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La política del gatopardo

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David Recondo

Conclusión

Texte intégral

  • 1 Sven Steinmo, Kathleen Thelen y Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical Institut (...)

1El reconocimiento de los usos y costumbres en materia electoral, aunado al proceso desigual de democratización a nivel nacional, ha dejado resultados ambivalentes. Estamos hoy ante un paisaje heterogéneo, en el que los desacuerdos en torno a la definición de las reglas del juego electoral reflejan una descomposición de los antiguos mecanismos de mediación política, sin que se consolide, aún, una nueva institucionalidad democrática. Es importante no caer en un razonamiento causal y unilineal: la descomposición del antiguo régimen político estatal no es atribuible únicamente a la reforma electoral de 1995-1997; lo único que ésta ha hecho es agravar un proceso cuyas variables son múltiples. Como subraya Sven Steinmo, “las instituciones constriñen y orientan la política, pero nunca son la única ’causa’ de lo que ocurre”.1 En este caso, la reforma electoral se añade y amplifica el proceso ya en marcha en otros terrenos: el surgimiento de nuevos actores sociales y políticos por fuera de los canales corporativos; las reformas federales que permiten la consolidación del multipartidismo y la creación de autoridades electorales autónomas; la descentralización; la crisis económica de fines de los noventa, que reduce considerablemente las capacidad de cooptación y clientelización del pri; y, por último, la alternancia a nivel federal, el 2 de julio de 2000, que le atesta el tiro de gracia al sistema de partido de Estado. Todos estos factores se combinan para producir un nuevo paisaje político sumamente fragmentado y heterogéneo a nivel estatal.

2En ese sentido, es imposible calificar de manera unívoca la nueva configuración política que parece estar imperando en el estado de Oaxaca. Nuestro análisis dejará insatisfechos tanto a los que diagnostican una radicalización del autoritarismo priísta enmascarado de tradicionalismo autóctono, como a aquellos para los que, por el contrario, el reconocimiento de las costumbres marca el advenimiento de la democracia en su expresión más pura. A nuestro parecer, estas dos conclusiones son igualmente erróneas. Afortunadamente, la realidad es mucho más compleja y ambivalente. Los ejemplos que describimos en este libro muestran hasta qué punto la nueva reglamentación electoral oaxaqueña es un arma de doble filo, cuya ambigüedad da lugar a los usos más contradictorios. La defensa de las costumbres puede ser hábilmente instrumentalizada por cualquier facción. También da pie a las interpretaciones más fundamentalistas sobre la democracia “comunalista”. Al mismo tiempo se dan procesos discretos, pero reales, de renegociación de la institucionalidad comunitaria en un sentido más incluyente, y que pueden coadyuvar incluso a la consolidación de la democracia a nivel estatal y nacional.

3Las tensiones son fuertes, pues, entre un reflejo defensivo que conduce al repliegue comunitario y a la expulsión de los disidentes (religiosos o políticos), y los intentos frágiles, inciertos, de reformar la costumbre a manera de combinar la solidaridad colectiva y la libertad individual. Las dos tendencias prevalecen en Oaxaca en los inicios del siglo xxi: la de una interpretación autoritaria y exclusiva de las costumbres y del comunitarismo –con el apoyo tácito del pri– y la de una renegociación de las reglas del juego político que permita combinar cierta forma de comunalidad con el respeto de los derechos elementales de la persona. Sin embargo, aun si el panorama es de lo más turbio y ambivalente, nos atrevemos a emitir la hipótesis de que los conflictos analizados son el síntoma de la producción negociada, a jalones, por ensayo y error, de un nuevo orden democrático, más que el de una crispación autoritaria del viejo orden político. Aun cuando preferimos desmarcarnos de cierta transitología de tintes teleológicos, nos parece que en Oaxaca estamos presenciando un aprendizaje colectivo de la democracia en virtud del cual tanto las concepciones y las prácticas comunitarias como las de la democracia electoral están embarcadas en un proceso de ajuste mutuo.

4No obstante, este ajuste mutuo y virtuoso sólo será posible si se consolida un andamiaje institucional fuera de las comunidades, que permita encauzar el cambio político. Ello supone, primero que nada, reforzar los mecanismos de un arbitraje imparcial de los conflictos electorales municipales. La autoridad electoral existente, el iee, no ha logrado por ahora asegurar una verdadera independencia del gobierno estatal. Además, no existen medios para imponer, en última instancia, reglas del juego a las que estarían obligados a someterse todos los actores implicados en los conflictos, en caso de que no diera resultado la vía de la conciliación. El iee o el Tribunal Estatal Electoral han sido incapaces de imponer con toda legitimidad un mecanismo electoral alterno, cuando las partes no logran ponerse de acuerdo sobre el procedimiento de nombramiento de las autoridades municipales.

5Las virtudes de la conciliación son indiscutibles pues los acuerdos resultantes son menos susceptibles de ser impugnados que la aplicación automática de la ley o bien el recurso sistemático al veredicto de un tribunal. Pero si la imparcialidad (y la legitimidad) del mediador no está garantizada, el margen de arbitrariedad se ensancha peligrosamente y contribuye a agravar los litigios.

6Si se agrega a las debilidades intrínsecas del iee que no tiene la última palabra en la validación de las elecciones consuetudinarias, tenemos todas las razones para pensar que los conflictos electorales seguirán proliferando. En ese aspecto, la función calificadora ejercida por el Congreso local, erigido en colegio electoral, es totalmente anómala e, incluso, anacrónica, en un país donde esa figura jurídica ha sido eliminada de la ley electoral federal. Numerosas organizaciones civiles, así como el propio ex presidente del Consejo General del iee, Cipriano Flores Cruz, han enviado iniciativas de reforma al Congreso local, proponiendo, entre otras cosas, la supresión del colegio electoral. No es de extrañarse que esta propuesta haya sido totalmente ignorada por el Congreso, cuyo partido mayoritario, el pri, no está dispuesto a renunciar a este instrumento de control político. No obstante, solamente una reforma que atribuya al iee el monopolio de la autoridad electoral y los medios suficientes –legales, financieros, logísticos– para ejercerlo, podría contribuir a resolver los conflictos cuando los mecanismos comunitarios se vuelven ineficaces.

  • 2 La elecciones impugnadas ante el TEPSF fueron los de Asunción Tlacolulita y Santiago Ixtayutla.

7Por otra parte, no existe hasta la fecha ningún mecanismo de acceso a la justicia electoral para los ciudadanos de los municipios consuetudinarios. La impugnación de algún acto electoral ante el Tribunal Estatal Electoral está reservada exclusivamente a los partidos políticos; no existe, pues, alternativa jurisdiccional a la conciliación a nivel estatal. Sólo existe, por ahora, la posibilidad para el ciudadano de apelar al Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal (tepjf). Éste, efectivamente, ha ido construyendo una jurisprudencia, por la vía del juicio, para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, tras la impugnación de dos procesos electorales consuetudinarios en 1998.2

8Aun así, la experiencia dista de ser satisfactoria. Si bien los fallos del tepjf han ido en el sentido de exigirle al iee que reponga el proceso electoral para garantizar los derechos de todos los ciudadanos de los municipios en cuestión (sin pronunciarse sobre el procedimiento mismo de elección), el gobierno de Oaxaca ha probado que aún puede evadir, con relativa facilidad, las órdenes del tribunal. Además, la fórmula jurídica misma ha sido duramente cuestionada por los defensores de los usos y costumbres, en la medida en que amenaza la reproducción de este régimen electoral particular. Efectivamente, los magistrados del Tribunal Federal tienen como misión defender los derechos del ciudadano en tanto individuo, y no los derechos de la comunidad. El vacío jurídico desemboca, pues, en un verdadero dilema: se busca proteger el derecho consuetudinario en detrimento de los derechos de los ciudadanos, o bien defender a éstos en detrimento del primero. Los mecanismos de articulación o de armonización entre los dos tipos de derecho no se han establecido. Así, la cuestión fundamental que plantean juristas y antropólogos permanece sin respuesta: ¿cómo combinar la protección de los derechos colectivos sin lesionar los de los individuos?

9Algunos abogados proponen que se constituya una sala especial en el Tribunal Estatal Electoral, que no trataría más que las impugnaciones relativas a las elecciones consuetudinarias. Esta sala estaría conformada por jueces que tuvieran un conocimiento profundo de las costumbres electorales. Dicha propuesta está lejos de encontrar unanimidad. La diversidad de las costumbres y, sobre todo, su carácter cambiante y casuístico, hace difícil una jurisprudencia que permita determinar el tipo de procedimiento que es conveniente aplicar en cada controversia. Querer codificar las costumbres y establecer con ellas un derecho positivo, en vez de preservar la flexibilidad que constituye su particularidad, presenta un gran riesgo. Las sentencias emitidas hasta este momento por el tepjf parecen apuntar a una solución más razonable: éste no se pronuncia sobre la validez o no del procedimiento consuetudinario, sino sobre el hecho de que la elección en cuestión haya permitido que participaran todos los ciudadanos del municipio.

  • 3 Will Kymlicka, Multicultural citizenship.

10Evidentemente esto implica un ajuste de la costumbre, si hasta ese momento no prevé la participación de las mujeres, de los avecindados, de los habitantes de las agencias o de algunas otras personas, tradicionalmente excluidas del derecho a votar en las elecciones municipales. Pero si retomamos el razonamiento de Will Kymlicka, un Estado liberal debe necesariamente encontrar un término medio que garantice el mínimo de “protecciones externas” para las prácticas comunitarias, sin con ello lesionar los derechos fundamentales del ciudadano garantizados en la Constitución.3

11La cuestión sigue abierta, la experiencia de Oaxaca ha planteado más preguntas que respuestas a ese viejo dilema de las democracias contemporáneas.

12Otro problema que cruza el conjunto de nuestro estudio es el de la representación política, de sus formas y de sus límites. Los conflictos electorales y la defensa de los usos y costumbres reflejan una crisis de los mecanismos de representación tal como funcionan en México (y probablemente en el conjunto de las sociedades contemporáneas). En efecto, una de las causas principales de los conflictos se deriva de las insuficiencias estructurales de la institución municipal en materia de representación. El ayuntamiento sigue siendo una instancia limitada a siete regidores, un presidente municipal, un síndico y un alcalde, en el 80% de los municipios del estado. Además, las instituciones municipales reproducen el presidencialismo centralizador que prevaleció hasta la alernancia de 2000. Es el presidente municipal el que concentra el poder en detrimento del resto de los consejeros municipales. El régimen consuetudinario representa una ventaja en este sentido dado que en la mayoría de los municipios el número de regidores no se limita al que indica la ley, además de que los suplentes mismos son considerados miembros activos del ayuntamiento. La ampliación del consejo municipal y el recurso sistemático a las decisiones de la asamblea general, permiten compensar las lógicas de concentración del poder. La reforma de la estructura misma del ayuntamiento sería necesaria para asegurar la representación proporcional de las principales fuerzas políticas locales, con filiación partidista o sin ella.

13Pero la atrofia de la representación municipal no depende únicamente de la ausencia de un verdadero consejo municipal con capacidad deliberativa. Se deriva sobre todo de la tendencia a la centralización de las decisiones en las cabeceras de distrito, en detrimento de las demás comunidades ubicadas en el territorio municipal. Esta organización de origen colonial implica necesariamente la subordinación de las periferias a un centro que administre el conjunto de los fondos municipales. Muchos de los conflictos aquí analizados tienen que ver con este fenómeno. Los ciudadanos que viven en las agencias o rancherías rara vez están representados en el ayuntamiento, y esto hace que no se pueda garantizar el reparto equitativo de los recursos municipales.

  • 4 Comunicación de Fausto Díaz Montes, Oaxaca, 20 de agosto de 2001.

14Algunos investigadores proponen que el sistema cabecera/agencias sea sustituido por un mecanismo de ayuntamiento “itinerante”: de un mandato al siguiente la municipalidad cambiaría de localización, con el fin de evitar la centralización en beneficio de una sola comunidad.4 Otros consideran que es más razonable encontrar mecanismos que garanticen la presencia de representantes de las agencias en el seno del ayuntamiento. Se trataría de una especie de representación proporcional en base a un criterio territorial.

  • 5 Richard S. Katz y Peter Mair, “Changing Models of Party y Organization and Party Democratry. The E (...)

15Finalmente, un último problema radica en la inexistencia jurídica, en todos los niveles de gobierno, de las candidaturas independientes. No cabe la menor duda que los partidos constituyen mecanismos muy eficaces de agregación de intereses. Son indispensables si se quiere garantizar una representación política en el plano supralocal. Pero la presencia de los partidos (distintos del pri) suele ser muy débil en las zonas rurales. La mayoría de los partidos –el prd incluido– padecen una verdadera cartelización: en gran medida subvencionados por el Estado (a través del ife y del iee), se presentan más como aparatos de Estado y/o empresas particulares, que como verdaderos mediadores entre la sociedad civil y el Estado.5

  • 6 Jean-François Prud’homme, “Los partidos políticos y la articulación de intereses en México”, en Da (...)

16Ello habla con elocuencia de los límites del proceso de democratización mexicano: existe hoy un verdadero sistema de partidos “competitivo”, con posibilidades de alternancia en todos los niveles. Pero, aun cuando efectivamente existan, los partidos no logran satisfacer una de sus funciones primordiales: la articulación y la agregación de intereses.6 Desconectados de la sociedad civil, los partidos dan muchas veces la impresión de funcionar de manera aislada. Este fenómeno no es exclusivo de México y de América Latina, encontramos indicios de él en las “viejas” democracias europeas o en la norteamericana. Pero la crisis de representación es mucho más flagrante en México en tanto que los partidos políticos monopolizan el acceso a ella. La ley no permite las candidaturas independientes y ello obliga a las organizaciones indígenas, sobre todo, a cerrar pactos con partidos cuyos dirigentes no siempre toman en cuenta sus prioridades. Las decepciones y las rupturas entre organizaciones independientes y partidos políticos son frecuentes y alimentan el antielectoralismo y el abstencionismo. Dentro de este contexto urge sacar conclusiones de la preferencia declarada por una forma de democracia directa que prescindiría de representantes y a fortiori de partidos políticos. En México, al igual que en otras regiones del mundo, existe el sentimiento profundo de que la política está literalmente secuestrada por un grupo reducido de cárteles que representan exclusivamente los intereses de sus dirigentes.

17Contra este malestar se proponen varias soluciones, una es permitir el acceso a los puestos de elección sin la mediación de los partidos políticos, propuesta inscrita en la agenda de reformas electorales en el plano federal tanto como en Oaxaca, pero sistemáticamente escamoteada por los dirigentes de los partidos. Este bloqueo acarrea una radicalización de las demandas indígenas que exigen que las comunidades puedan designar sus propios diputados a través de asambleas regionales, con procesos similares a los que se aplican en el plano municipal. Solución que se vislumbra difícil de poner en práctica dada la fragmentación étnica y las rivalidades intercomunitarias. Por lo demás, nada garantiza que semejantes recetas resuelvan el problema central de la representación: la ausencia de mecanismos de responsabilidad de los representantes vis-à-vis de los representados (accountability).

18No obstante, encontrar mejores mecanismos de representación, con partidos o sin ellos, es decisivo para consolidar las dinámicas de recomposición política que observamos en el plano local. La descomposición del antiguo modo de articulación corporativo y centralizado que aseguraba el pri cede el lugar a un panorama totalmente fragmentado en el que los enclaves autoritarios colindan con islotes de democracia local. Para que la segunda tendencia que hemos identificado (la de la redefinición de la costumbre y de la organización comunitaria en un sentido más democrático) pueda definitivamente prevalecer, es indispensable construir nuevas formas de articulación entre la democracia participativa local y las instituciones –a su vez renovadas– de la representación política estatal y nacional.

Notes

1 Sven Steinmo, Kathleen Thelen y Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis, p. 16.

2 La elecciones impugnadas ante el TEPSF fueron los de Asunción Tlacolulita y Santiago Ixtayutla.

3 Will Kymlicka, Multicultural citizenship.

4 Comunicación de Fausto Díaz Montes, Oaxaca, 20 de agosto de 2001.

5 Richard S. Katz y Peter Mair, “Changing Models of Party y Organization and Party Democratry. The Emergence of the Cartel Party”.

6 Jean-François Prud’homme, “Los partidos políticos y la articulación de intereses en México”, en David Recondo v Aline Hémond (coords.), Dilemas de la democracia en México. Los actores sociales ante la representación política, pp. 35-51.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2007

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