores. En el plano local, los habitantes o las autoridades de las colonias con frecuencia dan muestras de una asombrosa capacidad de gestión e innovación en materia inmobiliaria; sin embargo, por carecer de un marco jurídico o institucional apropiado, no pueden actuar duraderamente sobre el proceso de consolidación de la vivienda y de integración a la ciudad de las colonias concernidas. Entre estos dos niveles existe un vacío que las instancias municipales difícilmente pueden colmar, por falta de experiencia, de autonomía y de recursos financieros, técnicos y humanos. Sin embargo, las instancias municipales constituyen el engranaje imprescindible para que se ponga en marcha, de manera duradera, una política de equipamiento, de integración y de regularización de las colonias irregulares.

17Sobre estos distintos puntos, las grandes ciudades latinoamericanas ofrecen un campo de observación y de reflexión de excepcional riqueza.

Auteur

Jean Hennequin (Traducteur)

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 1996

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