Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

La política del gatopardo

 | 
David Recondo

Primera parte. La crisis de la comunidad revolucionaria institucional

Capítulo 4. La política del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

Texte intégral

  • 1 Entrevista con Diódoro Carrasco Altamirano, ex gobernador de Oaxaca (1992-1998), Oaxaca, 17 de nov (...)

1La Constitución de Oaxaca es la primera que reconoce el carácter multicultural de la sociedad local, antes aún de la reforma federal. ¿Por qué en Oaxaca y por qué en aquel momento? En los discursos políticos la realidad histórica y cultural de la región es la principal explicación de estos cambios institucionales.1 Supuestamente, los legisladores no hicieron más que transcribir una realidad en la ley: la de miles de comunidades que durante siglos se han resistido a la asimilación; una realidad de autonomía local a la que la ley debe rendir justicia. Los más entusiastas, los que se colocan del lado de los indios, destacan las movilizaciones y las reivindicaciones de las comunidades que exigieron al Estado el respeto de su identidad y de su derecho a la libre determinación. La realidad y las reivindicaciones históricas se impusieron ante un orden jurídico “homogeneizante” y excluyente. Nuestra interpretación es otra: ninguna realidad social, por “objetiva” que sea, determina mecánicamente los cambios institucionales. Las reformas jurídicas son decisiones, actos deliberados, pensados, escogidos entre varias opciones por personas de carne y hueso en un momento preciso. Otras personas, en otras circunstancias, pueden tomar decisiones diferentes aun cuando en apariencia la realidad histórica y política sea la misma. Queremos romper también con una concepción “sistémica”, subyacente en muchos análisis sobre el cambio institucional, que presenta las reformas como respuestas necesarias (output) a las presiones o demandas (input) de actores sociales. Las decisiones políticas son procesos mucho más complejos. Son la obra de una multiplicidad de actores cuyas motivaciones pueden variar según la coyuntura y las interacciones. Ahora queremos extendernos sobre este proceso de decisión, con el afán de comprender las razones y no las causas del reconocimiento de los usos y costumbres. Para ello nos aproximaremos a los que toman las decisiones y a las circunstancias en que actúan.

LOS ANTECEDENTES JURÍDICOS: EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA PLURIETNICIDAD

  • 2 “En la ley se establecerá el respeto a las tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades (...)
  • 3 Palabra de origen náhuatl que designa el trabajo obligatorio y gratuito que los habitantes de los (...)

2El reconocimiento de las costumbres en el código electoral, en 1995, corresponde en realidad a una segunda oleada de reformas legales relativas a los indios. En 1990 el gobernador Heladio Ramírez lanza toda una serie de reformas constitucionales de carácter multiculturalista. Un nuevo párrafo sobre el respeto de las “tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades indígenas” se añade al artículo 25 de la Constitución del estado,2 así como varios párrafos que hacen referencia a la composición pluriétnica del estado de Oaxaca, en el Artículo 16. El legislador introduce también la obligación para las autoridades municipales de “preservar” el tequio.3 En el plano federal el presidente Carlos Salinas de Gortari emprende reformas similares. Así pues, la idea de legalizar los procedimientos comunitarios en materia de elección de las autoridades municipales no nace en 1995, aunque sea en ese momento cuando se aplique realmente. Cabe, entonces, remontarnos al origen de esta reforma.

3El reconocimiento de los usos y costumbres electorales constituye la continuación de un proceso de reformas legales que principia durante el mandato del gobernador Heladio Ramírez López (1986-1992). Desde el inicio de los años noventa Oaxaca se convierte en un espacio de innovación en materia política multiculturalista, antes incluso que, en el plano federal, los legisladores elaboren la reforma del Artículo 4 constitucional donde se reconoce el carácter pluricultural de la nación mexicana.

LAS REFORMAS DE HELADIO RAMÍREZ LÓPEZ (1986-1992)

4El gobernador de Oaxaca elegido en 1986, Heladio Ramírez López, emprende una serie de reformas legales. En particular, introduce modificaciones a la Constitución local, al código penal, a la reglamentación agraria y a la electoral. Al Artículo 16 de la Constitución le dará una orientación “multicultural”:

  • 4 Ibid., p. 17.

El estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural sustentada en la presencia de los pueblos indígenas que lo integran.
La ley establecerá las normas, medidas y procedimientos que protejan y preserven el acervo cultural de las etnias y a promover el desarrollo de las formas específicas de organización social de las comunidades indígenas.
La ley castigará el saqueo cultural en el estado.4

  • 5 María Lorena Cook, “Organizing Opposition in the Teachers Movement in Oaxaca, en Foweraker Joe y A (...)

5Más de treinta de artículos de la Constitución son modificados. Este vasto reordenamiento legal cobra pleno sentido si lo ubicamos en la coyuntura política: Oaxaca acaba de pasar por una etapa de gran inestabilidad política. El movimiento universitario que obliga al gobernador a dimitir y después el de los maestros al inicio de los años ochenta son los detonadores de un proceso de cambio político que repercute en la escena electoral.5 En la escala nacional, el régimen entra en una de sus más profundas crisis de legitimidad: la recomposición de la oposición en torno a la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas rompe literalmente la hegemonía del partido “oficial” y se acusa a Carlos Salinas de Gortari de haber ganado gracias al fraude electoral de mayores proporciones de la historia del país. En el estado de Oaxaca la oposición avanza espectacularmente en las elecciones locales de 1989. El prd se impone como segunda fuerza política regional y gana muchas posiciones en el Congreso local y en los municipios. Al igual que el presidente de la república, Heladio Ramírez intentará darle una nueva legitimidad al régimen y devolverle al estado de Oaxaca la estabilidad política de antaño.

  • 6 Nació el 11 de mayo de 1939 en Santa María Ayú, pequeña comunidad perteneciente al municipio de Hu (...)

6La reforma relativa a los derechos indígenas no está, pues, separada de esta enorme empresa de renovación del edificio político. No obstante, refleja particularmente las motivaciones del gobernador. Éste, de origen campesino e indígena,6 conoce mejor que sus predecesores la realidad comunitaria de las zonas más pobres del estado. Su experiencia de dirigente de la más grande organización campesina del país, la cnc, lo lleva a dar especial importancia a las necesidades y a las demandas del campo. Sabe, mejor que nadie en el país y a fortiori en Oaxaca, que los campesinos son el pilar del régimen. Está consciente de que si el gobernador descuida las zonas rurales cavará su propia tumba y la del partido. Sobre todo, comprende la amenaza que representa la avanzada de la oposición para la relación simbiótica entre las comunidades y el Estado, fundamento de la estabilidad política regional.

  • 7 Entrevista con Salomón Nahmad Sittón, Oaxaca, 16 de octubre de 1999.

7Su origen indígena y su experiencia con la pobreza rural no bastan para comprender por qué emprende una política de reconocimiento de la diversidad cultural. No es el primer dirigente priísta de extracción indígena. Su filiación política es determinante: Heladio Ramírez es el “protegido” de Luis Echeverría. Hace carrera en la cnc y toma parte, desde los años setenta, en la política agraria e indigenista de su “padrino”. Es diputado federal (1976-1979), después senador (1981-1986). Durante esos años conoce a una persona que tendrá gran influencia en su visión de la “cuestión indígena”: el antropólogo Salomón Nahmad Sittón. Ferviente defensor del etnodesarrollo, organiza junto con Guillermo Bonfil Batalla el Congreso de Pátzcuaro en 1975, en el que participa el futuro gobernador de Oaxaca.7

  • 8 En ese momento el ini depende directamente de la sep.
  • 9 Entrevista con Salomón Nahmad.

8Salomón Nahmad es representativo de la generación de “antropólogos críticos” que contribuye a dar una nueva orientación al indigenismo de Estado. Realiza sus estudios bajo la dirección de Aguirre Beltrán, uno de los principales ideólogos y activistas del indigenismo integracionista. Hace después carrera de funcionario en la Secretaría de Educación Pública (sep) y en el ini. Ocupa el cargo de director de Educación Extraescolar en 1970 y después de director adjunto del ini a partir de 1972.8 A partir de ese año trabaja en la constitución de los consejos supremos de los pueblos indígenas en el seno de la comisión encargada de organizar el congreso de Pátzcuaro. Ocupa luego el cargo de director de Edticación Indígena en la sep, lo que le permite impulsar la educación bilingüe y bicultural, y formar maestros indígenas que después ocuparán puestos políticos en Oaxaca y en el plano federal, como Cirila Sánchez y Cándido Coheto. Continúa ocupando, simultáneamente, el cargo de director adjunto del ini. En 1983 se convierte en director del ini, solamente por unos cuantos meses, ya que ese mismo año será encarcelado: oficialmente se le acusa de haber favorecido a su hermano, dueño de una fábrica de textiles, en la compra de telas de algodón destinadas a la elaboración de trajes para niños mixtecos de Oaxaca. Nahmad Sittón se defiende: se trata de un pretexto para detener sus proyectos de “participación indígena”. El gobierno quiso con esto lanzar una advertencia a todos los “antropólogos críticos” dispuestos a rebasar los límites de lo tolerable para el régimen. Nahmad había propuesto, entre otras cosas, que los directores de los centros regionales del ini fueran designados directamente por las comunidades. Había sostenido también un proyecto de reordenamiento del territorio de los indios yaquis en el estado de Sonora, cosa que les garantizaría el derecho de disponer del 50% de las aguas del río Yaqui. Los grandes terratenientes, cuyos intereses se verían afectados por este proyecto, habrían presionado al presidente de la república.9

  • 10 Ibid.
  • 11 El Centro de Investigaciones Superiores del inah, antecedente del ciesas, fue creado por decreto p (...)

9En la sep ya se había enfrentado a la oposición del secretario de Educación, Federico Reyes Heroles, sobre la cuestión de la educación bilingüe. Según Nahmad el gobierno federal estaba en manos de una “aristocracia criolla” totalmente insensible a las aspiraciones de las poblaciones indígenas.10 Acaban liberándolo y se va a los Estados Unidos a vivir unos años; ahí trabaja en el medio académico. En 1987 regresa a Oaxaca, invitado por Heladio Ramírez, que lo hace su consejero en asuntos indígenas. Funda la delegación local del ciesas11 y desempeña un papel fundamental en el conjunto de reformas relativas a los derechos indígenas, tanto con Heladio Ramírez como con Diódoro Carrasco Altamirano, su sucesor.

10Pero el equipo echeverrista no se detiene ahí: Heladio Ramírez llama también a Gustavo Esteva, que participa en los años setenta en la puesta en marcha de una política social y agrícola de Luis Echeverría. Economista de formación, forma parte de los intelectuales “radicales” que vieron en el echeverrismo la oportunidad de realizar sus proyectos de cambio social y político. Lleva una carrera política propiamente dicha: es funcionario y después asesor. Siempre a la sombra del poder pero jugando con la autonomía que le confiere su papel de experto, colabora con muchas organizaciones sociales que se ocupan del desarrollo rural. De esta manera establece, entre otras cosas, relaciones privilegiadas con Floriberto Díaz, el fundador del Codremi. Será mediador entre el gobierno y estos actores “no gubernamentales” con el objeto de asegurar la participación de éstos en la elaboración de la legislación a favor de las comunidades indígenas.

  • 12 Entrevista con Clemente de Jesús López, diputado local del prd (1989-1992), Oaxaca, 26 de octubre (...)

11Si se rodea de este personal altamente calificado es porque Heladio Ramírez quiere colocar a su estado en la vanguardia de la innovación jurídica. Su ímpetu reformador le valdrá, por cierto, el mote de “Juaritos Ramírez”, en alusión a Benito Juárez, autor de las Leyes de Reforma. Indio y abogado como el héroe nacional, Heladio Ramírez quiso sin duda “pasar a la historia” dando nuevas instituciones a Oaxaca. En todo caso, su mandato fue uno de los más productivos en materia de legislación. Su ambición era sin duda ser presidente de la república. Las reformas jurídicas e institucionales de “vanguardia” eran un triunfo considerable para distinguirse en la carrera hacia la “silla presidencial”.12

  • 13 Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989), Oaxaca, (...)
  • 14 Ibid., p. 9.

12En lo tocante a los derechos de los indios cabe aquí vincular de nuevo la experiencia de Oaxaca con lo que ocurre en los planos federal e internacional. En ocasión de su 76 conferencia internacional, celebrada en Ginebra en junio de 1989, la Organización Internacional del Trabajo (oit) emite el Convenio 169 sobre los pueblos indígenas y tribales en los países independientes, que reemplaza el Convenio 107 emitido en 1957 y que contiene los conceptos más avanzados a la sazón en materia de derechos de los pueblos originarios. Dicho convenio determina las obligaciones de los gobiernos con ellos: especialmente, deberán respetar y proteger “la integridad de sus valores, prácticas e instituciones”.13 Los pueblos indígenas tienen el derecho de conservar sus “costumbres e instituciones propias, mientras no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos reconocidos en el plano internacional”.14

  • 15 Ibid., p. 12.

13El convenio contiene varios apartados relativos a los derechos sobre las tierras (definidas como territorios); los contratos y las condiciones de empleo; la formación profesional, las artesanías y las industrias rurales; la seguridad social y la salud; la educación, los medios de comunicación y las relaciones transfronterizas. Los gobiernos que ratifican el convenio se comprometen a promover la participación de las poblaciones indígenas en la elaboración y aplicación de los programas de desarrollo destinados a ellas. Se comprometen a consultarlas antes de tomar medidas (explotación minera, construcción de presas, etcétera) que puedan afectar su integridad.15

  • 16 Entrevista con Salomón Nahmad.

14El Convenio 169 fue elaborado con la participación de representantes indígenas de diferentes continentes y de antropólogos. El impulso procede de países como Canadá y los Estados Unidos, donde los dirigentes indígenas ganaron proyección nacional e internacional desde los años sesenta y setenta. En México, la emisión de esta nueva legislación coincide con la preparación de la conmemoración del quinto centenario del descubrimiento del continente americano. El gobierno federal decide, así, ratificar el convenio en 1990, por las razones que examinaremos más adelante. Esta decisión tuvo sin lugar a dudas una influencia determinante en la reforma de Heladio Ramírez en materia indígena. Diódoro Carrasco Altamirano, el responsable de su política social, llega a senador en 1988. Forma parte de la comisión de aprobación del Convenio 169. Pide consejo a Salomón Nahmad, que pondera sus méritos y le recomienda aprobarlo.16 El voto favorable del Senado tiene lugar en julio de 1990.

15La cuestión de los derechos de los pueblos indígenas está, pues, en las candilejas y la perspectiva de una ratificación del Convenio 169 contribuye indudablemente a convencer a Heladio Ramírez, con el acuerdo del presidente de la república, de incluir en su propia reforma constitucional, una referencia a los pueblos indígenas de Oaxaca. Deposita su iniciativa de reforma de los Artículos 16 y 25 el 9 de agosto de 1990. En realidad, todos estos elementos coinciden en el tiempo: la discusión sobre el Convenio 169 en el Congreso federal, la preparación de la conmemoración del quinto centenario y, naturalmente, la intención del presidente de la república de honrar la nueva legislación internacional. Aunque en el tiempo la iniciativa de Heladio Ramírez precede a la de Salinas de Gortari, ambas tienen una común inspiración y surgen casi simultáneamente. Salomón Nahmad participará en 1991 en reuniones convocadas por el presidente de la república para hacer propuestas de redacción del futuro Artículo 4 sobre el carácter pluricultural de la nación mexicana.

  • 17 Ibid.

16Sin duda, la iniciativa de Oaxaca contribuye a convencer a Salinas de Gortari de las ventajas de semejante reforma y de su carácter “inofensivo” desde un punto de vista político. Por otra parte, Heladio Ramírez y Carlos Salinas son muy cercanos: Heladio había sido su “jefe” en el seno del partido unos años antes.17 Cuando le anuncia que hará algunas reformas en su estado, el presidente le da carta blanca. Es muy probable que Heladio lo haya convencido incluso de hacer lo mismo en la escala federal. Desde esta perspectiva, Oaxaca aparece ya entonces como una especie de laboratorio para la nueva política indigenista.

  • 18 Entrevista con Salón Nahmad.

17El contexto internacional es determinante, no solamente a causa de la nueva legislación sino por lo que está ocurriendo en los países vecinos. La experiencia de Nicaragua tiene un eco importante en México. En 1987 se establece el status de autonomía regional en la costa atlántica. Es un hecho inédito en el continente. La experiencia inspira a muchas personas, incluidos por supuesto a los que toman las decisiones y a sus consejeros en materia de política indigenista. Es en ese momento cuando Heladio Ramírez llama a Salomón Nahmad, una de las personas a las que la experiencia de Nicaragua entusiasma particularmente.18

18Así pues, lo que ocurre en Oaxaca no es un hecho aislado. El contexto internacional y nacional es determinante, y las ideas circulan de modo menos lineal de lo que podría pensarse. Las relaciones entre las reformas de la periferia y las del centro no son unívocas: en este caso, no es una decisión unilateral del presidente de la república que repercute en los estados. El gobierno de Oaxaca toma la iniciativa anticipando sensiblemente el proyecto de reforma del Artículo 4 de la Constitución federal.

LA REFORMA DEL ARTÍCULO 4o CONSTITUCIONAL: ENTRE LEGITIMACIÓN Y COMPENSACIÓN

  • 19 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, p. 22.

19En 1991, Carlos Salinas de Gortari envía al Congreso la iniciativa de reforma del Artículo 4 constitucional. Tras prolongadas discusiones en la Cámara de Diputados la modificación es aprobada. Curiosamente se parece al Artículo 16 de la Constitución de Oaxaca: “La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado”.19

20Esta modificación constitucional se deriva directamente de la ratificación del Convenio 169. Se trata de un reconocimiento simbólico de la diversidad étnica del país. La mayor parte de las organizaciones independientes que se movilizan en torno al quinto centenario verán en ella un homenaje retórico sin aplicación concreta alguna. Ésta se deja en manos de la ley, pero en el momento en que el artículo de la Constitución se modifica no existe ningún reglamento vigente. Evidentemente, su aplicación no es fundamental para el presidente. Otra reforma se realiza prácticamente al mismo tiempo: la del Artículo 27 de la Constitución, relativa a la tierra y que sirvió de base para la reforma agraria. La modificación de este artículo aprueba el cese definitivo de la repartición de tierras y abre la posibilidad a los campesinos que poseen tierras ejidales o comunales de obtener un título de propiedad individual.

21La reforma constitucional se acompaña inmediatamente de una modificación a la ley agraria, que provoca descontento entre la mayoría de las organizaciones campesinas e indígenas independientes, que ven en la nueva reglamentación un primer paso hacia la privatización de la tierra. Está inscrita en el proyecto modernizador de Carlos Salinas de Gortari, que aspira a recapitalizar la agricultura posibilitando la asociación de los pequeños propietarios con empresas nacionales e internacionales. Toca uno de los pilares de la Revolución mexicana, el de la repartición de tierras reivindicado por los campesinos zapatistas. La demanda de tierra, sin embargo, no había terminado a fines de los años noventa. Miles de campesinos viven aún con la esperanza de que se les asigne una parcela, mientras que otros, más numerosos, siguen esperando la aplicación de una resolución presidencial que confirme la propiedad de sus tierras. Sus esperanzas se ven rotas con la reforma. Pero la inquietud se apodera de los dirigentes indígenas, que temen que los nuevos procedimientos de “titularización” de tierras comunales afecten su status de propiedad colectiva y amenacen por ende la reproducción social y cultural de las comunidades.

22Salinas sabía que estaba tocando uno de los tabúes más grandes del régimen: el de la reforma agraria. Por ello no es insustancial que dos reformas, la del Artículo 27 y la del Artículo 4, se hicieran al mismo tiempo. El reconocimiento retórico de los pueblos indígenas es una forma de que “se traguen la pildora” de lo que muchos consideran una “contrarreforma agraria”. El Estado se compromete a proteger a los indios en el mismo momento en que afecta uno de los fundamentos de su identidad: el control territorial. Es una mera medida compensatoria, que adquiere su plena dimensión cuando se considera la importancia que el presidente de la república atribuye a la reputación de su gobierno en el plano internacional. Su proyecto económico depende en gran medida del apoyo financiero de instituciones como el Banco Mundial, el fmi o el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), que condicionan cada vez más sus servicios al respeto de los derechos humanos. A Salinas de Gortari le conviene en todos sentidos dar la imagen de un gobierno que trata bien a “sus indios”. Esto es lo que indudablemente lo empujó a hacer que el Congreso federal ratificara el Convenio 169.

  • 20 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin Ameri (...)

23Tampoco hay que olvidar que México estuvo durante mucho tiempo en la vanguardia del indigenismo en el resto de Latinoamérica. A partir de los años treinta y cuarenta países como Perú y Bolivia se inspiraron en el modelo mexicano. Ahora bien, durante los años ochenta el país presenta un leve retraso en este sentido. El indigenismo de participación palidece junto a las autonomías indígenas en Nicaragua, mientras que otros países del continente, como Colombia, Bolivia o Ecuador, elaboran nuevas constituciones en las que se hace referencia al carácter “multicultural” de su sociedad.20 Salinas quiere sin duda compensar este retraso, justo en el momento en que la celebración del quinto centenario del “encuentro entre dos mundos” atrae la atención del mundo entero. Hay que dar “buena cara” en el escenario internacional en un momento tan crucial.

24La celebración del quinto centenario es un elemento clave en el proceso de reforma que nos interesa, incluido, por supuesto, el de los usos y costumbres electorales en Oaxaca. Aun cuando las organizaciones campesinas e indígenas tenían en su mayoría un campo de acción muy localizado, lograrán crear coordinaciones federales como el Consejo Mexicano Quinientos Años de Resistencia Indígena, Negra y Popular, que organizará manifestaciones y foros de discusión sobre las reformas legales. Esto les permitirá conducir una reflexión colectiva sobre sus principales reclamos y adquirir la visibilidad política que les faltaba. La conmemoración de 1992, orquestada por los gobiernos de España, Portugal y algunos países de América Latina, servirá de catalizador a un movimiento que estaba en leve reflujo desde los años ochenta.

25De nuevo, esto ilustra el fenómeno que señalamos respecto de las reformas electorales: las intervenciones del Estado, las iniciativas de los gobiernos tienen un papel clave en la orientación de las movilizaciones y reivindicaciones de los actores sociales. No podemos comprender las reivindicaciones de las organizaciones indígenas más que remitiéndolas al tipo de política ejercida por el gobierno en ese aspecto. Esto nos parece flagrante en el caso de las movilizaciones indígenas de principios de los años noventa en México. Una interpretación muy difundida presenta las reformas en materia de derechos indígenas como una respuesta de los gobiernos al avance de un movimiento indígena a escala nacional e incluso continental. Sólo que el argumento no se sostiene cuando se comprueba que, paradójicamente, en el momento en que Heladio Ramírez y Carlos Salinas emprenden sus reformas, la presencia política de las organizaciones no tiene tanta envergadura como para imponer decisión alguna. Es innegable que existen y que sus reivindicaciones vienen de lejos, pero no tienen una proyección política que les permita por sí sola inscribir sus demandas en el centro de la agenda pública.

26Por el contrario, las reformas darán vida a nuevas movilizaciones y contribuirán a redefinir las reivindicaciones de las organizaciones. Las medidas tomadas por Heladio Ramírez y Carlos Salinas les imprimirán un contenido “legalista”, contribuirán a canalizar sus reclamos en un campo jurídico que antes no era dominante. No necesariamente hay que ver aquí una estrategia deliberada. La intención de dos hombres políticos era más bien dar una apariencia diferente a las instituciones que generar verdaderas transformaciones políticas. Se trata más bien de un efecto no anticipado de reformas que eran sobre todo simbólicas, pero que estimulan dinámicas de movilización-reflexión-reivindicación y acaban por generar cambios profundos. En este caso, abren una brecha, en el estado de Oaxaca, para que nuevas reformas, más ambiciosas, finalmente se pongan en práctica. Contribuyen también a la formación de un actor político indio con demandas de tipo institucional mucho más articuladas que antes.

27La reforma del Artículo 4, con todo y sus limitaciones, ilustra perfectamente este fenómeno. La discusión sobre el reglamento del nuevo apartado constitucional generará una serie de reuniones regionales en las que se establecerá una agenda común al conjunto de las organizaciones en varios estados de la república (estado de México, San Luis Potosí, Nayarit, etcétera).

  • 21 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin Ameri (...)

28En enero de 1993, en Oaxaca, varias organizaciones, entre ellas Ser, organizan un Foro sobre la Realidad Indígena y Campesina. Los participantes manifiestan su oposición a la reforma del Artículo 27 y denuncian la contradicción que significa reconocer, por una parte, los derechos culturales de los indios y por la otra permitir la privatización de sus tierras. Denuncian igualmente la manipulación de las elecciones locales por parte del gobierno y exigen el respeto de sus costumbres en materia de nombramiento de las autoridades municipales.21

  • 22 Contribuciones a la discusión sobre derechos fundamentales de los pueblos indígenas, p. 11
  • 23 Ibid., p.48.
  • 24 Ibid., pp. 55-67.

29En octubre de 1993, Servicios del Pueblo Mixe organiza en Tlahuitoltepec, en la zona mixe de Oaxaca, un Simposio Indolatinoamericano sobre los Derechos Fundamentales de los Pueblos Indígenas, con la participación de representantes de veinte “naciones, nacionalidades y pueblos indígenas” pertenecientes a once países de América Latina.22 Los temas de discusión giran en torno a los conceptos de cultura, pueblo, territorio, derecho indígena y libre determinación, concebida ésta como la capacidad de los pueblos de definir su propio sistema político y su desarrollo económico, social y cultural. Dentro de los Estados-nación asumiría la forma de la autonomía. El texto de preparación para el simposio, redactado por Floriberto Díaz, precisa los diferentes niveles de expresión de la autonomía (comunitaria, regional y nacional) e insiste en el hecho de que las comunidades indias tienen sus propias instituciones de gobierno local (asambleas, consejos de ancianos, etc.), pero que no están reconocidas en la Constitución. En el plano nacional, denuncia la “invisibilidad política” en que se encuentran los pueblos indígenas y propone una reforma electoral que permita a los indios designar representantes parlamentarios que surjan de las comunidades sin tener que pasar por el registro de los partidos políticos.23 Estas reivindicaciones serán incluidas en la Declaración de Tlahuitoltepec sobre los derechos fundamentales de las naciones, nacionalidades y pueblos indígenas de Indolatinoamérica y en el Proyecto de declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas elaborados durante el simposio.24

30Los reclamos de las organizaciones indígenas tienden a articularse alrededor de la demanda de autonomía. Volveremos sobre este punto con más detalle, ya que nos parece que yace tras todos los debates y reformas que sobre los derechos de los indígenas tuvieron lugar durante los años noventa y hasta el 2000. La noción de autonomía aparece ya en el discurso de algunas organizaciones desde los años ochenta, pero a partir de ahí se inscribe en una exigencia de reforma jurídica: ya no se trata solamente de reivindicar el derecho a la libre determinación sino de exigir su inscripción en la ley. La reivindicación de los derechos que deben encarnar en los nuevos preceptos legales se generaliza a partir de las primeras reformas constitucionales que impulsan los gobiernos a principios de los años noventa. Éstas sientan un precedente que imprime una nueva tendencia a las reivindicaciones de las organizaciones indígenas y abre nuevas posibilidades a las estrategias de los actores políticos, incluidas las de los partidos políticos, corno veremos en ocasión de la reforma electoral de 1995 en Oaxaca.

31Las nuevas reivindicaciones “legales” de las organizaciones indígenas se proyectarán con mucho mayor vigor en la escena política a partir de la rebelión zapatista de 1994 en Chiapas.

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA REFORMA: LA REBELIÓN ZAPATISTA EN CHIAPAS

32El reconocimiento de las costumbres electorales ocurre dentro de una coyuntura política marcada por la aparición, el 1 de enero de 1994, de una guerrilla de base indígena, en el vecino estado de Chiapas. Este hecho político tiene importantes repercusiones en el conjunto del juego político nacional, pero adquiere una resonancia especial en Oaxaca, estado donde la población indígena es casi mayoritaria y donde existe ya una larga tradición de movilización política de organizaciones independientes más o menos radicales.

La guerrilla indígena en el sureste mexicano

  • 25 Para el análisis de la rebelión zapatista nos basamos en las siguientes fuentes: Carlos Tello Díaz (...)
  • 26 C. Tello Díaz, La rebelión de bis cañadas.
  • 27 Ibid., p. 21.

33El 1 de enero de 1994 un grupo armado ocupa una decena de municipios de la región de los Altos y de la selva de Chiapas, estado colindante con Oaxaca.25 Se trata del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln). Varios miles de combatientes toman “por asalto” las alcaldías de Altamirano, Ocosingo, Las Margaritas, Oxchuc, Huixtán, Chalam, Simojovel, Larrainzar y San Cristóbal de las Casas, la ciudad principal de la región.26 El ejército federal, que aparentemente subestimó los rumores de un ataque inminente, tarda varias horas en contraatacar. Antes de batirse en retirada, el 2 de enero, los Zapatistas pegan en las paredes su Primera declaración de la selva lacandona, que anuncia el objetivo militar del ezln: “Avanzar hacia la capital del país combatiendo al ejército federal, protegiendo, en su avance libertador, a la población civil y permitiendo a las poblaciones liberadas elegir de manera libre y democrática a sus propias autoridades administrativas!.27

  • 28 Ibid.

34Los Zapatistas declaran la guerra al ejército federal y exigen la destitución del presidente de la república, Carlos Salinas de Gortari. Demandan al Congreso federal que designe un gobernador interino que se encargue de organizar nuevas elecciones. Exponen sus principales reivindicaciones: “Trabajo, tierra, techo, alimentos, salud, educación, independencia, libertad, democracía, justicia y paz.”28

35En la plaza principal de San Cristóbal de las Casas el subcomandante Marcos, con la cabeza cubierta por un pasamontañas, responde con humor a las preguntas de los periodistas y de los turistas estupefactos:

  • 29 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 296.

Lamento las molestias, pero esto es una revolución. Este es un movimiento de subversión. Nuestro objetivo es la solución de los principales problemas de nuestro país, que atraviesa necesariamente por los problemas de libertad y de democracia. Por eso pensamos que el gobierno de Salinas de Gortari es un gobierno ilegítimo que no puede convocar más que a elecciones ilegítimas.29

36A los que preguntan sobre el financiamiento y la ideología del ezln les responde un poco evasivamente:

  • 30 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, pp. 297-298.

Esta es una organización que lleva diez años preparándose sin hacer un asalto, ni un robo, ni un secuestro [...] No hay en el movimiento del ezln una ideología perfectamente definida, en el sentido de comunista o marxista-leninista. Hay más bien un punto común de enlace de los grandes problemas nacionales, que coinciden siempre, para un sector u otro, en la falta de libertad y de democracia.30

37El grupo afirma haber decidido lanzar su ataque el 1 de enero porque es la fecha en que entra en vigor el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá.

  • 31 Ibid., pp. 300-301.

38El ejército lanza una contraofensiva el 2 de enero. La guerrilla intenta retirarse en orden, pero su precario armamento (el grueso de las tropas sólo posee rifles de caza o bien palos con machetes a guisa de bayonetas) y su falta de experiencia complican las operaciones. Hay sangrientos enfrentamientos, sobre todo en las cercanías del cuartel de la 31 zona militar y, después, en Ocosingo. El número de víctimas es incierto. Los informes oficiales hablan de un total de 193 muertos, pero es muy probable que tanto el ejército como la guerrilla hayan querido minimizar la cifra.31 Los ataques y los bombardeos continuarán hasta que el presidente declare un cese al fuego unilateral, el 12 de enero de 1994. El grueso de las tropas zapatistas se repliega en la selva lacandona.

39Los servicios de inteligencia que conocen el origen del grupo no atinan a identificar al subcomandante Marcos hasta después de meses de investigar: se trata de Rafael Guillén, antiguo profesor de comunicación de la Universidad Metropolitana de la ciudad de México, que supuestamente desapareció en 1984. El ezln es en realidad un brazo armado de las Fuerzas de Liberación Nacional (fln), un grupo político clandestino de inspiración marxista-leninista, fundado por universitarios en Monterrey, al norte del país, tras la represión del movimiento estudiantil de 1968.

  • 32 Ibid., p. 226.

40Reclutado en los años ochenta, Marcos decide ir a la clandestinidad en 1984 y se instala, junto con una decena de “compañeros”, en la selva lacandona. Su objetivo es prepararse para una “guerra popular prolongada”. Su discurso es parecido al de la mayoría de los movimientos clandestinos de los años setenta y ochenta. Los estatutos de las FLN son particularmente representativos de una ortodoxia marxista-leninista de moda a la sazón: “Las FLN son una organización político-militar cuyo fin es la toma del poder por los trabajadores del campo y la ciudad de la República Mexicana para instaurar una república popular con un sistema socialista”.32

  • 33 C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, p. 206.

41Poco antes del levantamiento, las FLN se transforman en Partido de las Fuerzas de Liberación Nacional. Su declaración de principios, redactada en 1992, sigue siendo ortodoxa: “Los objetivos del partido son organizar y dirigir la lucha revolucionaria del pueblo trabajador para arrancar el poder a la burguesía, liberar a nuestra patria de la dominación extranjera e instaurar la dictadura del proletariado”.33

42Nada que ver con el discurso de Marcos y los comunicados que aparecen después del 1 de enero de 1994. Él habla de “democracia, libertad y justicia” e insiste en el hecho de que los Zapatistas no aspiran a tomar el poder, sino a obligar al sistema político a democratizarse. Los blancos principales son al sistema de partido de Estado, al que hay que ponerle fin, garantizando elecciones sin fraude, y el “neoliberalismo”, que conlleva la privatización de las tierras y la marginación de los indios.

  • 34 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 40.
  • 35 C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, pp. 83-84.

43Los “citadinos” de las FLN no llegaron a terreno “virgen” en materia política. Las comunidades de la selva pasaron por un largo proceso de organización y de movilización. No son éstas comunidades tradicionales, articuladas en torno al sistema de cargos civiles y religiosos, como los de los Altos, que corresponden más bien a la “comunidad revolucionaria institucional” descrita por Jan Rus. Son el producto de un vasto movimiento de migración que se inicia en los años cincuenta. Nacen de la ruptura con la costumbre religiosa y la organización política tradicional. La falta de tierras y los conflictos religiosos empujan a familias enteras a abandonar sus comunidades de origen. En la tierra de nadie que representa la selva, la Iglesia reemplaza a un Estado prácticamente ausente. Ésta contribuye a formar una nueva generación de líderes y a constituir un tipo distinto de organización comunitaria, más abierta y menos jerarquizada.34 El obispo Samuel Ruiz, que se adhirió a la “opción preferencial para los pobres” desde el Concilio Vaticano II, en 1962, va a invitar a jóvenes universitarios y militantes maoístas del norte del país y de la ciudad de México, para que “asesoren” a las comunidades en sus procesos de organización y de desarrollo económico. El primer contacto con las comunidades es con ocasión del congreso indígena de 1974. Jóvenes agrónomos de la Universidad de Chapingo, miembros de la organización clandestina Unión del Pueblo, contribuirán a la formación, en 1975, de la Unión de Ejidos Quiptic Ta Lecubtesel (“unidos por nuestra fuerza”, en tzeltal). Esta organización, que aglutina 18 ejidos de la selva, centra sus actividades en la lucha por el reconocimiento de los derechos de la tierra y la gestión de créditos para el mejoramiento de la producción y la comercialización de la agricultura local (café y ganadería, principalmente). En 1976 el obispo invita a miembros de la organización maoísta Política Popular (pp) para que se encargue de la formación política de los jóvenes dirigentes indígenas. En 1980 contribuyen a la constitución de la Unión de Uniones que federa las organizaciones de colonos de la selva. Al mismo tiempo aparecen otras organizaciones, como la cioac, allegada al pcm, o bien la ocez, que forman parte de la cnpa.35

  • 36 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 143.

44Así, pues, cuando los miembros de las FLN se instalan en la región se topan con una “élite indígena muy politizada”36 –según la expresión de Marcos– que les ayudará a entrar en contacto con las comunidades. Pero la guerrilla se habría quedado totalmente aislada si un cúmulo de comunidades no hubiera decidido aunarse a ella a fines de los años ochenta. Sin duda la coyuntura económica y política tuvo mucho que ver. La caída de los precios del café y de la carne fustiga a las comunidades, ya duramente afectadas por la explosión demográfica. La Unión de Uniones –que se había convertido en la Asociación Rural de Interés Colectivo (ARIC)– se vé sacudida por divisiones internas en el momento mismo en que la represión del gobierno local y de los grandes propietarios (los “finqueros”) alcanza un nivel nunca visto. El fraude en las elecciones de 1988, finalmente, parece dar al traste con toda posibilidad de cambio por la vía institucional. La reforma del Artículo 27, en 1992, es sin duda la gota que derrama el vaso. Aquellos cuya situación económica había mejorado sensiblemente ven que la puerta se cierra de nuevo y que están destinados a perder lo poco que habían ganado. Pues no son los más pobres los que toman la iniciativa de recurrir a la lucha armada, sino los que habían salido del atolladero gracias a la movilización en el seno de la Unión de Uniones. El ezln hereda, pues, un largo proceso de formación de un actor político indígena.

El impacto político del movimiento zapatista

  • 37 H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, p. 5.

45El impacto del zapatismo es inconmensurable con la talla o el peso militar del ezln. El “éxito” de la nueva guerrilla entre la opinión pública se debe sobre todo al talento de Marcos en el arte de la comunicación. Además del aspecto espectacular de la ofensiva militar y el atavío de los rebeldes (visten pasamontañas y cartuchos terciados como los Zapatistas “históricos”), la elocuencia de Marcos cuenta mucho en su alcance político. La guerra de palabras y símbolos sustituye a la de las balas. En unos pocos días Marcos gana terreno en los medios. Se vale de internet para difundir los comunicados del ezln, que son instantáneamente publicados por los diarios de la capital. Táctica sorprendente que hace decir a los observadores que se trata de la primera guerrilla “posmoderna” de la historia contemporánea.37

46El humor cáustico de Marcos y su habilidad para manejar los estilos literarios más variados, del melodrama a la sátira, despiertan el entusiasmo de miles de espectadores e internautas en busca de emociones y de una causa política. Marcos sabe jugar, con destreza, con la imagen del indio como último reducto de integridad en un mundo víctima del envilecimiento “neoliberal” y “globalizante”. Toda una franja de la izquierda huérfana del ideal comunista se siente revivir con este discurso contra el neoliberalismo con acentos de indianidad. “Todos somos indios del mundo” –dirán los grupos “internacionalistas” italianos que vienen a apoyar a los indios de Chiapas contra la “dictadura neoliberal”, nacional y transnacional. En todo el país los sectores más dispares se entusiasman: las clases medias urbanas a las que Salinas no pudo convencer de la entrada de México al “primer mundo”, una sección de la izquierda cardenista, la mayoría de las organizaciones indígenas y, sobre todo, los intelectuales y los universitarios.

  • 38 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 32.

47El movimiento zapatista provoca pasión en unos y rechazo en otros. Intelectuales de renombre, como Octavio Paz, critican la explotación política de la miseria y la desesperanza de los indígenas. El mismo Carlos Monsiváis, portavoz de la izquierda mexicana, que el primer ayuntamiento popular de la cocei, en Juchitán, había entusiasmado, hace un llamado a no idealizar a los “rebeldes”, cuyo discurso político le parece un tanto rudimentario. Meses después cambiará de opinión.38 Más allá de esta polémica entre los prozapatistas y los antizapatistas, lo interesante es ver en qué punto la irrupción del ezln provoca un verdadero estado de choque. Prácticamente todo el mundo, tanto los detractores como los “fans”, concuerdan en afirmar que el 1 de enero marca una ruptura en el orden político. Hay quienes lo interpretan negativamente, como un sabotaje a los esfuerzos realizados por el gobierno para consolidar la economía mexicana; y quienes lo ven, por el contrario, como revelador de un proceso de modernización profundamente desigual. Es cierto que la rebelión del 1 de enero viene a estropear el optimismo salinista, ya que la crisis política va de la mano de una degradación de los equilibrios financieros que obliga al presidente Ernesto Zedillo a devaluar el peso a su entrada al gobierno en diciembre de 1994. Como una ficha de dominó que se lleva a las demás en su caída, la rebelión armada juega un papel de detonador: la ilusión salinista de una modernidad acabada se desinfla como un globo y el descrédito del gobierno lo fuerza a emprender una nueva reforma electoral. La crisis política da un giro dramático cuando el candidato presidencial del pri, Luis Donaldo Colosio, es asesinado el 23 de marzo de 1994. Su reemplazo, Ernesto Zedillo, gana las elecciones del 21 de agosto con un cómodo margen, pero ello no frena la inestabilidad política. El asesinato del secretario general del pri, José Francisco Ruiz Massieu, el 28 de septiembre de 1994, parece confirmar las hipótesis de ajustes de cuentas entre tracciones rivales en el interior del partido oficial. El levantamiento zapatista parece haber precipitado la descomposición del régimen.

48En el ámbito de los derechos indígenas, el “efecto Chiapas” es definitivamente crucial. Las referencias a la indianidad ocupan un lugar central en el discurso del ezln en el momento en que entra en negociaciones con el gobierno. En febrero de 1994, en ocasión del primer encuentro “cara a cara” con los representantes del gobierno, el grupo armado formula ya algunas de las demandas relativas a los derechos de los pueblos indígenas. Pero es en 1995, durante un segundo intento de negociación, cuando las reivindicaciones propiamente indígenas se vuelven fundamentales.

  • 39 H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, pp. 19-20.
  • 40 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, pp. 202-204.

49Una evolución se produjo entre las primeras declaraciones del ezln y la elaboración de la agenda de negociaciones con el gobierno. Al principio, el grupo armado no hace referencia a los indios más que para denunciar la discriminación y la exclusión de las que son objeto. El discurso se acerca más a un indigenismo clásico de tipo integracionista que a las demandas de reconocimiento y de autonomía desarrolladas en esos años por las organizaciones “indianistas”.39 Los términos utilizados en los comunicados son significativos: hablan de “grupos étnicos” y de “dialectos”, expresiones ambas desechadas desde mucho tiempo atrás por las organizaciones indígenas y los antropólogos “críticos”, que prefieren hablar de “pueblos” y de “lenguas” indígenas. De la autonomía, ni una palabra, tampoco. Cuanto más hablan de “CP-gobierno”. Marcos da una explicación retrospectiva de estas “lagunas” en el discurso inicial de la organización. Los miembros del Comité Clandestino Revolucionario Indígena hubieran querido dar una amplitud “nacional” al levantamiento desde el principio, y evitar que fuera percibido como una “guerra de indios”, un conflicto étnico, local. Eso explicaría su utilización constante de los símbolos nacionales (la bandera mexicana, el himno nacional, etcétera). La lucha por la democracia, la libertad y la justicia concierne a todos los mexicanos y no solamente a los indígenas. El punto es no encerrarse en reivindicaciones “categoriales” o particularistas con las que se correría el riesgo de aislar el movimiento o impedir la adhesión del resto de la sociedad mexicana.40

50No obstante, aun si no es el objetivo principal del ezln, su aparición y el conflicto que desencadena en Chiapas reiniciará las movilizaciones y los debates relacionados con la “cuestión indígena”. Las organizaciones indígenas que se movilizaron en 1992 en torno al reglamento del Artículo 4 constitucional retomarán sus reuniones regionales y nacionales. En el estado de Oaxaca, los dirigentes indígenas incluso afirman que la rebelión zapatista abrió una nueva etapa en su lucha. La declaración de Aldo González, uno de los miembros de la organización unosjo, es significativa:

  • 41 Ojarasca, núm. 46, diciembre-junio de 1995-1996, p. 10.

La rebelión tuvo un gran impacto en las comunidades de la Sierra Norte de Oaxaca. Antes del zapatismo era muy difícil para las comunidades poder reunirse. En 1994, en cambio, pudimos realizar cuatro foros regionales en los que participaron autotidades municipales e intelectuales salidas de las comunidades que tienen una visión más clara de lo que ocurre a nivel nacional. Pudimos comenzar a dialogar. Antes era muy difícil, las instancias del gobierno no lo permitían. Durante todo el año de 1994 hubo un proceso de reflexión más o menos profundo en la sierra Juárez y en 1995 tuvimos la oportunidad de reformar el código elecroral [...] La rebelión zapatista fue la gran luz que iluminó a los pueblos indígenas y los hizo tomar conciencia de todo lo que pueden aportar a la sociedad.41

51Los dirigentes indígenas son unánimes en este punto: la rebelión zapatista viene a reforzar el movimiento indio que comenzó a articularse en el plano federal en 1992. Permite que las múltiples organizaciones se aglutinen en el seno de coaliciones más o menos flexibles como el Consejo Estatal de Organizaciones Indígenas y Campesinas (ceoic), en Chiapas, o el Foro Estatal de Pueblos Indígenas de Oaxaca y la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (anipa) a nivel federal, espacios de reflexión y de discusión acerca de las reivindicaciones de las comunidades y las organizaciones en materia de reformas legales e institucionales. La articulación es precaria, pero alcanza mayor amplitud en 1995 y 1996 cuando el ezln entabla negociaciones con el gobierno.

  • 42 Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, firmados el 16 de febrero de 1996, corresponden a la primer (...)
  • 43 Habrá que esperar el mandato del primer presidente salido de la oposición, el panista Vicente Fox (...)

52Del 3 al 6 de enero de 1996 tiene lugar en San Cristóbal de las Casas un foro especial justo antes de la firma de los primeros Acuerdos de San Andrés sobre los “derechos y la cultura indígenas”.42 Participan más de 170 organizaciones, con 500 representantes pertenecientes a 32 pueblos indígenas. Esta primera reunión da nacimiento a un Foro Nacional Indígena Permanente que se reúne en varias ocasiones en los campamentos del ezln en Chiapas, en el curso de 1996. El 12 de octubre de 1996 se inaugura un Congreso Nacional Indígena en la ciudad de México. Concebido como un espacio de convergencia de organizaciones y representantes indígenas de todo el país, opera como una especie de federación muy flexible, con una dirección colegial renovada en cada encuentro nacional. A partir de 1997 esta articulación de las organizaciones indígenas tiende a retroceder. La falta de resultados en el nivel federal,43 las rivalidades entre dirigentes indígenas y los desacuerdos en torno a cuestiones de fondo, como la participación en las elecciones federales, contribuyen a fragmentar el movimiento.

53Sin embargo, en 1994 la sinergia entre las organizaciones indígenas adquiere una amplitud sin precedentes, organizaciones que se acercarán al ezln y “alimentarán” la agenda de sus negociaciones con el gobierno. En este sentido, la rebelión tiene un doble efecto benéfico para el movimiento indígena: por una parte, favorece su articulación en el plano regional y federal y, por otra, contribuye a inscribir sus reivindicaciones en el centro de la agenda pública.

  • 44 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado indígena miembro de campo y originario de la Sierra Juárez (...)
  • 45 Segundo foro de análisis y propuestas de reglamentación al Art. 4oy 27; frac. VII, párrafo II, con (...)

54La definición de una nueva relación del Estado con los pueblos indígenas se convierte en prioridad, cuando menos en el discurso del presidente de la república. A fines del mes de enero de 1994 se crea una Comisión Nacional de Desarrollo Integral y Justicia Social para los Pueblos Indígenas, una de cuyas funciones es organizar una consulta en todos los estados de la federación para reglamentar el Artículo 4 de la Constitución. Al mismo tiempo, el presidente pide a sus expertos que preparen un proyecto de Ley General de las Comunidades Indígenas y otro sobre la pluralidad cultural y el patrimonio de los pueblos indígenas. Al igual que en 1992, la iniciativa del gobierno provoca reacciones entre las organizaciones regionales. En Oaxaca, sobre todo, las organizaciones más activas deciden boicotear la consulta, que perciben como una simulación destinada a legitimar una ley ya hecha y organizan encuentros independientes.44 En estas reuniones reiterarán la demanda de reconocimiento oficial de las formas tradicionales de designación de las autoridades municipales. Una de ellas tiene lugar en Lachirioag, en la Sierra Norte, el 21 y 22 de mayo de 1994. Los participantes insisten en que las comunidades indígenas no elijan a sus autoridades a través de los partidos políticos y en que éstos deberían dejar de “apropiárselas” como habían venido haciéndolo hasta ese día. Exigen también que las comunidades puedan elegir diputados sin la mediación de los partidos políticos, aplicando el mismo procedimiento que para la elección de los ayuntamientos. En una Declaración de los pueblos zapoteca, mixe y chinanteco, emitida en una segunda reunión, en julio de 1994, estas mismas organizaciones confirman su exigencia: “Rechazamos enérgicamente la imposición del partido de Estado, que arbitrariamente registra nuestras autoridades municipales nombradas en asambleas comunitarias, violando así los derechos históricos y políticos de los pueblos indígenas”.45

55Es una vieja demanda pero el tono ha cambiado. Es uno de los frutos del zapatismo: a partir de este momento la afirmación del derecho a la autodeterminación irá acompañada de una crítica al gobierno y al Estado-partido. Actitud nueva para unas organizaciones que hasta entonces habían evitado inscribirse en la oposición. La defensa de la autodeterminación no iba necesariamente de la mano de una crítica abierta al gobierno y al partido oficial. Organizaciones como la Asam, de la que ya hemos hablado, evitaban la confrontación con el Estado; buscaban, por el contrario, una relación de “respeto mutuo”. La estrategia es negociar y construir nuevos canales de mediación, más que inscribirse en una oposición política. Es muy grande la diferencia con otras organizaciones campesino-indígenas como la cocei, que entran muy pronto en el juego electoral y adoptan una posición antipriísta desde los años setenta. En el caso de las organizaciones comunalistas como las de la Sierra Norte, la estrategia consiste más en adoptar una actitud de neutralidad política: no se trata de cambiar al Estado ni de cambiar el partido en el poder, sino de establecer relaciones diferentes con el poder central, cualquiera que sea su naturaleza o su tinte político. A partir de 1994 se produce una ligera radicalización en sus discursos: el reclamo de autonomía estará ligado a un cuestionamiento de las manipulaciones del partido oficial, aun cuando la mayor parte del tiempo se critica en general a los partidos. Las organizaciones se deslizan sensiblemente de la independencia –respecto de las organizaciones corporativas del partido dominante– a la oposición. Ello no implica, empero, una confrontación con el Estado, dado que se apoya en la afirmación de una diferencia cultural y rechaza a los partidos y la acción política convencional por pertenecer a la cultura occidental. Sin embargo, parece que la aparición del ezln influyó en esta radicalización de las reivindicaciones indígenas asociando la defensa de la dignidad de los indios al cuestionamiento del sistema de Estado-partido. El reclamo de autonomía tiende a convertirse, más claramente que antes, en una reivindicación de cambio político y no en un simple “reacomodo” de las instituciones con o sin partido hegemónico. Además, en sus declaraciones las organizaciones rinden homenaje al ezln y manifiestan su solidaridad con un movimiento que supo retomar sus demandas y proyectarlas en la escena política. En el estado de Oaxaca el gobierno prestará oído atento a estas manifestaciones y relanzará la obra reformadora de Heladio Ramírez.

LA COSTUMBRE CONVERTIDA EN LEY: LA INVENCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL DUAL

  • 46 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, p. 28.

56El 30 de agosto de 1995, luego de un animado debate, los diputados del Congreso de Oaxaca aprueban un decreto que crea un libro suplementario en el código electoral. Sólo contiene cinco artículos que hacen referencia a los procedimientos consuetudinarios que emplean las comunidades en el nombramiento de sus ayuntamientos. Autorizan a las comunidades a hacer lo que siempre habían hecho a la sombra de la ley: designar a sus autoridades municipales en asambleas públicas, sin la intervención directa de los partidos políticos y fuera de la fecha oficial de las elecciones. Se crea, así, una distinción entre dos tipos de municipios: aquellos donde la elección de los ayuntamientos se realiza según la costumbre y aquellos donde se lleva a cabo siguiendo las reglas convencionales y con la intervención de los partidos políticos. El nuevo libro solamente concierne a los municipios que “desde tiempos inmemoriales o cuando menos tres años” han aplicado este tipo de procedimiento.46 La definición es vaga, pero no más que el conocimiento que de los procedimientos consuetudinarios tienen los legisladores. El texto no es aprobado por los diputados del prd, que consideran que la reforma fue desviada de la intención inicial para servir exclusivamente a los intereses del pri: en el nuevo texto las autoridades nombradas por las asambleas de pueblo son consideradas como “candidatos”, cuya planilla, aun si es única, deberá ser ratificada en las urnas el mismo día que los municipios “no consuetudinarios”. Estos “candidatos” podrán presentarse sin registro partidista, o bien, si las asambleas de pueblo lo “desean”, ser registradas por uno de los partidos existentes. Para el prd y las organizaciones indígenas esta segunda opción equivale a negar lo que supuestamente el nuevo reglamento debería garantizar: la no injerencia de los partidos políticos en los municipios que han preservado sus costumbres. Esta reforma refleja perfectamente las convulsiones de un sistema político regional cuyo cambio intentan controlar los principales actores. La legislación de las costumbres en 1995 no es el acto de un solo actor político (el gobierno, el pri, los partidos de oposición o las organizaciones independientes), y representa el punto de convergencia de una multitud de actores en busca de un equilibrio político que mejor convenga a sus intereses.

57El reconocimiento de las costumbres electorales no puede separarse de una serie de reformas impulsadas por el gobernador Diódoro Carrasco. Temiendo un contagio del conflicto chiapaneco, el gobernador de Oaxaca reorienta la política indigenista que se ejercía hasta entonces. El reconocimiento y la autonomía están a la orden del día; Diódoro Carrasco, por consejo de los “especialistas” de los que se había rodeado, retoma las principales reivindicaciones indígenas para integrarlas en la ley y darles prioridad en su agenda de trabajo.

EL NUEVO INDIGENISMO DE DIÓDORO CARRASCO ALTAMIRANO (1992-1998)

  • 47 Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 5.

58El 21 de marzo de 1994, durante la ceremonia de conmemoración del nacimiento de Benito Juárez, Diódoro Carrasco Altamirano anuncia la puesta en práctica de un “nuevo acuerdo” con los pueblos indígenas de Oaxaca. Propone un “cambio radical de perspectiva” destinado a transformar las relaciones entre el Estado y las comunidades. En un largo discurso pronunciado delante de un público compuesto por autoridades municipales y funcionarios locales y federales, el gobernador se compromete a establecer un nuevo acuerdo con los pueblos indígenas, basado ante todo en el “reconocimiento y el respeto” de su dignidad. Este compromiso, implícito en la política aplicada hasta ese momento, se convierte en la “tesis central del gobierno”, en prioridad absoluta.47 El gobernador afirma que el reconocimiento de la diversidad no es una amenaza para la unidad de la nación, sino, por el contrario, una condición de su fortalecimiento. El nuevo acuerdo con los pueblos indígenas parte, así, del reconocimiento del valor de sus “tradiciones” y de la vitalidad de su “autonomía cultural”. Se desglosa en cuatro compromisos del gobierno:

  • Desconcentrar las decisiones políticas para encontrar, junto con las comunidades, la solución a tres grandes problemas: la administración de la justicia y la seguridad; los conflictos agrarios y el fortalecimiento de los usos y costumbres locales, “en el marco de la aurogestión comunitaria, municipal y regional”.
  • “Compartir” la decisión con las comunidades en materia de asignación de los recursos financieros y de elaboración y ejecución de las políticas públicas.
  • Transformar las estructuras gubernamentales especializadas en asuntos indígenas, de tal manera que los representantes de las comunidades puedan participar en las decisiones que les afectan.
  • Realizar las acciones inmediatas para satisfacer las necesidades más urgentes de las comunidades en función de las prioridades que ellas mismas definan y sin perder de vista los objetivos de largo plazo.48
  • 49 Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 7.

59La idea central del nuevo acuerdo para los pueblos indígenas es compartir las decisiones con las comunidades, hacer lo que sea necesario para que los indígenas participen en la elaboración de los programas y las políticas que les conciernen. Insiste en la desconcentración, la “desburocratización” de las decisiones y de las intervenciones del Estado. “Decidir juntos”, según las modalidades y las prioridades definidas por los “pueblos indígenas”, tal es la nueva “consigna” del gobernador. No se trara solamente de dejar que las comunidades escojan ofreciéndoles más opciones, sino de abrir los espacios para que participen directamente en la definición de estas alternativas. Para ello el Estado se compromete a dar apoyo político en las decisiones “autónomas” de las autoridades comunitarias y municipales.49

  • 50 Ibid., pp. 14-24.

60Para establecer esta relación exitosamente, el gobernador propone constituir una nueva estructura de representación de las comunidades indígenas. Aquí también insiste en la necesidad de no armar nuevas instituciones partiendo de cero sino utilizar las que existen: las comunidades y sus autoridades municipales y tradicionales deberán decidir la forma que asumirá su representación local y regional. El gobernador hace hincapié en este punto: no se trata de imponer una forma de representación sino de reconocer las que las comunidades escojan. Sin embargo, recomienda que las instituciones locales se reagrupen en el seno de un mismo organismo: los “consejos indígenas”. Éstos se constituyen en el plano municipal y regional y se espera que reúnan, en un nuevo organigrama, a las autoridades municipales, agrarias y tradicionales (consejos de ancianos). Los asesores del gobernador capacitan a “animadores culturales” salidos de las comunidades para que “expliquen” a las autoridades indígenas el sentido y los objetivos del “nuevo acuerdo” y para que contribuyan a instalar la nueva estructura de representación. Se crean así consejos indígenas en cada municipio y en cada región.50 Las modalidades varían de región en región, pero en la mayoría de los casos son las autoridades municipales las que ocupan las funciones de estos nuevos consejos.

  • 51 Entrevista con Gustavo Esteva, asesor de Diódoro Carrasco Altamirano, Oaxaca, 25 de mayo de 1996.

61La iniciativa del gobernador es una respuesta directa a la rebelión zapatista de Chiapas: los términos justicia y dignidad figuran en primer plano como un eco de los comunicados del grupo armado. La promesa de satisfacer lo más pronto posible las necesidades de las comunidades es también una alusión directa a las demandas formuladas por los indios en Chiapas. La afirmación de la voluntad de incluir a los indígenas en las decisiones que les competen y de elaborar con ellos los programas de desarrollo, refleja la inquietud de un gobierno que quiere evitar un conflicto similar al del estado vecino. La población indígena es mayoritaria en Oaxaca, al contrario de Chiapas. Es también uno de los estados más pobres. Cuando la guerrilla surge en Chiapas, la reacción del gobierno es movilizar a sus asesores para evitar un “contagio” del conflicto. “¿Qué debo hacer para que no ocurra lo mismo entre nosotros?” –habría preguntado a sus especialistas en política indigenista.51 El “nuevo acuerdo”, anunciado en marzo de 1994, es una medida destinada a anticipar y desactivar un eventual conflicto social. La rebelión en Chiapas tuvo los efectos de un timbre de alarma. Al retomar las principales demandas del ezln y al formular una política de atención especial a las comunidades, Diódoro Carrasco pretende quitar el piso a las organizaciones que tuvieran la tentación de imitar a los zapatistas.

  • 52 D. Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, pp. 24-29.

62La política indigenista del gobernador de Oaxaca recuerda curiosamente a la de los años setenta. Una vez más, la inspiración de Salomón Nahmad es determinante. La figura de los “consejos indígenas” remite a la de los “consejos supremos” de Echeverría, aunque esta vez con una forma menos corporativista y más autogestionaria. La “participación” de Nahmad es secundada por la perspectiva de la “autogestión” de Gustavo Esteva, que destaca la necesidad de revertir la perspectiva convencional del desarrollo: el Estado debe responder a las prioridades establecidas por las comunidades, en vez de obligarlas a ajustarse a una oferta predeterminada (servicios, infraestructura, programas de asistencia). Las comunidades deciden el sendero y los medios de su propio desarrollo, el Estado debe contentarse en “coadyuvar”, en apoyarlos en la realización de sus objetivos.52

63Esta política del “nuevo acuerdo” marca el punto de partida de una serie de reformas legales en materia educativa, agraria, penal. Diódoro Carrasco se propone completar las reformas constitucionales iniciadas por su predecesor. Una lista de quince lenguas indígenas de Oaxaca se añade al Artículo 16 de la Constitución local. Su primer párrafo quedará como sigue:

  • 53 Constitución política del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 12.

El estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia de los pueblos indígenas que se reconocen y el Estado protegerá las quince lenguas indígenas que lo integran: amuzgo, cuicateco, chatino, chinanteco, chocholteco, chontal, huave, ixcateco, mazateco, mixe, mixteco nahua, trique, zapoteca y zoque.53

  • 54 Derechos indígenas en la legislación oaxaqueña.

64Se emite una nueva ley de educación, en la que el Estado se compromete a que la educación sea bilingüe y bicultural. Los programas deberán incluir contenidos “étnicos y regionales”. La educación pública no solamente debe preservar las lenguas indígenas, sino promoverlas. En materia penal, se introducen cláusulas especiales en las que se obliga a los jueces a tener en cuenta los usos y costumbres de las personas juzgadas y en las que se garantiza su derecho a un traductor. En materia agraria, se crea una Junta de Conciliación Agraria, que debe promover la concertación entre comunidades en la resolución de sus conflictos. Otras referencias a derechos específicos de los indios se incluyen en las leyes de salud, de telecomunicaciones, de cultura, de administración municipal y de política social.54 Aun cuando se inscriben en la continuidad de las reformas anteriores, es evidente que las iniciativas del gobernador tomaron un particular giro en 1994, por el impacto de la rebelión zapatista. El programa presentado por Diódoro Carrasco en 1992 ya contenía un eje de “modernización educativa y consolidación de las identidades culturales”. Los encuentros que coordina con las organizaciones regionales tras haber sido elegido, son un indicador de que ya tenía la intención de proseguir la obra de Heladio Ramírez. Sin embargo, no se hablaba de reformas legales propiamente dichas. La cuestión indígena se aborda desde el ángulo de la educación y de la cultura. A partir de 1994, se aborda de manera más integral, incluyendo una dimensión política y administrativa. El efecto Chiapas explica sin duda esta evolución. El gobernador decide profundizar una política de “reconocimiento” iniciada a principios de los años noventa, que sin duda se habría quedado en el ámbito cultural de no estallar el conflicto en el vecino estado.

  • 55 Noticias, 25 de octubre de 1994.

65El reconocimiento de las costumbres electorales debe colocarse en esta nueva tendencia de la política indigenista local. Toda reforma legal, en el terreno que sea, deberá pasar en adelante por el “filtro” del indigenismo. Cuando el gobierno invita a los partidos políticos a modificar el código electoral local, en respuesta a la reforma electoral federal de 1994, la cuestión de una “mejor” reglamentación de las costumbres comunitarias ocupa un lugar central, aun cuando no haya constituido la motivación principal de dicha reforma. El terreno había sido “preparado” tanto por las discusiones federales sobre los derechos indígenas como por la declaración de principios del nuevo acuerdo del gobernador de Oaxaca. En octubre de 1994 el gobernador anuncia su intención de organizar foros regionales para que los representantes de los 16 grupos étnicos del estado participen directamente en la reforma electoral. Se pronuncia claramente a favor de un “reconocimiento oficial” de los mecanismos de elección empleados por las comunidades y de un “respeto irrestricto” de las decisiones tomadas por asambleas de pueblo.55

LA REFORMA ELECTORAL DE 1995: LA NEGOCIACIÓN DE LAS REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO

66Para comprender la reforma de 1995 sobre los usos y costumbres nos parece necesario introducir otros factores que se suman a la coyuntura de la rebelión zapatista. La legalización de las costumbres responde igualmente a determinaciones de orden electoral. Como ya dijimos, desde fines de los años setenta la hegemonía del pri en las zonas rurales tiende a declinar y, en todo caso, el nivel de competencia electoral aumenta de forma continua. El pri es cada vez menos “el único amo de la casa”, y la simbiosis entre el partido de Estado y las comunidades se vé cada vez más amenazada por la oposición. Esta tendencia se acentúa a fines de los años ochenta y durante los noventa. Ya lo examinamos desde la perspectiva de las elecciones municipales, pero este hecho se refleja también en las elecciones federales: sobre todo en 1994, aun si el pri guarda la mayoría en el Congreso federal y Ernesto Zedillo gana con un cómodo margen, la oposición sigue consolidándose. Indirectamente, el levantamiento zapatista tiene mucho que ver, puesto que en Chiapas el pri, que obtiene de todos modos cerca del 90% de los sufragios, se sitúa ahora en alrededor del 70 por ciento.

  • 56 Entrevista con Gustavo Esteva.

67En Oaxaca la tendencia es similar: el prd consolida su presencia y el capital electoral del pri se reduce sensiblemente. Es entonces indispensable ubicar la reforma de 1995 en este contexto. La decisión del gobierno de avanzar en la reglamentación de las costumbres no es ajena a esta modificación del equilibrio de las fuerzas políticas sobre el terreno. Diódoro Carrasco, al igual que Heladio Ramírez, está consciente de la amenaza que representa el avance de la oposición en las regiones donde el orden político y la “paz social” habían estado garantizados hasta ese día por el pacto clientelista encarnado en la costumbre. Aquí tampoco se puede separar la coyuntura de las tendencias de fondo: en 1995, es muy probable que el gobernador y su partido hayan anticipado un avance de la oposición y hayan visto en la reglamentación de las costumbres electorales una manera de amortiguar una eventual derrota electoral.56 Para el partido hegemónico la reforma es un medio de preservar una costumbre que garantiza su hegemonía en más de 400 municipios.

68Sin embargo, no es conveniente caer en una perspectiva demasiado “maquiavélica” que quiera ver en la reforma el resultado de una estrategia cuidadosamente premeditada por el gobierno. Como toda reforma, la de 1995 es el fruto de una negociación y no se debe a la voluntad de un actor único. Que el pri haya sacado provecho de ella, no quiere decir que sea el único responsable. Ni el partido oficial ni el gobierno son actores perfectamente racionales y homogéneos. En su interior existen individuos y grupos cuyos intereses y estrategias son a menudo divergentes. Lo mismo puede decirse de los partidos de oposición y las organizaciones independientes.

  • 57 Para negociar la reforma electoral general, los partidos y el representante del gobierno de Oaxaca (...)
  • 58 Iniciativa de reformas y adiciones al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electoral (...)

69Aun cuando el gobierno y su partido dominen el juego político, la reglamentación de los usos y costumbres es el resultado de una convergencia de intereses y no de una decisión unilateral. La reforma electoral es objeto de prolongadas negociaciones a partir del 7 de febrero de 1995, fecha de la instalación oficial de la mesa de Santo Domingo en Oaxaca.57 Los representantes de los principales partidos se reúnen quince veces entre el 21 de febrero y el 10 de abril. Paralelamente, el Congreso local organiza una veintena de foros regionales para permitir a la “ciudadanía en general” que haga sus propuestas. En estas reuniones regionales aparece el tema de los usos y costumbres con renovado vigor. En la Sierra Norte, por ejemplo, las organizaciones independientes que habían convocado varias reuniones regionales en 1994, aprovechan para replantear a los diputados el proyecto de la inclusión en el código electoral de un capítulo especial sobre los procedimientos comunitarios.58

70Las negociaciones de los partidos políticos entre febrero y abril de 1995 no giran exclusivamente en torno a la cuestión de los usos y costumbres. Ésta sale a colación en la primera sesión de la “mesa de Santo Domingo”, pero se pospone. En este punto las negociaciones prometen ser bastante difíciles. Parece existir un consenso general de que las costumbres de las comunidades deben ser reconocidas y reglamentadas, pero, en realidad, tras esta coincidencia se esconden interpretaciones muy diversas sobre las modalidades de dicha reglamentación. La verdad es que los representantes de los partidos retoman el discurso de las organizaciones independientes y del gobernador sobre los usos y costumbres para defender sus propios intereses en la mesa de negociaciones. En pocas palabras, cada uno se arroga el “manto” de las costumbres. En este sentido, es importante no desvincular las discusiones acerca de esta cuestión del resto de la reforma electoral: los partidos políticos se comprometieron en la negociación del conjunto de reglas y condiciones de acceso al poder.

  • 59 Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 32-39.

71La agenda de la reforma incluye cuestiones cruciales, como la designación y las prerrogativas de los miembros del consejo general del Instituto Estatal Electoral; los procesos de escrutinio de los votos y la sanción de los resultados electorales; el establecimiento de las circunscripciones electorales y la repartición de los escaños en el Congreso local; el financiamiento de los partidos políticos y de las campañas; la fecha de las elecciones; el acceso a los medios de comunicación y el funcionamiento de la justicia electoral.59

  • 60 Ibid., p. 33.

72El 13 de mayo de 1995 se publican en el diario oficial las primeras modificaciones del código electoral. La iniciativa aprobada por el Congreso local no satisface a los representantes del prd, que le reprochan al pri el haber impuesto una reforma que no incluye los acuerdos a los que habían llegado en la mesa de negociaciones. No obstante, las modificaciones son importantes, en especial en lo relativo al funcionamiento del Instituto Electoral local, que gana en autonomía puesto que ya no será el secretario general del gobierno el que presida el consejo general, sino un consejero presidente designado por dos terceras partes de los diputados locales.60

  • 61 Ibid., p. 10.
  • 62 Ibid., p. 34.
  • 63 Ibid., p. 36.
  • 64 Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 37-38.
  • 65 Ibid., p. 38.

73En 1995 Cipriano Flores Cruz es elegido de esta manera. Consejeros ciudadanos designados por el voto de dos terceras partes del Congreso local vienen a reemplazar a los antiguos consejeros “magistrados”, que elegían los diputados a propuesta del gobernador.61 Se espera que los consejeros ciudadanos sean personas que no tengan compromisos directos con los partidos políticos. En general son personas que pertenecen al mundo académico o que ejercen una profesión liberal (abogados, médicos, etcétera). Los ciudadanos participan igualmente en la validación de los resultados electorales relativos a los diputados locales, ya que en adelante ésta la harán los consejos de distrito, en los que solamente los consejeros ciudadanos tienen poder de resolución y los representantes de los partidos no pueden más que emitir sus opiniones. La calificación de las elecciones había sido hasta entonces el coto del Congreso local, y existía el riesgo de que los diputados no fueran del todo imparciales, ya que tenían a su cargo calificar su propia elección. La composición del Congreso se modificó también: se crean cuatro nuevos distritos electorales, aumentando así el número de diputados designados según los dos modos de escrutinio: mayoría relativa y representación proporcional. Además, se suprime la “cláusula de gobernabilidad”, que permitía al partido de mayoría obtener las dos terceras partes de los escaños en el Congreso.62 La reforma establece también condiciones más equitativas de financiamiento de los partidos y de acceso a los medios de comunicación,63 además de imponer límites al financiamiento de las campañas. En materia de justicia electoral, se integran al Tribunal Electoral nuevos magistrados propuestos por el Tribunal Superior de Justicia y nombrados por el Congreso local. Los delitos electorales se inscriben ahora en el código penal de Oaxaca, y se crea un departamento especial de la policía judicial para vigilarlos y sancionarlos.64 La reforma crea igualmente el estatus de observador electoral que permite –a los ciudadanos mexicanos que lo deseen– supervisar las diferentes etapas de los procesos electorales.65 Además, los partidos de oposición logran la aceptación de una de sus exigencias más caras: la unificación de las fechas de elección de diputados locales, ayuntamientos y gobernador. Empero, la aplicación de esta decisión se pospone a las siguientes elecciones. Las de 1995 se realizan, siguiendo la reglamentación en vigor desde 1992: la elección de los diputados locales se celebra el primer domingo de agosto y la de los ayuntamientos el segundo domingo de noviembre.

  • 66 Entrevistas con Jaime Bailón Corres, presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas de Oaxaca del (...)
  • 67 Noticias, 22 de noviembre de 1994.

74La reglamentación de los usos y costumbres se aborda parcialmente en la mesa de negociaciones, que transcurre a puerta cerrada. En febrero de 1995, en la mesa de Santo Domingo, el prd lanza el debate exigiendo que las autoridades elegidas siguiendo los procedimientos consuetudinarios sean reconocidas directamente por la institución electoral, sin la mediación de los partidos políticos.66 El pri, que desde el mes de noviembre de 1994 había hecho declaraciones en pro del respeto a la autodeterminación de las comunidades,67 se muestra reticente frente a la propuesta de los representantes del prd. Todo parece indicar que dentro del pri existen posiciones divergentes en torno a esta cuestión: si bien todos afirman, de manera retórica, que las costumbres deben respetarse, algunos se muestran reticentes ante la idea de “soltar” de golpe a los municipios, cuyas autoridades siempre han sido registradas por el “partido del gobierno”. Así pues, el debate no solamente tiene lugar entre partidos sino también en su interior.

  • 68 Ibid. p. 2 de abril de 1995.

75Los únicos que abiertamente se posicionan en contra de la legalización de las costumbres son los representantes del pan. Según ellos, los usos y costumbres no hacen más que alimentar el caciquismo.68 Los demás partidos, entre ellos las formaciones pequeñas, como el pfcrn o el pt, se pronuncian en favor de una reglamentación de las costumbres, aun cuando sus representantes en la mesa de negociaciones no hagan propuestas precisas al respecto. Las discusiones más intensas se dan entre el prd y el pri, los partidos que más presencia tienen en las zonas rurales, discusiones que pronto giran alrededor de la cuestión del registro de las “planillas comunitarias”: si bien los priístas siguieron al gobernador en su defensa de la autonomía comunitaria en materia de elección municipal, algunos insisten en que la opción del registro a través de los partidos políticos se preserve a la par de la vía “independiente”. Es, pues, en el seno del pri donde las negociaciones resultan ser las más rispidas. Aunque no todos los miembros del prd vieron con buenos ojos las costumbres que favorecen al partido oficial, optaron por una legalización que permita cortar el “cordón umbilical” que vincula a este partido con las comunidades indígenas. Al defender la autonomía comunitaria el prd busca, en realidad, romper el “monopolio” del pri en las regiones indígenas.

76Para comprender mejor la dinámica y los vericuetos de las negociaciones sobre la reglamentación de las costumbres, cabe examinar con detalle las posiciones de cada uno de los actores que participan en ellas, más o menos directamente: el gobierno (local y federal), los partidos políticos (pri y prd sobre todo), las organizaciones independientes (indígenas y no indígenas), la Iglesia, el medio académico y las autoridades municipales.

El gobierno del estado de Oaxaca y el gobierno federal

77Como hemos dicho, el gobernador Diódoro Carrasco se posiciona en favor del reconocimiento de los usos y costumbres desde 1994, cuando presenta la Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas. Reitera su posición en octubre de 1994 al anunciar de forma precisa que la reforma electoral debe incluir una reglamentación de los procedimientos consuetudinarios que garantice la libre determinación de las comunidades en la designación de sus autoridades municipales. Retoma las propuestas de las organizaciones de la Sierra Norte. En sus palabras no hay ambigüedad. La decisión de reglamentar las costumbres viene de aquí, y no de los partidos políticos. Diódoro Carrasco aspira a legitimar su gobierno y a preservar la estabilidad política ante el riesgo de contagio de la rebelión zapatista. Aspira también a detener el avance de la oposición en las elecciones locales. El reconocimiento legal de una vía “apartidista” de designación de las autoridades municipales apunta a amortiguar un eventual fracaso del pri y, sobre todo, a evitar la explosión de conflictos pre y poselectorales.

  • 69 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

78No obstante, la decisión del gobernador no es un simple cálculo electoral. Diódoro Carrasco pretende sobre todo preservar la “gobernabilidad” –según la expresión en boga entre los priístas a la sazón–, incluso si tiene que ceder en el plano de las “estadísticas” electorales: más vale mantener la estabilidad política y garantizar la legitimidad del gobierno que buscar a cualquier precio los “trofeos” electorales. El gobernador parece estar listo para renunciar al registro, en el nombre del pri, de más de 400 municipios. En otras palabras, Diódoro Carrasco no actúa solamente como dirigente del pri sino como gobernante, cuidadoso de preservar una relación “armoniosa” con las comunidades. Comprendió que las comunidades indígenas no son priístas en el sentido de ser militantes: antes que nada son leales al gobierno.69 Esta lealtad descansa en una relación clientelista con el gobierno y por ende con su “expresión electoral”, el pri. No ha habido adhesión partidista en el sentido ideológico del término, ni siquiera una relación clientelar con los miembros de una organización política distinta del gobierno. Ya lo hemos dicho varias veces: el pri no es percibido como un partido político sino como una “instancia gubernamental”. Su presencia en la mayoría de los municipios es indirecta: en vez de formar cuadros militantes, se contentó con incorporar las instituciones comunitarias haciendo de las asambleas de pueblo el mecanismo de “selección” de sus candidatos. El partido se fundió de esta manera con la costumbre, en vez de imponerse como una organización política con una estructura independiente de la de los municipios. Aun si existen comités de partido en todos los municipios, con frecuencia se consideran como un cargo más en la jerarquía del servicio comunitario. En la mayoría de los casos son los principales o ancianos los que asumen esta responsabilidad.

  • 70 Antes de ser coordinador de asesores de los gobernadores Heladio Ramírez y Diódoro Carrasco, Arman (...)
  • 71 Gerardo Garfias es antropólogo, fue director de la Procuraduría para la Defensa del Indígena duran (...)

79Indudablemente que Diódoro Carrasco entendió esta particularidad política y antropológica de Oaxaca. Una vez más sus consejeros (Salomón Na-hmad, Gustavo Esteva, Armando Labra Manjarrez,70 Gerardo Garfias Ruiz)71 influyen determinantemente en su decisión: saben convencerlo de que tiene todo para ganar si legaliza lo que su partido ya incluyó en sus propios estatutos. Lo que pierde en términos estadísticos (el pri ya no podrá pretender que ganó las elecciones en más de 400 municipios) lo gana en términos de legitimidad. Si legaliza las costumbres, aparecerá como el gobernador que respeta las instituciones comunitarias y las protege de las divisiones que la oposición provoca. El pri, en tanto que “partido del gobierno”, no puede más que salir ganando legitimidad y seguir capitalizando el apoyo de las comunidades en el resto de las elecciones (legislativas, presidenciales, etc.). En la más pura tradición priísta, el punto es estar a la cabeza de los cambios que se estándando en el entorno nacional e internacional –el indigenismo de reconocimiento está de moda después del levantamiento zapatista– y de volver en su favor una situación potencialmente peligrosa. Al presentarse como el defensor de la autonomía indígena, el gobernador anticipa y desactiva las reivindicaciones de la oposición, que cuestiona cada vez más el monopolio que ejerce el pri en el registro de las autoridades nombradas por las comunidades. Recupera en su favor una demanda que de entrada podría resultarle perjudicial. El gobernador da muestras de clarividencia: sabe que, ante los progresos de la oposición, es imposible mantener indefinidamente el monopolio de su partido en los municipios indígenas. Más que tener que soportar una tendencia imparable y desfavorable, toma la iniciativa de una reforma que ratifica el fin de la hegemonía del pri, pero al mismo tiempo hace de dicho partido el instigador del cambio y no su víctima.

  • 72 Noticias, 1 de abril de 1995.

80El 31 de marzo de 1995, mientras los partidos están en plenas negociaciones, el gobernador reitera su posición a favor del reconocimiento y el respeto de los usos y costumbres en el marco de un foro nacional sobre el federalismo, en Guadalajara, en el estado de Jalisco.72

81Es conveniente no ver las decisiones del gobierno de Oaxaca como un hecho aislado de lo que ocurre en el plano federal. Aunque en materia de legislación electoral, y en especial en lo tocante a las elecciones municipales, el gobierno del estado dispone de cierta soberanía, es difícil imaginar que el gobierno federal no haya tenido voz ni voto en una reforma como ésta. La experiencia del estado de Oaxaca es paradójica: mientras que en Chiapas el gobierno federal se muestra reticente a la cuestión de las autonomías indígenas, en Oaxaca tolera reformas que reconocen a las comunidades indígenas derechos particulares en materia electoral. Varias interpretaciones son posibles.

  • 73 En marzo de 1998 el gobernador Diódoro Carrasco Altamirano presenta ante el Congreso local un proy (...)

82La primera consiste en ver en las reformas de Oaxaca una estrategia encomendada desde el centro de la federación y destinada a restar peso a las reivindicaciones del ezln aportando una respuesta parcial en los estados de la república. El gobierno trataría así de evitar una reforma federal integral, que sería tanto como reconocer una victoria política a los Zapatistas y pondría en peligro la hegemonía de la clase política priísta. Esta interpretación se hace más tarde, en 1998, con ocasión de la Ley sobre los Derechos de los Pueblos y las Comunidades Indígenas promovida por Diódoro Carrasco en el momento mismo en que el gobierno federal parece oponerse a la aplicación de los acuerdos firmados con el ezln.73 Hagamos una extrapolación y apliquémosla a la reforma relativa a los usos y costumbres de 1995. En realidad, es difícil pensar que en aquel momento el gobierno federal tuviera ya una idea perfectamente clara de los pormenores de sus negociaciones con el grupo armado, sobre todo en lo tocante a la cuestión de la autonomía.

83Una segunda interpretación nos parece más cercana a la realidad, aun cuando exagere la autonomía que posee el gobierno de Oaxaca. Esta consiste en presentar las reformas emprendidas por Diódoro Carrasco como una decisión tomada en la periferia sin influencia alguna del gobierno federal.

84Es necesario matizar ambas interpretaciones. La realidad es mucho más compleja. Las reformas sobre los derechos de los indígenas no resultan de un “complot maquiavélico” orquestado por el gobierno federal. Tampoco son la obra exclusiva de un gobernador que hubiese despreciado la voluntad del centro. La decisión viene efectivamente de la periferia, pero es seguro que el gobernador se beneficia de la firma en blanco del gobierno federal. Para ello logra convencer al presidente de la república y a la Secretaría de Gobernación de que los riesgos políticos son mínimos. El gobierno federal acepta sin duda las reformas porque también vé en ellas una manera de poner a prueba los efectos políticos del reconocimiento de derechos particulares para las comunidades indígenas. Oaxaca es como un laboratorio donde el gobierno aplica lo que negocia en otro lado. Ciertamente que no es tan simple. No se trata de una acción concertada por anticipado. Las reformas de Oaxaca son un encadenamiento de decisiones negociadas y que se desprenden más de circunstancias políticas que de una estrategia cuidadosamente premeditada. No obstante, la aprobación del gobierno federal es comprensible sólo si tomamos en cuenta el interés “experimental” que puede tener a sus ojos.

85Diódoro Carrasco debe convencer tanto al gobierno federal como al pri de las ventajas de una reforma que, de entrada, parece lesionar sus intereses.

El PRI

  • 74 Según las reglas no escritas del sistema político mexicano, hasta diciembre de 2000, el jefe del E (...)
  • 75 Noticias, 22 de noviembre de 1994.
  • 76 Ibid., 29 de octubre de 1994.

86Hasta los años noventa la hegemonía de este partido hacía de él una arena más que un actor político. Es un espacio de conflicto, de rivalidad y de mediación entre diferentes grupos de poder. Aun cuando la disciplina de sus miembros activos y su sentido de la jerarquía garantiza su unidad, contiene corrientes y facciones divergentes. No sorprende, en esta perspectiva, que lo esencial de los debates en torno a la legalización de los usos y costumbres tenga lugar en el interior del pri y no solamente con los partidos de oposición. Como dijimos, los miembros del partido están todos de acuerdo sobre el principio de reconocimiento de las costumbres. El pri es incluso el primero que le pisa los talones al gobernador, al anunciar,74 ya en noviembre de 1994, su intención de proponer la creación de la figura legal de las “planillas comunitarias libres”, que permitirán a las comunidades designar a sus autoridades sin la mediación de los partidos políticos. La intención del pri es evidente: hay que evitar que la oposición “invada” los municipios rurales.75 Melitón García López, diputado local del pri y presidente de la Comisión de Administración y Justicia, encargada de analizar la iniciativa de reforma, es uno de los principales promotores del reconocimiento irrestricto de la autonomía de las comunidades en la elección de sus autoridades municipales.76

  • 77 Entrevista con Miguel Ángel Carballido y con Juan Manuel Cruz Acevedo, jurista y representante del (...)

87De inmediato surgen diferencias en el seno del partido en torno a las modalidades de la reglamentación, y en particular a la cuestión de la acreditación o registro de las autoridades. En realidad existen dos corrientes: los que consideran que las autoridades designadas siguiendo los procedimientos consuetudinarios deben ser directamente registradas por el Instituto Estatal Electoral (iee), sin la mediación de los partidos, y los que estiman que hay que dejar a las comunidades la posibilidad de que registren a sus autoridades a través de uno de los partidos existentes. La primera posición se adhiere a la de las organizaciones independientes y al prd, que demandan que las personas designadas por las comunidades sean consideradas autoridades electas y no “candidatos”. El bando opuesto en el seno del pri presenta objeciones de orden jurídico y político. Los juristas del partido, como Juan Manuel Cruz Acevedo, consideran que la reforma sería anticonstitucional si prohibiera la participación de los partidos políticos y no garantizara el voto “universal, libre y secreto” de los ciudadanos.77 Para validar las elecciones consuetudinarias y preservar así el estado de derecho, es necesario que las decisiones de las asambleas sean ratificadas por las urnas. Hay que reconocer la costumbre respetando a la vez las formas jurídicas. Así que lo que conviene es abrir la posibilidad de una participación independiente, permitiendo que los partidos intervengan en el registro de las planillas electorales si las comunidades lo piden.

  • 78 Entrevista con Jacobo Sánchez López, diputado local del pri de 1992 a 1995 y secretario de asuntos (...)

88Pero la preocupación de la mayoría de los priístas es ante todo política: quieren evitar perder el control de los municipios, que hasta ese momento habían sido “bastiones” del pri gracias a la costumbre.78 Un sector importante dentro del pri, que incluye a los altos dirigentes, teme que al prohibir la participación de los partidos en las elecciones municipales el pri sea el primer afectado. Y con razón: es el único partido capaz de “cubrir” todos los municipios de Oaxaca. Finalmente, semejante reforma amenaza con romper la relación privilegiada que guarda el pri con los municipios rurales y favorecer a la oposición.

  • 79 Noticias, 4 de marzo y 18 de septiembre de 1995.
  • 80 Entrevista con Clemente de Jesús López.
  • 81 Noticias, 12 de mayo de 1995.

89Los partidarios del reconocimiento sin restricciones de las costumbres son, en general, personas que tienen contacto directo con las comunidades más apegadas a las costumbres, como Melitón García López, originario de la Sierra Norte, o bien, Cirila Sánchez Mendoza, senadora de origen chatino y allegada a Salomón Nahmand Sittón. Los “operadores” del pri (como David Palacios García, o Vicente de la Cruz Santiago, ambos dirigentes del pri en Oaxaca en 1995)79 y los que lo representan en la mesa de negociaciones de la reforma electoral (como Manuel Díaz Cisneros),80 más bien se muestran reticentes a la idea de cortar de tajo el cordón umbilical con los municipios indígenas. Juristas y “estrategas” pugnarán porque la opción partidista se mantenga. Y ello provocará fuertes reacciones entre el sector más favorable a las costumbres, al punto que el 11 de mayo de 1995, cuando se vota la primera reforma electoral, Melitón García López y Celestino Chávez Gutiérrez –ambos diputados del pri– se rehusan a aprobarla. Se adhieren a los diputados del prd (Aristarco Aquino Solís, sobre todo) para exigir que el proyecto de ley regrese a la comisión para que se modifique lo referente al registro de las autoridades consuetudinarias.81

90Durante todas las negociaciones en la comisión entre mayo y agosto de 1995 la línea dura del pri parece imponerse. Al principio la comisión plural encargada de la reforma electoral elabora y discute un texto de consenso, que retoma la esencia de las propuestas de las organizaciones independientes. Pero los representantes del pri acaban imponiendo, a fines del mes de agosto, un texto que prevé la realización de elecciones “formales” (con urnas y boletas de voto) en todos los municipios y la posibilidad de que las “planillas comunitarias” opten por un registro “independiente” o partidista.

Los partidos de oposición

  • 82 En 1995, la mesa de negociaciones de la reforma electoral se divide en dos: la de los principales (...)
  • 83 No habiendo obtenido el mínimo de votos que la ley exige, en las elecciones del 6 de agosto de 199 (...)

91Solamente tres partidos de oposición participan en la mesa central de negociaciones de febrero a abril de 1995: el prd, el pan y el PT.82 Otros dos partidos, representados en la legislatura saliente –el pfcrn y el pps83 forman parte de la Comisión Plural para la Reforma Electoral con el pri, el prd y el pan. El prd es con mucho el partido de oposición más importante por su representación en el Congreso local y su presencia en los municipios rurales del estado. El pan es la tercera fuerza política, pero está presente sobre todo en las ciudades principales de Oaxaca, entre ellas la capital. En lo esencial de las negociaciones estarán implicados el pri y el prd.

  • 84 Noticias, 1 de enero de 1995.
  • 85 Ibid., 22 de febrero de 1995.

92El prd es el partido de oposición que insiste más en la reglamentación de las costumbres. Ya recordamos que en enero de 1995, antes de que se instalara la mesa de negociaciones, el diputado local Aristarco Aquino hace declaraciones en pro de una reglamentación de los “usos y costumbres comunitarios” que impida que el pri continúe “apropiándose” de las autoridades de las asambleas de pueblo.84 El 6 de febrero los dirigentes de la cocei anuncian las propuestas que presentarán en las negociaciones, en alianza con el prd. Su iniciativa comprende medidas para limitar la injerencia del gobierno en las instituciones electorales; crear nuevas circunscripciones (una reservada a los indígenas); aumentar el número de diputados de representación proporcional y, por último, incluir en el código electoral las normas que permitan la “libre aplicación” de los usos y costumbres. A mediados de febrero los representantes del prd en la mesa de Santo Domingo proponen la creación de un catálogo de los municipios consuetudinarios y de las diferentes “formas y modalidades” de la costumbre. Exigen, además, que a los partidos políticos no se les permita intervenir en la elección ni en el registro de las autoridades designadas para seguir este procedimiento. Proponen, por último, que el nuevo capítulo del código electoral sobre las costumbres prevea un mecanismo de consulta que permita a los municipios determinar el régimen electoral –usos y costumbres o partidos políticos– que deseen aplicar.85

93La posición del prd es clara en este punto. Las divergencias en el interior del partido parecen menores que las del pri. Pero existen. Hay varias corrientes internas. El grupo dominante es el de la cocei, pero existen al menos otras dos formaciones: los ex comunistas del Movimiento por la Transición Democrática (MTD) y los miembros de la Unión Campesina Democrática (UCD). En su representación parlamentaria el prd es el único que incluye a personas que no pertenecen directamente al partido. Se trata en general de personas que tienen cierta presencia política en las organizaciones o en las regiones donde el prd no está directamente implantado.

  • 86 Aristarco Aquino fue secretario general de la sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores (...)
  • 87 Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

94Es el caso de Aristarco Aquino,86 ex dirigente del sindicato de maestros y originario de Yalálag, municipio consuetudinario de la Sierra Norte. No es militante del prd pero forma parte de la tendencia “democrática” de los maestros que impugna el control corporativista del pri sobre el sindicato de maestros. Se acerca al partido después de dejar su cargo de secretario general de la sección estatal del sindicato de maestros. También está en contacto con las organizaciones independientes de la Sierra Norte que organizan los foros sobre los derechos indígenas entre 1992 y 1994, por lo que retomará sus demandas en el momento de las negociaciones de la reforma electoral. Desde el principio se inclina por el reconocimiento irrestricto de las costumbres y de la autonomía de las comunidades indígenas. No defiende estrictamente una postura partidista; considera que la forma comunitaria de participación política es una expresión de la democracia que no tiene nada que envidiar a la de los partidos políticos. Su origen zapoteca influye sin duda en su visión. Sin embargo, para él la democracia comunitaria y la democracia representativa son conciliables. Reconocer los usos y costumbres en el plano municipal no impide que se consolide el sistema de partidos. Por el contrario, piensa que a la larga el reconocimiento de las costumbres permitirá romper la hegemonía del pri y formar un verdadero multipartidismo.87

  • 88 Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

95No todo el mundo comparte su punto de vista en el prd. Las divergencias son menos visibles que las del pri, paradójicamente por cierto, ya que habitualmente el prd deja que sus divisiones se perciban, en contraste con la imagen de unidad que el partido oficial logra imponer. El aparente consenso en torno a la defensa de las costumbres en realidad oculta posturas sensiblemente diferentes. Los dirigentes de la cocei, el grupo dominante en el seno del prd, no ven las costumbres con muy buenos ojos: piensan que favorecen al pri y que obstaculizan el progreso de la oposición.88 No obstante están de acuerdo en reglamentarlas, pues piensan que al permitir a las comunidades elegir libremente a sus autoridades se podrá romper el monopolio del pri sobre más de 400 municipios. Los dirigentes del prd están de acuerdo con Aristarco Aquino, pero parten de un punto de vista notoriamente diferente: ellos piensan más en los intereses de su partido. Saben que el prd no tiene presencia en la mayoría de los municipios de usos y costumbres, y también que si intentan “enrolar” a la gente en estos municipios se arriesgan a provocar el rechazo de los habitantes y de las autoridades locales, tradicionalmente leales al gobierno. Pero están conscientes de que su electorado crece constantemente y que la hegemonía del pri está en plena erosión. Impedir la intervención de los partidos en las elecciones de los municipios costumbristas afectaría primero al pri, único partido en posibilidad de “cubrir” los 570 municipios de Oaxaca. Esto permitirá automáticamente hacer retroceder al pri en las estadísticas y cortar el cordón umbilical que lo vincula con los municipios de usos y costumbres.

96Ello explica sin duda la insistencia de los negociadores del prd en un punto clave: prohibir a los partidos políticos que registren las planillas comunitarias. En realidad los dirigentes del prd quieren impedir que el pri “gane” automáticamente los municipios en los que su partido no tiene ninguna presencia. Lo que se juega es delimitar un número preciso de municipios en los que pueda haber una competencia real entre los dos partidos, a reserva de ensanchar este campo en las elecciones futuras. Por eso en la propuesta del prd está previsto un “plebiscito” para que los municipios puedan seleccionar entre uno u otro de los regímenes electorales (el “comunitario” o el “partidista”). La idea es abrir la puerta al cambio rompiendo primero el monopolio del pri, lo cual no quiere decir que todos los dirigentes del prd sean unos calculadores que defienden las costumbres únicamente para utilizarlas mejor.

  • 89 Entrevista con Clemente de Jesús López.

97Después de la rebelión zapatista la mayoría se convirtió a la causa de los indios y sostienen los reclamos de autonomía. Algunos, como los dirigentes de la cocei, fueron los iniciadores de las reivindicaciones identitarias a fines de los años setenta. Su adhesión a la causa indígena es, pues, sincera. Pero su decisión no deja de ser el reflejo de una estrategia política. Operan como dirigentes de un partido político, por lo tanto su interés es ganar terreno en el plano electoral. Pero esta estrategia se inscribe en el largo plazo. Al defender el respeto de las costumbres tienen la intención de abrir una brecha en la hegemonía del pri y ganar legitimidad entre las comunidades. En realidad, hacen un cálculo similar al de los priístas, pero partiendo de coordenadas diametral-mente opuestas: cuentan con obtener el apoyo de los indios en las elecciones extramunicipales, presentándose como el partido que ha sabido respetar y defender sus formas de organización locales. Ello les permitirá aparecer, a la larga, como una verdadera “opción democrática”.89 Están dispuestos a renunciar a la ocupación directa de los espacios municipales con objeto de consolidar su posición en el nivel regional y federal. Después de todo, lo que cuenta es tener acceso a las posiciones centrales del poder (Congreso federal, ejecutivo local y federal, etcétera).

98La posición que adopta el prd en el seno del Consejo General del iee en el curso de las elecciones municipales de 1995 refleja perfectamente esta estrategia. Clemente de Jesús López, el representante del partido ante esta instancia, es también un ferviente defensor de los usos y costumbres. Va a exigir que se establezca una lista de los municipios de usos y costumbres y que los partidos políticos se comprometan a no intervenir en sus comicios. En realidad, de lo que se trata es de circunscribir la competencia electoral a los municipios en los que los partidos están en posición de constituir una planilla electoral y tienen militantes o al menos simpatizantes. En todos los demás municipios (esto es, alrededor de 430, según las primeras cifras dadas por el prd), los partidos deben abstenerse de intervenir incluso para registrar las planillas nombradas por las asambleas de pueblo.

99Los dirigentes del prd, y principalmente los que pertenecen a la cocei, no defienden la legalización de las costumbres por simple sensibilidad antropológica. Son conscientes de que es el único medio a su alcance para luchar contra la hegemonía del pri en las zonas rurales. En pocas palabras, hacen de la necesidad una virtud. Como buenos negociadores, se dan cuenta de que en 1995 no pueden avanzar más: en vista de la correlación de fuerzas que se despliegan en la mesa de negociaciones y en el campo, sustraer a los municipios indígenas del registro “automático” por el pri, es lo único que pueden obtener. Sin duda habrían deseado ganar más terreno, pero la realidad política se los impide. Ni siquiera logran obtener lo que quieren en este punto ya que el pri logra imponer la opción partidista para las autoridades consuetudinarias que desean ser registradas por un partido político. El prd sabe a ciencia cierta que semejante “opción” favorecerá sistemáticamente al pri. Por eso se opone hasta el último minuto y finalmente se niega a aprobar el proyecto de reforma propuesto por el pri. En mayo obtuvieron que la comisión plural aceptara lo esencial del proyecto de reforma elaborado por las organizaciones independientes. Durante varias semanas este proyecto sirvió de borrador a los diputados. El acuerdo parecía inminente, cuando el pri agregó el apartado donde se dejaba a las comunidades escoger o rechazar el registro partidista.

  • 90 Entrevista con José Isaac Jiménez Velasco, abogado y diputado local del pan (1995-1998), Oaxaca, 1 (...)

100Los demás partidos de oposición “arriesgan” menos en esta negociación. Para ellos la apuesta es menor, dado que su presencia en los municipios en cuestión es muy débil. Solamente el pan adopta una posición unívoca. Sus dirigentes se oponen a una reglamentación de las costumbres que permita a las comunidades actuar fuera de la legalidad y de los cánones de la democracia. Perciben las costumbres como un conjunto de prácticas antidemocráticas que el pri mantiene para su propio provecho. No hacen más que perpetuar el caciquismo y la exclusión.90 Legalizarlos es tanto como legitimar el autoritarismo y obstaculizar la democratización. A medida que transcurren las negociaciones los representantes del pan aceptan apoyar la legislación, pero ésta es concebida como una solución de “transición” y no como una medida destinada a preservar las costumbres. Hay que escampar lo más posible el camino para que los indígenas salgan de la marginación y accedan al fin a la democracia. Por último, los dirigentes del pan parecen resignarse ante la realidad sociológica de Oaxaca. Preferirían que las costumbres desaparecieran, pero es imposible en el corto plazo. Se adhieren entonces a la postura de los priístas que desean que prevalezca la legalidad y que la reglamentación de las costumbres no afecte al sistema de partidos. El 30 de agosto de 1995 aprueban la reforma codo con codo con el pri.

  • 91 Noticias, 27 de abril de 1995.
  • 92 Ibid., 5 de septiembre de 1995.

101El pps y el pfcrn hacen lo mismo. El primero da muestras de compartir la perspectiva del pan, ya que en abril el diputado y dirigente de este partido, Erasto Melgar García, declara que se rehúsa a reglamentar el respeto de las costumbres porque esto impediría el progreso de los partidos políticos. Exige que todos los municipios “se ajusten al sistema de partidos”.91 La posición del pfcrn, al igual que la del PT, que participa en las elecciones de 1995, es mucho más ambigua. Apoyan el principio de un reconocimiento legal de las costumbres a condición de preservar el orden jurídico y el sistema de partidos. Coinciden entonces con el pri en la necesidad de autorizar a los partidos a registrar a las autoridades consuetudinarias. Ambos partidos tienen una presencia débil en todo el estado. Indudablemente que su intención es crecer, por lo que se rehúsan a que les salga el tiro por la culata al condenar el acceso a los municipios rurales. Sobre todo el pfcrn quiere preservar sus vínculos con algunos municipios que le son leales.92

Las organizaciones indígenas e independientes

  • 93 D.L. van Cott, The Friendly Liquidation of the Past, p. 24.

102Las organizaciones indígenas tienen un papel crucial en la reforma electoral aun cuando no estén presentes en las negociaciones. Donna Lee van Cott ha destacado este punto en el caso de Colombia y Bolivia: es la movilización de un actor indígena organizado lo que contribuye a dotar a las reformas legales de una dimensión multiculturalista.93 Aun si no son las organizaciones las que provocan las reformas, influyen en ellas al inscribir en la agenda pública reivindicaciones y propuestas en las que los actores institucionales no habrían pensado necesariamente de no haberlas formulado ellas mismas.

  • 94 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

103Para medir el peso que tienen en la decisión es indispensable tener presente una de las características del sistema político mexicano hasta fines de los años noventa: el poder legislativo está sometido al ejecutivo. Tanto en el estado de Oaxaca como en el plano federal, no son los partidos sino el gobernador el que toma verdaderamente las decisiones. Ahora bien, como ya dijimos, Diódoro Carrasco estableció buenas relaciones con una multitud de organizaciones independientes antes de ser gobernador. Ocupa un puesto clave en el gobierno de Heladio Ramírez: es coordinador del Coplade, la instancia responsable de la política de desarrollo social y de infraestructura básica. Dirige la gestión de los recursos financieros que la federación asigna a los gobiernos de los estados y a los municipios. Posición estratégica que lo lleva a establecer relaciones privilegiadas con organizaciones regionales que no se suscriben abiertamente a la oposición pero que operan fuera de los canales corporativos del pri, como Ser, ucizoni, uciri, fiob, unosjo y cepco. Hasta recibe críticas de ciertos sectores del partido oficial que le reprochan favorecer a los grupos de oposición.94 Durante su campaña electoral de 1992 invita a estas organizaciones a participar en la elaboración de planes regionales de desarrollo.

  • 95 Entrevista con Aldo González, dirigente de la unosjo, Guelatao de Juárez, Oaxaca, 16 de febrero de (...)
  • 96 Noticias, 28 de noviembre de 1994.

104En 1995 esas organizaciones deciden aprovechar la reforma electoral para impulsar sus reivindicaciones políticas. Ya vimos que el reclamo de respeto de las formas comunitarias de organización existe desde hace mucho. No nació en 1994 ni en 1995. Pero la idea de incluir un capítulo especial en el código electoral surge precisamente en el momento en que los actores políticos emprenden la reforma electoral.95 Desde noviembre de 1994, poco después de las declaraciones del gobernador en pro de una legalización de las costumbres, representantes mixes, zapotecas y chinantecos exigen que en las elecciones municipales de 1995 las comunidades puedan designar a sus autoridades sin la intervención de los partidos políticos.96

  • 97 Ibid., 27 de enero de 1995.
  • 98 Ibid, 17 de febrero de 1995.

105El 27 de enero de 1995 es el turno del Frente Único de Presidentes Municipales de la Región Mazateca, que anuncia una marcha a la capital del país el 21 de febrero para hacer que se escuchen sus reivindicaciones de autonomía.97 Después de estas primeras manifestaciones las organizaciones afinan sus propuestas. El 17 de febrero varias de ellas –Ser, Campo y Cedipio– se reúnen para elaborar un proyecto de reforma en materia de usos y costumbres. Proponen poner fin a la “ficción constitucional” autorizando la acreditación directa, ante el iee, de las autoridades designadas por las asambleas de pueblo. Prevén un capítulo especial sobre las costumbres y una reforma al Artículo 25 de la Constitución local.98

  • 99 Noticias, 9 de marzo de 1995.
  • 100 En el borrador que sirve de base en los trabajos de la Comisión Plural para la Reforma Electoral, (...)

106Durante una reunión de consulta para la reforma electoral celebrada el 8 de marzo, las organizaciones de la Sierra Norte (Ser y unosjo) remiten a los diputados un proyecto de capítulo con alrededor de veinte artículos que precisan los criterios elementales de los ciudadanos y de elegibilidad en los municipios “indígenas”; las instituciones comunitarias y sus funciones (asamblea comunitaria, consejo de ancianos, etc.); el papel del iee y el proceso de registro de las autoridades.99 Éste debe hacerse directamente en el iee. Se prevén sanciones contra los partidos políticos, los funcionarios, las autoridades electorales o toda otra persona que viole esta reglamentación. Por último, el proyecto incluye una reforma a tres artículos de la Constitución local, entre ellos el 25, que prescribe en su nueva formulación que la ley electoral deberá establecer mecanismos de representación de los pueblos indígenas en el Congreso local, sin la mediación de partidos políticos. Es esta propuesta la que retoma el prd en la mesa de negociaciones y que será discutida, con algunas modificaciones, entre mayo y agosto de 1995, antes de ser finalmente rechazada.100

107La iniciativa de las organizaciones de la Sierra Norte no es la única. En todo el estado otras organizaciones se manifiestan en el mismo sentido. La ucizoni y la cocei en el Istmo, el flamante Consejo Indígena Mazateco, el fudt en los Valles Centrales, el codep en la Mixteca, oidho en la Mazateca y la Chatina: todas exigen que las comunidades puedan elegir y registrar a sus autoridades sin la mediación de los partidos políticos. Demandan también que se pueda elegir a diputados de forma independiente.

  • 101 Noticias, 9 de marzo de 1995.

108Es sorprendente que estas organizaciones, algunas allegadas a la oposición, comparten el punto de vista de las autoridades municipales y de los dirigentes regionales priístas. Así, el 8 de marzo, en el foro donde Aldo González, dirigente de la unosjo, presenta el proyecto de reforma de las organizaciones independientes, Carlos Romero Rodríguez, priísta de Santiago Zacatepec, se pronuncia contra la injerencia de los partidos políticos en los municipios indígenas.101 No obstante, afirma que una vez elegidas las autoridades deberían ser registradas por un partido político. En julio los ancianos y las autoridades municipales de la región de Jamiltepec, en la costa del Pacífico, organizan una manifestación en Oaxaca para exigir, entre otras cosas, el derecho de elegir a sus autoridades según su costumbre. De todos modos afirman que son priístas.

109En las comunidades, como en el seno de los partidos, parece haber un consenso en torno al principio del reconocimiento y el respeto de las costumbres. Hay divergencias en cuanto al registro de las autoridades después de haber sido designadas siguiendo los procedimientos tradicionales.

110Más adelante volveremos sobre este consenso entre actores de muy diferente orientación política. Es imposible pensar que el gobierno, el pri, el prd y las organizaciones independientes persigan los mismos objetivos. En realidad, cada uno hace una apuesta diferente sobre los efectos de la legalización de las costumbres. Unos piensan que ésta les permitirá mantener su hegemonía (el gobierno, el pri) y los otros que traerá un cambio en las relaciones políticas (el prd, las organizaciones independientes). Las organizaciones de tendencia comunitarista no conciben este cambio de la misma manera que las que dominan el prd. La apuesta sobre la costumbre tampoco es la misma. Ésta refleja diferentes concepciones de la democratización y de las relaciones entre el Estado y las comunidades. También refleja los intereses divergentes de los actores políticos que pretenden convertirse en los nuevos mediadores entre las periferias y el poder central. Cada uno dibuja el proyecto de un nuevo orden político que le favorezca; los dirigentes comunitarios que echan en el mismo saco al pri y a los otros partidos son los candidatos a la mediación entre las comunidades y el Estado. Al exigir que los partidos no tengan el monopolio de la representación, tratan de abrir los canales de participación y de representación política para hallar su sitio.

  • 102 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado miembro de campo, 20 de julio de 2000.

111Para las organizaciones independientes la legislación de las costumbres es una demanda de cambio y no de conservación, como podría pensarse de entrada. Aun cuando llamen a la protección de las comunidades contra las divisiones provocadas por los partidos políticos, no desean mantener el statu quo. No defienden la costumbre corporativa del pri. Los usos y costumbres se conciben, por el contrario, como el fundamento de la autonomía, y ésta pasa necesariamente por una transformación de las relaciones entre las comunidades y el Estado. La demanda de una representación “independiente” en el seno del Congreso local no es comprensible más que dentro de esta lógica. Ahora bien, ésta fue literalmente escamoteada por el pri y el pan en 1995. El prd fue el único en adherirse a las organizaciones independientes, proponiendo la creación de una “circunscripción indígena”. Para las organizaciones de la Sierra Norte o del Istmo es una demanda tan importante como la de legalizar las costumbres municipales.102 Sin embargo, tendrán que contentarse con un nuevo libro del código electoral, mucho más reducido de lo que ellas proponían y dejando el camino abierto a los partidos.

Los intelectuales

112Además de los intelectuales indios (abogados, antropólogos) que pertenecen a las organizaciones independientes, el medio académico de la capital también participó en los debates sobre la legalización de las costumbres. Muchos intelectuales adoptaron una posición muy favorable a las costumbres electorales. Sin duda contribuyen a confirmar al gobernador en su decisión inicial. En febrero de 1995 la Asamblea Ciudadana Oaxaqueña (aco) organiza un taller sobre la reforma electoral. Creada en enero, la aco agrupa a personalidades del mundo académico, artístico y político, que declara querer abrir nuevamente espacios de participación política a la sociedad civil y poner fin al sistema de partido de Estado.

113Durante el taller se aborda extensamente la cuestión de la reglamentación de las costumbres electorales. La asamblea se pronuncia a favor de una reglamentación que permita a las comunidades elegir a sus autoridades sin la intervención de los partidos. Propone levantar un censo de los municipios de usos y costumbres. Por último, la asamblea se declara en favor de una circunscripción reservada a los indígenas. Estas propuestas se adjuntan a las de las organizaciones independientes y del prd.

  • 103 Noticias, 25 de marzo de 1995.
  • 104 Ibid.,5 de junio de 1995.
  • 105 Ibid., 25 de marzo de 1995.

114Pocos días después, en un foro organizado en el marco de la reforma electoral se reúnen varias personalidades, entre ellas Víctor Raúl Martínez Vásquez, sociólogo de la Universidad de Oaxaca, Salomón Nahmad y Gustavo Esteva. Su posición coincide con la de la aco.103 Evalúan en 70% los municipios de Oaxaca que conservan sus costumbres. Algunos consideran que los usos y costumbres son una “práctica democrática superior a la democracia representativa”.104 Al intervenir en contra de la voluntad de las comunidades los partidos contribuyen a crear conflictos. Estas opiniones no están exentas de una franca idealización, tanto más asombrosa cuanto que las personas que las formulan conocen bien las comunidades de Oaxaca. No podemos evitar ver en esto una posición política: proyectan sobre las costumbres sus propios deseos de cambio político. La democracia directa o comunitaria sin duda es percibida como la antítesis de un régimen corporativista y centralizado. Apoyándose en la legislación federal (Artículo 4 de la Constitución) e internacional (Convenio 169 de la OIT), proponen que las decisiones de las comunidades tengan valor legal y sean simplemente “homologadas” por las instancias electorales. Apoyan la posición de las organizaciones indígenas en su demanda de que el registro de las autoridades designadas por las asambleas se haga directamente ante el iee, sin intervención de los partidos y sin tener que “simular” una elección “constitucional”. También se pronuncian por una representación “independiente” de los indígenas en el seno del Congreso local y del iee.105

  • 106 Entrevista con Salomón Nahmad.

115Estos intelectuales, algunos asesores del gobernador (Salomón Nahmad, Gustavo Esteva), también son asesores del ezln en las negociaciones entre el grupo armado y el gobierno federal en 1995 y 1996, por lo tanto su posición no es únicamente progubernamental. Son fervientes defensores, de la autonomía de las comunidades. El que sean asesores del gobernador no quiere decir que persigan los mismos objetivos políticos o que velen por los intereses del partido oficial. Sin duda saben tocar la cuerda sensible del gobierno, hablándole de los peligros de una contaminación zapatista, pero ellos mismos se aprovechan de esta situación para realizar sus propios proyectos de cambio institucional. Para alguien como Salomón Nahmad, es la ocasión soñada para poner en práctica sus ideas sobre el etnodesarrollo y la democracia “multicultural”. Este antropólogo “crítico” había consagrado gran parte de su vida a lo que él mismo llama la “antropología aplicada”.106 El hecho de ser asesor del gobierno es una forma de incidir directamente en la política indigenista.

  • 107 Noticias, 25 de febrero de 1994.
  • 108 Principalmente de los que están a la cabeza de su política social e indigenista (Coplade, Procurad (...)
  • 109 Conversación con Cipriano Flores Cruz, presidente del LEE, Oaxaca, 15 de mayo de 1999.

116Otras personas, como Armando Labra, coordinador de asesores de Heladio Ramírez y después de Diódoro Carrasco, reflejan una posición similar. Tal vez en el caso de Armando Labra, lo que quiere es aportar al gobernador la legitimidad y la gobernabilidad necesarias, pero desde el punto de vista político marca también una cierta distancia respecto del pri. Además, deja el partido cuando todavía está al servicio de Diódoro Carrasco. Desde febrero de 1994 publica artículos en favor de los usos y costumbres y de las autonomías indígenas.107 Es bastante representativo de los asesores y de los funcionarios encargados de la política social e indigenista de Diódoro Carrasco:108 la mayoría no pertenece a las altas esferas priístas. Más bien provienen de la izquierda, son a menudo antiguos militantes comunistas, como Jaime Bailón –su asesor cuando dirige el Coplade y diputado local del pri de 1995 a 1998–, o Carlos Navarrete, que lo sustituye a la cabeza de esta institución cuando ocupa el cargo de gobernador. Apoyan los proyectos de Diódoro Carrasco más que los intereses del pri. Lo que explica sin lugar a dudas que logren convencer al gobernador de que la legalización de los usos y costumbres podría afectar al partido en el largo plazo, pero que sería benéfica para la gobernabilidad y para su propia legitimidad en tanto que jefe de gobierno.109

La Iglesia

  • 110 Noticias, 5 de junio de 1995.
  • 111 Noticias, 29 de junio de 1995.
  • 112 Ibid., 17 de julio de 1995.
  • 113 Ibid., 6 de marzo y 10 de septiembre de 1995.

117Otro actor tiene considerable influencia en la reforma: la Iglesia católica. Sus representantes hacen declaraciones en pro de la reglamentación de las costumbres durante todo el proceso de negociación. La comisión plural del Congreso local incluso apela a los consejos de los arzobispos Héctor González Martínez y Bartolomé Carrasco Briseño.110 Aunque no adopten una posición tan radical como la de Samuel Ruiz en Chiapas, estos dos representantes de la alta jerarquía de la Iglesia son conocidos por su postura a favor de los indios y de los más pobres. El arzobispo emérito Bartolomé Carrasco Briseño, especialmente, es un adherente de las tesis de la “inculturación” del evangelio y ha alentado el desarrollo de una pastoral indígena. Organizaciones como el Cedipio, creado bajo sus auspicios, participan directamente en la coordinación de foros sobre los derechos de los pueblos indígenas, que se celebran regularmente desde 1992. La mayoría de sus reuniones tienen lugar en el local de una de las iglesias de Oaxaca que lleva el nombre, muy significativo, de “Iglesia de los pobres”. La influencia de la Iglesia se deja sentir, pues, en tres niveles: en la socialización de la nueva élite indígena, como vimos con los fundadores de la organización Ser, en el “acompañamiento” del movimiento indígena y por último en la decisión política cuando la opinión de sus dirigentes es solicitada por los legisladores. En 1995, las declaraciones de Bartolomé Carrasco Briseño son inequívocas: para evitar la provocación de conflictos los partidos no deben intervenir en las elecciones de los municipios indígenas.111 Se suma a la postura de los intelectuales y de los dirigentes indígenas. En julio hace un llamado a los diputados para que hagan a un lado sus intereses partidistas y legislen “por el bien de las comunidades”.112 Critica vivamente la opción por los partidos que éstos reintrodujeron en el proyecto de ley, pues piensa que no puede más que provocar violentos conflictos en el seno de las comunidades y que refleja los temores del pri de perder el control de las comunidades. Lona Reyes, obispo de Tehuantepec y adepto de la teología de la liberación, se pronuncia igualmente en favor del respeto “absoluto” de las costumbres comunitarias.113

Las comunidades y las autoridades municipales

118Todos estos actores participan en forma directa o indirecta en la reforma de las costumbres, pero nos falta, por cierto, un actor fundamental: las propias comunidades, los “sujetos” de la legislación. Se trata de un actor plural, fragmentado, que no actúa directamente, de manera “orgánica”. Por eso preferimos evitar hablar de las acciones o de las exigencias de las comunidades en general. No son actores homogéneos, sino espacios de conflicto marcados por la diferenciación social e individual y por las relaciones de poder. Decir “las comunidades exigen...”, como si se tratara de personas, nos parece incorrecto, a menos que se haga referencia a una tendencia mayoritaria de los grupos y de los individuos en el seno de las comunidades. Más adelante hablaremos de qué es lo que distingue a la comunidad de otros espacios de relaciones sociales. Por el momento nos limitaremos a precisar que es difícil hablar de “voluntad general” de las comunidades de Oaxaca a propósito de la legislación de las costumbres electorales. Por eso decidimos citar a los actores organizados, a los que operan en el espacio público. Evidentemente son una élite, que no siempre vive en las comunidades. Algunos son verdaderos “empresarios políticos” y su campo de acción desborda con mucho el marco de acción de su región de origen. Sin embargo, llega a ocurrir que operen en el interior y el exterior de sus comunidades al mismo tiempo: participan en los cargos de la vida comunitaria y ocupan puestos en los ayuntamientos y las instancias agrarias (Comisariado de Bienes Comunales o Ejidales). Cuando participan en los foros regionales sobre la autonomía y los derechos de los pueblos representan una tendencia en el seno de las élites comunitarias y de las autoridades municipales.

119La competencia creciente entre los partidos políticos provocó reacciones en el interior de las comunidades que son el blanco de toda suerte de confrontaciones (conflictos religiosos, individuos que se rehúsan a “servir a la comunidad”, conflictos generacionales, etc.). Cada año electoral se vuelve más problemático para las autoridades y los líderes locales que hasta entonces no habían tenido que escoger entre un partido u otro para obtener el reconocimiento oficial. La oposición hace proselitismo, los medios difunden las campañas y las instituciones electorales realizan elecciones verdaderas con una participación “universal e individual”. Sectores minoritarios del interior de las comunidades impugnan las decisiones de la mayoría y de los principales. Como vimos, las elecciones se vuelven cada vez más problemáticas. Es probable que las demandas de las élites “regionales” reunidas en los foros reflejen una inquietud generalizada. En otros términos, los dirigentes indianistas no inventan de la nada el reclamo de respeto de las costumbres. Experimentan un sentimiento difuso, lo cual no quiere decir que las autoridades municipales como una sola estén en la misma “frecuencia” en 1995. Aun cuando algunas participan en las reuniones convocadas por los diputados hay muchas que no están al corriente de la reforma electoral.

120Sin duda viene al caso hacer una distinción entre las diferentes regiones de Oaxaca: las de la Sierra Norte y la Mazateca, al norte del estado, están particularmente implicadas en las movilizaciones en torno a la reforma. Las demás lo son mucho menos. Se entiende, en parte, porque las dos regiones citadas son las que concentran el mayor número de municipios de usos y costumbres. Son también el campo de acción de una élite que se moviliza por la defensa de lo que llama la “comunalidad”. El hecho es que muchos municipios, en estas y el resto de las regiones del estado, no están al corriente de las negociaciones sobre las costumbres. Es conveniente, pues, reubicar las reivindicaciones de las organizaciones indígenas en su justa dimensión, cosa que nos ayudará a comprender las estrategias políticas muy contradictorias que se ocultan detrás de una misma demanda de respeto de las costumbres.

121En realidad, no todos los líderes locales ven la defensa de las costumbres como una forma de deshacerse del pri. Muchos piensan, por el contrario, que el pri forma parte de ellas y que esto no debe cambiar. Cuando las organizaciones independientes identifican costumbre y autonomía hacen lo mismo que el resto de los actores políticos (gobierno, partidos): se arropan con el “manto” de los usos y costumbres. Interpretan la inquietud de las élites comunitarias como un reflejo de su propio proyecto político, el de la autonomía. Sin embargo, no es seguro que todo el mundo en el seno de las comunidades asocie la costumbre a la autonomía y al cambio político. La realidad de las comunidades es mucho más heterogénea de lo que cabría pensar.

LA NUEVA REGLAMENTACIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES

  • 114 Véase Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, pp. 28-29.

122El reconocimiento de los usos y costumbres asume la forma de un nuevo libro incorporado en el código electoral de Oaxaca: el libro IV, De la renovación de ayuntamientos en los municipios de elección por usos y costumbres.114 Una primera versión, pasablemente ambigua, es aprobada por el Congreso local en agosto de 1995. Tras de ser aplicada en una primera ocasión, durante las elecciones municipales de noviembre de 1995, será reformada de nuevo en septiembre de 1997. Examinaremos con detalle esta reglamentación electoral particularmente atípica.

El libro IV del código electoral

  • 115 Noticias, 31 de agosto de 1995.

123Finalmente, el libro IV del código electoral se aprueba el 30 de agosto de 1995 a la medianoche, tras varias horas de ásperas discusiones. La versión que sirvió de apoyo a las negociaciones de la comisión plural se sustituye en el último momento por un texto de cinco artículos, elíptico y tautológico. Los diputados del prd gritan traición y votan en contra.115 Los votos de los demás partidos bastan para que pase.

  • 116 Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplic (...)
  • 117 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, 1995, p. 28.
  • 118 Dictamen, Comisión de Administración de Justicia.
  • 119 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca.

124Reforma “truncada” por los que defendieron el reconocimiento “total” de las costumbres, no carece de repercusiones ya que logra que 412 ayuntamientos dejen de ser registrados por un partido. El pri continúa ejerciendo su influencia y registra a más de 300 municipios consuetudinarios, pero esto no aparece en los resultados oficiales, no como consecuencia directa de la nueva ley electoral sino por un acuerdo firmado por los partidos en el Consejo General del iee el 23 de septiembre de 1995, faltando unas cuantas semanas para las elecciones municipales oficiales.116 Y es que el texto del libro IV prevé que las comunidades en cuestión registren a sus candidatos “directamente sin la intervención de ningún partido o bien a través de alguno de ellos”.117 La redacción es muy ambigua, pero en la introducción del decreto se especifica que una vez que las comunidades hayan designado a sus candidatos el resto de los comicios deberá efectuarse siguiendo las normas contenidas en los demás libros del código electoral.118 Lo cual implica que los candidatos designados por las comunidades deberán ser “ratificados” el 12 de noviembre de 1995, en el momento de las elecciones convencionales. Nada indica que las comunidades o los grupos en el interior de éstas no puedan registrar varias planillas. Sobre todo, no se especifica cuáles son las comunidades a las que deba aplicarse esta legislación “especial”. Solamente se indica que hace de las comunidades que “desde tiempos inmemoriales, o cuando menos hace tres años, eligen a sus autoridades mediante mecanismos establecidos por su derecho consuetudinario.119 Ningún mecanismo de selección ni de consulta se prevé para determinar qué municipios deben seguir este procedimiento. Los representantes del prd exigen que los partidos establezcan una relación de los municipios en los cuales registrarán candidatos y en los que dejarán a las asambleas de pueblo que nombren sus autoridades y las registren directamente ante el iee.

125Volveremos sobre esta negociación. Por el momento lo que nos interesa es que el acuerdo al que llegan los partidos en el iee permite reintroducir la distinción exigida por el prd y las organizaciones independientes, entre los municipios de usos y costumbres en los que no debe intervenir ningún partido y aquellos en los que los partidos participan en las elecciones. Finalmente, al filo de las negociaciones y del proceso electoral, se establece una lista de 412 municipios de usos y costumbres. Los partidos se comprometen a no registrar ninguna planilla que no sea la nombrada por la asamblea del pueblo. Si durante el levantamiento del acta de la asamblea ésta pide que algún partido registre a las personas nombradas, la petición se acepta, pero no será contabilizada en los resultados finales. Naturalmente se producen varios litigios, que revisaremos más adelante. Los partidos no logran ponerse de acuerdo sobre la suerte de unos treinta municipios que estiman estar en condiciones de constituir planillas electorales. Finalmente, en algunos entran en competencia una planilla “comunitaria” y una planilla de partido, contrariamente a lo convenido. En cuanto al prd y al pri, la realpolitik triunfa sobre los votos piadosos. El tan cantado respeto de las costumbres pasa a segundo plano cuando se trata de defender su posición.

  • 120 Carta de protesta enviada al presidente del Consejo General del iee por organizaciones independien (...)
  • 121 Noticias, 1 de septiembre de 1995.

126Las críticas a la reforma no se hacen esperar, ni de las organizaciones independientes ni de la Iglesia. Al igual que el prd, las primeras reprochan a los demás partidos, en especial al pri, hacer fracasar la reforma. Los dos aspectos más críticos son, por un lado, considerar “candidatos” a las personas designadas por las asambleas comunitarias antes de ser elegidos formalmente por la vía del voto secreto el 12 de noviembre de 1995 y, por el otro, permitir a los partidos que los registren si las asambleas así lo deciden. Según las organizaciones, estos dos elementos niegan la especificidad misma de los procedimientos electorales en las comunidades indígenas donde las personas designadas por las asambleas son consideradas autoridades y no “candidatos”. La designación por la asamblea es ya en sí una elección. Obligar a las comunidades a realizar una segunda elección por la vía de las urnas equivale a introducir un elemento “ajeno” a la cultura indígena. Es una violación de los “derechos fundamentales de los pueblos indígenas”, tal como fueron formulados en la legislación constitucional e internacional. Sobre todo, es dejar la puerta abierta a la injerencia de los partidos políticos en las comunidades.120 La Iglesia formula las mismas críticas. Considera que la reforma permite a los partidos manipular las elecciones, ya que “viola la autonomía de las comunidades” y pone en peligro su “estabilidad”.121

La reforma electoral de 1997 y el cambio de la reglamentación sobre los usos y costumbres

  • 122 Entrevista con Norma Reyes Terán, diputada local del prd (1995-1998), Oaxaca, 14 de octubre de 199 (...)
  • 123 Puntos mínimos que deberá contener una agenda de análisis y discusión de la legislación estatal el (...)

127La reforma electoral federal de 1996 obliga a los estados federados a modificar sus constituciones. En el de Oaxaca, los partidos políticos aprovechan para reformar el código electoral. La oposición centra sus exigencias en la consolidación del sistema de justicia electoral. De esta manera espera aumentar la independencia de las instituciones electorales respecto del gobierno.122 La reglamentación de las costumbres también forma parte de la agenda de las negociaciones. El gobierno, a través del iee, propone una nueva versión del libro iv. El prd pone nuevamente sobre la mesa las demandas que no pasaron en 1995. Exige que se elabore un catálogo de los municipios de usos y costumbres y de los procedimientos aplicados en cada uno para designar a las autoridades municipales. Propone instaurar el plebiscito para resolver los litigios sobre la selección del régimen electoral e insiste en que las autoridades consuetudinarias no tengan etiqueta partidista.123

128Sin embargo, lo esencial de las negociaciones no versa directamente sobre las costumbres sino sobre la separación de las fechas de elección de diputados, de gobernador y de ayuntamientos. En la reforma de 1995 el prd obtiene que las elecciones tengan lugar en la misma fecha. Pero, por razones de tiempo, la aplicación de semejante decisión se pospone hasta las elecciones siguientes, las de 1998. El partido oficial siempre prefirió que las elecciones fueran separadas. Ello permite al gobernador elegido intervenir con más libertad en la selección de los candidatos locales del partido. Ya lo vimos en las elecciones de 1986: el candidato del pri al gobierno de Oaxaca, Heladio Ramírez, tiene dificultades para realizar a la vez la selección de candidatos para diputados y la de candidatos a los municipios, porque las elecciones tienen lugar el mismo día. Los conflictos van en aumento y muchos candidatos frustrados se unen a la oposición.

  • 124 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

129El pri quiere sin duda evitar que esto pase de nuevo durante las elecciones de 1998. Los diputados del pri se aprovechan, así, de la reforma electoral para volver sobre lo acordado en 1995. Los representantes del prd se oponen ferozmente. Cada uno emite argumentos que esconden sus verdaderos intereses. El pri sostiene que hay que separar las fechas de los comicios para no provocar más conflictos en las elecciones municipales, y en particular en los municipios consuetudinarios. Al mezclar en el tiempo las elecciones estatales y las municipales, se corre el riesgo de crear nuevas confrontaciones por las elecciones o de acentuar las ya existentes en el plano local. Sobre todo en los municipios en los que la designación de ayuntamientos se realiza fuera de toda consideración partidista. Al promover la unificación de las fechas, el prd tratará de multiplicar los conflictos y de crear así una situación de “ingobernabilidad”.124

130Es interesante ver cómo el pri utiliza el argumento del respeto de las costumbres para defender sus propios intereses. Ésta será una constante en adelante en Oaxaca: cada uno apela al respeto de las costumbres cuando así conviene a sus intereses. En el caso de las fechas de las elecciones, el argumento es tanto más dudoso cuanto que la mayoría de los municipios consuetudinarios realizan sus asambleas en distintas fechas.

  • 125 Diario de los debates, H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, año III. núm. 3, 27 de s (...)

131Para el prd la separación de las fechas implica gastos excesivos para el estado y desmoviliza a los ciudadanos que deben acudir a las urnas en dos ocasiones. Juntar los comicios en la misma fecha permitiría economizar en el presupuesto del estado y reduciría la abstención.125 Los dirigentes del prd saben también, aunque no lo digan abiertamente, que esta medida debilitaría el control del pri sobre el conjunto de las elecciones.

  • 126 Se trata del Ejército Popular Revolucionario (epr). Este nuevo grupo armado organiza ofensivas “re (...)

132En lo tocante a la reglamentación de las costumbres, aparentemente no hay una verdadera resistencia en 1997. Todos los actores están más o menos de acuerdo en perfeccionar la reforma de 1995. Después de la experiencia de 1995, el gobernador está convencido de que la legislación sobre las costumbres es una garantía de legitimidad y de “gobernabilidad”. Los conflictos poselectorales disminuyen radicalmente en comparación con las elecciones anteriores. Al mismo tiempo, el prd da un salto adelante y gana numerosos municipios cuyos comicios se realizan a través de los partidos políticos. En estas circunstancias, la nueva categoría de usos y costumbres permite mitigar el retroceso del pri, al circunscribir la competencia electoral a 158 municipios. El control político de los municipios de usos y costumbres no está perdido, sin embargo. La relación clientelista persiste a través de las delegaciones regionales del gobierno. Muchas autoridades municipales ni siquiera están enteradas del cambio: siguen pensando que pertenecen al “partido del gobierno” aun si el procedimiento de acreditación se ha modificado. Es cierto que una nueva guerrilla apareció en la zona de la sierra Sur, en julio de 1996, pero fue controlada de inmediato.126 Por lo tanto, Diódoro Carrasco no tiene la menor dificultad para convencer al gobierno federal de que el reconocimiento de las costumbres no representa ningún riesgo político y que más bien permite frenar las movilizaciones indígenas. Tan es así que el presidente de la república está más sensibilizado que nunca en la cuestión de los derechos de los pueblos indígenas. El Congreso federal acaba de organizar una consulta nacional sobre los derechos de los pueblos indígenas y, en el estado de Chiapas, los representantes de su gobierno firmaron el acuerdo de San Andrés, donde el derecho a la autonomía se reconoce claramente como una demanda legítima de los “pueblos indígenas”.

133Es cierto que unos meses después el presidente de la república parece dar marcha atrás, cuando insiste en el peligro de “balcanización” que las autonomías indígenas representan. Pero si bien hay discrepancias de fondo en cuanto a la naturaleza y el alcance de la autonomía, el jefe del ejecutivo se muestra más bien favorable a las reformas sobre los derechos de los pueblos indígenas que no amenacen la “soberanía nacional”. La legislación sobre los usos y costumbres municipales en Oaxaca llena completamente estas condiciones en virtud de que no implica un reordenamiento territorial ni una redistribución de prerrogativas entre la federación, los estados y los municipios.

134En el pri sigue habiendo reticencias, pero parecería que la experiencia favorable de 1995 convenció a sus dirigentes de que no perdían nada con legalizar las costumbres. Además, el pri gana las elecciones federales de 1997 en todas las circunscripciones de Oaxaca, al mismo tiempo que sufre uno de los más grandes reveses de su historia en el resto de la federación. Es menos difícil, por lo tanto, para los operadores del gobierno en el seno del Congreso local aprobar la nueva reforma. Lo cual no impide que en 1997, como en 1995, hayan tenido lugar las más fuertes discusiones sobre la cuestión de las costumbres en el seno de la fracción priísta. Los argumentos de los juristas y de los sectores “tradicionales” del pri son los mismos: reprochan a la reforma ser anticonstitucional y representar una concesión excesiva a la oposición. Aquí también cabe hacer una distinción entre los allegados al gobierno que apoyan su proyecto político “renovador” y los que pertenecen a otros grupos políticos y piensan que está “saboteando” al partido. Jaime Bailón Corres, presidente de la comisión de asuntos indígenas del Congreso local, y leal aliado de Diódoro Carrasco, logra convencer a los más recalcitrantes.

  • 127 Entrevista con Delfino Santiago Pérez, diputado local del pan (1995-1998), Oaxaca, 28 de octubre d (...)
  • 128 Ibid.
  • 129 Entrevista con Norma Reyes Terán, 14 de octubre de 1998.

135El pan mantiene una postura similar a la de 1995, con algunos matices: uno de los diputados de su partido, Delfino Santiago Pérez, es indígena y se muestra favorable al reconocimiento de las costumbres, por lo que contribuye a atemperar la postura anticonsuetudinaria de José Isaac Jiménez Velasco, uno de los que más se oponen a la reforma de 1995– El pan, Delfino Santiago incluido, sigue convencido de que el voto “universal, individual y secreto” debe garantizarse en todos los municipios.127 Estos representantes proponen también que cada municipio codifique sus costumbres.128 En este punto no se alejan de los representantes del prd, para los que la reglamentación de las costumbres es demasiado imprecisa y permite al pri o a los caciques, con frecuencia vinculados a este partido, manipular las elecciones.129

  • 130 El gobierno de Oaxaca publica las actas un mes después, Coloquio sobre derechos indígenas, Oaxaca, (...)
  • 131 Las organizaciones constituyen un foro independiente que se reúne periódicamente en 1996 y 1997.

136Las organizaciones indígenas no han dejado de insistir en los límites de la legislación. Su reivindicación de autonomía ha abierto brecha y ocupa desde entonces un lugar central en la agenda pública. En 1996 el ezln organiza un foro sobre los derechos de los pueblos indígenas en San Cristóbal de las Casas, en Chiapas, en el cual participan organizaciones de todo el país. Algunas de sus propuestas se integrarán al texto de los Acuerdos que el grupo armado y el gobierno federal firman en 1996. En Oaxaca, la consulta nacional sobre los derechos de los pueblos indígenas dura más que en otros sitios. Exigen que se convoque a las reuniones con la suficiente anticipación, y que constituyan verdaderos espacios de discusión y propuestas. Las reuniones regionales se multiplican; del 16 al 18 de febrero tiene lugar en la capital del estado un loro en el que participan más de 400 personas.130 Paralelamente, las organizaciones oaxaqueñas coordinan sus propias reuniones, que van más allá de la consulta.131 La difusión que le hacen los medios contribuye sin duda a sensibilizar a la opinión pública y a los diputados más resistentes a la cuestión de los derechos de las comunidades indígenas. Mientras tanto, los consejeros del gobierno también se han convertido en consejeros del ezln, y ponen su “ciencia” al servicio de las negociaciones entre el grupo armado y el gobierno. Esta experiencia les servirá para orientar las nuevas reformas en Oaxaca. Durante este lapso el gobierno consolida sus relaciones con los intelectuales indígenas y los invita a participar en la elaboración de las nuevas leyes.

  • 132 María Cristina Velasquez Cepeda y Luis Adolfo Méndez Lugo, Catálogo municipal de usos y costumbres(...)

137En el nuevo texto sobre las costumbres influye otro factor. En 1996 el iee contrata a una antropóloga para realizar una encuesta sobre los usos y costumbres, con el fin de conocer mejor los procedimientos de nombramiento de las autoridades municipales y descubrir, eventualmente, ciertas “regularidades”. Se enviará un cuestionario a los 412 municipios de usos y costumbres. Una vez sistematizadas las respuestas, dan lugar a la publicación de un Catálogo municipal de usos y costumbres, con una ficha técnica para cada municipio, especificando los procedimientos, los órganos de decisión, los cargos tradicionales y su jerarquía, los criterios de elegibilidad, etc.132 Aunque desde el punto de vista metodológico la encuesta parece poco digna de confianza (son las autoridades municipales las que responden al cuestionario), sirvió para dar una idea general de las normas que aplican las comunidades en la designación de las autoridades municipales. En todo caso, aparecieron algunas constantes, como que la asamblea del pueblo juega un papel importante en la mayoría de los municipios. Este estudio forma parte del deseo de encontrar reglas generales entre la amplia diversidad de las costumbres, para poder precisar su reglamentación sin codificarlas. Las respuestas al cuestionario reflejan un discurso normativo más que una realidad sociológica y política. Las autoridades municipales describen qué es lo que debería ser según la costumbre y no qué es lo que realmente ocurre. El peso de las relaciones de poder es soslayado, en una visión despolitizada de los procedimientos de selección de las autoridades municipales, lo cual no obsta para que en 1997 el estudio sirva para convencer a los que toman las decisiones de que es posible una reglamentación más completa de las costumbres. También influye directamente en la redacción del nuevo libro iv.

  • 133 Diario de los debates, pp. 94-97.
  • 134 Publicado en el Compendio de legislación electoral.
  • 135 “De la renovación de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por normas de der (...)

138La nueva versión de este libro será aprobada por el Congreso local el 27 de septiembre de 1997, junto con las demás modificaciones realizadas al código electoral. La oposición aprueba la reforma en conjunto, menos la separación de las fechas de las elecciones.133 El libro iv se llama, desde entonces, De la renovación de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por normas de derecho consuetudinario.134 Contiene cinco capítulos y 16 artículos. Los municipios de usos y costumbres se definen ahora con mayor precisión: se trata de municipios que han desarrollado “instituciones políticas propias, diferenciadas e inveteradas, que incluyan reglas internas y procedimientos específicos para la renovación de sus ayuntamientos”; de municipios cuyo régimen de gobierno reconoce como principal órgano de consulta y de designación a las autoridades municipales, a la “asamblea general comunitaria” o a toda otra forma de “consulta a la comunidad”; o bien, para finalizar, los municipios donde la mayoría de la asamblea comunitaria decidirá adoptar el régimen de usos y costumbres para el nombramiento de las autoridades municipales.135

  • 136 Ibid., pp. 79-80.

139Estas tres “características” vienen a sustituir la definición “tautológica” del primer libro iv. Dan a la asamblea comunitaria un papel central y permiten que nuevos municipios opten por el régimen consuetudinario si no lo habían hecho en las elecciones de 1995– El resto del texto especifica mejor cuáles son las personas que tienen derecho a elegir y ser elegidas, según los preceptos constitucionales y los “derechos y obligaciones” determinados por la comunidad. Los detalles del procedimiento de elección siguen sin reglamentar: la ley se limita a “reconocer”, de modo general, los procedimientos adoptados por las asambleas comunitarias. Sin embargo exige a las autoridades municipales que indiquen al iee, por anticipado y por escrito, la fecha, la hora y el sitio donde se realizará “el acto de renovación de los consejeros del ayuntamiento” (Artículo 115). Especifica también las funciones del iee: el consejo general deberá anunciar, en la primera sesión del año electoral, los municipios que aplican el régimen consuetudinario y publicar la lista en el diario oficial (Artículo 114). Luego de las elecciones, deberá reunirse para declarar la validez de éstas y dar a las autoridades electas las “constancias de mayoría”. Sin embargo, la sanción última recaerá en el Congreso local, tal como en los demás municipios. Para terminar, se prevén procedimientos para resolver eventuales litigios, como una “consulta a la comunidad” en caso de que los criterios establecidos en el Artículo 110 sobre la definición del régimen electoral no fueran suficientes (Artículo 125).136

  • 137 Ibid., p. 79.

140La gran novedad consiste en un artículo corto, el 118, que prohibe a los partidos registrar a las autoridades elegidas por usos y costumbres. Se estipula aquí, efectivamente, que “los ayuntamientos elegidos siguiendo las normas del derecho consuetudinario no tendrán afiliación partidista”.137 Finalmente, la “ratificación” en las urnas de la elección consuetudinaria se suprime. La ley establece en adelante dos vías electorales distintas: la de la costumbre y la de los partidos políticos. Éstos no pueden intervenir en los municipios que hayan optado por el régimen de costumbres, ni en el procedimiento de designación ni en la acreditación de las autoridades municipales ante las instancias oficiales.

141La reforma de 1997 ratifica el acuerdo firmado por los partidos políticos en septiembre de 1995, donde se comprometían a no registrar planillas en un conjunto de municipios en los que la competencia partidista era inexistente. Aun cuando da otras especificaciones sobre las características de estos municipios y sus procedimientos de elección, la ley sigue siendo general: no codifica las costumbres y se limita a declarar su validez. El legislador prefiere delimitar claramente las funciones del iee a imponer una reglamentación estandarizada a todos los municipios de usos y costumbres, cuyos procedimientos son extremadamente variados y evolutivos. Esta nueva versión del libro iv es la que se aplica en las elecciones municipales desde 1998.

142En agosto de 1995 se integraron al código electoral costumbres que durante siglos se reprodujeron fuera de la ley. Esta reforma es el desenlace de un largo proceso de reorientación de las políticas indigenistas debido a la influencia cruzada de un contexto internacional favorable al reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios y de una coyuntura política marcada por el surgimiento de una guerrilla indígena que coloca la cuestión de la autonomía en el centro de la agenda política nacional y local. Pero, fuera de este contexto, son las estrategias de los actores políticos (gobernadores, organizaciones indígenas, partidos políticos, etcétera) las que contribuyeron a la génesis de una legislación electoral sin precedentes. Hemos mostrado cómo fue que estos actores de intereses antagónicos convergieron en una misma decisión: dar validez legal a las costumbres que, a priori, excluyen la intervención de los partidos políticos de la elección de autoridades municipales.

143La legislación de las costumbres en Oaxaca es entendible si la colocamos en el largo proceso de transformación del sistema político federal y estatal. Es, a la vez, indicador y factor del cambio político. No nace de la decisión de un actor único sino de la convergencia de una multitud de actores, de intereses de lo más diverso. Todos, gobierno, partidos y organizaciones sociales, ven en la legislación de las costumbres una forma de realizar sus propios objetivos; proyectan en ella sus deseos políticos. Para unos las costumbres oficializadas son una garantía de estabilidad política; para otros son una manera de acelerar el cambio. Para los primeros permitirán que se siga manteniendo la vieja hegemonía bajo nuevas formas; para los segundos traerán una ruptura del orden político tradicional y la creación de nuevas formas de mediación y de representación política.

144Pero más allá de los cálculos racionales de estos actores, la reforma relativa a las costumbres refleja en sí misma una crisis profunda del modo de dominación político instalado tras la Revolución en los años veinte. La aparición de nuevos actores sociales y la consolidación del pluralismo político han puesto en tela de juicio una vez más el viejo pacto clientelista y corporativista que vinculaba al poder central con las comunidades indígenas. El centro político se ha “desdoblado” con la consolidación de un sistema de partidos en el que la oposición ha dejado de ser puramente decorativa. El Estado-partido, en crisis, ya no tiene los medios para seguir siendo el único interlocutor de una sociedad en plena mutación. Nuevos canales institucionales (partidos, organizaciones sociales) se constituyen para dar expresión a la diversidad de intereses e identidades sociales, y hacen que reviente el estrecho grillete del corporativismo de Estado. Las comunidades indígenas, expuestas a las fracturas internas, a las divisiones, a los conflictos, se hacen eco de esta descomposición del vínculo político tradicional. La crisis del Estado corporativista provoca simultáneamente una crisis de la comunidad revolucionaria institucional. El vínculo simbiótico Estado-partido-comunidad se desmorona. Cada uno intenta contener la descomposición u orientar la construcción de un nuevo vínculo político. Esto da como resultado una reforma por demás paradójica ya que equivale a oficializar las costumbres en el momento en que éstas están en plena mutación. Para el gobierno significa a la vez el intento de contener el cambio político y para la oposición y las organizaciones independientes un medio para acelerarlo. Todos pretenden controlar y orientar este cambio en un sentido que les favorezca. Las comunidades intentan dar sentido al nuevo panorama político, se adaptan a la nueva realidad política, incierta, equívoca. Las reacciones son de lo más variadas y contradictorias, de la “crispación” represiva a la constitución de nuevas formas de convivencia menos corporativas y más abiertas.

145Dentro de este panorama por demás heterogéneo, la nueva legislación electoral sólo puede tener efectos contradictorios. La experiencia de Oaxaca nos parece la ideal para el intento de medir el impacto de las políticas del multiculturalismo. Al igual que en todo el continente latinoamericano, el reconocimiento institucional de la diversidad cultural se hace en el momento mismo en que las formas de mediación y de representación política pasan por una profunda crisis. En Oaxaca, la realización de varias elecciones municipales con la nueva legislación (en 1995, 1998, 2001 y 2004), nos permite evaluar sus efectos políticos. ¿Permite detener la crisis de la representación política? ¿O por el contrario contribuye a agravarla? ¿La legalización de las costumbres comunitarias consolida un corporativismo de “enclave” o bien logra superarlo? ¿Es un instrumento de cambio democrático o de la consolidación de formas más o menos redoladas de autoritarismo? ¿Contribuye a construir una autonomía comunitaria incluyente y abierta, o bien refuerza la segregación y el sectarismo? Todas éstas son preguntas a las que intentaremos dar respuesta examinando de cerca qué de lo que ocurre en los municipios y las comunidades abarca la categoría equívoca de usos y costumbres.

Notes

1 Entrevista con Diódoro Carrasco Altamirano, ex gobernador de Oaxaca (1992-1998), Oaxaca, 17 de noviembre de 1998 y Heladio Ramírez López, ex gobernador de Oaxaca (1986-1992), México, 20 de junio de 2003.

2 “En la ley se establecerá el respeto a las tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades indígenas”, Artículo 25, párrafo 5. Véase Constitución política del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 24.

3 Palabra de origen náhuatl que designa el trabajo obligatorio y gratuito que los habitantes de los municipios realizan en beneficio de su comunidad. El tercer párrafo del Artículo 12 prescribe que “las autoridades municipales preservarán el tequio como expresión de solidaridad comunitaria, según los usos de cada región étnica”. Véase Constitución política del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 14.

4 Ibid., p. 17.

5 María Lorena Cook, “Organizing Opposition in the Teachers Movement in Oaxaca, en Foweraker Joe y Ann L. Craig (eds.), Popular Movements and Political Change in Mexico, pp. 199-212.

6 Nació el 11 de mayo de 1939 en Santa María Ayú, pequeña comunidad perteneciente al municipio de Huajuapan de León, en la Mixteca.

7 Entrevista con Salomón Nahmad Sittón, Oaxaca, 16 de octubre de 1999.

8 En ese momento el ini depende directamente de la sep.

9 Entrevista con Salomón Nahmad.

10 Ibid.

11 El Centro de Investigaciones Superiores del inah, antecedente del ciesas, fue creado por decreto presidencial el 19 de septiembre de 1973, en un momento en que convergen, dentro de la administración pública, los esfuerzos de dos importantes antropólogos: Gonzalo Aguirre Beltrán como subsecretario de Cultura de la Secretaría de Educación Pública, y Guillermo Bonfil Batalla como director del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Un tercer antropólogo de renombre, Ángel Palerm, asume el cargo de dicho Centro. En septiembre de 1980, mediante decreto presidencial cambia el nombre a Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, otorgándosele más amplias facultades.

12 Entrevista con Clemente de Jesús López, diputado local del prd (1989-1992), Oaxaca, 26 de octubre de 1999

13 Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989), Oaxaca, Red Oaxaqueñade Derechos Humanos, 1999, p. 7.

14 Ibid., p. 9.

15 Ibid., p. 12.

16 Entrevista con Salomón Nahmad.

17 Ibid.

18 Entrevista con Salón Nahmad.

19 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, p. 22.

20 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin America.

21 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin America, pp. 43-47.

22 Contribuciones a la discusión sobre derechos fundamentales de los pueblos indígenas, p. 11

23 Ibid., p.48.

24 Ibid., pp. 55-67.

25 Para el análisis de la rebelión zapatista nos basamos en las siguientes fuentes: Carlos Tello Díaz, La rebelión de bis cañadas; Juan Pedro Viqueira y Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de otra historia; Bertrand de la Grange y Maïte Rico, Marcos, la genial impostura; Yvon Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista; Henri Favre, “Mexique le revelateur chiapanieque, Problémes d’Amérique latine, núm. 25, abril-junio, 1997, pp. 3-17 y María del Carmen Legorreta Díaz, Religión, politica y guerrilla en las cañadas de la selva lacandona.

26 C. Tello Díaz, La rebelión de bis cañadas.

27 Ibid., p. 21.

28 Ibid.

29 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 296.

30 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, pp. 297-298.

31 Ibid., pp. 300-301.

32 Ibid., p. 226.

33 C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, p. 206.

34 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 40.

35 C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, pp. 83-84.

36 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 143.

37 H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, p. 5.

38 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 32.

39 H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, pp. 19-20.

40 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, pp. 202-204.

41 Ojarasca, núm. 46, diciembre-junio de 1995-1996, p. 10.

42 Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, firmados el 16 de febrero de 1996, corresponden a la primera fase de las negociaciones entre el gobierno federal y el ezln. El gobierno se compromete a establecer una nueva relación con los pueblos indígenas, que parte de un reconocimiento de su autonomía en los límites del “pacto federal”. Para ello el gobierno se compromete a impulsar reformas legales e institucionales a favor de los indios en materia de justicia, de política social y de educación en el respeto de su especificidad cultural. Estas reformas deben garantizar el reconocimiento de las formas comunitarias de organización y la representación de los indios en las instancias regionales y nacionales. A fines de 1996 el gobierno envía al Congreso federal un proyecto de ley que se espera que aplicará los acuerdos, pero los zapatistas consideran que viola el espíritu de éstos y deciden romper las negociaciones. El ezln y la mayoría de las organizaciones indígenas independientes del país se declararon en pro del proyecto de ley elaborado por la comisión de diputados y senadores que fungió como mediadora en las negociaciones: la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa). La aplicación de los Acuerdos de San Andrés –nombre del pueblo de los Altos de Chiapas donde se firmaron– y la aprobación de la “ley Cocopa” se convierten en las principales reivindicaciones de las organizaciones indígenas a partir de 1996. Para el texto de los acuerdos, véase “Los primeros acuerdos de Sacam Ch’en”, Ce-Acatl, núm. 78-79, marzo-abril de 1996.

43 Habrá que esperar el mandato del primer presidente salido de la oposición, el panista Vicente Fox Quesada (2000-2006), para que el Congreso vote una reforma a la Constitución federal que se espera que “ratifique” los Acuerdos de San Andrés. Sin embargo, los diputados del pan, se niegan a aprobar en bloque el proyecto de reforma propuesto por la Cocopa. Finalmente, el 14 de agosto de 2001, aprueban junto con la mayoría de diputados y senadores del pri y del prd, una reforma constitucional que no satisface a los dirigentes ni a los simpatizantes del ezln. Éstos acaban de organizar una marcha de Chiapas a la ciudad de México para influir en el debate legislativo, y convencer a los parlamentarios de aprobar la llamada “ley Cocopa” en su integridad. En esta ocasión la red de organizaciones indígenas tejida en 1994 parece renacer. Miles de personas se movilizan para recibir a los “rebeldes” y manifestar su solidaridad con la causa indígena. La comparecencia de delegados indígenas –incluyendo a Adelfo Regino de Ser– ante el Congreso federal, reunido en sesión plenaria, le da a las reivindicaciones del movimiento indio un eco sin precedentes. No obstante, al no ser aprobada la iniciativa de la Cocopa, el ezln decide replegarse de nuevo en sus bastiones chiapanecos e impulsar la autonomía “desde abajo” cortando toda relación con el Estado. De ahí en adelante, el movimiento zapatista y sus aliados del Congreso Nacional Indígena han ido perdiendo visibilidad e influencia política a nivel nacional.

44 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado indígena miembro de campo y originario de la Sierra Juárez, Oaxaca, 20 de julio de 2000.

45 Segundo foro de análisis y propuestas de reglamentación al Art. 4o y 27; frac. VII, párrafo II, constitucionales, mimeo., 10 de julio de 1994, p. 2.

46 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, p. 28.

47 Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 5.

48 Ibid. p. 6.

49 Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 7.

50 Ibid., pp. 14-24.

51 Entrevista con Gustavo Esteva, asesor de Diódoro Carrasco Altamirano, Oaxaca, 25 de mayo de 1996.

52 D. Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, pp. 24-29.

53 Constitución política del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 12.

54 Derechos indígenas en la legislación oaxaqueña.

55 Noticias, 25 de octubre de 1994.

56 Entrevista con Gustavo Esteva.

57 Para negociar la reforma electoral general, los partidos y el representante del gobierno de Oaxaca (José Antonio Estefan Garfias, secretario general de Gobierno y presidente del iee.) se reúnen en el recinto del antiguo convento de Santo Domingo, en la capital del estado.

58 Iniciativa de reformas y adiciones al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca y de La Constitución del estado libre y soberano de Oaxaca.

59 Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 32-39.

60 Ibid., p. 33.

61 Ibid., p. 10.

62 Ibid., p. 34.

63 Ibid., p. 36.

64 Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 37-38.

65 Ibid., p. 38.

66 Entrevistas con Jaime Bailón Corres, presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas de Oaxaca del Congreso de Oaxaca (Oaxaca, 9 de octubre de 1998); Juan José Jiménez Pacheco, jefe de la dirección de usos y costumbres del iee, Oaxaca, 13 de octubre de 1999; Clemente de Jesús López, representante del prd ante el Consejo General del iee durante las elecciones municipales de 1995, Oaxaca, 26 de octubre de 1999, y Miguel Ángel Carballido, representante del pri ante el Consejo General del iee de 1995 a 1998, Oaxaca, 4 de octubre de 1999.

67 Noticias, 22 de noviembre de 1994.

68 Ibid. p. 2 de abril de 1995.

69 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

70 Antes de ser coordinador de asesores de los gobernadores Heladio Ramírez y Diódoro Carrasco, Armando labra Manjarrez fue profesor de economía de la unam, y diputado federal por el pri en el Estado de México.

71 Gerardo Garfias es antropólogo, fue director de la Procuraduría para la Defensa del Indígena durante los sexenios de Heladio Ramírez y Diódoro Carrasco Altamirano.

72 Noticias, 1 de abril de 1995.

73 En marzo de 1998 el gobernador Diódoro Carrasco Altamirano presenta ante el Congreso local un proyecto de Ley de Derechos de los Pueblos y las Comunidades Indígenas, que será aprobada el 17 de junio del mismo año por la mayoría del Congreso. Esta ley representa una de las legislaciones más avanzadas del país, así como de todo el continente latinoamericano, en lo tocante a derechos de los pueblos indígenas. Contiene ocho capítulos, uno de ellos sobre la autonomía y otro sobre los “sistemas normativos internos”. La ley fue elaborada con el concurso de abogados indígenas, como Adelfo Regino Montes, de la organización Ser. También participaron los asesores del gobernador, Gustavo Esteva y Salomón Nahmad Sittón. Pese a toda la publicidad que le hicieron el gobernador y su equipo en el plano nacional e internacional, la ley ha sido fuertemente criticada por algunos abogados indígenas. Éstos consideran que su aplicación es prácticamente imposible, dado que el aparato judicial se rehusa a tomarla en cuenta, pero también porque es demasiado general en su formulación. Además contradice la legislación federal, lo que anula de facto toda posibilidad de aplicarla. Sus efectos son más bien simbólicos, ya que a partir de 1998 algunas autoridades municipales la invocan para reclamar el respeto a su autonomía. Según nuestro modo de ver, esta legislación viene a reforzar los efectos que atribuimos a la reforma electoral de los usos y costumbres. Cf. Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, Oaxaca, Gobierno del estado, 17 de junio de 1998. Para una lectura crítica de la ley véase Francisco López Bárcenas, “Ley de Derechos Indígenas en Oaxaca. Una casa para todos”, La Jornada, suplemento Masiosare, 31 de mayo de 1998.

74 Según las reglas no escritas del sistema político mexicano, hasta diciembre de 2000, el jefe del Ejecutivo (gobernadores y presidente de la república) es el más alto dirigente del partido. Su autoridad y sus decisiones se imponen, por lo tanto, sobre el conjunto del aparato de partidos.

75 Noticias, 22 de noviembre de 1994.

76 Ibid., 29 de octubre de 1994.

77 Entrevista con Miguel Ángel Carballido y con Juan Manuel Cruz Acevedo, jurista y representante del pri en el Consejo General del iee en 1995, Oaxaca, 17 de enero de 2000.

78 Entrevista con Jacobo Sánchez López, diputado local del pri de 1992 a 1995 y secretario de asuntos electorales del pri de Oaxaca, Oaxaca, 18 de enero de 2000.

79 Noticias, 4 de marzo y 18 de septiembre de 1995.

80 Entrevista con Clemente de Jesús López.

81 Noticias, 12 de mayo de 1995.

82 En 1995, la mesa de negociaciones de la reforma electoral se divide en dos: la de los principales partidos acreditados en el plano federal (pri, pan, pro y PT) y la de los “partidos pequeños” (pfcrn, pps, parm y pvem). Fue en la primera donde se tomaron los primeros acuerdos.

83 No habiendo obtenido el mínimo de votos que la ley exige, en las elecciones del 6 de agosto de 1995 el pps pierde su registro. Aun así, dado que está representado en la legislatura saliente, participa en la reforma sobre los usos y costumbres hasta la última sesión del Congreso local, el 30 de agosto de 1 995. En los estados de la federación, al igual que en el plano federal, los legisladores se renuevan cada tres años. En Oaxaca el cambio se hace el 1 de septiembre del año de las elecciones. La LV legislatura se extiende, así, del 1 de septiembre de 1992 al 1 de septiembre de 1995.

84 Noticias, 1 de enero de 1995.

85 Ibid., 22 de febrero de 1995.

86 Aristarco Aquino fue secretario general de la sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte) a principios de los años ochenta. Este sindicato de maestros está subdividido en secciones que corresponden a cada uno de los estados de la federación. La sección XXII agrupa a rodos los maestros de Oaxaca. El secretario es el dirigente local más alto. En un estado donde hay más de 50 mil maestros, este cargo es especialmente importante desde el punto de vista político. Lo que explica en parte que el prd haya incluido a Aristarco Aquino en su planilla de candidatos al escrutinio proporcional.

87 Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

88 Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

89 Entrevista con Clemente de Jesús López.

90 Entrevista con José Isaac Jiménez Velasco, abogado y diputado local del pan (1995-1998), Oaxaca, 16 de octubre de 1998.

91 Noticias, 27 de abril de 1995.

92 Ibid., 5 de septiembre de 1995.

93 D.L. van Cott, The Friendly Liquidation of the Past, p. 24.

94 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

95 Entrevista con Aldo González, dirigente de la unosjo, Guelatao de Juárez, Oaxaca, 16 de febrero de 2000.

96 Noticias, 28 de noviembre de 1994.

97 Ibid., 27 de enero de 1995.

98 Ibid, 17 de febrero de 1995.

99 Noticias, 9 de marzo de 1995.

100 En el borrador que sirve de base en los trabajos de la Comisión Plural para la Reforma Electoral, entre mayo y junio de 1995, el pasaje sobre las sanciones reservadas a los partidos y a los funcionaros se suprime. Tampoco se menciona la representación de los indígenas en el seno del Congreso local. Y, como vimos, no es ante el iee. ante quien las autoridades deben ser registradas, sino ante la dirección general de Gobierno. Diferencias sutiles con el proyecto de las organizaciones independientes pero que reflejan las resistencias de los partidos políticos, sobre todo del pri. Este texto será reemplazado a fines de agosto, en la tercera sesión de la lv legislatura, por una versión mucho más corta, de cinco artículos nada más.

101 Noticias, 9 de marzo de 1995.

102 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado miembro de campo, 20 de julio de 2000.

103 Noticias, 25 de marzo de 1995.

104 Ibid.,5 de junio de 1995.

105 Ibid., 25 de marzo de 1995.

106 Entrevista con Salomón Nahmad.

107 Noticias, 25 de febrero de 1994.

108 Principalmente de los que están a la cabeza de su política social e indigenista (Coplade, Procuraduría para la Defensa del Indígena).

109 Conversación con Cipriano Flores Cruz, presidente del LEE, Oaxaca, 15 de mayo de 1999.

110 Noticias, 5 de junio de 1995.

111 Noticias, 29 de junio de 1995.

112 Ibid., 17 de julio de 1995.

113 Ibid., 6 de marzo y 10 de septiembre de 1995.

114 Véase Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, pp. 28-29.

115 Noticias, 31 de agosto de 1995.

116 Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables a los municipios que se regirán por lo establecido en el libro cuarto del cippeo para la elección de concejales.

117 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, 1995, p. 28.

118 Dictamen, Comisión de Administración de Justicia.

119 Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca.

120 Carta de protesta enviada al presidente del Consejo General del iee por organizaciones independientes, mimeo. 10 de noviembre de 1995.

121 Noticias, 1 de septiembre de 1995.

122 Entrevista con Norma Reyes Terán, diputada local del prd (1995-1998), Oaxaca, 14 de octubre de 1998.

123 Puntos mínimos que deberá contener una agenda de análisis y discusión de la legislación estatal electoral mimeo., 1997.

124 Entrevista con Jaime Bailón Corres.

125 Diario de los debates, H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, año III. núm. 3, 27 de septiembre de 1997, p. 74.

126 Se trata del Ejército Popular Revolucionario (epr). Este nuevo grupo armado organiza ofensivas “relámpago” simultáneas en varias regiones del país, entre ellas Guerrero y Oaxaca. Su táctica se parece a la de las guerrillas “foquistas” de los años setenta. Las declaraciones oficiales han establecido vínculos con el antiguo procup

127 Entrevista con Delfino Santiago Pérez, diputado local del pan (1995-1998), Oaxaca, 28 de octubre de 1998.

128 Ibid.

129 Entrevista con Norma Reyes Terán, 14 de octubre de 1998.

130 El gobierno de Oaxaca publica las actas un mes después, Coloquio sobre derechos indígenas, Oaxaca, ioc-Foesca.

131 Las organizaciones constituyen un foro independiente que se reúne periódicamente en 1996 y 1997.

132 María Cristina Velasquez Cepeda y Luis Adolfo Méndez Lugo, Catálogo municipal de usos y costumbres, 1996.

133 Diario de los debates, pp. 94-97.

134 Publicado en el Compendio de legislación electoral.

135 “De la renovación de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por normas de derecho consuetudinario”, en Compendio de legislación electoral.

136 Ibid., pp. 79-80.

137 Ibid., p. 79.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2007

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

amazon.fr