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América Latina: realidad, virtualidad y utopía de la integración

 | 
Jaime Preciado Coronado
, 
Alberto Rocha Valencia

Mercosur, la avanzada unión aduanera imperfecta

Jorge Abel Rosales Saldaña

Texte intégral

  • * Profesor-investigador del Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad d (...)

1Note portant sur l’auteur*

2La construcción en marcha del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) puede interpretarse como el principal intento para superar las limitaciones de los convenios bilaterales o subregionales de liberación comercial que hasta ahora han predominado en América Latina, pues brinda las bases para que entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay puedan crearse relaciones de real interdependencia y de complementación económica en función del desarrollo de esa importante subregión continental.

3La relevancia del MERCOSUR reside en que es el esquema latinoamericano de integración más exitoso en la actualidad, puesto que está transitando desde el primero de enero de 1995 hacia su transformación en una unión aduanera, misma que tendrá que estar funcionando plenamente a principios del año 2000.

4Se dice, sin embargo, que es una unión aduanera imperfecta porque establece excepciones al tráfico de bienes y servicios. Pero el solo hecho de haber logrado la unidad económica de una región de gran magnitud constituye uno de los acontecimientos político-diplomáticos más importantes de los últimos tiempos frente a los proyectos de integración que no lograron consolidarse en las décadas pasadas. Sobre todo, debido a que ya cuenta con un arancel externo común que cubre más del 85% del universo arancelario, el MERCOSUR se proyecta como el esquema de integración más avanzado en Latinoamérica.

5También el MERCOSUR es considerado como uno de los proyectos integracionistas más ambiciosos de América Latina por su tamaño, dinamismo y alcances, por lo que no pocos analistas han calificado a este modelo como “un hito en la historia de los esfuerzos regionales en pos de la integración comercial y económica” (Castro, 1994: 900). De esta manera, la asociación de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay puede concebirse como una alianza estratégica en busca del desarrollo económico regional y del fortalecimiento competitivo de esas economías frente al resto del mundo.

6En nuestro continente, después del Tratado de Libre Comercio (TLC) de América del Norte, el bloque regional del Sur es el segundo en importancia porque suma los recursos de cuatro países que ocupan una superficie de 12 millones de kilómetros cuadrados, agrupa a una población de más de 195 millones de potenciales consumidores, con una renta per cápita de más de 4,000 dólares y representa una producción anual equivalente a unos 758 mil millones de dólares (U.S./Latin Trade, December 1994: 31). Se trata, pues, de la creación de un gran mercado común que registra un PIB de unos 750,000 millones de dólares, el 45% de los habitantes y el 60% del territorio latinoamericano.

7Para convertirlo en unión aduanera, los socios del MERCOSUR han acordado establecer un arancel externo común que va desde cero hasta un nivel máximo de 20%, con un promedio de 14% mientras que las tasas se unifiquen e igualen hacia el año 2006. Pero, no obstante que el MERCOSUR sea una unión aduanera imperfecta porque no todas las mercaderías están habilitadas para circular sin trabas arancelarias, es importante porque incluye también normas ecológicas y de consumo, libre circulación de ciudadanos y vehículos entre los cuatro países y el reconocimiento de certificados de estudios básicos.

8Por tanto, tienen razón los actores principales del MERCOSUR al pensarlo como una creación producto de la voluntad de los países en el marco de sus estrechos vínculos políticos, sociales, culturales y geográficos, para encontrar respuestas comunes a los desafíos que presenta el orden económico internacional (Robertti, 1996: 3). Y aunque no ha estado libre de contratiempos y de problemas que han trabado su evolución, “la férrea voluntad política de los cuatro gobiernos y la flexibilidad de los equipos negociadores han permitido sortear hasta ahora los obstáculos y mantener vivo el espíritu de la asociación” (Castro, 1994: 900).

Antecedentes

9El MERCOSUR tiene como antecedente político el arribo al poder de gobiernos civiles en los cuatro países sudamericanos después de una prolongado etapa de regímenes militares, lo que propició que con la redemocratización, los nuevos equipos gubernamentales reorientaran sus políticas hacia la cooperación e integración con sus vecinos (Sanguinetti, 1991: 11). Este hecho coincidió con un significativo aumento de la interrelación económica sobre todo entre Argentina y Brasil, países que tomaron la iniciativa para integrarse, teniendo presente que el proceso se apoya simultáneamente en la consolidación de la democracia y la transformación productiva.

10Varios autores explican que, paralelamente a los programas aplicados tanto en Argentina como en Brasil para controlar la economía, la apertura de Argentina a las importaciones permitió que su especialización en productos agrícolas se complementara con el desempeño manufacturero de Brasil, lo que derivó en una mayor cercanía política y económica que se plasmó en la firma de varios programas y protocolos de cooperación y asistencia binacional en diversas áreas, que van desde las productivo-financieras hasta las culturales, tecnológicas y científicas.

11Los primeros pasos hacia la integración económica entre Argentina y Brasil se dieron el 30 de noviembre de 1985, en la ciudad de Foz Iguazú, donde los representantes de los dos países manifestaron su voluntad política para iniciar y avanzar en el proceso de integración bilateral. Posteriormente, en julio de 1986, se aprobaron doce protocolos sectoriales que conformaron el Programa de Integración y Cooperación Económica, el cual fue complementado ese mismo año con un Acta de Amistad argentino-brasileña en el que se resaltan los valores de la democracia, la paz y el desarrollo (Vázquez, 1995:11).

12Gradualmente, entre 1987 y 1990, fueron incorporándose nuevos protocolos al acuerdo original al tiempo que se formalizaba la participación de Uruguay y Paraguay en el proceso. Aparte de la redemocratización y la similitud en los programas de ajuste económico, la inclusión de Paraguay y Uruguay en el nuevo bloque subregional se debió al crecimiento y diversificación del comercio de estos dos pequeños países con sus vecinos más grandes. Asimismo, la percepción de evitar el desplazamiento de sus productos del comercio regional y contar con mejores perspectivas en el mercado internacional fueron las razones que tomaron en cuenta los gobiernos de Uruguay y Paraguay para solicitar su inserción en el bloque regional.

13Finalmente, el 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción, mejor conocido como MERCOSUR. Instrumento jurídico de integración regional que establece las condiciones y las etapas para la creación del Mercado Común (Plá, 1993). Por lo que, ahora, el MERCOSUR es el proyecto de construcción de un Mercado Común que se encuentra en la etapa de Unión Aduanera.

  • 1 Alfredo Castro Escudero (1994:996) registra dos de los incidentes más críticos en el proceso de ne (...)

14La gran mayoría de los analistas que han observado de cerca la evolución del MERCOSUR coinciden en que es un caso que ha tenido una buena aceptación en la opinión pública de los cuatro países miembros. Se subraya que, cuando fue aprobado por sus respectivos parlamentos, nunca se cuestionó la necesidad de que los países del Sur se integrasen regionalmente. Y no obstante que ha habido incidentes y fuertes divergencias,1 las diferencias entre los negociadores han sido más bien sobre aspectos instrumentales o sobre los ritmos de avance, por lo que no es exagerado asegurar que es uno de los esquemas de integración más legitimados porque cuenta con un fuerte consenso social y al que apoya la mayoría de las fuerzas políticas de los cuatro países (GMC/BID, 1995: 19).

15El MERCOSUR es un proceso que continuará profundizándose dependiendo de la voluntad política de sus miembros. Los diferentes momentos por los que ha cursado la negociación diplomático-comercial pueden interpretarse como etapas sucesivas de un único proceso de integración. De ahí que la vigencia de regímenes democráticos que tengan un origen legítimo sea un requisito para el ejercicio de la negociación y el otorgamiento de concesiones mutuas en la lógica de la cooperación y la unidad regional.

16Democratización política y liberación económica conforman pues un binomio funcional sin el cual sería muy difícil avanzar en la consecución de objetivos más complejos, como el arancel externo común, mediante el cual el MERCOSUR se convierte en la única y primera unión aduanera existente entre países en desarrollo (Robertti, 1996: 3).

Objetivos del MERCOSUR

17La principal finalidad del MERCOSUR en su etapa actual es crear un mercado ampliado por medio de la suma de las economías nacionales de los cuatro países integrantes, mediante la libre circulación de bienes, servicios y demás factores productivos a través del arancel externo común.

18Robertti (1996:5) sostiene que toda la lógica del MERCOSUR se basa en el cálculo de costos y beneficios derivados de la eliminación progresiva de los aranceles: “El MERCOSUR existe, antes que nada, porque los cuatro países entienden que los beneficios de eliminar las tarifas arancelarias son mayores que los beneficios de mantener esos aranceles”. En ese sentido, los beneficios reales y potenciales que esperan los promotores del MERCOSUR justifican el desafío que implica la integración.

19Las bases y los objetivos más generales que se enuncian en el Tratado de Asunción son:

  1. La ampliación de los mercados a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos.
  2. El establecimiento del arancel externo común.
  3. La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales agrícola, industrial, monetaria, financiera, aduanera, de comercio exterior, transportes y comunicaciones.
  4. La armonización de las legislaciones nacionales respectivas para favorecer el proceso de integración.
  5. El reconocimiento de las asimetrías entre los países participantes, favoreciendo en cuanto a ritmo y profundidad a los países más chicos.
  6. El mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de los cuatro países. (Cfr. IEEM, Tratado y Anexos constituidos del Mercado Común del Sur, Montevideo, 1991).

20Se puede afirmar que las primeras metas acordadas en el Tratado de Asunción ya se lograron, con lo que el MERCOSUR se transformó de una zona de libre comercio a una Unión Aduanera. En cambio, otros objetivos están en proceso de adecuación y otros muchos aspectos han quedado pendientes para su ulterior concertación:

  1. Desde el 31 de diciembre de 1994 se ha cumplido con el objetivo de eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias en el comercio intrazonal para el 95% de los productos, quedando solamente algunas excepciones que serán eliminadas gradualmente.
  2. La adopción del arancel externo común se concretó el 31 de diciembre de 1994, faltando de negociar también algunas excepciones.
  3. Sobre la coordinación de políticas macroeconómicas, la política cambiaria, monetaria y fiscal son las esferas que los socios del MERCOSUR tendrán que coordinar. Sobre este punto se subraya que, a medida que avance la interdependencia entre las cuatro economías, se hará más necesaria la coordinación de las políticas macroeconómicas ya que, por ejemplo, un diferencial en las tasas de interés o en el cobro de impuestos podrán distorsionar las decisiones de inversión en los países socios (Villafañe, 1996: 5).
  4. Respecto al libre comercio de servicios. Un mercado común presupone la liberación del comercio de servicios entre sus miembros. Este sector genera más de la mitad del PIB de los países miembros del MERCOSUR por lo que, en los próximos años, la negociación de los servicios está planteada como un imperativo.
  5. Ante la libre circulación de capitales, los inversionistas ya cuentan con facilidades y garantías para colocar sin trabas sus capitales; sin embargo, la liberación de este factor implica la revisión de las legislaciones y constituciones nacionales.
  6. La libre circulación de mano de obra es una de las metas más ambiciosas para la creación del mercado común. Se considera que el acceso efectivo de los trabajadores a los mercados laborales de los cuatro países es el aspecto más rezagado de la negociación que, sin embargo, su logro permitiría a los diversos grupos sociales aprovechar los frutos de la integración.

21Varios analistas coinciden en que la condición previa para lograr la libre circulación de la fuerza laboral en el MERCOSUR consiste en la armonización de las legislaciones laborales y de previsión social en cada uno de los países; condición que aún están lejos de alcanzar.

22Al respecto es interesante observar que, desde el principio, en la estructura administrativa del MERCOSUR no se consideró la creación de una comisión sectorial sobre asuntos laborales. Posteriormente, cuando se formó la Comisión de Relaciones Laborales, se le dio la función de un órgano consultivo, con la intención de que se convirtiera en un ámbito donde las delegaciones de empresarios y sindicalistas se enteraran de la marcha del proceso de integración y contaran con un mecanismo para elevar sus propuestas.

23No obstante esas limitaciones, varios informes de prensa indican que los representantes de las centrales sindicales han estado participando en la discusión de los temas de la integración laboral y que los profesionistas han insistido en la necesidad de la homologación efectiva de las diversas categorías profesionales y en el reconocimiento de los títulos y grados académicos.

24En general, como este asunto sigue quedando pendiente, se enfatiza que el futuro de la libre circulación de los trabajadores en el MERCOSUR va a depender de la marcha del proceso de integración en su conjunto, “la cantidad y calidad del empleo condiciona las posibilidades de la circulación libre de trabajadores en una región a integrar económicamente. La generación de empleos en la región es uno de los propósitos de la integración; sin embargo, el desarrollo económico no será inmediato ni homogéneo en la región” (Babace, 1995:131).

25Babace ha puntualizado las condiciones que tendrían que tomarse en cuenta o que tendrían que crearse para que efectivamente se garantice el derecho a la libre circulación de la fuerza laboral.

  1. La circulación libre de trabajadores es un derecho fundamental consagrado en documentos internacionales y consustancial al proceso de integración.
  2. Se requiere que el trabajador emigre sin trabas administrativas y que las leyes garanticen la seguridad familiar en el país de admisión.
  3. El trabajador migrante deberá gozar del mismo nivel de protección laboral que los nacionales del país donde desarrolla su actividad.
  4. Los derechos de la seguridad social deberán tender hacia la homoge-neización, preservando los derechos adquiridos en los Estados miembros.
  5. Para la protección de esos derechos es necesario que pueda ser exigida en el ámbito de las jurisdicciones nacionales.
  6. Para que sea fácticamente posible la circulación de los trabajadores es imprescindible que se generen puestos de trabajo, mediante el desarrollo económico regional (Cfr. Babace, 1995: 134).

Medios, principios, órganos administrativos y sistemas de solución de controversias del MERCOSUR

26En el Tratado de Asunción (1991) se conceptualizan como medios al servicio de los objetivos del MERCOSUR: a) un eficaz aprovechamiento de los recursos de los cuatro países; b) la preservación del medio ambiente; c) el mejoramiento de las interconexiones físicas; d) la coordinación de las políticas macroeconómicas; e) la complementación de los diferentes sectores de las economías; f) promoción del desarrollo científico y tecnológico y g) la modernización económica.

27Los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, establecidos en el Preámbulo del Tratado, dan sentido al proceso de conformación del MERCOSUR. La gradualidad implica que el Mercado Común se irá formando a través de etapas sucesivas, evitando la adopción de medidas drásticas que provoquen distorsiones económicas graves. La flexibilidad implica reconocer la imposibilidad de prever todas las situaciones que la realidad puede presentar y la necesidad de adaptarse a ellas. El equilibrio se adopta en el sentido de distribuir tanto el costo social y económico como los beneficios de la integración (Vázquez, 1995: 15).

28Los órganos administrativos y de negociación previstos en el Tratado de Asunción son los siguientes: 1) El Consejo del Mercado Común, integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y Economía de los cuatro países. 2) El Grupo Mercado Común, que es un foro ejecutivo de los ministros de Relaciones Exteriores. 3) La Secretaría Administrativa que funciona en Montevideo. 4) Catorce comisiones técnicas y varios subgrupos de trabajo. (Tratado de Asunción, 1991:4).

29El sistema de solución de controversias es un amplio instrumento de carácter jurídico que se compone de tres instancias para el examen de cualquier conflicto: 1) Diplomático. Que prevé las negociaciones directas entre las partes y con un plazo de quince días para encontrar una solución. 2) Institucional. Al no encontrarse una respuesta satisfactoria, se pide la intervención del Grupo Mercado Común mediante un panel de expertos o peritos con un plazo de treinta días para plantear recomendaciones. 3) Arbitraje. Si no se alcanza una solución, se eleva la controversia al Consejo del Mercado Común, el cual se constituye en Tribunal Arbitral, cuyas resoluciones no pueden apelarse y son obligatorias (Anexo III del Tratado de Asunción: 65).

30Este sistema de solución de controversias, de acuerdo a la evaluación de Castro (1994), ha demostrado su eficacia porque se adapta al modelo de integración subregional que pretende el MERCOSUR y es producto de un gran cúmulo de experiencias, por lo que responde a las necesidades de los países participantes.

Excepciones temporales y restricciones no tarifarias

311 Régimen de adecuación. Dentro del programa de liberalización (Anexo I del Tratado de Asunción, 1991: 53) se aprobó una lista de excepciones de productos que quedan excluidos del cronograma de desgravación. Esto es debido a las diferencias del tamaño de las economías, sobre todo de Paraguay y Uruguay, por lo que ambos países cuentan con un número mayor de productos en esta lista y un lapso más prolongado para la apertura.

32Esta consideración permite que el Régimen de Adecuación sea diferente para los integrantes grandes y los chicos. Sólo hasta diciembre de 1998, el arancel cero en el comercio comprometerá a Argentina y Brasil, y en diciembre de 1999 se ampliará a Paraguay y Uruguay.

33Robertti (1996:11) señala que principalmente el Régimen de Adecuación es lo que garantiza la viabilidad de la integración porque sirve para que los sectores productivos de cada país con mayores problemas de competitividad tengan un plazo adicional para adaptarse al libre comercio. Con esta medida se evita un desequilibrio comercial, en consideración a la disparidad de las condiciones macroeconómicas de los cuatro países. De este modo, el Régimen de Adecuación se constituye el principal mecanismo que protege a los sectores más afectados del proceso de liberación.

34Sin embargo, siguiendo la explicación de Robertti, la verdad es que el Régimen de Adecuación es cualitativamente poco significativo. El valor del comercio de los productos sujetos al régimen no pasa del 5% de total del intercambio entre los cuatro países del MERCOSUR; esto significa que, hoy, el 95% del volumen total del intercambio se hace con tarifa cero (Ibid. 12).

352 Productos fuera del libre comercio. Los negociadores del MERCOSUR decidieron que los productos del sector azucarero y las mercaderías originadas en las zonas francas quedaran excluidas del libre comercio. Hasta ahora cada país puede cobrar aranceles al azúcar o al alcohol de caña a los países socios solamente observando que los impuestos no sean mayores que los que se imponen a terceros países (Anexo II: 59). Los mismos negociadores del MERCOSUR consideran como un avance el hecho de que se haya podido aislar la cuestión del azúcar sin comprometer el resto de las negociaciones.

36Las zonas francas (la de Manaos en Brasil, el área aduanera especial de Tierra del Fuego en Argentina y la de Uruguay) se interpretan como pequeñas islas donde debe regir una tarifa diferente del arancel externo común debido a que operan incentivos especiales que no se dan en el resto de territorio. El criterio que se aprobó fue que los productos oriundos de estas zonas francas sean considerados igual que los originados en terceros países. Además, los gobiernos se comprometieron a no crear nuevas zonas francas en ninguno de los cuatro países.

373 Restricciones no tarifarias. Existen también medidas no tarifarias o medidas no arancelarias. Este tipo de medidas tiene la finalidad de limitar las importaciones y proteger la salud, la seguridad y el medio ambiente. Las restricciones no tarifarias son las prohibiciones a la importación, las cuotas y los requisitos de autorización previa a la importación. Las medidas no arancelarias más comunes son los requisitos fitozoosani-tarios, esto es, aquéllos referentes a las condiciones sanitarias de los productos de origen animal o vegetal.

38En este sentido, en la conformación del MERCOSUR, los países miembros pueden mantener normas de control de sanidad, pero esas normas deberán ser aprobadas de común acuerdo. Aunque muchas normas ya están aprobadas, las comisiones prosiguen la negociación más lentamente en este tema que se torna complejo y muy sensible.

Resultados y perspectivas del mercado común

39El principal resultado económico del MERCOSUR consiste en que, entre 1991 y 1994, el comercio intra-regional se duplicó, alcanzando los 10,000 millones de dólares en 1995. “Las exportaciones al MERCOSUR pasaron a representar, del 4% de las exportaciones totales de Brasil, en 1989, al 10% en 1993. En el caso de Argentina, pasaron del 10% en 1989 al 23% en 1993; en el de Paraguay, del 30% en 1989 al 35% en 1993; y en el de Uruguay, del 28% en 1989 al 43% en 1993” (GMC/BID, 1995: 17).

40De acuerdo con los datos proporcionados por el Grupo Mercado Común, el crecimiento de las importaciones y exportaciones intra-MERCOSUR representaron el 16% en 1991, el 21.5% en 1992, el 30.4% en 1993, para llegar al 40% en 1994. “En el MERCOSUR, en solamente cinco años, se han aprobado más de 2,500 proyectos, de los cuales el 62% son industriales. Dentro de éstos se encuentran, entre otros, inversiones en alimentos, substancias químicas, papel e impresos, industria de madera, textiles, bebidas, metales, máquinas y equipos. Dichos proyectos representan más de 2,000 millones de dólares americanos y la creación de miles de nuevos puestos de trabajo” (Robertti, 1996: 18).

41También se ha informado que, de 1992 a 1996, fueron establecidas más de trescientas alianzas empresariales a escala del MERCOSUR y que se concluyó un gran número de acuerdos de cooperación empresarial. Sobre todo, las empresas multinacionales se han ido posicionando para aprovechar el mercado ampliado que crea el MERCOSUR. Sólo en el sector automotor se han previsto inversiones del orden de los 10,000 millones de dólares (GMC/BID, 18).

42En general, todas las proyecciones del MERCOSUR se basan en un diagnóstico optimista debido a que los compromisos adquiridos en las negociaciones se han cumplido en conformidad con el Tratado de Asunción. El cronograma para la ampliación de las preferencias, el arancel externo común y el funcionamiento de los órganos administrativos que fueron previstos como metas a lograr se han alcanzado en los plazos acordados mediante criterios pragmáticos con los que operan las instancias de negociación política de los miembros de esquema de integración.

Desafíos y limitaciones

43Sin embargo, subsiste un cúmulo de desafíos y problemas pendientes no resueltos. Aparte de lo previsto en el propio Tratado de Asunción, entre las principales limitaciones se ubica el limitado desarrollo de la infraestructura física y bancaria que permita un mayor movimiento de mercancías y capitales. Asimismo, la paridad del dólar es otra de las grandes dificultades, puesto que Argentina y Brasil engancharon sus monedas a la estadounidense y sobre ese cambio comenzaron la apertura y las privatizaciones (Aznárez, 1994:8).

44Para atajar los serios problemas de logística, Argentina, Brasil y Uruguay inauguraron un cable submarino de comunicaciones de 1,260 kilómetros. Los vuelos entre Buenos Aires y Sao Paulo pasaron de tres por día en 1988 a diez en 1995. Un tren bala que acorte el tiempo de los 1,800 kilómetros de distancia entre esas dos grandes ciudades figura entre los muchos proyectos en marcha o en estudio (Ibid.).

45En fin, las diferencias que subsisten entre los miembros del MERCOSUR son amplias y diversas; entre ellas se ubican las que tienen que ver con la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales. Por ejemplo: la gran cantidad de restricciones no arancelarias que subsisten, la adecuación de la denominación de origen a los diferentes sistemas y los aspectos tributarios, entre otros.

El rol de los principales actores del MERCOSUR

46Aparte del Estado, en el MERCOSUR se pueden identificar como actores preponderantes del proceso de integración a los agentes no gubernamentales, como los grandes empresarios, las empresas transnacionales, los grupos de tecnócratas, los sindicalistas y los consumidores de los cuatro países. Sobre todo, la ampliación de la oferta de bienes y servicios generada por la integración crea grandes expectativas entre los agentes productivos, puesto que tiene como destinatarios a los consumidores de importaciones, cuyo ingreso per cápita se calcula en unos cuatro mil dólares anuales. O como dice Aznárez (1994:8): “La demanda es mucha en una zona donde la actividad industrial genera el 40% del PIB regional, el agropecuario el 11% y los servicios el 49%”.

47La transnacionalización de importantes grupos empresariales del Cono Sur se está dando través de operaciones conjuntas, asociaciones bi y multilaterales y alianzas estratégicas, puesto que los empresarios que observan comportamientos transnacionales se proyectan como los beneficiarios más directos de ese esquema de integración. El Tratado de Asunción se convierte así en el principal instrumento de la estrategia integra-cionista que facilita la articulación de los intereses económicos de las grandes empresas, tanto de las que tienen un origen extrarregional como de las de Brasil y Argentina, principalmente.

48La mayoría de los testimonios externados por los hombres de negocios de Sudamérica coinciden en la conclusión de que, para competir y prosperar en el mercado ampliado, es necesario cambiar la mentalidad de los agentes productivos y promover la cultura de la productividad y la calidad. Ahora se observa que ha avanzado la percepción de que el dinamismo económico depende, en buena medida, de la participación en el mercado regional y mundial, y de la efectiva transferencia de capitales y tecnologías.

49Sobre el papel de los actores privados en el MERCOSUR, Schvarzer (1993:82) ha escrito que la integración exige una serie de decisiones que deben ser asumidas por los agentes privados: “Si bien la integración surge como un objetivo político y económico, lanzado por los gobiernos respectivos, su marcha exige que se incorporen nuevos sujetos y nuevas expresiones de intereses particulares, al mismo tiempo que se define el rol de los actores gubernamentales”.

50En este sentido, se requiere de una activa participación del Estado para la conducción del proceso de integración económica, lograr la reestructuración tecnológica y la reconversión productiva. Para impulsar esa transformación se subraya que los instrumentos de la política económica deben articularse con la participación de los distintos actores empresariales y laborales (Couriel, 1991: 103).

51Desde un punto de vista general, la participación del Estado como actor privilegiado del proceso de integración es indispensable para orientar la estrategia en función del desarrollo económico y social de los países sudamericanos. Pero particularmente, los órganos estatales e interestatales especializados en el proceso de integración resultan indispensables para representar los intereses de los actores no gubernamentales. De ahí que los organismos de coordinación deban permitir la participación de actores no estatales en los procesos de negociación de los acuerdos específicos pendientes.

52“En mucho depende de estos órganos el éxito del proceso, debido a que los intereses de los agentes privados no pueden quedar librados al azar de la participación espontánea de los actores privados, sino en relación con una adecuada representación” (Schvarzer, 1993:82). Lo que implicaría una decidida voluntad política de los actores estatales y privados para avanzar en el proceso de integración regional y su adecuada inserción en la economía globalizada.

La inserción internacional del MERCOSUR

53La interrogante que se puede plantear en torno a esta Unión Aduanera es si el MERCOSUR se está convirtiendo en un instrumento de resistencia o protección, o en cambio está contribuyendo a desmantelar las barreras del comercio internacional. Sobre esta cuestión, los actores que se agrupan en el MERCOSUR conciben a las economías de Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay como “global traders” en el marco del sistema de la Organización Mundial del Comercio. Estos países tienen una relación económica entre sí y con el resto del mundo, por lo cual no pretenden quedar atados en una alianza económica que desconozca sus otras inserciones y sus otras vinculaciones con el mercado global.

54Sin embargo, un tratado como el que generó el MERCOSUR apunta a transformar el acceso al mercado regional en un derecho jurídicamente protegido. Como enfatiza Peña (1994: 312), la clave de una integración contemporánea queda contituida por el aspecto político-legal formalizada, en este caso, mediante el esquema de unión aduanera. Por otro lado, la propia diversifícación de este grupo subregional hacia las principales regiones del mundo favorece la orientación hacia la globalización económica.

55En ese sentido, el MERCOSUR vendría a ser, más que una “fortaleza”, una “plataforma” orientada a formar las mejores condiciones para que sus integrantes se inserten como grupo de forma competitiva en la economía continental e internacional. El carácter abierto y la flexibilidad del esquema de integración son lo que lo salva de las contradicciones inherentes a un bloque económico que se funda en el arancel externo común. A la vez, su potencial económico y el perfil social de las naciones que lo componen lo hacen atractivo para la inversión y para la incorporación de otros países.

56El MERCOSUR es compatible con las reglas de la actual Organización Mundial del Comercio, que admite la creación de zonas de libre comercio y uniones aduaneras. Igualmente, la Asociación Latinoamericana de Integración tiene prevista la posibilidad de formalizar Acuerdos de Alcance Parcial en la modalidad de integración económica.

57El Tratado de Montevideo, en la sección tercera del capítulo segundo, considera que, para que esa clase de acuerdos no se desvíen de los objetivos de la ALADI y sean compatibles con su normativa, deben cumplir un conjunto de condiciones generales entre las que destacan: la posibilidad de adhesión de cualquier país miembro de la ALADI; la inclusión de cláusulas de convergencia para que los beneficios del acuerdo alcancen en algún momento a todos los países miembros; tratamiento diferencial en función de las tres categorías de países consagradas en el Tratado y un plazo mínimo de un año de duración (Cfr. Vaillant y Vera, p.45).

58El MERCOSUR ha concretado acuerdos de libre comercio con algunos países miembros de la ALADI, entre los que podría estar México. Sobre todo es importante la asociación de Chile al esquema sudamericano, debido a que el intercambio del MERCOSUR con chile ha experimentado un alto crecimiento en los últimos años. Además, Chile en la actualidad es uno de los principales inversionistas en los países vecinos. Lo cual fue la base para que, a finales de junio de 1996, se formalizara la adhesión de Chile al MERCOSUR como socio y no como miembro pleno. Alternativa necesaria ante el retraso de la incorporación de Chile al TLC norteamericano.

59Muy importante será también la negociación de un acuerdo de cooperación entre el MERCOSUR y la Unión Europea, que tiene el propósito de avanzar hacia una asociación inter-regional de carácter político y económico, que incluirá una zona de libre comercio transatlántica. Algunos funcionarios pronostican que aquellas empresas que inviertan para la exportación en Brasil, mediante alianzas estratégicas con firmas de ese gigantesco país, tienen una oportunidad de posicionarse en un mercado de alto dinamismo. La Unión Europea se muestra muy interesada en la consolidación del MERCOSUR, por lo que es muy probable que, para 1997, esté en funcionamiento el acuerdo transcontinental que vinculará a los dos bloques económicos más formalizados de Europa y América Latina.

60El MERCOSUR también se relaciona con Estados Unidos mediante el Consejo de Comercio e Inversión, conocido como Acuerdo 4 + 1. Inclusive, había la pretensión, derivada de la Cumbre de Miami de 1994, de que un MERCOSUR fortalecido pudiera convertirse en el principal interlocutor del bloque norteamericano de libre comercio en el caso de que avanzara la propuesta de continentalizar la integración, mediante el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas. Si éste fuera el caso, los actores sudamericanos están interesados en revertir los niveles relativamente bajos de interdependencia que caracterizan a los dos principales bloques económicos del continente.

61Finalmente, puede argumentarse que los principales actores latinoamericanos que promueven la integración, en este caso los integrantes del MERCOSUR, conciben a los diferentes esquemas como parte de una estrategia en pos del desarrollo de nuestros países. Sin embargo, hoy integración significa, por un lado, asociación entre los propios países latinoamericanos y, por otro, la integración de todo el hemisferio occidental mediante la propuesta norteamericana de libre comercio.

62Esa distinción es importante porque el regionalismo hemisférico que promueven por su parte los actores estadounidenses se sustenta sobre todo en aspectos comerciales y económicos, pero conlleva importantes implicaciones estratégicas y geopolíticas. La hegemonía de Estados Unidos sigue predominando en sus relaciones con el resto del continente y es de esperar que, si avanza el plan de continentalizar la integración, se afiancen aún más las relaciones de dependencia e interdependencia entre el Norte desarrollado y el Sur en desarrollo.

63El objetivo latinoamericano de lograr el desarrollo económico-social sigue presente aun sin que el modelo neoliberal predominante incluya políticas explícitas de desarrollo. Esa racionalidad en la que se funda el desarrollo latinoamericano históricamente no es compatible con la racionalidad de la hegemonía estadounidense. Pero ahora la implantación de las políticas neoliberales ha eliminado muchas fuentes de fricción entre Estados Unidos y Latinoamérica y, aunque no se ha abandonado el lenguaje de la hegemonía, se ha dado paso al de la “cooperación” y “asociación” (Cfr. Hurrell, 1996).

64Eso ha llevado a muchos líderes políticos y empresariales a valorar que la hegemonía estadounidense encierra beneficios para los socios latinoamericanos y a una aceptación tácita de la política de integración compatible con el mantenimiento de la hegemonía estadounidense. Sin embargo, todavía es prematuro para verificar si la integración subordinada que promueven los principales actores continentales está en función del desarrollo económico y social de los países latinoamericanos o, si por el contrario, lo que asegura es el riesgo de una mayor monopolización en beneficio de las grandes transnacionales, destrucción de la infraestructura y de la capacidad productiva de cada país, polarización del ingreso, desempleo y pobreza.

Bibliographie

Bibliografía

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Notes

* Profesor-investigador del Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara.

1 Alfredo Castro Escudero (1994:996) registra dos de los incidentes más críticos en el proceso de negociación del MERCOSUR:
”En octubre de 1992, las autoridades argentinas iniciaron una serie de medidas proteccionistas para atenuar su creciente déficit comercial, en especial con Brasil. Como parte de ellas se impusieron derechos antidumping, cláusulas de salvaguardia y aumentos a la carga arancelaria. De estos últimos se exceptuó a Uruguay y, luego de una protesta formal, a Paraguay.
En respuesta, Brasil anunció fuertes represalias, principalmente en torno a las exportaciones argentinas de bienes de capital e hilos sintéticos. Sin embargo, las instancias diplomáticas intervinieron y luego los presidentes suscribieron un acuerdo que puso fin al conflicto”.
”Sin duda, el momento más tormentoso se suscitó cuando el Ministro de Economía de Argentina, Domingo Cavallo, ante las pretensiones de Uruguay y Paraguay de tener mejores ventajas, respondió que el’MERCOSUR es una idea exclusiva de Argentina y Brasil. Uruguay y Paraguay si quieren están y si no quieren, pues no estarán’. El funcionario agregó que la producción de Argentina y Brasil representa el 95% del MERCOSUR, ’con lo que está dicho todo’. En respuesta, los dos países ’menores’ del MERCOSUR amenazaron con retirarse del pacto comercial y acusaron a Cavallo de ser un ’tecnócrata sin cultura’. Luego, como en el primer caso, las instancias diplomáticas intervinieron y las negociaciones siguieron sin mayores contratiempos”.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2003

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