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Propriété et territoire

 | 
Odile Hoffmann

Première partie. De la régulation foncière aux techniques territoriales de gouvernement : les outils de la territorialisation coloniale

Chapitre 3. L’élaboration de l’appareil juridico-administratif foncier

Texte intégral

1Aujourd’hui, le système administratif et juridique qui encadre la propriété est complexe, pour ne pas dire confus. Trois systèmes d’enregistrement foncier se sont succédé dans le temps sans que l’un ne substitue l’autre, les trois co-existant encore à l’heure actuelle. Le premier dispositif date du début de la présence européenne, lorsque les transactions foncières au Honduras britannique n’étaient enregistrées que par des autorités locales qui garantissaient la propriété et la validité de la transaction (Deeds Registry). Le deuxième dispositif, qui est en fait le premier système foncier moderne de l’Empire britannique, reprend celui introduit en 1858 en Australie. C’est ce qu’on appelle le « système Torrens » qui institue la figure du livre foncier. Un siècle plus tard, à partir de 1967, les pays caribéens anglophones introduisent un nouveau système d’enregistrement fondé non plus sur un registre des titres fonciers (Title Registry, suivant le système Torrens), mais sur un cadastre (Land Registration). Au Belize, celui-ci est validé en 1977 avec la Lands Registered Act (Johnson, 2008). C’est là un troisième système d’enregistrement qui est mis en place, sans toutefois remplacer totalement les systèmes précédents. Ce chapitre s’attache à démêler cet écheveau, avec une première section qui signale les principales innovations législatives spécifiquement dédiées à la question foncière à partir de la deuxième moitié du XIXe siècle, c’est-à-dire sous statut colonial. Le gouvernement colonial acquiert un rôle recteur dans la gestion du foncier, mis en lumière dans la deuxième section. La troisième partie du chapitre revient sur une prise d’initiative politique du gouvernement désormais indépendant avec la mise en place d’un cadastre, projet inabouti qui n’a pas évité que règne une grande confusion administrative et juridique, objet d’analyse de la dernière section de ce chapitre.

1) Les innovations législatives et juridiques du gouvernement colonial

  • 1 Un travail qui reste à faire consisterait à réviser exhaustivement les registres du Land Title Regi (...)

2Dans la deuxième moitié du XIXe siècle, Londres signe deux lois importantes qui guideront durablement la politique foncière du Settlement, puis de la colonie. La première, en 1858, intitulée explicitement Act for Quieting Titles to Land, élimine toute possibilité de contestation de la reconnaissance pleine et entière des titres de propriété privée acquis selon les normes antérieures ou par vingt ans de possession sans conflit (quiet and undisturbed) (Bolland et Shoman, 1977 : 74). Elle légalise de la sorte la propriété des terres des colons et de leurs descendants. Le second texte, le Honduras Land Titles Act, est signé en 1861 et son objet est similaire, celui qui vise à rassurer les entrepreneurs et promouvoir le marché foncier en assurant la validité de la transaction même en l’absence de titres de propriété (Bolland et Shoman, 1977 : 75). La sécurité des droits de propriétés est censée favoriser l’émergence d’un capitalisme non plus seulement extractif ou spéculatif mais aussi productif (banane, canne à sucre, agrumes). C’est aussi à cette époque (1859) qu’est créée la British Honduras Company (plus tard Belize Estate and Produce Company), un acteur économique et politique de premier ordre au Belize pendant près d’un siècle, qui arrivera à concentrer près de la moitié des terres de propriété privée de l’ensemble du Honduras britannique1.

3Parallèlement à ces innovations législatives, l’administration met en place en 1859 le registre des titres de propriété des terres (Land title registry), premier instrument d’un dispositif destiné à organiser l’enregistrement des transactions et des droits de propriété, connu sous le nom de « système Torrens ». Ce système est généralisé dans les colonies britanniques de l’époque et aux États-Unis (Redoutey, 2009). Dans l’esprit du colonisateur du XIXe siècle, il s’agissait de découper une terre vierge de droits et de la répartir entre les nouveaux arrivants. L’autorité coloniale présidait aux attributions accordées aux nouveaux colons et l’inscription au livre foncier du nouveau colon valait titre de propriété. Lorsque la terre changeait de main, la mutation était portée sur le registre qui demeurait la seule preuve juridique de la propriété. Le système Torrens fut adopté en 1861 au Honduras britannique, où il devait remplacer le système précédent fondé sur l’enregistrement des transactions (Deeds Registry). Toutefois, nombreux furent les propriétaires à ne pas suivre ce « nouveau système ». Dès le XIXe siècle, on a déjà une source de confusion, avec un double système de légitimation de la propriété des terres, que l’on pourrait qualifier respectivement de précolonial (ici au sens de antérieur à l’établissement officiel de la colonie britannique en 1862 – Deeds Registry) et de colonial (le Land Title Registry du système Torrens).

4Les innovations législatives et techniques accompagnent la transition politique du XIXe siècle, quand en 1862, le Honduras britannique cesse d’être un territoire de settlers pour devenir une colonie, membre d’un empire aux ambitions mondialisées. En 1854, le territoire s’était doté de sa première constitution avec la mise en place d’une Assemblée de 18 membres élus et un pouvoir accru du Surintendant. Le nouveau Conseil législatif est institué en 1871. Londres y impose ses représentants, mais les élites locales traditionnelles (colons, propriétaires terriens et négociants) gardent le contrôle de trois des quatre sièges réservés aux magistrats unofficials. Ces initiatives viennent clore l’épisode formateur du Settlement (les Public Meetings, le monopole foncier d’une poignée de colons) et ouvrent celui de la colonie et ses institutions.

5L’histoire foncière moderne du Belize s’ouvre alors, en 1872, avec la Crown Lands Ordinance. Ce texte fonde les bases du système actuel et entérine le double système de propriété des terres, réparti géographiquement avec, au nord, les terres en propriété privée et, au sud, les terres de la Couronne, aujourd’hui Terres de la Nation. L’Ordonnance de 1872 établit également le statut de réserve carib (garifuna) et maya sous le nom, on l’a vu, d’« Indian and Carib reserves », et celui de réserve forestière et agricole. Ce sont déjà quatre figures foncières que doit gérer l’administration : terres privées, terres de la Couronne, réserves indiennes et carib et réserves à usages spécifiques. Ces deux dernières catégories sont en fait incluses dans les terres de la Couronne, mais soumises à des modes de gestion particulière. En 1886, une nouvelle version de cette même Crown Land Ordinance organise administrativement le nouveau système, qui restera en vigueur pendant plus d’un siècle, jusqu’en 1992, année où lui succèdera la National Lands Act. Le rôle recteur du gouvernement colonial dans l’attribution des terres se confirme donc à la fin de XIXe siècle, tant parce qu’il possède plus de la moitié du pays que parce qu’il maîtrise – ou prétend maîtriser – l’appareil législatif et juridique.

2) Le gouvernement, un acteur foncier de premier plan

  • 2 Entitled to a grant in fee simple, également appelé Freehold titles, Report of the Committee on Lan (...)
  • 3 Report of the Committee on Land Administration, 1961 : 9.

6Le Location System Ticket est (ré)introduit en 1915. La notion existait déjà au XIXe siècle, on l’a vu, pour les toutes premières appropriations des settlers, sans toutefois être une catégorie juridique. Le dispositif permet à la Couronne d’attribuer des portions de terres à un bénéficiaire sans exiger de lui un paiement immédiat et en lui garantissant sa propriété s’il respecte l’obligation de mise en valeur dans les cinq ans qui suivent la concession. D’une certaine façon, le prix de l’obtention en propriété est acquitté par la mise en valeur. À la fin de la période de cinq ans, la personne est légalement propriétaire2. Cette figure offre la sécurisation foncière, tout en la conditionnant à une exploitation effective des terres3. Chaque année sont présentées à l’administration des demandes (applications for location tickets), des transformations de location ticket en propriété (freehold titles) et des annulations de location tickets lorsque le bénéficiaire n’a pas rempli ses obligations. Ces procédures n’affectent pas les autres figures foncières, à savoir la propriété privée et la location. Pendant longtemps, il règne un certain désordre entre ces figures foncières mal enregistrées ; en 1943-1944, l’administration crée un livre spécifiquement consacré à la centralisation des enregistrements des transactions sur les terres nationales (National Estate) (Barnett, 1991 : 36).

7Avec ces mesures, le gouvernement dispose d’un outil de gestion foncière qu’il peut mobiliser pour avantager tel acteur ou tel groupe social, et plus généralement pour mener à bien ses politiques publiques. En 1967, le gouvernement détenait en propriété 59 % des terres du pays, réparties de façon inégale selon les districts : 81 % à Stann Creek et jusqu’à 86 % au sud, dans le district de Toledo qui concentre aussi les réserves indiennes (tableau 3).

Tableau 3 : Répartition des terres de la Couronne par district (1966)

1966

% de superficie en terres de la Couronne

Corozal

37

Orange Walk

16

Belize

66

Cayo

66

Stann Creek

81

Toledo

86

Total

59

Source : Survey Department, Annual Report (1967).

8La Couronne attribue la terre aux particuliers sous deux statuts possibles : la concession ou location à bail (lease) et l’allocation en location ticket, prélude à la propriété. Dans les années 1950-1960, une centaine de personnes obtiennent des parcelles chaque année en concession (lease), dont plus de la moitié pour régulariser la possession de lots résidentiels urbains ou villageois. Chaque année également, la Couronne annule des concessions et récupère en moyenne une centaine d’hectares de terres. La superficie totale des terres attribuées en concession a presque doublé entre 1946 (19 200 hectares) et 1960 (34 000 hectares). Quant aux parcelles attribuées en location ticket, environ 150 personnes présentent chaque année une demande (application) pour une superficie totale moyenne de 1 000 hectares environ.

  • 4 Je m’appuie ici sur une comparaison avec des chiffres actuels, en France, qui parlent d’un marché « (...)

9À l’inverse, une trentaine de dotations sont annulées chaque année, pour une superficie moyenne de 250 hectares. Si l’on met ces chiffres en rapport avec le nombre total de dotations en cours pour une année donnée, par exemple l’année 1960 (74 nouveaux bénéficiaires sur 3 822 dotations existantes, et 722 hectares attribués sur un total de 28 000 hectares), on voit que la proportion de terres échangées chaque année est de l’ordre de 2 %. Ce taux n’est pas négligeable et rend compte d’un certain dynamisme foncier4 sur le domaine public contrôlé par la Couronne.

10Le rapport du Land Survey Department de 1967 précise les terres dont la gestion est à la charge du gouvernement : concessions, locations tickets, réserves indiennes, réserves agricoles, réserves forestières (tableau 4). Le total des superficies pour les catégories mentionnées ne correspond qu’à la moitié de la superficie totale des terres en Crown Lands, l’autre moitié restant la propriété de la Couronne sans statut spécifique. Les proportions indiquées mettent en évidence la prédominance absolue des réserves forestières (plus de 500 000 hectares), c’est-à-dire des terres de la Couronne non encore attribuées à un bénéficiaire ou à un usage spécifique. C’est dire qu’à ce jour, le gouvernement avait encore de la marge pour élaborer des politiques territoriales.

Tableau 4 : Distribution des terres de la Couronne dans le Honduras britannique au 31 décembre 1967

Tableau 4 : Distribution des terres de la Couronne dans le Honduras britannique au 31 décembre 1967

Source : BARS, Survey Department, Annual Report (1967).

11Aucune innovation juridique ambitieuse ne voit le jour dans les années 1960-1970. L’intervention gouvernementale porte sur les aspects d’ordre institutionnel et opérationnel, dans l’espoir de consolider l’autonomie administrative du territoire dont le gouvernement vient juste d’acquérir le statut de self-government (1964). La seule loi d’envergure dans ce domaine, votée en 1973 (Aliens Landholding Ordinance), se donne les moyens de contrôler l’accès au foncier pour les étrangers, limitant leurs droits à acheter la terre, dans un contexte d’extrême concentration foncière : en 1971, 5 % des propriétaires sont étrangers mais ils possèdent 90 % des terres privées (Bolland et Shoman, 1977 : 110). En 1977, deux lois – la Registered Land Ordinance et la Land Surveyors Ordinance – encadrent la modernisation et la simplification du système d’enregistrement foncier, avec notamment la mise en place des sections foncières (registration areas, cf. infra).

12La fin du XXe siècle, comme ailleurs dans le monde, est marquée par la diffusion d’une vision néolibérale du développement et de la croissance qui prône le retrait de l’État. Ce courant est tempéré, au Belize, par le contexte de l’indépendance en 1981 et l’arrivée au pouvoir d’une équipe fortement engagée dans les combats anti-coloniaux et anti-impérialistes. Dans le domaine qui nous occupe, le gouvernement de l’indépendance ne se prononce ni pour la privatisation et la libéralisation extrême des marchés de la terre – il garde la main sur les terres de la Couronne en les transformant simplement en terres nationales –, ni pour une réforme agraire d’envergure qui aurait pu indisposer les intérêts des grands propriétaires. Les réformes consistent à actualiser les textes précédents, avec la Land Utilization Act en 1981, la Land Tax Act en 1983 et surtout la National Lands Act adoptée en 1992, qui remplace la Crown Lands Ordinance et est actuellement toujours en vigueur. Ces lois visent à améliorer le fonctionnement du dispositif juridique et fiscal sans toutefois en modifier les principes. Les innovations concernent les aspects techniques et administratifs de la gestion foncière, avec pour objectif d’établir un cadastre et de garantir les droits de propriété.

3) Le cadastre : une modernisation inaboutie

13Dans les années 1960, en accord avec les politiques prônées par les agences internationales en vertu desquelles le développement économique repose sur la libre circulation des biens, il apparaissait nécessaire de construire un appareil juridique et administratif qui garantisse les droits de propriété de tous les biens échangés, dont la terre. C’est l’objet du cadastre, qui est conçu comme le support du développement territorial et qui devient la pièce centrale de la politique de régularisation et de la normalisation foncière. L’objectif est, suivant le dogme libéral, de rendre plus transparents et de mieux garantir les droits de propriété individuels censés être à la base de toute transaction libre et informée, condition de l’existence d’un marché foncier supposément plus actif et accessible à tous. Le Belize s’engage alors dans un ambitieux programme de cadastrage, à l’image des dynamiques observables ailleurs en Amérique (Roy et Viau, 2008) et dans le monde.

  • 5 « An arm of the United States Army Map service », selon le Survey Department, Annual Report, 1960.

14L’élaboration d’un cadastre suppose un investissement considérable en temps, connaissance et moyens économiques. Il signifie une rupture de logique foncière par rapport aux systèmes précédents. Le contrôle et la légitimité de la propriété ne sont plus validés par l’enregistrement de la transaction, liée aux propriétaires, mais par celui de la propriété, attachée à une parcelle géographiquement située. Le cadastrage commence dans les années 1960 dans la partie nord du territoire, celle où domine la propriété privée. Il est réalisé sous la direction du Lands and Surveys Department avec le soutien du Canadian Commonwealth Technical Aid. Il s’accompagne d’un vaste programme de cartographie réalisé par l’Interamerican Geodetic Survey5. La normalisation juridique suit le mouvement, avec la proclamation en 1977 de la Registered Lands Act qui consacre le virage opéré dans les principes d’enregistrement de la propriété. À chaque parcelle est assigné un numéro unique d’enregistrement qui facilite ensuite l’ensemble des démarches et contrôles administratifs qui s’y rattachent. Les types de titres y sont simplifiés, les droits sont acquis soit en propriété pleine (freehold), soit en propriété conditionnée ou concession (leasehold).

15Ce système aurait dû simplifier l’appareil administratif, clarifier les droits de propriété, effacer le clivage entre terres privées et terres nationales pour ne reconnaître que la distinction entre propriété entière (freehold) et conditionnée (leasehold), et atténuer du même coup les inégalités de traitement entre les régions nord et sud du pays. D’une certaine façon, l’introduction du cadastre aurait fonctionné comme une réforme foncière et territoriale, en marquant une rupture avec les héritages coloniaux inscrits dans les espaces juridique et géographique. Vingt ans plus tard, en 1997, le Land Administration Project confirme la priorité donnée à la modernisation cadastrale et en 2002-2003, le pays obtient l’appui de la Banque interaméricaine de Développement (BID) pour construire un véritable outil de gestion et de politique foncière et territoriale au niveau national. Le Land Management Program voit le jour, avec pour objectif de généraliser à l’ensemble du pays les mesures de simplification et de modernisation cadastrales. Les terres cadastrées sont « déclarées » (declared land), les procédures d’enregistrement simplifiées, les titres remis aux propriétaires (Chulin, 2010 : 20) ; les propriétés sont inscrites dans le Land Registry et sont juridiquement protégées par la Registered Land Act de 1977.

16Cependant, le travail de cadastrage qui avait commencé dans le nord du pays a dû s’interrompre, faute de financements. Le programme s’est arrêté avant de couvrir l’ensemble du territoire et le pays ne dispose de registres fonciers numérisés (cartographie, registre des transactions) que pour une partie seulement de son territoire, celle concernant les declared lands situées dans les Compulsory Registration Areas, les sections d’enregistrement cadastral obligatoire. Celles-ci sont situées dans leur majorité dans le nord du pays (figure 7) et, en 2009, elles couvraient 37 % de la superficie totale du pays – 60 % si l’on exclut les aires protégées (Chulin, 2010 : 46). Il restait encore 26 % du territoire national classé en « aires non déclarées » (undeclared land), principalement dans les districts de Toledo et de Stann Creek.

Figure 7 : Les sections d’enregistrement cadastral obligatoire, 2010

Figure 7 : Les sections d’enregistrement cadastral obligatoire, 2010

Source : Land Information Center, in Chulin (2010 : 2).

  • 6 « The Land Registry Section is comprised of the Land Registry Unit and the Land Titles Unit. The un (...)

17Les transactions concernant les parcelles « non déclarées » sont couvertes par d’autres lois que celles concernant les terres déclarées et relèvent d’un autre registre, l’ancien Land Titles Registry, pour lequel le système foncier de Torrens fonctionne toujours6. Leur propriété peut être légitimée de nombreuses manières : First Certificate of Title, Transfer Certificate of Title, Minister’s Fiat, Lease, Deed of Assent, Deed of Assignment, Minister’s Fiat Grant, Deed of Gift, Deed of Conveyance, Deed of Partition.

18Le résultat est un double système d’enregistrement, à la fois juridiquement et géographiquement déterminé. La différence de statut vis-à-vis du cadastre (terres déclarées ou non déclarées) vient s’ajouter aux facteurs de distinction déjà cités entre la région nord, mieux lotie sur le plan de la gestion administrative, et la région sud, sous-administrée. Elle se combine aux ordres de différenciation préexistants, liés à la double normativité privé/public et à la persistance des systèmes d’enregistrement précoloniaux (Deeds) et coloniaux (Torrens). On l’aura compris, une certaine complexité – certains parlent de chaos – règne, à l’intersection entre trois systèmes d’enregistrement (précolonial avec les Deeds, colonial avec le système Torrens et actuel avec le cadastre) et deux systèmes cadastraux (selon que les terres sont déclarées ou non déclarées).

Tableau 5 : La superposition des systèmes d’enregistrement des droits fonciers (2010)

Supports d’enregistrement des droits

Institutionnalisation du Crown Grant System (1817)

Deeds Registry

Normalisation coloniale, système Torrens (1861) 

Deeds Registry

Land Titles Registry, créé en 1859 (terres privées)

Modernisation cadastrale (1977)

Deeds Registry

Land Titles Registry, Undeclared land

Land Registry, Declared land

4) La gestion du foncier au quotidien, un casse-tête juridique et réglementaire

  • 7 Survey Department, Annual Report, 1968.

19Si l’acquisition de parcelles sur les terres nationales est un droit pour tout citoyen bélizien, l’exercice de ce droit est une entreprise délicate. À la fin des années 1960, les décisions relatives aux concessions et attributions de terres nationales étaient prises par des comités ad hoc constitués de notables du village et de la ville voisine des terres concernées, assistés d’un fonctionnaire technique – sans droit de vote – et placés sous la responsabilité directe du ministre des Ressources naturelles et du Commerce7. C’était encore le cas en 2010. À Corozal, le bureau du Lands and Surveys Department instruit les dossiers de demandes de location, dotations et transferts portant sur des parcelles rurales et urbaines situées dans le district. Le bureau est rudimentaire – deux petites pièces –, dossiers et rouleaux de cartes encombrent les tables ; quelques affiches punaisées sur les cloisons, écrites à la main, affichent les objectifs du service ; d’autres font état des transactions en cours : Lease Certificate, Land Certificate et Transfer rejected. Quelques fonctionnaires reçoivent un public peu nombreux. Le travail de relevé cadastral est privatisé, assumé par des géomètres assermentés (Registered Land Surveyors), au nombre de 35 dans le pays, dont trois pour le district de Corozal.

20La procédure d’attribution est décrite en ces termes par les fonctionnaires en charge du bureau :

Le gouvernement attribue en dotation (grant) ou en concession (lease) à des particuliers qui peuvent ensuite régulariser en propriété privée. La procédure est très simple. Il faut solliciter l’avis des représentants politiques du district (one of the area representatives) en expliquant pourquoi on veut ce terrain et ce qu’on prévoit d’y faire. Les représentants politiques fournissent alors une lettre de recommandation. Le dossier est envoyé au bureau de Belmopan qui décide et éventuellement fixe le prix. La capitale centralise toutes les archives. Chaque année ou presque, le gouvernement attribue des parcelles « à ceux qui en ont besoin ». Il faut juste présenter les papiers d’identité bélizienne (sécurité sociale) ou justifier être ressortissant du Commonwealth. Les prix sont extrêmement bas : de 40 à 60 dollars béliziens (1 BD = 0,5 USD) pour un lot résidentiel en concession ; si celle-ci se transforme ensuite en propriété, le coût de la transaction est lui aussi très bas : entre 900 et 1200 BD (desquels sont décomptés les apports faits lors des années de concession). Pour les parcelles rurales, les prix sont encore plus bas : 3 BD par acre en concession (lease), 200 BD au moment du passage à la propriété privée (Entretien O. H. au Lands and Surveys Department, décembre 2009).

  • 8 Une femme française de Sarteneja – village situé à deux heures de piste à l’est de Corozal –, insta (...)
  • 9 « A comparison of the rates of prices for land bought from the public sector vis-à-vis lands sold b (...)

21Pour leur part, les transactions privées sont avalisées par un juge de paix et enregistrées ensuite au Lands and Surveys Department. Autour de la baie de Corozal, aux mêmes dates que celles de l’entretien précité, les terrains privés s’échangeaient entre 50 000 et 100 000 USD selon leur taille, emplacement, qualité des terres, etc. Et le tourisme résidentiel ne fait qu’accélérer le mouvement8. Si l’on en croit ces témoignages, on aurait affaire à deux systèmes étanches (terres publiques/terres privées), sans commune mesure ni acteurs communs. On assisterait alors au développement d’un double marché des terres, avec un différentiel de prix phénoménal. Le résultat de ces décalages est une demande de plus en plus élevée sur les terres nationales, même de la part d’acquéreurs ne remplissant pas les critères de priorité (première acquisition, bas revenus)9.

  • 10 Un rapport est demandé suite aux suspicions soulevées par la vente généralisée de terres juste avan (...)
  • 11 En témoigne par exemple ce courrier de 1913 : M. Thomas Hoore, de Corozal, sollicite l’attribution (...)
  • 12 En 2016, le ministre Gaspar Vega dut quitter le gouvernement suite à des révélations du journal Ama (...)
  • 13 Même si, juridiquement, des dispositions facilitent certains actes : « Under adverse possession law (...)

22Il existe en fait de nombreuses passerelles entre les deux marchés, privé et national, à commencer par la transformation légale d’un titre de concession sur terres nationales (leasehold) en un titre de propriété privée (freehold property). Mais d’autres voies relient les deux univers, nourries par la démesure des prix pratiqués, elle-même source d’innombrables trafics10. Certains accumulent les adjudications de terres nationales alors que d’autres, souvent les plus pauvres, n’arrivent jamais à obtenir une parcelle en terres nationales, ce qui suscite ce commentaire d’un observateur averti : « Tous les Béliziens pauvres ont des problèmes avec le Lands Department, qui est le plus corrompu des départements » (J. Palacio, entretien du 12 juin 2011 à Punta Gorda). Le système est largement discrétionnaire. L’adjudication dépend en grande partie des recommandations dont peut se prévaloir le demandeur, dans la continuité d’un dispositif colonial qui conditionnait l’accès au foncier à la respectabilité, elle-même garantie par les représentants politiques11. Les conflits sont innombrables autour de terres vendues deux fois, données puis vendues, etc.12 Les déficiences du système d’enregistrement de la propriété privée y sont pour beaucoup. Sur les terres non déclarées, en l’absence d’appareil technique efficace, chaque propriétaire-vendeur doit apporter la preuve de sa propriété en reconstituant lui-même la généalogie des transactions antérieures, ce qui peut prendre des années13. C’est ce qui explique l’affluence désordonnée et étouffante de l’administration du Land Department à Belmopan, au contraire des bureaux souvent vides dans les districts. Les archives centralisées dans la capitale sont le lieu obligé de consultation pour toute personne qui souhaite vendre ou acheter une parcelle. Les coûts de transactions deviennent vite exorbitants, au point que les achats-ventes sont découragés ou réalisés hors de tout enregistrement légal, amplifiant le désordre juridico-administratif.

23La complexité du dispositif foncier est liée à une histoire coloniale dont nous venons de retracer la généalogie, mais elle atteint un degré tel qu’elle n’est compréhensible que pour une minorité d’observateurs ou d’acteurs spécialisés. La majorité des usagers ne la maîtrise pas et se retrouve exclue des transactions légalisées par l’administration du Belize. Serait-ce un retour à l’exclusion organisée du XIXe siècle analysée plus haut, quand les anciens maîtres esclavagistes avaient imposé des normes légales si contraignantes à l’achat qu’aucun ancien esclave ne pouvait accéder à la propriété de la terre ? Ou est-ce l’illustration de la domination non pas coloniale mais post-coloniale et globalisée d’un pays pauvre et périphérique comme le Belize, condamné à importer puis à gérer des systèmes juridiques et administratifs qui le dépassent ? Aujourd’hui tout le monde (le gouvernement, le personnel politique, les assesseurs, la coopération internationale, les financeurs) affiche vouloir simplifier les procédures des transactions, garantir la sécurité foncière, promouvoir la circulation marchande des titres et des terres et pour cela encourager la régularisation des titres de propriété avec des systèmes d’enregistrement cadastral ad hoc. Mais on sait que les dispositifs techniques d’enregistrement des droits fonciers ne sont jamais neutres (Colin, Le Meur et Léonard, 2010), l’administration y imposant ses intérêts et ses règles. La politique de régularisation des titres fut employée en son temps comme technique coloniale de régulation territoriale (Malhi, 2011 : 729), parfois pour exclure les populations natives de l’accès à la propriété, parfois pour leur en conditionner l’usage, parfois au contraire pour en généraliser l’accès au nom du développement et de l’intérêt des populations colonisées. Au Belize, ces différentes options se sont succédé dans le temps sans se remplacer l’une l’autre, alimentant un désordre foncier persistant. Parallèlement à l’élaboration de l’appareil administratif et juridique spécialisé, le gouvernement colonial, et son successeur indépendant, ont élaboré d’autres instruments de gestion du territoire, cette fois à travers des instruments d’intervention directe.

Notes

1 Un travail qui reste à faire consisterait à réviser exhaustivement les registres du Land Title Register, 7, qui traite des transactions réalisées de 1863 à 1954 (Belize Archives and Records Service – BARS, Belmopan).

2 Entitled to a grant in fee simple, également appelé Freehold titles, Report of the Committee on Land Administration, 1961 : part II, 3.

3 Report of the Committee on Land Administration, 1961 : 9.

4 Je m’appuie ici sur une comparaison avec des chiffres actuels, en France, qui parlent d’un marché « très actif », comme celui où une parcelle change de mains tous les 50 ans, soit un taux d’ouverture de 2 % (rapport des surfaces mises en vente sur les surfaces totales (Levesque, Liorit et Pathier, 2011 : 91).

5 « An arm of the United States Army Map service », selon le Survey Department, Annual Report, 1960.

6 « The Land Registry Section is comprised of the Land Registry Unit and the Land Titles Unit. The units operate independent of each other, have different procedures in place for conducting their functions and operate under different legislations » (Chulin, 2010 : 28).

7 Survey Department, Annual Report, 1968.

8 Une femme française de Sarteneja – village situé à deux heures de piste à l’est de Corozal –, installée récemment, se plaint amèrement des autres étrangers qui selon elle bouleversent le marché foncier. Elle a acheté sa parcelle 6 500 USD, alors que des gringos viennent d’en acheter une, similaire, pour 250 000 USD. « Ils se sont fait avoir », conclut-elle, sans noter son propre rôle dans la production de cette spéculation foncière récente (entretien O.H., décembre 2009).

9 « A comparison of the rates of prices for land bought from the public sector vis-à-vis lands sold by private sector agents and individuals is the clearest indicator. Evidence shows that an average lot is sold on the private sector (secondary) market for anywhere five (5) to seven (7) times the value of an equivalent size lot sold by the Government of Belize. The result of this discrepancy is a continued demand for land from the national estate, even in instances where clients are not first-time buyers or low-income earners » (Iyo et al., 2003 : 20). 

10 Un rapport est demandé suite aux suspicions soulevées par la vente généralisée de terres juste avant les élections de 2008. Le rapport est accablant et, bien que non exhaustif, relève en détail les manquements à la loi observés pendant ces quelques mois (Special Report on the Issuance of National Land Leases and Titles; Office of the Auditor general, Belize, Ministry of Natural Resources, september 2007 to february 2008, BARS, Belmopan).

11 En témoigne par exemple ce courrier de 1913 : M. Thomas Hoore, de Corozal, sollicite l’attribution pour cinq ans d’un lot de 56 acres à Corozal. Le Surveyor General H.I. Perkins sollicite l’avis du District Comissioner, T. Gann, pour savoir s’il est un locataire « désirable » (Application approved at a meeting of the Executive Council on the 28th January, H.E. Phillips, Land Minute Papers, BARS, Belmopan).

12 En 2016, le ministre Gaspar Vega dut quitter le gouvernement suite à des révélations du journal Amandala qui dénonçait des ventes de terrains publics à des clients politiques, à des conditions très défavorables au gouvernement. Ces ventes concernaient des terres déjà appropriées à des particuliers que le gouvernement devait exproprier et indemniser avant de les revendre, à bas prix cette fois, à ses amis politiques.

13 Même si, juridiquement, des dispositions facilitent certains actes : « Under adverse possession laws in Belize, a person may claim property rights after twelve years of occupation on private lands and thirty years on public lands » (Binford, 2007 : 20).

Table des illustrations

Titre Tableau 4 : Distribution des terres de la Couronne dans le Honduras britannique au 31 décembre 1967
Crédits Source : BARS, Survey Department, Annual Report (1967).
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/8657/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 50k
Titre Figure 7 : Les sections d’enregistrement cadastral obligatoire, 2010
Crédits Source : Land Information Center, in Chulin (2010 : 2).
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/8657/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 161k

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2021

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