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La geografía contemporánea y Elisée Reclus

 | 
Guénola Capron
, 
Carmen Icazuriaga Montes
, 
Silvana Levi
, 
et al.

Parte 3. Estado, poder y territorios

Gobernar los territorios, gobernar los pueblos de Latinoamérica: el imaginario territorial y la lógica espacial de lo político

Marie-France Prévôt-Schapira

Texte intégral

  • * Universidad de París viii, credal-umr 7169, París.

1Note portant sur l’auteur*

  • 1 Periodo que comprende, grosso modo, de 1820 a 1853.

2Este artículo se centra en la figura tutelar de Elisée Reclus; por consiguiente, partiré de los volúmenes de la Nueva geogmrafía universal consagrados a México y Argentina, con el propósito de traer a cuenta la enorme importancia que el autor concede a la construcción del Estado-nación. En el caso de México, se destaca la “compactación del territorio” que se logró al reducir las distancias mediante la ampliación de la red de ferrocarriles y el papel primordial que desempeñó la ciudad de México en la gran transformación que en ese entonces conoció el espacio mexicano. Durante el periodo de la República restaurada (1876), las periferias “venidas a menos” ven a sus elites atraídas hacia el centro “para tomar parte en la rebatinga por los cargos” (Bataillon y Prévót-Schapira, 2005: 114). De igual modo, para Elisée Reclus, el fundamento de la inestabilidad política en Argentina — que apenas deja atrás medio siglo de guerras civiles—1“debe buscarse en la persistencia del conflicto entre dos principios opuestos, el de la autonomía local y el de la centralización acaparadora, herencia del antiguo gobierno” (Reclus, 2004b: 594). De esta forma, señala la dimensión central del conflicto entre las provincias del “interior” y la ciudad de Buenos Aires —la “cabeza de Goliat”—, para entender el federalismo en sus distintos niveles de inscripción y las redes en las que se extienden los poderes repartidos o asignados. A lo largo de todo el siglo xix y principios del xx, este tema ha sido desarrollado y retomado con gran insistencia por los pensadores del nacionalismo y ha contribuido a forjar las representaciones del territorio nacional que remiten a la difícil construcción del territorio del Estado-nación. En ambos casos, la cuestión radica en las tensiones y conflictos de distribución entre el centro y las periferias que la acentuación de los procesos de centralización autoritaria de los regímenes populistas y militares pretendió hacer desaparecer. En los dos países, las reformas descentralizadoras de los años de 1980 y la mundialización reactivaron el debate sobre la relación “perversa” entre el centro y las periferias. No es propósito de este artículo volver a hablar sobre el conjunto de estas reformas que ya han dado lugar a una literatura abundante. Ante todo, se trata de exponer cómo el imaginario territorial heredado y su impronta espacial en el diseño del mapa político entran en tensión con la nueva repartición territorial de los poderes y competencias que ha conllevado los procesos de democratización y el enorme cambio económico ligado a la mundialización. El análisis del caso de Argentina tendrá prioridad aquí; sin embargo, la perspectiva del caso mexicano ciertamente deberá dar lugar a que se vean las convergencias entre ambos, así como la importancia de las trayectorias nacionales (path dependency), las culturas políticas, la lógica espacial de los actores y de los cambios societales en las recomposiciones territoriales, desde el enfoque de la geografía política.

3Para hacer esto, quisiera recordar, en primer lugar, cómo durante la década de 1980 se opera, en el seno del grupo de geógrafos que trabajan sobre Latinoamérica, una transición de la geografía del desarrollo —en parte ligada al Estado— hacia una geografía política y al análisis de la lógica espacial de los actores dentro de su pluralidad. En esta evolución, el Centro de Investigaciones y de Documentación sobre Latinoamérica (credal, por sus siglas en francés) tuvo un papel importante al emprender un amplio programa de investigaciones sobre el tema de la descentralización y el federalismo. En segundo lugar, reiteraré el desfase creciente entre las representaciones del territorio, las cuales han contribuido a la construcción del mapa político de la federación argentina y las nuevas realidades espaciales ligadas a la evolución de las zonas metropolitanas. ¿Es posible concebir las políticas territoriales mediante el esquema centro-periferia? ¿En qué medida la persistencia de las representaciones entorpece las relaciones entre los territorios? Éste es el punto que analizaré en tercera instancia, a la luz de las nuevas realidades metropolitanas. ¿Cómo gobernar territorios agobiados por las crecientes desigualdades y los procesos de fragmentación urbana en ciudades que continúan expandiéndose?

De la geografía del Estado a la geografía de los poderes

  • 2 A propósito de la hipertrofia de las capitales latinoamericanas, Claude Raffestin (1980) retoma, p (...)

4En Francia, corresponde a Yves Lacoste el haber rehabilitado la geopolítica como campo de estudio, otorgando un lugar central al territorio del Estado-nación y a los conflictos territoriales entre Estados (Lacoste, 1977). La confusión —incluso la suspicacia— que permanece alrededor de este término ha suscitado muchos rechazos, y a la vez, aunque más recientemente, muchas aceptaciones entusiastas, si hemos de atender al número de libros, revistas y programas de formación universitaria que hoy día buscan su reivindicación en la “geopolítica”. Esta se halla constituida como una geografía del Estado centrada en el análisis de la conformación del territorio, de la red político-administrativa, y sobre todo, de aquellas representaciones de la nación en las que éstas aparecen como uno de los motores de las acciones sobre el espacio y de las rivalidades territoriales. En Latinoamérica —así como en aquellas regiones que entonces eran llamadas “el Tercer Mundo”— toda un área de investigación se encauzó hacia esta dirección, fomentando la reflexión sobre el Estado “desarrollista” y sus intervenciones en el territorio. El Estado que actúa es el Estado-nación; por esta razón, durante mucho tiempo, el Estado ha mantenido un marco taxativo para reflexionar sobre el territorio, debido al papel de los Estados populistas en la configuración del territorio desde el “centro”, el core area —para retomar el vocabulario de la geografía del Estado—, es decir, desde las ciudades capitales, la sede del poder por excelencia del Estado “demiúrgico”.2 En consecuencia, durante este periodo, el estudio de los perímetros de planificación urba-nística y de los polos de desarrollo fue ampliamente privilegiado por los geógrafos del credal.

5El análisis de la “territorialización desde arriba” nos remite a la idea de gobernabili-dad, siguiendo la misma línea de pensamiento de Michel Foucault (1976); es decir, una forma de control fundada en la gestión tanto del espacio como de las personas. Si bien esta reflexión fue entonces dominante, en este caso, más que en ningún otro, el Estado nacional-popular se propuso “hacer lo uno de lo múltiple”, convertir el territorio en un instrumento para el control de individuos y de grupos, en “un principio estructurante de las comunidades políticas, sin que éste haya derivado previamente de alguna solidaridad social que le antecediera, distinta o que la trascendiera” (Badie, 1995).

6En este contexto, la publicación del libro coordinado por Claude Bataillon, État, pouvoir et espace dans le Tiers Monde (1977), logró enfocar la atención en las relaciones entre el marco estatal, los poderes locales y las sociedades involucradas para analizar las grandes intervenciones sobre el espacio, dando comienzo al “giro geográfico” de los años ochenta. Sin embargo, debemos a Claude Raffestin, por una obra que hizo época, Géographie du pouvoir, el haber resaltado la complejidad de los espacios políticos y la importancia de los actores en la construcción de los territorios. Al cuestionarse sobre los modos de apropiación y construcción del espacio por parte de la sociedad, Raffestin señala que el territorio es el resultado de una acción dirigida por un actor sintagmático —actor que realiza un programa en cualquier nivel—. “Del Estado al individuo, pasando por las grandes o pequeñas organizaciones, encontramos a los actores sintagmáticos que producen el territorio” (Raffestin, 1980: 129). El territorio está entramado, seccionado por una práctica espacial; corresponde, pues, a un modo socioeconómico de gestión del espacio. En este sentido, el autor plantea la cuestión del poder; es decir, el poder como la capacidad de los actores para imprimir su estrategia de dominación en el espacio. Desde esta perspectiva, la noción de límite —que no se reduce a las fronteras— resulta esencial. Los límites son diversos y seccionan el espacio; se construyen en el tiempo, y si bien pueden pensarse como un fenómeno ordinario, a menudo asimilado, todo periodo de crisis, reforma o revolución se traduce en una modificación más o menos fuerte en el sistema de límites, el cual define por las buenas o por las malas las nuevas territorialidades: “toda modificación en la red implica una nueva estructura del poder” (Raffestin, 1980: 170). La geografía política, así, es concebida como una geografía de las relaciones de poder fundadas en los vínculos entre las organizaciones simétricas-asimétricas.

7Por mi parte, en este sentido analicé las configuraciones territoriales ligadas a las formas de regulación corporativista del Estado mexicano, a partir de las lógicas espaciales del sindicato de trabajadores petroleros (stprm). La construcción de un sistema espacial auténtico —el archipiélago petrolero— destacaba de la lógica corporativista que daba acceso a los recursos. Al pasar el tiempo, este sistema espacial que encabezaba los territorios se insertó en la esfera de los poderes locales y de las sociedades regionales para formar territorios completamente únicos, “entre lo nacional y lo local” (Prévót-Schapira, 2007: 429).

8En muchos aspectos, el que se haya concedido un lugar relevante a la noción de territorio representó el despertar de la geografía polírica. Como subraya Bernard De-barbieux, “el territorio es una noción que permite construir una lectura global de la dimensión de los hechos políticos y sociales, examinando los efectos del contexto” (Debarbieux, 2003: 43). A partir de los años ochenta, el término “territorio” invadió el vocabulario de la geografía y de todo el conjunto de las ciencias sociales. Marginado hasta entonces dentro de la disciplina, relegado a su sentido jurídico, la difusión de su uso coincide con la crítica dirigida a los métodos de análisis espacial que pretendían elaborar una ciencia de la organización del espacio con leyes propias.

9Los cambios que se desencadenaron en Latinoamérica a partir de los años ochenta han contribuido a replantear las relaciones entre el Estado, la sociedad y los territorios, concediendo un papel preponderante al enfoque de la geografía política. En efecto, las descentralizaciones que se pusieron en marcha durante esta década reacrivaron el interés por el tema del federalismo en su relación con los múltiples territorios. Mientras que varios países se encontraban saliendo de una dictadura —Argentina, Brasil— o emprendiendo un proceso de transición democrática —México—, las estrategias des-centralizadoras aplicadas según las diferentes modalidades otorgaron más poder a los gobiernos locales y contribuyeron a la nueva organización de los territorios de lo político. El desplazamiento de las competencias hacia los niveles infranacionales se ha asociado a los procesos de democratización, pero también a las reformas económicas liberales, las cuales se fundamentan en la tríada: apertura, privatización y subsidiariedad, para conceder a los territorios una mayor competitividad, en un momento en que el modelo de Estado “desarrollista” parecía condenado por la crisis sin precedentes que atravesó Latinoamérica durante la llamada “década perdida” (1980-1990). A dicha tríada se sumaron algunas modificaciones a los límites territoriales que devolvieron un papel renovado a los niveles locales, semejante al que les habían propuesto los acreedores internacionales — Fondo Monetario Internacional (fmi), Banco Mundial (bm) —. Tales reformas ya han sido ampliamente discutidas. Recordemos solamente que las políticas de ajuste — administradas de manera brutal en mayor o en menor medida, dependiendo de cada país — modificaron las configuraciones territoriales y suscitaron la aparición o le dieron visibilidad a los nuevos actores en la construcción de los territorios de lo político. También, lejos de advertir el fin de los territorios, anunciado por Bertrand Badie, hoy asistimos a la “fabricación desenfrenada” de territorios, lo que sería, en la opinión de algunos, la expresión de una posmodernidad territorial (Antheaume y Giraud, 2005: 14).

  • 3 El movimiento piquetero surge en respuesta a los primeros despidos en los enclaves petroleros (199 (...)

10En todos lados, las reformas descentralizadoras emprendidas durante la década de 1980 se presentaron como un instrumento para romper la muralla corporativista y devolver su función a los niveles locales y regionales. Sin embargo, el contenido de los discursos y la simultaneidad de las reformas descentralizantes no deben hacernos pensar en un movimiento que se inscribía de manera unívoca y uniforme en el espacio nacional, con la intención de gestar una mayor aptitud de los niveles locales para administrar “democráticamente” sus territorios. Observamos, no obstante, evoluciones extremadamente disímiles y, al mismo tiempo, reconciliables. En términos generales, el debilitamiento del corporativismo ha desplazado las tensiones y las reivindicaciones hacia los niveles local y regional: el movimiento piquetero,3 en los enclaves petroleros; las manifestaciones de los maestros de escuela, en Neuquén y Oaxaca; y los estallidos sociales, en las periferias urbanas. En resumen, podríamos citar muchos ejemplos de reivindicaciones y controversias territoriales — el movimiento indígena, el municipalismo y el regionalismo, etcétera — que se manifiestan a favor del reconocimiento de las identidades plurales o de una mayor justicia social y ambiental, y que participan del nuevo método para producir territorios más fluctuantes, más fragmentados, coexistiendo ya sea en armonía o en conflicto con el orden anterior, es decir, con el orden estatal.

11¿Hasta qué punto estas nuevas realidades sociales y políticas entran en contradicción con todo un imaginario nacional que había sido forjado a lo largo del siglo xix y que ha contribuido en gran medida a la construcción de las divisiones políticas? Las polémicas relativas a la repartición de las riquezas entre los territorios y las formas de representación política como las que en otro tiempo se habían construido, ¿están reavivadas por las nuevas dinámicas territoriales y el debilitamiento de los actores estatales? En la búsqueda de justicia espacial y de afirmación de los nuevos actores, ¿sigue siendo pertinente el modelo centro-periferia que había inspirado las políticas territoriales de las federaciones mexicana y argentina?

La relación centro-periferia: la metáfora de la cabeza de Goliat

  • 4 Sistema priísta: sistema político instaurado por el Partido Revolucionario Institucional (pri), or (...)

12En los estudios geográficos, el binomio centro-periferia ha sido un instrumento privilegiado para el análisis de las relaciones que se habían instaurado en el seno de dos grandes federaciones, la mexicana y la argentina, entre el poder central y las provincias o estados federados. De modo que, de 1950 a 1970, se impone la idea de “colonialismo interno” para examinar las desigualdades regionales. En el caso de Argentina, esta idea alimentó la retórica de la “reclamación” y de la “reparación histórica”, e inspiró las políticas de industrialización más allá del paralelo 42, así como las políticas de promoción industrial impulsadas en las provincias históricas durante la década de 1970 (Prévót-Schapira, 2003: 24). Si bien no se trata de reabrir el tema de la formación territorial de estos dos países, en ambos, el centro ha ejercido un fuerte dominio sobre los gobiernos locales, de tal suerte que podemos hablar de federalismos en “trampantojo”, vaciados de su sustancia por los regímenes populistas. En el caso mexicano, la capacidad del sistema priísta4 para dividir el territorio y controlarlo profundamente por medio de sus organizaciones corporativistas — Confederación de los trabajadores Mexicanos (ctm), Confederación Nacional Campesina (cnc), Confederación Nacional de Organizaciones Populares (cnop) — alcanzó un nivel casi absoluto, asfixiando cualquier veleidad de los poderes regionales y locales para constituirse en una fuerza política autónoma. No ocurrió lo mismo en Argentina, donde los partidos de provincia desempeñaron un papel central en las coaliciones políticas. La estructura descentralizada del partido peronista permitió la consolidación de clanes familiares que gobernaron como dueños y señores sus feudos locales del interior.

13Por eso, en Argentina, más que en Brasil y México —las otras dos grandes federaciones latinoamericanas —, la cuestión del federalismo electoral y fiscal, desde hace más de un siglo, es el corazón de la vida política, ya que en este país “la geografía” siempre parece desafiar las cualidades que se esperan del federalismo, en virtud de las disparidades extremas que existen entre las veinticuatro unidades constitucionales —veintitrés provincias, a las que se suma la capital, en 1995—. De acuerdo con el censo de 2001, poco menos de la mitad de la población del país —la población total es de treinta y siete millones de habitantes— se encontraba concentrada en la ciudad y la provincia de Buenos Aires; una cuarta parte de ella en tres provincias, con tres millones de habitantes cada una; y el resto, en las otras diecinueve, sin superar ninguna el medio millón de habitantes. Este dato se interpreta, por muchas razones, como la principal causa de los “extravíos” del federalismo argentino. La metrópoli produce más de 55 % del pib argentino y reúne 35 % de la población.

14Este desequilibrio entre Buenos Aires y el resto del país se incrementó a partir del triunfo del pensamiento federal (1853), ya que a partir de 1880, la puesta en marcha del modelo agroexportador y el arribo masivo de inmigrantes provenientes del otro lado del Atlántico reforzaron considerablemente la influencia del espacio pampeano y del puerto de Buenos Aires. Este vaivén del centro de gravedad del país alimentó la visión pesimista de la corriente de pensamiento que denunciaba una evolución que dividía a Argentina, dejando a las provincias empobrecidas y sin fuerza, por un lado, y a la metrópoli “cosmopolita”, que observaba la confluencia de los “extranjeros”, por el otro. De este modo, se construye la imagen de dos Argentinas, una dominando a la otra, “el país falso” —de los inmigrantes— frente al país real, víctima de su geografía, su extensión y su americanidad. “El problema fundamental de nuestra vida son las distancias, las cantidades, los tamaños y la soledad...” dirá Ezequiel Martínez Estrada, en 1993 en Radiografía de La Pampa, (citado en Gorelik, 2001: 2), para entender el destino del interior, un espacio erigido en la categoría de elemento de contraste frente a Buenos Aires. Esta ideología territorial ha sido determinante en la configuración del territorio. La elevada concentración de habitantes y actividades en la región metropolitana ha contribuido en gran medida a generar la ¡dea de un país donde los destinos nacionales son dirigidos desde el centro.

15En efecto, la preponderancia demográfica, económica y cultural de la vasta región de Buenos Aires podría hacer creer que el poder político de las pequeñas provincias es poco. Sin embargo, la crisis de 2001 nos hizo recordar que no es así. A lo largo de dos siglos de independencia, las estrategias territorialistas de las elites provinciales y de los gobiernos autoritarios se impusieron de tal suerte que, dentro del sistema parlamentario argentino, más que en otras federaciones, la sobrerrepresentación electoral otorga a las pequeñas provincias una gran capacidad de presión sobre el gobierno central. En el Senado, estas provincias ocupan tres cuartas partes de los escaños. El número de votos necesarios para elegir a un senador es doscientas catorce veces más elevado en la provincia de Buenos Aires (trece millones de habitantes) que en Tierra del Fuego (cincuenta y nueve mil habitantes). Ciertamente, en la sobrerrepresentación de los “pequeños” en la Cámara alta se encuentra el principio mismo del federalismo. Sin embargo, ocurre lo mismo en la Cámara de Diputados, donde el sistema electoral fue modificado en varias ocasiones para el beneficio de las pequeñas provincias. El número mínimo de diputados por provincia pasó a dos y luego a tres durante el primer peronismo (1949-1955), y finalmente, a cinco, en la última dictadura militar (1976-1983). De tal suerte que podemos decir que en Argentina todo transcurre como si el espacio predominara sobre el número, como señala la fórmula de Marcelo Escolar: “el territorio pesa más que la gente” (Escolar y Pirez, 2001).

16Este sistema, bastante inusual entre las federaciones — exceptuando la del vecino brasileño, donde existe un mínimo (ocho) y un máximo (setenta) de diputados por estado —, invita a cuestionarse sobre las consecuencias de la creciente distorsión en el sistema de representación electoral argentino. Durante el periodo de las reformas liberales, en el marco del “nuevo federalismo” preconizado por el gobierno de Carlos Menem (1989-1999), estas “pequeñas baronías” constituyeron un vivero de electores de bajo costo sobre el cual se apoyó el poder para instaurar el ajuste de una manera discriminada.

  • 5 Esta hipótesis fue enunciada por Edward Gibson a partir de la comparación entre el ejercicio del p (...)

17Dicha estrategia de alianza ha desplazado el debate sobre la naturaleza de las relaciones entre las provincias y la nación. En este contexto, resulta interesante el hecho de que los trabajos de los politólogos, en una postura contraria a los análisis “dependentistas” —colonialismo interno, reparación histórica —, elaborados entre 1950 y 1970 por los teóricos de la ciencia regional, hicieron hincapié en la cultura política “caudillista” y clientelista imperante en las provincias del interior que derrochaban los recursos del centro al mismo tiempo que eran mantenidas por éste (Sawers, 1996; Gibson, 2004). Sus análisis mostraron que tal situación había sido posible gracias a la estructura laxa y descentralizada del partido peronista, la cual permitía a los clanes familiares perpetuarse a la cabeza de su provincia.5 He ahí, sin duda, una gran diferencia con México, donde durante mucho tiempo no hubo actividad política posible fuera del partido dominante. Esto también explica que, durante los años noventa, las transferencias de competencia en materia de servicios de salud y educación, así como la privatización de sectores enteros de la economía tuvieran efectos distintos en cada región y que fueran mucho más violentos en Argentina que en México. En 1999, la privatización de la empresa nacional de petróleos argentinos —Yacimientos Petrolíferos Fiscales (ypf)— sumió a la provincia petrolera de Neuquén en un marasmo económico. Ahí, los despidos masivos en la industria petrolera provocaron el surgimiento de las primeras organizaciones de desempleados —los piqueteros—. Lo mismo ocurrió en la provincia de Salta.

  • 6 Seminario Internacional “El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada”, 2 y 3 de octub (...)
  • 7 Conurbano: periferia de Buenos Aires.

18Por ello, las revueltas provinciales —las puebladas— ocurridas durante todo el periodo de la convertibilidad y la debacle final, en 2001, reactivaron con virulencia la polémica sobre la viabilidad del sistema federal argentino y su capacidad para poner en marcha mecanismos de distribución más “justos” (Prévót-Schapira, 2003: 26). Para ilustrar esta tensión, quisiera citar aquí las declaraciones de dos actores políticos clave, ambos pertenecientes a la mayoría presidencial, justo después de la crisis de 2001, durante la apertura del coloquio El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada,6 organizado por el pnud. El primero, Aníbal Fernández, ministro del Interior del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), está a cargo de la descentralización. El segundo, Felipe Solá, gobierna la provincia de Buenos Aires, la más rica del país y la que concentra la mayor cantidad de pobres en el conurbano. Dijo Aníbal Fernández:7

¿Qué es lo que tenemos como forma federal de gobierno? [...] una propuesta entre provincias absolutamente desiguales, con una alta concentración de riqueza en algunas de ellas, que nos muestra cómo una gran Argentina se mira el ombligo en la Capital Federal, incapaz de generar una visión estratégica [...] para recomponer el Estado Federal.

19Por su parte, dijo Felipe Solá:

  • 8 “Pertenezco a una provincia que cubre sus gastos con 56 o 57 % de recursos propios. En el país hay (...)

El poder de los gobernadores de las provincias centrales, comparado con su tamaño y peso, es mucho menor que el de los gobernadores de las provincias supuestamente periféricas, y también sus índices de pobreza son mayores.8

20Este intercambio tan intenso resume la controversia en torno a la justicia espacial y el federalismo electoral que pone frente a frente a las provincias del interior y a la cabeza de Goliat. La intervención de Solá fue seguida por una crítica abierta para denunciar la injusticia del acuerdo fiscal que desfavorecía a la provincia de Buenos Aires. Tras la devaluación de 2002, la decisión de la Federación de quedarse con los ingresos fiscales relativos a las exportaciones agrícolas en plena expansión intensificó aún más la polémica, ya que Buenos Aires se beneficia ampliamente con esta mejora. He ahí un tema de discordia permanente entre la provincia de Buenos Aires y la nación, en la medida en que el sistema de representación política y de transferencias fiscales castiga al conurbano bonaerense donde residen ocho millones de habitantes, de los cuales más de la tercera parte se encuentra al borde de la pobreza. El índice sintético de desigualdad provincial, elaborado por Marcelo Escolar a partir de tres indicadores —las disparidades electorales, el pib y las inversiones públicas— sitúa a las municipalidades del conurbano en una posición doblemente marginal en el sistema de representación electoral (Escolar y Pirez, 2001: 30). En primer lugar, en el nivel provincial, pese a la retórica descentralizadora relacionada con el retorno de la democracia, el sistema político de Buenos Aires sigue siendo uno de los más centralizados. Los municipios del conurbano —que suman veinticinco, o treinta y dos, si contamos el área metropolitana— permanecen bajo la tutela del gobierno provincial. Éstos disponen de escasos recursos propios —algunos impuestos—, y los gastos corrientes, que consumen cerca de 90 % de su presupuesto, son financiados por las transferencias provinciales. Por otro lado, aunque las tres circunscripciones electorales de los suburbios representan 75 % de la población de la provincia y 63 % del pib provincial, no tienen sino 32 % de diputados en la Cámara provincial. En otras palabras, en los suburbios de Buenos Aires se necesitan doscientos ochenta mil votos para elegir un diputado, contra los cuarenta mil a sesenta mil que exigen las circunscripciones del resto de la provincia. Estas cifras señalan la débil capacidad de los actores políticos de los suburbios para tener una influencia fuerte, por la vía parlamentaria, sobre la distribución del gasto público local.

21En segundo lugar, en el conjunto de la construcción federal electoral de la nación, la metrópoli, compuesta de la ciudad autónoma de Buenos Aires y los municipios del conurbano, ocupa una posición singular. En efecto, por su peso demográfico (35 % de la población), la Región Metropolitana de Buenos Aires (rmba) desempeña un papel decisivo en las elecciones de los tres personajes principales del Estado, ya que desde la reforma de 1994, que instaura la elección del presidente de la República por sufragio universal, esta elección se realiza en el centro de los grandes distritos de las afueras de Buenos Aires. Ocurre lo mismo con la elección para gobernador de Buenos Aires, pues 65 % de la población de la provincia se concentra en los alrededores de la metrópoli. Finalmente, el alcalde (jefe de gobierno) de la ciudad de Buenos Aires alcanzó la autonomía a partir de 1996, y es elegido mediante sufragio universal por los habitantes de la capital. Dicho de otro modo, las asambleas (Senado y Asamblea Legislativa) son elegidas en las periferias, mientras que el Ejecutivo federal es elegido en el centro, por la región metropolitana. “Argentina es un Estado ampliamente descentralizado en la periferia y profundamente centralizado y desarticulado institucionalmente en el centro” (Escolar y Pirez, 2001: 48).

El reto metropolitano y el gobierno de los pobres

  • 9 Las provincias están convencidas de que la ciudad es responsable de “las tierras baldías nacionale (...)
  • 10 El Fondo de Reparación Histórica, del Conurbano, creado a raíz de la revuelta del hambre de 1989-1 (...)

22A partir de aquí, examinaremos en qué medida la visión simplista de la relación perversa entre la ciudad-capital y el interior sitúa el debate en un callejón sin salida, en el cual cada parte responsabiliza a la otra de la situación.99 La crisis ha visto renacer el discurso “periferista” promovido por los gobernadores de las pequeñas provincias, atrincherados en sus feudos. Sin embargo, a partir de los años ochenta, este uso político del imaginario geográfico ha sido confrontado por los cambios estridentes de la gran metrópoli y los retos que debe enfrentar: pobreza, desempleo, polarización social. Los saqueos, el desempleo y la fuerza del movimiento piquetero contradicen la representación heredada. La realidad del conurbano va contra todo un imaginario geográfico de un centro rico y un interior pobre. La fragmentación política de este espacio, así como la débil capacidad de los municipios para ejercer una influencia en el presupuesto público, explican en gran medida el estado de abandono de zonas enteras en los suburbios, donde, en lo más álgido de la crisis de 2001, más de 40 % de la población vivía en condiciones por debajo del umbral de la pobreza.10

23¿Cómo gobernar la metrópoli sin una institución adecuada para representar sus intereses frente a la federación y el interior? Esta pregunta nos lleva a otra. ¿Cómo gobernar la metrópoli cuando las competencias se reparten entre dos entidades que han llevado trayectorias políticas y sociales divergentes? En ausencia de una instancia metropolitana y de mecanismos de coordinación, ¿cómo hacer valer sus intereses local-mente y al mismo tiempo mantener la cohesión del conjunto?

24Hace ya veinte años que en Latinoamérica las reformas descentralizadoras apuestan al “buen gobierno” para movilizar a determinados actores en el seno de las asociaciones públicas y privadas y de los poderes locales rehabilitados, para hacer frente a los retos metropolitanos. Al respecto, Richard Stren señala que “el gobierno local, la administración urbana o la planificación espacial” dieron paso, durante la década de los ochenta, a una gestión urbana descrita como “el arte de orquestar el conjunto de políticas, programas y proyectos que contribuyen a la regulación de la demanda urbana global en cuanto a infraestructuras, servicios, viviendas y empleo, con un objetivo de productividad urbana proclamado públicamente” (Stren, 2004). La administración de la ciudad abre el camino para la gobernanza urbana que se afirma como el concepto clave de los años noventa. Este término pone énfasis en las nuevas formas de gobernar la ciudad cimentadas en la flexibilidad, la cooperación entre los sectores público y privado, y la movilización de los grupos sociales que conforman proyectos colectivos para hacer frente a los cambios económicos y resolver los impasses ligados a la polarización social, la pobreza y la informalidad creciente, en un ambiente cada vez más caótico. Frente a un Estado que se desentiende, “el buen gobierno” se enfoca en el desarrollo comunitario y la solidaridad para responder a una situación de miseria extrema.

25En Latinoamérica, el decálogo del “buen gobierno” se ha inscrito en un contexto de transición en las grandes ciudades que, como México y Buenos Aires, alcanzan su autonomía polírica durante la década de 1990. Muchas de ellas han desempeñado un papel primordial en los procesos de democratización, poniendo a la cabeza de sus gobiernos a autoridades de “izquierda” o jefes de “derecha” que alardean su voluntad de instaurar nuevas formas de gestión participativa. Los ejemplos son muchos: L. Erun-diña (1989-1992) y casi diez años después, M. Suplicy (2000-2004) en Sao Paulo; E. Peñalosa y A. Mockus en Bogotá; T. Vásquez y M. Araña en Montevideo (Chávez y Goldfranck, 2004).

26En todas partes, los gobiernos citadinos ven cómo se amplía su esfera de intervención. Semejante transferencia de competencias y poderes a los niveles locales ha complicado las configuraciones políticas e institucionales en las grandes ciudades, divididas —incluso hechas pedazos— entre diferentes entidades político-administrativas.

27Durante las últimas dos décadas, tanto en Buenos Aires como en el resto de las metrópolis de Latinoamérica, los procesos de metropolización que acumulan riquezas y poder en la ciudad-centro han estado acompañados por una aguda polarización social. Como se ha dicho anteriormente, los cambios emprendidos durante los años noventa —la reforma del Estado, los despidos masivos, la privatización de los servicios urbanos— no han sido aplicados de manera uniforme sobre el conjunto del territorio; su escalonamiento temporal y espacial ha sido dictado por la economía política del federalismo. El costo social ha sido más elevado en los espacios metropolitanos, donde el crecimiento económico se ha conjugado con el aumento de la pobreza y el desempleo. Por esa razón, la década de la convertibilidad acabó como había empezado, con saqueos y estallidos sociales en los suburbios empobrecidos del Gran Buenos Aires (Prévót-Schapira, 1990; Auyero, 2006).

  • 11 “Progre”: abreviación de progresista, término de extendido uso autorreferencial que remite a la cl (...)

28La crisis de 2001 puso al descubierto el poder destructor de las políticas neoliberales e hizo estallar, a la vista de todos, las contradicciones entre la metropolización selectiva —que concierne al espacio de los flujos, retomando la terminología de Manuel Castells (2006), el cual apunta hacia la excelencia y la inserción en las redes mundiales— y el agravamiento de las fracturas en el seno de la gran metrópoli argentina. El aumento de las desigualdades sociales se tradujo en un afianzamiento de la segregación espacial hacia los dos extremos, caracterizada, durante los años de la convertibilidad, por el aumento en la densidad de población de las “villas miseria”, así como por la multiplicación, tan repentina como masiva, de urbanizaciones cerradas, haciendo aún más ancha la frontera “irreducible” entre la ciudad capital de la clase media “progre”11 y los viejos suburbios obreros que permanecían fieles al peronismo. Este esbozo de la “metrópoli dividida” encubre, sin duda, una realidad más compleja (Prévót-Schapira, 2005: 103). Los suburbios son heterogéneos y el eje norte se encuentra en continuidad social con los residenciales encopetados de la capital. Sin embargo, merced a un desplazamiento semántico, el conurbano es asociado con los barrios difíciles, con la pobreza y la inseguridad, pues ahí reside la mayor cantidad de pobres, diluidos en la marea de urbanizaciones populares empobrecidas y, al mismo tiempo, concentrados en estas hiperperiferias —retomando la terminología brasileña—, en las que se acumulan todas las desventajas: desempleo, pobreza, lejanía del centro, carencia de servicios. Estos territorios, ubicados generalmente en los municipios de la segunda corona — La Matanza, Moreno, Florencio Várela—, son emblemáticos de la ruptura que se produjo en el modelo de integración de la Argentina peronista. En estos sitios, también se localizan las bases de las grandes federaciones de las organizaciones de desempleados —los piqueteros—, organizaciones que aparecieron incluso antes del estallido de la gran crisis de 2001.

  • 12 La avenida General Paz marca el límite entre la capital y los municipios del conurbano.

29En contraste con los municipios miserables de la periferia, la capital es una ciudad rica que presenció el triunfo de la autonomía en 1996, en un momento en que las lógicas espaciales de los procesos de metropolización y de mundialización volvían anacrónica cualquier tentación de conservar la ciudad aislada de su entorno. Ahora bien, cabe hacer constar que desde 1996 los sucesivos gobiernos de la ciudad autónoma han ignorado la realidad metropolitana; o más bien, la han concebido, sobre todo, en relación con los costos que implica la centralidad —utilización de servicios de salud y educación, ahora descentralizados, por parte de los habitantes de las periferias— y no como una oportunidad. La ciudad ha guardado las distancias y reforzado su insularidad dentro del aglomerado metropolitano. De ahí la estupefacción de los porteños cuando, en febrero de 2001, las columnas de desempleados —los piqueteros— provenientes de las comunidades pobres de Buenos Aires, enmarcados en poderosas organizaciones, desfilaron por la capital para demandar trabajo y planes de ayuda social. En otras palabras, en los años noventa, mientras la ciudad-centro estaba narcotizada por su ingreso a la economía mundial, al otro lado del bulevar,12 la totalidad de los territorios suburbanos se sumía en la categoría de “barrios bajo planes”.

  • 13 En español en el original. [N. de la T.]

30El recrudecimiento de la pobreza y de sus consecuencias urbanas y sociales en los suburbios constituyó muy pronto un desafío social y político mayor. Desde la crisis de 2001 es posible observar en los barrios pobres un reforzamiento de la presencia estatal mediante las redes del partido peronista. Pues, a diferencia del Partido Revolucionario Institucional mexicano, vertical y centralizado, con experiencia en dividir el territorio de forma exhaustiva, el partido peronista es un “partido informal de masas”, altamente descentralizado, que se construye y reconstruye “desde la base” (Levitsky, 2001). Su débil institucionalización y su estructura flexible explican el que haya conservado, contra viento y marea, un fuerte arraigo en los barrios populares. En el nivel local, las agrupaciones13 elaboran su propia estrategia en torno a las “unidades básicas”, una especie de células del partido, diseminadas por todo el territorio urbano. Si bien, teóricamente, cada unidad debe contar con al menos cincuenta adhesiones, cualquiera puede abrir su “oficina”; además, muchas de estas unidades funcionan desde casas particulares. Ésta es una práctica heredada del periodo de la proscripción del Partido Justicialista (1956-1974), durante el cual Perón había lanzado la consigna de que “cada hogar es una unidad básica”. Así, las densas redes por las que circulan los programas de ayuda social irrigan las zonas populares. En estas áreas empobrecidas, la supervivencia se convierte en un asunto político. Dentro de la lógica olsoniana, no hay lugar para los pasajeros clandestinos (free-rider), en el sentido en que la ayuda social, en sus diferentes formas —trabajo, vivienda, atención médica, etcétera—, pasa por el barrio y la adhesión a las organizaciones, los cuales se convierten en canales de distribución de esa asistencia.

31En este contexto, a partir de los años ochenta, todo un sector militante y asociativo ha construido un “poder popular auténtico”, como se autoproclama, sobre bases territoriales constituidas mediante la ocupación masiva de tierras después de la dictadura, y apoyadas por la Iglesia y las redes peronistas. En estos barrios, una multiplicidad de organizaciones y asociaciones que operan bajo la influencia del partido peronista regulan cotidianamente la vida urbana. Por medio de ellas circulan los bienes del Estado, de ahí la absoluta necesidad para los habitantes más pobres de integrarse a sus redes para encontrar los recursos indispensables.

  • 14 Estudio de campo realizado en 2004-2005, con la colaboración de Denis Merklen, cuando se inició el (...)

32Un trabajo de campo realizado con Denis Merklen, al principio de la puesta en marcha del programa Agua Más Trabajo, durante 2004-2005, nos permitió analizar la manera en que el Estado asigna su cuota de cooperativas a cada actor encargado de controlar un territorio.14 Esta lógica de la acción pública está en el origen de una competencia que se perpetúa hasta el infinito entre grupos de piqueteros, asociaciones barriales, iglesias, partidos políticos, ayuntamientos y el gobierno de la provincia. Este tipo de relaciones con el Estado se sustenta en la fuerte inscripción territorial de las clases populares. En estos barrios, las familias dependen cada vez más de una solidaridad local estructurada, pero también de la creciente intervención que ejerce el Estado sobre el registro asistencial. Podemos, entonces, plantear la hipótesis de que las lógicas espaciales de estas formas de intervención pública contribuyen a la fragmentación de las clases populares enclavadas en los espacios en una sociabilidad fraccionada, y que estas intervenciones del Estado han permitido contener la pobreza y la violencia instaladas en el corazón mismo de la metrópoli.

33Para finalizar, quisiera proponer algunos puntos sujetos a discusión. En primer lugar, conviene señalar que los cambios ligados a los procesos de democratización y mundialización han devuelto a la geografía política a un lugar central, en la medida en que los territorios, las divisiones y las fronteras —en su sentido más amplio— han sido objeto de una reflexión renovada, que es, precisamente, la que permite cuestionar la idea tan citada de que la mundialización ocasionaría un proceso de homogeneización de los territorios.

34En segundo lugar, en esta misma dirección, el valor heurístico de la perspectiva comparativa resalta el hecho de que, si hay convergencia entre la evolución de las configuraciones territoriales de Argentina y México, ésta se da sobre todo en la afirmación de los nuevos territorios y actores en el nivel local. En ambos casos, observamos la emergencia de espacios de representación de lo político, entre lo mundial y lo local, que otorgan una mayor importancia a la ingeniería espacial en la redistribución de los poderes y la elaboración de políticas públicas, y en particular, de políticas de asistencia fuertemente territorializadas.

35Sin embargo, este ejercicio reflexivo sobre mis trabajos anteriores hace hincapié de igual manera en “el efecto del contexto” (Debarbieux, 2003: 43) como una de las dimensiones esenciales para comprender cómo se hacen y deshacen los territorios de lo político. Es oportuno, en efecto, advertir la importancia de las trayectorias nacionales (path dependency) que se inscriben en una geografía sobre la que se construyen las representaciones y culturas políticas que dan forma a los territorios y los distinguen. Enfrentándose a la idea de la homogenización “desde arriba”, este acercamiento permite poner en evidencia las formas diversificadas que adquiere en el entorno local la aplicación de las normas internacionales transmitidas por grupos de expertos y socios capitalistas respecto a la estructuración de los territorios.

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Notes

1 Periodo que comprende, grosso modo, de 1820 a 1853.

2 A propósito de la hipertrofia de las capitales latinoamericanas, Claude Raffestin (1980) retoma, por su cuenta, los discursos dirigidos por las elites del interior contra el crecimiento desmedido de Buenos Aires, la cabeza de Goliat.

3 El movimiento piquetero surge en respuesta a los primeros despidos en los enclaves petroleros (1998), después se extiende a todo el país. Las bases más importantes del movimiento se ubican en los municipios pobres, a las afueras de Buenos Aires. Los piqueteros, afiliados a diferentes organizaciones, han multiplicado a partir de 2000 el número de obstrucciones de carretera (piquetes) para exigir trabajo y planes de ayuda social.

4 Sistema priísta: sistema político instaurado por el Partido Revolucionario Institucional (pri), organizado en tres sectores — los obreros (ctm), los campesinos (cnc), las organizaciones populares (cnop) —; el pri ejerció el poder durante casi serenta años, hasta la alternancia en 2000.

5 Esta hipótesis fue enunciada por Edward Gibson a partir de la comparación entre el ejercicio del poder de dos “caudillos” regionales, en la provincia de Santiago del Estero, Argentina, y en el estado de Oa-xaca, México.

6 Seminario Internacional “El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada”, 2 y 3 de octubre de 2003, Pilar, Buenos Aires (pnud Argentina, en línea).

7 Conurbano: periferia de Buenos Aires.

8 “Pertenezco a una provincia que cubre sus gastos con 56 o 57 % de recursos propios. En el país hay provincias que sólo cubren 3 % de sus gastos con recursos propios y cuentan con Cámara de Diputados y Cámara de Senadores. Estas provincias poseen una identidad cultural muy fuerte, y lo que habría que discutir es si es tan fuerte que justifica el esfuerzo de todos para hacerla existir” [Solá, Seminario Internacional “El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada”, 2 y 3 de octubre de 2003, Pilar, Buenos Aires (pnud Argentina, en línea, p. 7)].

9 Las provincias están convencidas de que la ciudad es responsable de “las tierras baldías nacionales”. Por su parte, Buenos Aires denuncia el despilfarro por parte de las provincias de los recursos que se acumulan en el centro.

10 El Fondo de Reparación Histórica, del Conurbano, creado a raíz de la revuelta del hambre de 1989-1990 y financiado por la coparticipación, era una de las pocas políticas que incluía, por lo menos en sus considerandos, la injusticia socioespacial en que se había mantenido a los suburbios (Prévót-Schapira, 1996).

11 “Progre”: abreviación de progresista, término de extendido uso autorreferencial que remite a la clase media porteña.

12 La avenida General Paz marca el límite entre la capital y los municipios del conurbano.

13 En español en el original. [N. de la T.]

14 Estudio de campo realizado en 2004-2005, con la colaboración de Denis Merklen, cuando se inició el programa Agua Más Trabajo, en el municipio La Matanza, el más poblado y miserable del conurbano.

Notes de fin

* Universidad de París viii, credal-umr 7169, París.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2011

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