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Propriété et territoire

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Odile Hoffmann

Première partie. De la régulation foncière aux techniques territoriales de gouvernement : les outils de la territorialisation coloniale

Chapitre 4. Les instruments d’intervention territoriale

Texte intégral

1La politique d’aménagement du territoire a porté sur deux grands champs d’intervention gouvernementale, emblématiques de l’histoire nationale du Belize : la forêt, qui fut la raison d’être de l’occupation du territoire par les Européens, et le « retard au développement » que les gouvernements successifs ont affirmé vouloir résorber. Les politiques forestières ont connu d’importantes ruptures qui ont affecté le devenir du territoire dans la plupart des districts, depuis les antécédents qui ne visaient qu’à rentabiliser la richesse forestière de l’Empire, jusqu’aux mesures de protection de la biodiversité que le gouvernement affiche aujourd’hui comme priorité nationale. Pour leur part, les politiques de développement rural n’ont été mises en place que tardivement, dans la deuxième moitié du XXe siècle. Les débats autour du développement, abordés en conclusion de ce chapitre, constituent un scénario privilégié d’observation des disputes sur la terre et l’aménagement du territoire.

1) Les réserves forestières : de la sylviculture impériale aux nouvelles enclosures

2L’intérêt de l’empire britannique pour les forêts vient de loin : on peut le faire remonter aux expériences menées en Inde en 1855 par des ingénieurs coloniaux et étendues plus tard aux colonies britanniques puis au Canada et aux États-Unis sous le nom de sylviculture impériale (empire forestry) (Barton, 2001). La matrice de cette sylviculture d’empire repose sur une politique de gestion, de mise en réserves et de protection contre les incendies qui vise à la rentabilité économique des forêts. Quand il ne possédait pas lui-même les espaces forestiers, l’Empire réussissait à convaincre les grands propriétaires terriens adeptes du libéralisme de l’intérêt à se transformer en agents d’une politique de conservation guidée par l’État.

3À l’époque de la Première Guerre mondiale, l’Empire avait mis en statut protégé dans ses colonies l’équivalent de dix fois la superficie de la Grande-Bretagne (Barton, 2001 : 529). La première Conférence forestière de l’Empire britannique (British Empire Forestry Conference) se tient à Londres en 1920 – il y en aura cinq en tout entre 1920 et 1947 (Powell, 2007). Les immenses forêts d’Inde, d’Asie, d’Australie et d’Afrique, et plus tard du Canada et des États-Unis, font l’objet de toutes les attentions et expérimentations. Le Belize, à son échelle, participe de ce mouvement. On a vu qu’un des premiers actes de souveraineté de la Grande-Bretagne en 1817 avait été de déclarer « terres de la Couronne » tout le territoire non encore attribué. Celles-ci étaient à leur tour déclarées réserves forestières par défaut, à l’exclusion des aires réservées à d’autres fins : réserves indiennes, agricoles, dotations, etc. Autrement dit, tout le patrimoine territorial public était considéré comme une réserve forestière par principe. Au Belize comme ailleurs, la politique forestière impériale est un antécédent lointain des politiques actuelles de conservation et de l’environnementalisme en tant que science et mouvement social et politique – voire culturel – qui préside à la gestion de l’espace, faisant des milieux naturels préservés une richesse culturelle et touristique patrimonialisée.

  • 1 « Several pieces of legislation have to date provided the legal foundation for the declaration and (...)

4Aujourd’hui, le Belize s’enorgueillit d’une politique environnementale ambitieuse, présentée comme ancrée dans les réalités locales et insérée dans les réseaux de conservation internationaux1 : 26 % du territoire national bénéficie d’une forme de protection, cette proportion étant de 36 % pour les aires terrestres et de 14 % pour les aires marines.

  • 2 À en juger par les logos apposés sur la couverture du rapport de 2005, celui-ci fut validé par les (...)

5La figure 8 situe dans l’espace national les différents types d’aires protégées, telles qu’elles sont enregistrées dans un rapport détaillé de 2005 auquel participèrent de nombreuses instances gouvernementales et ONG nationales et internationales2 (Meerman, 2005).

Figure 8 : Les aires protégées au Belize (2005)

Figure 8 : Les aires protégées au Belize (2005)

Source: The Belize National Protected Areas System Plan (Meerman and Wilson, 2005)

6La carte rend compte d’une nette concentration des aires protégées dans le sud du pays ; elles correspondent, assez logiquement, aux terres nationales (anciennes Crown Lands). Deux catégories de protection couvrent chacune près de 10 % du territoire : les réserves extractives (réserves marines et forêts sur les terres nationales) qui couvrent presqu’un million d’acres, et les unités de conservation (conservation management) (Meerman and Wilson, 2005). Ces deux types de mise en réserve territoriale (pour l’extraction, pour la conservation) reflètent l’évolution des politiques de protection au XXe siècle.

  • 3 Map of British Honduras showing topography and vegetation taken from the provisional sheets of the (...)

7La première Forest Ordinance est passée en 1927. Les cinq premières réserves forestières (avec possibilité d’exploitation sous concession) sont créées en 1930. Ensuite, rien ne se passe ou presque pendant les trente ans qui suivent, et la politique de ce que l’on appelle aujourd’hui l’aménagement du territoire est guidée presqu’exclusivement par les intérêts forestiers et marchands (Young et Horwich, 2007). La politique de conservation ne démarre véritablement qu’avec la révision de la Forest Ordinance en 1958. Une carte de 1963 dessinée à la main et conservée aux archives de Belmopan3 – je n’ai pas retrouvé le rapport dont elle est extraite –, signale les réserves forestières existantes dans l’ensemble du pays, en distinguant celles qu’il faudrait conserver (to be retained, la plupart ont effectivement été conservées), celles que l’on pourrait créer (proposed, trois portions, dont deux effectivement créées) et celles que l’on pourrait supprimer (to be de-reserved, trois petites portions dont deux ne sont effectivement plus des aires protégées en 2005). Ce document semble attester d’un certain dynamisme dans la gestion des réserves. En 1966, la toute nouvelle National Parks Commission propose la création de nouvelles aires protégées, celles-ci relevant alors de quatre ministères : archéologie, forêt, pêche et tourisme (Young, 2006). Mais le jeune gouvernement (le self-government date à peine de 1964) dispose de peu de capacités face à de telles ambitions et peine à les concrétiser. Plusieurs des membres de la National Parks Commission rejoignent alors une ONG environnementaliste créée en 1969, la Belize Audubon Society, et initient un travail de lobby qui porte rapidement des fruits. Plusieurs aires protégées sont créées à la fin des années 1960. Des textes importants sont adoptés au début des années 1980, fournissant un cadre national à la politique de conservation : le National Park Systems Act (1981) et le Wildlife Protection Act (1981).

8Le fonctionnement en lobby s’institutionnalise avec des accords passés en 1982 entre la Belize Audubon Society et le gouvernement. Ce dernier, reconnaissant ses propres limites en même temps que la capacité d’expertise et l’expérience de la fondation, lui délègue la gestion de plusieurs aires dont des parcs nationaux d’importance. Depuis lors, la Belize Audubon Society gère les politiques de conservation (Young et Horwich, 2007 : 4-5), en coordination avec une instance gouvernementale spécialisée dans la levée de fonds, le Protected Areas Conservation Trust (PACT) constitué en 1996.

  • 4 Le rapport de 2005 concluait à ce propos : « While Belize considers itself as having an extensive P (...)

9On peut voir dans ce dispositif un aveu d’impuissance de la part du gouvernement qui, suivant les pas des gouvernements de la période coloniale, n’a jamais pu mettre en place une véritable politique de conservation. Pendant longtemps, la politique forestière a essentiellement été pensée en termes d’exploitation et d’extraction. Même les « réserves forestières » ne l’étaient qu’au sens de réserver au gouvernement le pouvoir d’en réguler l’exploitation et d’en attribuer les concessions au secteur privé. On l’a vu, aujourd’hui encore, ce sont ces réserves forestières d’extraction qui restent majoritaires au sein du dispositif de « protection »4.

  • 5 Deux autres organisations importantes pour la gestion des aires protégées sont le Programme for Bel (...)

10Les années suivantes, le système de cogestion des aires protégées mis en place entre la Belize Audubon Society et le gouvernement intègre d’autres acteurs intéressés par la conservation, des ONG mais aussi des associations ou des communautés locales directement concernées par la mise sous protection des terres sur lesquelles elles vivent ou qu’elles exploitent. De nouvelles aires protégées sont alors mises en place, sous diverses formes (De Vries et al., 2003). En 2005 la Belize Audubon Society, tout en partageant la gestion des aires protégées avec d’autres acteurs de l’action environnementale au Belize, restait prépondérante puisqu’elle administrait à elle seule la moitié de la superficie des aires protégées en cogestion (tableau 6)5.

Tableau 6 : Les aires protégées en cogestion au Belize (2005)

Tableau 6 : Les aires protégées en cogestion au Belize (2005)

Source : Young et Horwich (2007), d’après Meerman (2005) et Leikam et al. (2004).

  • 6 Les informations chiffrées sont difficiles à trouver et peu fiables. En 2005, le rapport National P (...)
  • 7 Notamment le World Wild Fund (WWF), la United States Agency for International Development (USAID), (...)

11Le dispositif bélizien de protection est loué par certains observateurs et les acteurs parties prenantes du système comme un exemple de cogestion réussie et flexible entre ONG, gouvernement et communautés locales (Meerman, 2005). Certains voudraient même y voir les prémisses d’un southern environmentalism, dans lequel la protection de l’environnement répondrait aux besoins des communautés locales et rejoindrait leurs revendications territoriales et identitaires (Gould, 2003 : 68). D’autres acteurs et observateurs soulignent cependant que le dispositif peut aussi s’interpréter comme la voie royale à une privatisation des intérêts environnementaux dont la gestion, officiellement, relève du bien commun. La protection de l’esthétique paysagère, la conservation de la biodiversité et désormais les ressources liées au tourisme et à l’écotourisme durable deviennent des objets valorisés dont l’exploitation, dans le système de cogestion, est confiée à des collectifs peu ou pas inscrits dans des logiques gouvernementales ni même citoyennes. Pour tous ces acteurs comme pour le gouvernement, la maîtrise d’une connaissance plus précise des ressources disponibles s’avère alors stratégique6. Pour répondre à ce nouveau besoin, le gouvernement crée au début du XXIe siècle le National Protected Areas System Plan, avec l’aide de fondations et d’agences internationales7. Le rapport déjà cité de 2005 (Meerman and Wilson, 2005) pointe les lacunes et déficiences à combler pour atteindre, selon les termes employés par l’équipe en charge du rapport, une politique de conservation efficace en co-management avec les communautés locales, les ONG environnementalistes, les chercheurs et le gouvernement (Young et Horwich, 2007 : 12). Ce serait alors un tournant majeur dans les politiques environnementales nationales, qui viendrait sanctionner la fin des politiques forestières d’extraction, d’origine coloniale, et l’adhésion aux politiques conservationnistes prônées par les acteurs internationaux du XXIe siècle.

12Ce tournant pose de nouvelles questions. Il pourrait signifier le début d’un nouveau cycle de dépendance, non plus dans un cadre colonial mais dans celui de la globalisation. L’élaboration de normes environnementales contraignantes peut se lire comme l’application de nouvelles techniques territoriales qui restreignent et orientent l’accès et l’usage de l’espace, ce que les géographes et historiens postcoloniaux qualifient de new enclosures – Malhi (2011), Peluso et Lund (2011), Rossiter (2007), Sevilla-Buitrago (2012).

13Dans son étude historique, Sevilla-Buitrago définit l’enclosure comme « une forme de gouvernementalité socio-spatiale, une technologie politique » (Sevilla-Buitrago, 2012 : 2). L’enclosure parlementaire en Angleterre au XVIIIe siècle fut au départ un processus local de production du territoire (pour l’élevage) et de subjectivation (de nouveaux prolétaires), c’est-à-dire une mise en sujets des paysans dans un nouveau cadre de domination. Procédé innovant pour l’époque, l’enclosure a imposé une normalisation des techniques aussi bien matérielles (clôtures) que juridiques, par la production de limites et de territoires bornés qui modifiaient les formes de production, d’appropriation et finalement de reproduction des classes subalternes (Sevilla-Buitrago, 2012 : 2). L’enclosure instituait de nouvelles frontières dans la matérialité des paysages, par des murets et des enclos, mais aussi dans l’organisation de la société entre ceux qui imposaient les normes et ceux qui les subissaient. En Angleterre, l’enclosure avait pour objectif de créer de nouveaux sujets ruraux (les agriculteurs) et de marginaliser les anciens (les paysans) afin de laisser de la place, au sens matériel et politique du terme, pour le capital marchand. Dans les colonies, elle a de plus représenté la figure de l’Empire et sa capacité à imposer ses normes aux nouveaux sujets coloniaux (Malhi, 2011 : 739).

14Les nouvelles enclosures ne répondent plus à la modernisation agricole mais à la globalisation environnementale. À propos des aires protégées en Asie, Peluso et Lund (2011) interprètent en termes de nouvelles enclosures la normativité environnementale qui s’inscrit dans l’espace matériel ; ils analysent les techniques territoriales associées (technologies of enclosures and territorialization) en tant qu’elles produisent de nouvelles frontières, de nouveaux sujets et de nouveaux processus de marchandisation, à l’intérieur et autour des aires protégées (Peluso and Lund, 2011 : 671). Au Belize où près de la moitié du territoire est depuis une vingtaine d’années soumise à des normes de protection environnementale d’une manière ou d’une autre, on voit encore mal les impacts sociaux de la réorganisation territoriale qui s’ensuit. Celle-ci gagnera sans nul doute à être examinée à la lumière de nouvelles interprétations qui réintroduisent les rapports de pouvoir et de domination dans des analyses trop souvent limitées aux seuls aspects techniques des dynamiques environnementales.

2) Le projet de modernisation coloniale

  • 8 Handbook of British Honduras 1925, by His Excellency Sir Eyre Hutson KCMG, Governor and Commander i (...)
  • 9 Report on Agriculture Commission 1917, p. 6, cité par Barnett, 1991 : 88.
  • 10 Report on the Economic and Natural Features of British Honduras in Relation to Agriculture, with Pr (...)

15Le territoire colonial du Honduras britannique n’a longtemps existé que pour et par sa richesse forestière. Les rapports officiels ne cessent de se plaindre de la faiblesse de l’agriculture qui, selon eux, compromet l’approvisionnement alimentaire de la population. Au début du XXe siècle, le gouvernement local semble pourtant ne pas vouloir intervenir dans d’éventuelles régulations de l’agriculture, du moins dans la partie nord du territoire. Le Handbook of British Honduras de 1925 précise par exemple qu’il n’y a pas de banque spécialisée dans le marché foncier ou l’agriculture au Belize, et qu’il n’est pas dans la politique gouvernementale de faire crédit aux colons pour des activités agricoles8. Un rapport précédent, en 1917, soutenait pour sa part qu’il n’y avait pas de problème majeur d’accès aux terres de culture dans ces régions, la plupart des grands propriétaires terriens étant tout à fait disposés à louer des terres à des prix raisonnables9. Tous les administrateurs ne sont pourtant pas aussi optimistes, comme l’indique un rapport de 1920 dont l’introduction signale sans équivoque que les trois quarts de la terre productive du territoire sont en propriété privée et qu’une telle prédominance « a engendré des pratiques de gaspillage, extravagantes et négligentes10 ». L’histoire a plutôt donné raison aux seconds, tant la situation économique des années 1920-1930 s’est avérée désastreuse pour les travailleurs et les habitants en général, en ville comme à la campagne.

16Avec le déclin de l’industrie forestière et la dépression de 1929, le travail manque cruellement et les mobilisations populaires se multiplient. L’ouragan du 10 septembre 1931 qui détruit la ville de Belize ne fait qu’accélérer la dégradation des économies domestiques. La détresse est généralisée et s’exprime d’abord sous forme de révoltes puis d’organisation en syndicats plus ou moins radicalisés. Le Labour and Unemployed Association et le General Workers’ Union voient le jour avec Antonio Soberanis à leur tête, constituant l’une des bases du futur mouvement indépendantiste (Shoman, 2009 ; Bolland, 2004). Le gouvernement colonial réagit en mettant en place un projet de modernisation coloniale dans les années 1930 (Macpherson, 2007 : 283-284). Dirigé par le gouverneur Alan Burns (1934-1939), ce programme repose sur l’alliance de la classe moyenne créole et de l’administration coloniale locale, réunies à ce moment particulier par leur hantise des rébellions populaires. Il propose des politiques de construction d’infrastructures (routes) et de développement de l’agriculture, quitte pour cela à détrôner l’élite forestière de sa place historiquement prééminente dans les politiques gouvernementales d’aménagement du territoire. Ce projet de modernisation marque un véritable tournant dans les politiques publiques pour le territoire, réussissant pour un temps à mobiliser le Colonial Development Fund à Londres.

  • 11 Activiste de la Black Cross qui reçut en 1935 la prestigieuse reconnaissance Member of the British (...)
  • 12 « Under this law, the government could buy land from big landlords and redistribute it to the peopl (...)

17L’une des premières initiatives de ce plan de modernisation, imaginée en 1935 par le gouvernement local avec la contribution décisive de Vivian Seay11, activiste noire, ne sera pourtant jamais appliquée. Il s’agissait d’attribuer à des femmes des terres, des maisons, des outils, des semences et un soutien technique. Ce programme d’aménagement spécifiquement dédié aux femmes (Women’s Land Settlement Scheme), reconnaissait l’ampleur du chômage parmi les femmes et l’importance de leur rôle de chef de famille (Macpherson, 2007 : 293-294). Mais le Colonial Office refusa et le projet ne vit pas le jour. D’autres mesures ont laissé plus de traces. Certaines préconisaient la distribution de terres à des chômeurs que l’on proposa d’installer à Mullins River (années 1940), ou à des populations susceptibles de participer à l’essor agricole dans les secteurs de la banane et des agrumes (Population settlement schemes des années 1930 à Stann Creek Valley). D’autres programmes visaient à développer l’agro-industrie. Le gouvernement local mena une politique volontariste de soutien au secteur sucrier dans le nord du pays, avec l’ouverture en 1937 d’une raffinerie dans la localité de Libertad, l’appui à l’entreprise sucrière Tate and Lyle et les négociations de quotas d’exportation vers l’Europe à partir de 1959. Dans le centre et le sud du pays, après la faillite des plantations bananières et le départ de la United Fruit dans les années 1930, le gouvernement appuya le développement des plantations d’agrumes dans le district de Stann Creek, avec le cofinancement d’une première usine en 1935, puis d’une fabrique de jus en 1939, et plus tard par des interventions de la Colonial Development Corporation (Moberg, 1996 et 1997 : 33). Le gouvernement misait clairement sur l’agriculture commerciale et les entrepreneurs privés. En 1947, une nouvelle loi (Land Acquisition Ordinance) cherchait encore et toujours à ouvrir le marché foncier à l’agriculture, en récupérant des terres attribuées en location et non cultivées et en favorisant leur réattribution à des personnes susceptibles de les cultiver. Cette mesure allait permettre la distribution de plus de 500 000 acres (un peu plus de 200 000 hectares) à des particuliers au cours des trente-cinq années suivantes12. Dans le même temps, l’administration menait des opérations ponctuelles de rachat de terres.

18La politique interventionniste du gouvernement colonial local s’emploie donc à redéfinir les droits et les obligations d’usage des bénéficiaires de dotations de terres. Elle traduit le virage économique et politique opéré dans les années 1930-1940, avec le déclin de l’activité forestière et la montée en puissance de l’agriculture, que ce soit dans le nord (canne à sucre) ou le centre et le sud (agrumes, riz, banane). La politique de modernisation n’est pas seulement agricole, ni rurale : elle est territoriale et s’appuie sur de nouvelles conceptions du développement.

3) Les débats sur le développement

  • 13 Le rapport est parfois également cité au nom de Romney, qui en fut l’éditeur.
  • 14 « We, members of the team who made this survey, have derived great enjoyment from our task. Our tea (...)

19Dans les années 1950, plusieurs missions d’experts se succèdent et leurs rapports montrent qu’un débat contradictoire s’engage entre les partisans d’un interventionnisme modernisateur et ceux d’un libéralisme plus conservateur. La première grande étude est commandée en 1952 et publiée sept ans plus tard (Wright et al., 1959, Land in British Honduras13). Elle est réalisée à la demande du gouvernement britannique et se présente sous la forme d’inventaires et d’analyses très documentés sur l’histoire, le peuplement, les types de sols, les systèmes de production, les calendriers agricoles, le tout supporté par une cartographie précise et une approche systémique avant l’heure. Réalisée par une équipe de scientifiques qui ont mené des travaux de terrain pendant dix-huit mois, l’étude annonce un objectif ambitieux, rien de moins que d’assurer la satisfaction de la population (« The objective is to ensure that ‘man may enjoy’ », Wright et al., 1959 : 1). L’introduction précise l’état d’esprit des auteurs en des termes presque grandiloquents. Il s’agit pour eux d’aider le plus jeune membre de la grande famille du Commonwealth et d’honorer l’engagement de la Grande-Bretagne à accompagner les plus démunis à avancer sur la voie du développement14. Les auteurs se situent sur un registre interventionniste et développementiste très favorable à l’indépendance du pays.

  • 15 En 1986 la situation n’a guère changé : 3 % des propriétaires privés possèdent 90 % des terres priv (...)

20Le rapport de 1959 restera pendant longtemps la principale référence sur les conditions de la production agricole dans le pays. Il dénonce la concentration des terres en possession privée selon une symétrie presque parfaite : quelques-uns ont tout, les autres n’ont rien. Les propriétés détenues en statut privé couvrent 43 % du territoire et sont au nombre de 6 133 (voir tableau 7). Parmi elles, 429 grandes propriétés couvrent plus de 950 000 hectares, soit 97 % de la superficie en terres privées. Si l’on suppose de plus que plusieurs portions appartiennent en fait à un seul et même propriétaire, ces chiffres donnent une idée de l’extrême concentration de la propriété privée dans le territoire15.

Tableau 7 : Distribution des terres en propriété privée en 1959

Nombre de propriétés (holdings)

Superficie
en acres

Moins de 100 acres

5 704

93 %

70 000

3 %

Plus de 100 acres

429

7 %

2 350 000

97 %

6 133

100 %

2 420 000

100 %

Source : Wright et al.,1959, p. 270.

  • 16 Report of the Committee on Land Administration, 1961, part II : 5.
  • 17 « It is estimated that at the present time, not more than 6% of all privately-owned land is used fo (...)

21Ces chiffres ne sauraient cependant faire oublier une autre réalité. À l’époque où le rapport de 1959 dénonçait la concentration des terres privées, un autre rapport, rédigé en 1961, signalait que les petits agriculteurs avaient un accès relativement libre aux terres de culture, en achat ou en location16. Selon ce rapport, la concentration de la propriété ne contraint pas exagérément l’accès à la terre pour les fermiers, les locataires ou les métayers des grands propriétaires. Cela peut s’expliquer par plusieurs raisons : une faible densité de population qui réduit la pression sur la demande et, associée à celle-ci, une faible pression agricole car le pays est, en général, peu développé sur le plan agricole et de l’élevage17. Si personne ne conteste la réalité de la concentration foncière, tous ne sont pas d’accord sur ses conséquences en termes d’accès à la terre. Ce débat reflète le changement de conception de la terre et de la propriété qui a lieu à cette époque. De simple support à l’exploitation forestière, sans valeur en soi, la terre devient une ressource pour elle-même, un potentiel agricole.

22Dans le premier cas, pour l’exploitation forestière, la valeur de la terre n’était pas élevée face à celle du bois et, surtout, au coût du travail (main-d’œuvre). Les propriétaires donnaient facilement une partie de leurs terres en location ou en fermage. Dans le deuxième cas, la terre agricole utile devient une ressource limitée et limitante et la compétition foncière s’accentue entre propriétaires et fermiers. À partir des années 1950 et à mesure que les innovations productives et techniques font leur apparition (nouvelles variétés cultivées, nouvelles techniques de production, mécanisation, modernisation), les fermiers cherchent à sécuriser leurs investissements et leurs outils de travail, tandis que les propriétaires cherchent à mieux rentabiliser leur capital foncier. La relation propriétaires-tenanciers – dans le nord du pays principalement – devient le centre des tensions et des transformations agraires. La loi Landlord and Tenant Ordinance de 1953 prétend réguler les relations de location et de métayage, sans beaucoup de succès.

  • 18 Le Comité était composé de M. Cottrell, président, et de M. Macmillan et J.A. Waight, membres de l’ (...)
  • 19 Report of the Committee…, 1961, part II : 1.
  • 20 Report of the Committee…, 1961, part II : 7.
  • 21 Report of the Committee…, 1961, part II : 10.
  • 22 Report of the Committee…, 1961, part II : 6-7.

23L’étude de 1961 est réalisée à la demande de l’administration britannique au moment de passer la main au self-government18. Il s’agit du Report of the Committee on Land Administration, déjà cité, qui a pour objectif « d’examiner calmement et rationnellement la situation des terres avant que les problèmes de tenure foncière, de propriété et d’usage n’éclatent en conflits comme ceux qui ont empêché le développement ordonné dans d’autres pays19 ». On voit l’urgence et le contexte de malaise. À la différence de l’étude de 1959, celle-ci est d’inspiration libérale et plaide pour une révolution agricole guidée par le marché et supportée par une sorte de contrat passé entre l’État et les exploitants quant à l’usage des terres, chacun devant respecter strictement ses engagements. Le rapport défend l’idée d’une obligation de résultat pour les exploitants : ou ils améliorent leur productivité, ou ils partent et laissent la place à d’autres20. En cohérence avec ces propositions, l’étude suggère d’attirer des capitaux étrangers dont l’arrivée serait synonyme de modernisation agricole, de croissance de la production et d’augmentation des salaires agricoles. Toutefois, le rapport met aussi en garde contre le « tout-privé » et recommande de maintenir un volant de terres contrôlées par l’État, argumentant que si ces terres passent sous statut privé, le gouvernement perdra son pouvoir d’intervention pour améliorer la production21. Sur les terres conservées en statut national dont le gouvernement aurait l’obligation d’assurer l’aménagement, les auteurs proposent de préserver et même d’intensifier les clauses de conditionnalité associées aux concessions faites aux particuliers par le gouvernement. Reflet d’une vision encore assez romantique et simple du développement, le rapport imagine une colonisation agricole planifiée avec des dispositifs qui combineraient harmonieusement les aires habitées, les jardins, les grandes plantations, les petites parcelles et les zones d’agriculture paysanne, ces dernières étant logiquement appelées à disparaître au profit du système de plantations22.

  • 23 Official comments on the Report of the Tripartite Survey Mission, 5th December, 1966 : 8.

24Quelques années plus tard, en 1966, un autre rapport, intitulé Report of the Tripartite Economic Survey of the British Honduras, est remis par Londres au gouvernement local du Belize. Écrit par trois économistes chevronnés (britannique, étatsunien et canadien), il a pour objectif de repérer les potentiels de croissance et de suggérer des politiques de développement pour les cinq années à venir. Le Tripartite Survey est lui aussi d’inspiration libérale et très critique envers ce qu’il considère comme un excès de régulation. Il provoque les réactions acerbes du tout nouveau gouvernement autonome du Belize qui s’insurge contre une vision trop économiste de ces auteurs étrangers venus du nord et peu au fait des contraintes locales. Les autorités du Belize dénoncent un rapport qui semble uniquement préoccupé par la balance des paiements et une pensée partisane qui oriente les résultats de l’étude23. Sur la base des études de 1959 (Wright et al.), elles proposent une politique d’intervention et une utilisation plus rationnelle des terres, notamment dans l’agriculture et l’élevage.

  • 24 À propos des fermiers, le rapport précise : « He does not want security over a particular parcel of (...)

25Tous ces rapports précisent qu’il faudra accompagner les futures politiques agricoles par des programmes d’assistance technique, de développement des marchés et d’aménagement foncier du territoire (land settlement schemes), en plus d’efforts pour améliorer l’éducation et l’accès au crédit et à la santé. On est là dans une rhétorique bien connue et bien datée, celle des années 1960-1970 dans les pays « sous-développés ». Ces débats et propositions vont finalement déboucher sur la publication de deux textes juridiques importants : la loi de 1962 sur la réforme agraire (Ordinance of 1962 on land reform, security of tenure) et celle de 1966 sur l’impôt foncier (Ordinance of 1966 on land tax, rural land utilization). La première cherche à protéger les fermiers de brutales expulsions, en réponse aux inquiétudes persistantes des petits exploitants locataires, nombreux dans le nord du pays, en particulier les producteurs de maïs. Le système traditionnel en vigueur depuis la fin du XIXe siècle supposait que le tenancier (métayer, fermier, locataire) avait l’assurance de poursuivre chaque année la mise en culture d’une parcelle qu’il choisissait lui-même en fonction des conditions agricoles. Les paysans ne réclamaient pas (en tous cas, pas tous) la propriété d’une parcelle en particulier, mais bien le droit de choisir chaque année l’emplacement de la parcelle de maïs à mettre en culture en fonction de l’état d’épuisement ou de fertilité du sol, des conditions climatiques, etc.24 La seconde loi impose un impôt supplémentaire sur les terres non exploitées, avec possibilité pour le gouvernement de récupérer la terre in lieu of tax – au titre du paiement de l’impôt – si nécessaire. Un amendement de 1971 (Land Tax Amendment Ordinance) actualisera les conditions de recouvrement des impôts. Il s’agit bien, aux yeux de leurs promoteurs, de lois conçues pour freiner la spéculation foncière, décourager les propriétaires absentéistes et mettre en circulation les terres récupérées par l’administration.

26Ces initiatives n’auront pourtant pas de véritable impact sur la productivité agricole (Bolland et Shoman, 1977), car toutes deux misaient sur une révolution agricole qui n’a pas eu lieu. Celle-ci aurait dû se produire selon la logique, classique en théorie économique, qui veut que l’augmentation des impôts fonciers oblige les grands propriétaires à mieux exploiter leurs terres – à les diviser et vendre si nécessaire –, ce qui doit activer un marché des terres. Les paysans pour leur part auraient été poussés par cette même politique à augmenter leur productivité dès lors qu’ils jouiraient d’une certaine sécurité foncière. Cette révolution aurait dû au passage en finir avec le système de l’agriculture paysanne sur brûlis (la milpa) jugé primitif et, à terme, favoriser un marché des terres, que ce soit en terres privées ou publiques, en achat-vente ou en location. Le progressisme développementiste se présentait ici sous sa forme libérale, avec une politique fondée sur la sécurisation des droits de propriétés et un pilotage indirect de la production via les impôts incitatifs à l’investissement, sans toucher à la structure de la propriété. Une exception notable à ce schéma concerna la partie nord du pays dans les années 1960, où le nouveau gouvernement autonome mena une politique foncière de redistribution de terres aux petits producteurs de canne à sucre. Dans la pratique générale toutefois, le gouvernement a opté pour le statu quo, entériné de fait les profondes inégalités dans l’accès à la terre et ne s’est pas donné les moyens de réaliser des transformations durables. Tout s’est passé comme s’il prenait acte de son incapacité à limiter la très grande propriété ou même seulement à la réguler.

Notes

1 « Several pieces of legislation have to date provided the legal foundation for the declaration and establishment of protected areas: the National Parks System Act CAP 215 Revised Edition 2000, the Forest Act CAP 213 Revised Edition 2000, the Fisheries Act CAP 210 Revised Edition 2000, and the National Institute of Culture and History Act CAP 331 of the Substantive Laws of Belize. The country has further demonstrated its commitment through the ratification of a number of legally binding multilateral environmental agreements, including the Convention on Biological Diversity, the Convention on World Heritage Sites, Convention on the International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, the Convention on Welands of International Importance Especially As Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), the United Nations Convention to Combat Desertification (Land Degradation), the United Nations Framework Convention on Climate Change, among others. » (Belize National Protected Areas System Plan, November 12, 2005 : 4.)

2 À en juger par les logos apposés sur la couverture du rapport de 2005, celui-ci fut validé par les Forest Department, Belize Coastal Zones Managment Authority and Institute, Belize Tourism Board, Belize Fisheries Department, GEF, WWF, Wildlife Conservation Society, Belize Audubon Society, Hivos, UNDP, Oak Foundation, PACT, The Nature Conservancy, MBRS, Proarca, Corredor Biológico Mesoamricano.

3 Map of British Honduras showing topography and vegetation taken from the provisional sheets of the aerial survey based on Mr G.A. Elliot’s 1935 Property Map. August 1963.

4 Le rapport de 2005 concluait à ce propos : « While Belize considers itself as having an extensive Protected Areas System, the reality is that most of that is for the management of resource use and extraction. With the current needs and expectations of the nation of Belize, such a classification of “management” rather than “conservation” per se, is probably a more realistic one » (Meerman, 2005 : 9). Autrement dit, la plupart des aires protégées sont en réalité soumises à un certain degré d’exploitation et, selon les auteurs du rapport, cela ne fera que s’intensifier.

5 Deux autres organisations importantes pour la gestion des aires protégées sont le Programme for Belize et le Sarstoon Temash Institute for Indigenous Management (SATIIM).

6 Les informations chiffrées sont difficiles à trouver et peu fiables. En 2005, le rapport National Protected Areas System Plan fait état de 2,6 millions d’acres en aires protégées (Meerman et Wilson, 2005), alors qu’un autre rapport également documenté fait état de 2,7 millions d’acres pour les seules aires gérées en cogestion à la même époque (Young et Horwich, 2007, d’après Meerman et Wilson, 2005 et Leikam et al., 2004).

7 Notamment le World Wild Fund (WWF), la United States Agency for International Development (USAID), la Banque interaméricaine pour le Développement (BID) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (UNDP).

8 Handbook of British Honduras 1925, by His Excellency Sir Eyre Hutson KCMG, Governor and Commander in Chief of British Honduras, 1919-1924, The West India Committee, London, p. 190.

9 Report on Agriculture Commission 1917, p. 6, cité par Barnett, 1991 : 88.

10 Report on the Economic and Natural Features of British Honduras in Relation to Agriculture, with Proposals for Development, 1920, p. 1, cité par Barnett, 1991 : 89.

11 Activiste de la Black Cross qui reçut en 1935 la prestigieuse reconnaissance Member of the British Empire. Infirmière de métier, Vivian Seay fut membre dirigeant de la Black Cross Nurses of Belize (BCNB) dès 1920. Elle intégra le bureau de Belize City (Belize Town Board) en 1933 et fut nommée au Conseil de la Ville (Belize City Council) en 1951. Conservatrice, elle n’en représenta pas moins les intérêts des femmes et travailla à leur émergence sur la scène politique (Verene Shepherd, 1999).

12 « Under this law, the government could buy land from big landlords and redistribute it to the people. The government could also accept land from big landowners, like the BEC, in exchange for land taxes they owed. This made it possible for the government to distribute some 200 000 acres to Belizean farmers between 1971 and 1975. From 1975 to 1982, a further 325 000 acres were redistributed » (A History of Belize, 2004 : 88).

13 Le rapport est parfois également cité au nom de Romney, qui en fut l’éditeur.

14 « We, members of the team who made this survey, have derived great enjoyment from our task. Our team was representative of both the “Old Country” and the newer countries of the Commonwealth, and, when the rain fell and the muddy tail seems endless, we were sustained by the thought that we were working on behalf of a still younger member of the family; a country that needs technical and financial help as badly as any of the areas for which Britain has made herself responsible for progressive development » (Wright et al., 1959 : 1).

15 En 1986 la situation n’a guère changé : 3 % des propriétaires privés possèdent 90 % des terres privées (Barnett, 1991 : 122).

16 Report of the Committee on Land Administration, 1961, part II : 5.

17 « It is estimated that at the present time, not more than 6% of all privately-owned land is used for agriculture (O.H. : élevage compris), not more than 30% for planned forest production » (Report of the Committee…, 1961, part II : 3).

18 Le Comité était composé de M. Cottrell, président, et de M. Macmillan et J.A. Waight, membres de l’équipe. Il fut institué par le gouverneur juste avant la proclamation du self-government pour faire face aux problèmes entre propriétaires fonciers et ceux qui réclamaient des terres (Barnett, 1991 : 89).

19 Report of the Committee…, 1961, part II : 1.

20 Report of the Committee…, 1961, part II : 7.

21 Report of the Committee…, 1961, part II : 10.

22 Report of the Committee…, 1961, part II : 6-7.

23 Official comments on the Report of the Tripartite Survey Mission, 5th December, 1966 : 8.

24 À propos des fermiers, le rapport précise : « He does not want security over a particular parcel of land. He wants the right to farm some parcel (soulignés dans l’original) of the landlord’s land in perpetuity, the choice being made by him » (Report of the Committee…, 1961 : 15).

Table des illustrations

Titre Figure 8 : Les aires protégées au Belize (2005)
Crédits Source: The Belize National Protected Areas System Plan (Meerman and Wilson, 2005)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/8662/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 133k
Titre Tableau 6 : Les aires protégées en cogestion au Belize (2005)
Crédits Source : Young et Horwich (2007), d’après Meerman (2005) et Leikam et al. (2004).
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/8662/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 43k

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