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América Latina: realidad, virtualidad y utopía de la integración

 | 
Jaime Preciado Coronado
, 
Alberto Rocha Valencia

La política económica de la regionalización

Sergio de la Peña

Texte intégral

  • * Investigador y profesor en el Instituto de Investigaciones Sociales y la Facultad de Economía, UNA (...)

1Note portant sur l’auteur*

2La apreciación y crítica de la política económica de la regionalización en América Latina demanda referirse a su experiencia del proceso de globalización. Esta marca tres períodos que son: de globalización ajena (1974-82), inserción en condiciones de crisis (1983-89) y la reinserción actual (1990 en adelante).

La globalización tardía de América Latina

Reglamento con auge en los setenta

  • 1 Entre las primeras apreciaciones de cambios globales destaca el trabajo de Keohane Nye, Transnatio (...)

3Se reconoce que la globalizacion se inicia en los países desarrollados en la década de los setenta.1 Por entonces América Latina no se enteró muy bien de lo que pasaba, entre que fue relegada por más de una década de la gran transformación y el auge insólito de financiamiento externo de que gozó. En efecto, hubo gran oferta de capitales, tanto que las tasas reales de interés fueron negativas por unos años, por el exceso de liquidez mundial que trajo la terminación del pacto de Bretton Woods en 1971, y los petrodólares desde 1973, entre otras causas.

4Ante la oferta de capitales baratos, Latinoamérica se sobre-endeudó por la insistencia de los banqueros internacionales y la imprudencia de los gobiernos. El flujo de capital externo, en gran parte en forma de créditos de la banca privada, rebasó la capacidad de los países para absorberlo productivamente y auspició sobrevaluaciones y grandes importaciones. Pero creció el producto, así como las exportaciones, y mejoró la relación de precios del intercambio. También se distorsionaron las economías y se dificultó tomar conciencia de lo que pasaba en el mundo.

La oportunidad perdida de América Latina

  • 2 De la Peña Sergio, ”¿Hacia la tercera década perdida?”, Revista Memoria N° 79, julio de 1995.

5También se debilitaron en los setenta los esfuerzos internos de adecuación y desarrollo y la voluntad de comandar la acumulación, regular el crecimiento y efectuar reformas. El término de “desarrollo” cayó en desuso y se marginaron o eliminaron las correspondientes políticas e instituciones, como indicio claro de que la preocupación estatal se reducía a la operación cotidiana de la economía, o “administrar el auge”, como dijo un entusiasta presidente mexicano. Se emprendía el camino al neoliberalis-mo.2

6América Latina desperdició, por lo que hizo y dejó de hacer, la oportunidad de transformarse en condiciones financieras externas e internas favorables (el ahorro interno era el 20% del PIB, aun si tendía a declinar). Por lo pronto, a finales de los setenta y principios de los ochentase acumulaban las presiones sobre la balanza de pagos, crecía el flujo de capital externo y la inflación.

Globalización en tiempos de crisis

Crisis de la deduda en los ochenta

7La inserción de América Latina al nuevo capitalismo sucedió en los ochenta bajo condiciones traumáticas de crisis e imposiciones externas, de rupturas y ajustes. La crisis de la deuda que encabezó México a finales del’82 mostró que todo era mucho peor de lo imaginado. Para entonces, la tasa real de interés de los préstamos se había disparado, y en consecuencia el servicio de la deuda.

  • 3 La entrada promedio anual neta de capital a América Latina y el Caribe (miles de millones de dolar (...)

8La crisis se convirtió en derrumbe al crecer menos de 1% anual las exportaciones de la región y decaer el flujo neto de capitales del exterior, incluso de fondos de ayuda, al triunfar la avaricia sobre la solidaridad internacional.3 La asfixia financiera obligó a recurrir al FMI y aceptar sus condiciones para contar con su apoyo financiero y su aval.

Desregulación del sistema financiero mundial

  • 4 Lichtensztejn Samuel, ”América Latina en la dinámica de la crisis financiera”, Economía de América (...)

9La región enfrentó una severa astringencia de financiamiento externo bajo pretexto de su incapacidad de pago. Pretexto en parte, porque los mercados de capitales fueron copados por la reconversión de los países desarrollados occidentales, lo que elevó aún más la tasa de interés y redujo los fondos disponibles para el resto del mundo. Aparte, el predominio de acreedores bancarios impuso términos muy duros al manejo de la insolvencia y el acceso al crédito.4

  • 5 Swary I. y Topf B., La desregulación financiera global, FCE México 1993.

10Todo esto era parte de la globalización, al igual que la ofensiva oriental con su consecuente acumulación de divisas y el descontrol del sistema financiero internacional. Empresarios y gobiernos de países exportadores y receptores de capitales eliminaron restricciones y regulaciones. Esto dio una autonomía insólita a la esfera financiera en dos sentidos. Uno, respecto a los referentes productivos y comerciales. Otro, respecto al control de cada nación. El resultado fue la desregulación financiera que estimuló la globalización pero amenaza con crisis insólitas.5

Las fortalezas excluyentes

  • 6 Inversión extranjera directa y exportaciones mundiales. Tasas de crecimiento anual en %
    (...)
  • 7 El índice de términos de intercambio de bienes de América Latina (Base 1975-76), según la CEPAL, f (...)
  • 8 El valor unitario de las exportaciones de la región creció casi 18% anual en la década de los sete (...)

11La situación de América Latina empeoró por la reacción ante la ofensiva oriental de los países desarrollados, proteccionista, autosuficiente y de creciente intercambio entre ellos, aparte de la reconversión industrial. Peor aún, el intercambio mundial y la inversión directa se debilitaron en la primera mitad de los ochenta.6 Además, los términos del intercambio de la región decayeron hasta 1987.7 Destaca en este sentido que la causa fue la desalineación de los precios de las exportaciones tradicionales y de las manufacturas, con aumentos mucho menores.8

12Todo esto generó, en algunos sectores de la región, el temor de la marginación permanente de la dinámica mundial. No sin base. Era real el relegamiento de las fortalezas excluyentes e indiferentes en que se habían convertido los países desarrollados.

Las tareas pendientes pasan la cuenta

13En realidad, la región tendría que haber emprendido cambios radicales desde mucho antes, más aún ante las nuevas condiciones de reproducción del capitalismo. Entre las tareas incumplidas destaca el convertir en selectiva y temporal la protección industrial y de otras actividades. Falló en ayudar y exigir a los productores para ser cada vez más competentes y abrir prudentemente la economía.

  • 9 De la Peña Sergio, ”Las transfiguraciones del capitalismo en América Latina”, Revista Mexicana de (...)

14Cierto que la pauta anterior se volvió inviable pero no por dirigista, sino por inepta para elevar la eficiencia y productividad. El error ha sido caro. La ruptura inevitable del orden económico sorprendió a los países sin opciones propias.9

Al neoliberalismo por asfixia. El ajuste recesivo

15Era la asfixia. El aumento de las exportaciones era la única forma de mantener a toda costa el servicio de la deuda y abiertos los magros canales de financiamiento. Pero en vista de la astringencia financiera internacional, de la magnitud de las transformaciones necesarias y de las presiones externas, se impuso una combinación de adecuaciones con un riguroso ajuste recesivo para recuperar el equilibrio. Pero no todo fue imposición. Hubo también entusiasmo en sectores y dirigencias de la región.

16Elementos esenciales de la política recesiva de los ochenta fueron la apertura de los mercados y la contracción radical de la oferta monetaria y del gasto público para abatir la inflación y el déficit fiscal, a costa de la actividad económica. También se manejó la tasa de cambio para restringir importaciones y estimular las exportaciones. A su vez, la contracción salarial sirvió para ventaja de las exportaciones y abatir la demanda interna.

17El motor del cambio sería el capital externo, atraído por las economías saneadas. Por lo pronto, sin consideración de costos sociales, se desmanteló en los ochenta la protección industrial y social y se auspició una caída salarial, ocupacional y de condiciones de vida que no se conocía desde la crisis del’29.

Las sorpresas de los noventa

Nuevas pautas del capitalismo

18Desde finales de los ochenta hubo indicios en la región de cambios en el capitalismo mundial. Uno es la reconversión permanente de la planta productiva, ya no en oleadas catastróficas. Otro, el gran aumento del movimiento de capitales de elevada liquidez, dirigidos también a los mercados emergentes, cuyo peligro se constató con la difusión y virulencia de la actual crisis mexicana.

19Destaca el interés mundial por regular de nuevo algunas variables e intensificar la globalización más ordenadamente, con la creación de la Organización Mundial de Comercio, y retomar el control de los movimientos de capital que desarticulan aun a las economías más poderosas. Aparte crece el peso de las trasnacionales y del comercio entre firmas para crear economías de escala y evadir barreras fiscales. También la subcontratación o maquila.

20Con todo, en los noventa se debilita el crecimiento de las exportaciones mundiales, y más aún del PIB. Y siguen sin respuesta los problemas de la polarización social y económica y los ecológicos.

Desocupación

21En la segunda mitad de los ochenta se moderó la deocupación en los países desarrollados, pero se eleva de nuevo en los noventa. No hay seguridad de que sea un desajuste que se aliviará mediante una acumulación creciente y mejor orientada, que auspicie la ocupación, sobre todo en servicios. Tampoco si se trata del nuevo y más elevado umbral funcional de desocupación. Por ahora se apunta que el problema es de cuantía, pero el mayor es el desplazamiento de trabajadores cuyas habilidades no tienen más demanda.

22En América Latina, la incertidumbre es aún mayor. Por ahora, el aumento en la desocupación se debe a la apertura y la contracción económica procurada, más que a la transformación tecnológica. Se ha absorbido, como siempre, mediante subocupación, ampliación de actividades informales y emigración a Estados Unidos. En realidad no se hacen sino ocasionalmente intentos de aliviar la desocupación acumulada ni la tecnológica que se genera.

23Lo cierto es que no se abatirá la desocupación en el mundo ni en América Latina por la simple acción del mercado o el aumento de las exportaciones. Se necesita comandar el crecimiento e introducir cambios mundiales, como la reducción de la jornada de trabajo.

La reinserción de América Latina en la globalización

24La amenaza de la marginación de América Latina se modificó hacia finales de los ochenta al fortalecerse, diversificarse y cambiar las relaciones financieras y comerciales de los países desarrollados con los atrasados. La saturación de la relación ahorro/inversión, y la abundancia consecuente de excedentes de capital y de productos exportables, fortaleció el vínculo financiero y las importaciones latinoamericanas. Pero la región no logró evadir sus desvíos usuales de aplicar buena parte de los abundantes capitales externos, disponibles desde 1990, en cubrir déficits de cuenta corriente e importaciones de bienes de consumo.

  • 10 Las mil empresas extranjeras mayores en América Latina exportaron en 1991 el 17% de su producción, (...)

25Las inversiones directas y los fondos especulativos de corto plazo saltaron a niveles mucho mayores y cambiaron de carácter. Las nuevas inversiones se asocian con frecuencia con empresas nativas, atraídas por el trabajo barato y el mercado local, pero igual para exportar con base en tecnologías avanzadas, incluso de punta.10 El cambio debilita el estereotipo de empresa extranjera que trae tecnologías trabajo-intensivas e industrias contaminantes.

Aumento de las exportaciones

  • 11 Crecimiento anual de exportaciones de bienes y servicios
  • 12 Los servicios pasaron de ser el 15% del total de exportaciones en 1985 a 21 % en 1992. Las manufac (...)
  • 13 Entre 1980 y 1991, el crecimiento anual de las exportaciones de insumos básicos fue de 17% (plásti (...)

26El resultado más positivo que reclama la inserción de América Latina en la globalización ha sido el aumento de las exportaciones (pasaron de ser 14% del PIB regional en 1980, a 23% en 1993), y que han sido de gran ayuda para controlar la inflación y aliviar el desequilibrio fiscal.11 Destaca de este desempeño la diversificación de mercados (incluso el comercio regional) y el crecimiento de exportaciones de manufacturas y sobre todo de servicios.12 La diversificación de productos o sustitución de exportaciones sucedió en todos los sectores. Así, las agrícolas contienen frutas, legumbres y flores, mientras que las industriales de alta tecnología cobran creciente importancia.13

  • 14 Así por ejemplo, en México se requieren más de 80 gestiones para colocar una mercancía nueva en el (...)
  • 15 Por ejemplo, el intercambio de México con Estados Unidos en 1989 se debió en 42% de las importacio (...)
  • 16 Las 1,000 trasnacionales mayores exportaron 22% del total de la región en 1991 y 44% de las manufa (...)

27Este desempeño no se debió a la audacia de empresarios nativos, aunque muchos más intentan exportar venciendo grandes obstáculos burocráticos.14 Más bien corrió a cargo de empresas trasnacionales, al igual que gran parte de las importaciones como intercambio interempresarial que tiene características propias.15 Así, por ejemplo, no pasa por el mercado y por ello gran parte del intercambio externo es menos sensible a las políticas comerciales y fiscales. Todo lo cual revela que América Latina ya operaba en los ochenta bajo normas de la globalización.16

28Tampoco provino el impulso exportador principal de aumentos de la productividad general, sino de algunas ramas. En realidad, los estímulos principales fueron la subvaluación monetaria y la desvalorización del trabajo, cuyo resultado ha sido un avance exportador espectacular, desequilibrado y vulnerable a los movimientos de capital y a las políticas de las trasnacionales.

29Se acusa a la región de aprovechar ventajas ilegítimas para exportar, como es la indiferencia por los problemas ecológicos. Peor aún, que se practica una suerte de “dumping social” por bajos salarios y miseria social.

La economía escindida

30Poco se ha logrado en materia de mejora de la infraestructura, educación y capacitación, tras la contracción del sector público desde una década atrás. Las empresas no ocupan del todo ni amplían esos espacios, con lo que se deterioran las condiciones de la producción. La privatización de empresas estatales alivió las finanzas públicas, pero pocas mejoraron.

31A la vez, el crecimiento de las exportaciones desde la segunda mitad de los ochenta, a un ritmo mayor del PIB, es una de tantas evidencias de la creciente ruptura del sector exportador y el resto de la economía. Se recreó una extraña similitud con las economías de enclave del siglo pasado, de un sector exportador e importador moderno, aislado, en manos de empresas extranjeras, y el resto sumido en la inviabilidad e incapacidad de transformación.

32Por impericia y dogma no se mantuvieron y fortalecieron las ligas vitales internas. Dogma en verdad, porque la doctrina dominante espera que el mercado sanee la economía eliminando partes y estimulando otras hasta ser competitiva interna y externamente. Pero en los países atrasados, con estructuras desequilibradas, el efecto ha sido aislar ambas partes y debilitar la capacidad de reconversión.

33En muchos países, la solución ha sido una enérgica política de integración de toda la economía mediante las más diversas medidas, como la protección temporal para promover exportaciones que aprovechan o crean externalidades, estimular el encadenamiento de las actividades y superar deficiencias del mercado. Se requieren para ello programas de industrialización integrada, con apoyos selectivos. O sea, una regulación social.

La poítica económica

34La gradual recuperación de la actividad económica desde 1990 ha sido acompañada por una mayor estabilidad en los precios internos y equilibrio macroeconómico. Pero la decadencia creciente del coeficiente de inversión bruta (a pesar de abundantes capitales externos) revela graves problemas que no se han abordado del todo. En cuanto a la política económica, se han retenido y endurecido en algunos casos las medidas recesivas de los ochenta para mantener los equilibrios macroeconómicos. Lo común ha sido más bien la ausencia de políticas económicas en campos estratégicos y la frecuente deficiencia en las medidas que se toman, no sólo por dogma neoliberal, sino por resistencias tradicionales e intereses. Así, por ejemplo, no se aplican estímulos a las exportaciones que crean externalidades, pese a que tienen todas las características de industrias nuevas y que asumen grandes costos iniciales. Algunos países apoyan las importaciones de insumos para exportaciones, por ser temporales, y no así las exportaciones indirectas de insumos para aquéllas.

35Se ignora la precaución de normar las políticas estratégicas por objetivos de largo plazo, en vez de responder a señales coyunturales, como es la paridad. Desde luego es difícil evadir la apreciación ante grandes flujos de capital externo, como sucede en América Latina. El problema remite a la regulación del capital externo y estimular el ahorro interno, lo que supone el incremento del ingreso, desarrollo armónico e integrado del mercado interno de capitales y limitar el capital externo a la capacidad para absorberlo. Pocos países y por cortos lapsos han observado la disciplina necesaria o incrementado lo suficiente el ingreso. El resultado es que la tasa de ahorro sigue declinando y la vulnerabilidad externa se eleva.

La política frente al capital extranjero

36Un gran problema es que sólo una fracción del capital externo que se atrae se convierte en inversión productiva, pero todo afecta a la economía. Se debe regular y seleccionar para limitar el de corto plazo con medidas fiscales, cuotas, e incertidumbre sobre la paridad. También, en su caso, la inversión directa como hicieron España e Irlanda recientemente, incluso con controles cuantitativos (exigencia de períodos de maduración, emisión de acciones, tasas de interés menores para capitales externos, regulación de bolsas de valores). Y priorizar la inversión directa y el capital a largo plazo que abra acceso a nuevos mercados y tecnologías, así como que estimule el ahorro interno y el crecimiento.

37La experiencia latinoamericana apunta, por deficiencia, que sólo se deben abrir los mercados de capitales una vez consolidados, al igual que la apertura comercial. Porque de otra manera, cuando son incipientes, se generan fácilmente endeudamientos excesivos, fuertes apreciaciones de la moneda y burbujas especulativas que presionan a las tasas de interés, la competitividad de las exportaciones y auspician las importaciones. Por eso, la velocidad de la apertura debe someterse a la estabilidad macroeco-nómica y a la capacidad para canalizar eficientemente los recursos externos.

38Pero no es fácil, porque la atracción de capitales externos no asegura la eficiencia de su asignación, dadas las deformaciones de los mercados mundiales y nacionales de capitales. Peor aún, los capitales externos afectan la paridad real en los mercados de divisas y a la tasa de interés real en el mercado de capitales, que son los indicadores principales para la asignación de los recursos. Desde luego se deben establecer límites de variación de la paridad y manejar el costo de divisas y su disponiblidad, incluso obligando a mantener reservas e impuestos.

Políticas productivas

39La ausencia de políticas productivas ha sido la pauta predominante, con la expectativa de que sólo sobrevivan los aptos. No ha sido así. La gran mayoría de las unidades productivas que persisten son incompetentes, aun si han desaparecido no pocas. Algunas se han modernizado con capital externo y otras venciendo obstáculos inmensos, como la astringencia crediticia.

40Desde luego, tampoco se logra reducir significativamente la brecha de la productividad interna con la externa, ni un avance integrado del conjunto de las economías ante la ausencia de programas de salvamento de la planta productiva. Una causa central es la operación deficiente de los mercados esenciales (de factores, tecnología, divisas).

41En realidad existe un amplio aunque insuficiente proceso casi espontáneo de modernización de empresas grandes y chicas vinculadas con la exportación. Pero es desigual y se pierden oportunidades para adentrarse más intensamente en la producción de bienes de alta tecnología y la integración interna, por insuficiencia de infraestructura, trabajo capacitado, talento empresarial, administración pública medianamente eficiente y moderadamente corrupta, y condiciones sociales apropiadas. Hay grandes deficiencias en la información y es casi inexistente la investigación cientifica y tecnológica.

A manera de conclusión melancólica

42La experiencia latinoamericana de la globalización y las políticas que se han aplicado a este objetivo dejan un saldo negativo y una perspectiva pesimista. Los avances insoslayables en la sustitución de exportaciones, controles macroeconómicos y de la inflación, con fuertes diferencias nacionales, han tenido un costo social inmenso que no promete aliviarse. O sea, la economía no ha cumplido su única tarea relevante que es aportar condiciones materiales para una vida satisfactoria y creativa.

43La forma de inserción en la nueva pauta capitalista que se ha seguido ha mostrado fallas graves e innecesarias. El dogmatismo neoliberal ha metido a la región a un camino que sólo responde a los intereses y necesidades de un pequeño sector privilegiado de empresas y personas. El resto simplemente le estorba.

44Otras experiencias muestran que la modernización y competencia pasa por adecuar la regulación de los asuntos económicos, incluso con protecciones y subsidios, siempre que sean temporales y condicionados a metas de eficiencia y productividad. La referencia es la competencia de nivel mundial.

45El problema así es de regular la economía, imponerse una disciplina y proponerse objetivos sensatos. No es necesario, o siquiera posible, pretender que cada país sea como el más avanzado del mundo, pero sí lo es dilucidar su camino como parte del capitalismo actual de regionalismos y globalización fragmentada. Hoy es ineficiente e inviable la idea del crecimiento autónomo como el propuesto por los viejos paradigmas. Pero tampoco lo es declinar la capacidad de dirigencia y decisión sobre los destinos nacionales. La nación no ha desaparecido ni lo hará en el futuro previsible, pero ha sido redefinida.

46Por ahora, la década de los noventa apunta a ser de crecientes inestabilidades y crisis para América Latina, no por conspiraciones externas, que las hay, sino por debilidad e ineptitud propia para trazar una inserción más sensata y eficaz en el capitalismo globalizado. El reto es rescatar el destino.

Notes

* Investigador y profesor en el Instituto de Investigaciones Sociales y la Facultad de Economía, UNAM.

1 Entre las primeras apreciaciones de cambios globales destaca el trabajo de Keohane Nye, Transnational Relations and World Politics, Cambridge University Press, Cambridge 1970.

2 De la Peña Sergio, ”¿Hacia la tercera década perdida?”, Revista Memoria N° 79, julio de 1995.

3 La entrada promedio anual neta de capital a América Latina y el Caribe (miles de millones de dolares) fue, según la CEPAL, de:
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4 Lichtensztejn Samuel, ”América Latina en la dinámica de la crisis financiera”, Economía de América Latina N° 10, CIDE, México 1983.

5 Swary I. y Topf B., La desregulación financiera global, FCE México 1993.

6 Inversión extranjera directa y exportaciones mundiales. Tasas de crecimiento anual en %
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Fuente: FMI, anuarios y UNCTAD World Investment Repon 1994.

7 El índice de términos de intercambio de bienes de América Latina (Base 1975-76), según la CEPAL, fue:
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8 El valor unitario de las exportaciones de la región creció casi 18% anual en la década de los setenta, decayó 2.6% anual entre 1980 y 1987, y se elevó 1.7% anual hasta 1992.

9 De la Peña Sergio, ”Las transfiguraciones del capitalismo en América Latina”, Revista Mexicana de Sociología Vol. LVI N° 1, enero-marzo de 1994.

10 Las mil empresas extranjeras mayores en América Latina exportaron en 1991 el 17% de su producción, aun si fue menos en el caso de Brasil y mucho mas en Chile (33%) y México (29%). Calderón A. Transformación productiva y empresas trasnacionales, CEPAL, 1993.

11 Crecimiento anual de exportaciones de bienes y servicios
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12 Los servicios pasaron de ser el 15% del total de exportaciones en 1985 a 21 % en 1992. Las manufacturas en el total de bienes fueron de 12% en 1970, 17% en 1980, 33% en 1990 y 48% en 1992, que se compara con el 82% de los países de nueva industrialización (CEPAL).

13 Entre 1980 y 1991, el crecimiento anual de las exportaciones de insumos básicos fue de 17% (plásticos, acero), tradicionales 7.8% (textiles, vestidos, cerámica), nuevas trabajo-intensivas (muebles, libros, maquinaria) y capital intensivas 7.7% (productos farmacéuticos, químicos, metálicos, vehículos). Las semi-manufacturas crecieron sólo 2.2% anual (alimentos, bebidas, tabaco, productos de madera y papel). UN-ECLAC, Policies to Improve Linkages with the Global Economy, Santiago, 1994, p. 73.

14 Así por ejemplo, en México se requieren más de 80 gestiones para colocar una mercancía nueva en el exterior.

15 Por ejemplo, el intercambio de México con Estados Unidos en 1989 se debió en 42% de las importaciones y 27% de las exportaciones a ventas entre empresas de aquel país.

16 Las 1,000 trasnacionales mayores exportaron 22% del total de la región en 1991 y 44% de las manufacturas. Entre éstas, más del 75% fueron de trasnacionales en el caso de productos químicos y de hule, maquinaria y autos. UN-ECLAC, Policies to Improve Linkages with the Global Economy, Santiago, 1994, p. 54.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2003

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