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América Latina: realidad, virtualidad y utopía de la integración

 | 
Jaime Preciado Coronado
, 
Alberto Rocha Valencia

La integración económica centroamericana y los nuevos escenarios de la integración latinoamericana1

Alfredo Guerra-Borges

Texte intégral

  • 1 Exposición presentada en el Coloquio Internacional América Latina: proceso de regionalización y pe (...)
  • * Investigador titular del Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM y miembro del Sistema Nacion (...)

1Note portant sur l’auteur*

Breve referencia histórica

2El propósito que nos anima al hacer la presentación que se nos ha confiado sobre el Mercado Común Centroamericano es referirnos a situaciones actuales, pero en atención a nuestra diversificada audiencia permítaseme principiar por hacer un breve recuento de antecedentes.

3El proceso de integración de Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) se institucionalizó con base en tres convenios fundamentales: el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, suscrito en 1958, el Convenio de Equiparación de Gravámenes a la Importación de 1959 y el Tratado General de Integración Económica de 1960. El objetivo central de estos tratados fue establecer una unión aduanera, objetivo que se alcanzó plenamente: en la segunda mitad de los años sesenta, el libre comercio comprendía el 96% de las fracciones arancelarias y, para esas mismas fechas, se contaba ya con un Arancel Externo Común en el que 98% de los derechos de importación eran uniformes.

  • 2 Se toma el valor de las importaciones como referencia, pues con frecuencia su registro es más exac (...)

4El marco institucional establecido dio un fuerte impulso ai comercio intrarregional, que creció de 32 millones de dólares en 1960 a un total de 1,100 millones de dólares en 1981. El Mercado Común llegó a tener una importante presencia en la economía de Centroamérica: mientras al momento de suscribirse el Tratado Multilateral de Libre Comercio las importaciones intrarregionales constituían un 4% de la importación total centroamericana, diez años más tarde constituían el 24%, y todavía en 1980, cuando ya se estaba a las puertas del crítico decenio siguiente, la importación regional representó el 18% de la importación total.2 Para El Salvador y Guatemala, que fueron los dos principales exportadores a la región centroamericana, el Mercado Común llegó a constituir, respectivamente, 40% y 35% de su exportación total a fines de los años sesenta.

5El Mercado Común imprimió también un fuerte impulso al desarrollo industrial de la región. El 90% del comercio intrarregional estuvo constituido por productos industriales, en su mayor parte provenientes de las industrias de bienes de consumo y, en menor proporción, pero siempre significativa, de la industria intermedia, que se estableció casi en su totalidad en aquellos años.

6A modo de conclusión podemos decir que la integración económica de los países centroamericanos constituyó un auténtico acontecimiento histórico. Durante 300 años, esos países formaron parte de una misma colonia de la corona española y después de la independencia constituyeron una república federal en los siguientes 25 años, pero la extrema precariedad de su infraestructura los mantuvo aislados y favoreció la formación de Estados independientes. A ello se sumó, en el siglo pasado, que los nuevos cultivos y los nuevos mercados europeos orientaron los ferrocarriles y los puertos hacia el resto del mundo y no hacia el interior de la región. Se trata de una historia bien conocida en América Latina.

7El Mercado Común, por el contrario, estableció desde su primeros años una red de carreteras que vinculó todos los centros principales de población y consumo; tendió una red moderna de telecomunicaciones, favoreció la interconexión eléctrica, estimuló el crecimiento hacia dentro por la vía de la sustitución de importaciones y creó un sistema institucional regional integrado por el Banco Centroamericano de Integración Económica, el Consejo Monetario Centroamericano, la Cámara Centroamericana de Compensación, el Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria, el Instituto Centroamericano de Administración Pública, la Comisión Centroamericana de Telecomunicaciones, el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial y otros más. La integración fue, en suma, sinónimo de incorporación de Centroamérica a la modernización en sus distintas manifestaciones.

  • 3 Repon of the National Bipartisan Commission on Central America, 1984, p.42 y 50.

8El principal balance que arroja la integración centroamericana fue el grado considerable de interdependencia que creó entre los países. Se trata de un hecho reconocido hasta en el Informe Kissinger en los peores años de la agresión a Nicaragua: «Ellos (los países centroamericanos) —se dijo en el Informe— desarrollaron entre sí un vigoroso comercio de productos semimanufacturados y desarrollaron gran parte de su infraestructura económica (…) No hay forma de aislar a uno o dos países miembros (del Mercado Común).3

9No obstante los logros alcanzados, acontecimientos políticos como una breve guerra entre El Salvador y Honduras y el impacto de condiciones económicas internacionales menos propicias dieron lugar a un agrietamiento inicial del esquema en los años setenta, que se agravó al ingresar al decenio de las crisis: los años ochenta. En este período, el deterioro del esquema centroamericano de integración fue profundo. El comercio intrarregional retrocedió más del 50% y se debilitó en su conjunto el sistema institucional.

La integración centroamericana en los noventa

10La crisis puso de manifiesto el grado de interdependencia creado por la integración. Por propia iniciativa, y bajo presión de los empresarios, desde la segunda mitad de la década pasada los gobiernos realizaron esfuerzos para que el proceso de integración volviera a la normalidad. Actualmente funcionan normalmente los órganos del Mercado Común; Honduras se ha reincorporado a la zona de libre comercio, después de un período en que su intercambio con la región lo realizó con base en acuerdos bilaterales; se cuenta con un nuevo Arancel Externo Común y, para reestructurar el esquema, se aprobó un Protocolo que establece el llamado Sistema de Integración Centroamericana y un Protocolo al Tratado General de Integración con referencia específica a la integración económica propiamente dicha.

  • 4 Estimaciones con base en SIECA, Boletín Informativo, N°1, 1995.

11Gracias al desmantelamiento de las restricciones comerciales impuestas en el período crítico de los ochenta, el comercio intrarregional se ha recuperado. En 1994 alcanzó un valor de 1,400 millones de dólares, que es un valor superior al más alto del período anterior a la crisis. Las exportaciones intrarregionales constituyen de nuevo un porcentaje importante de la exportación total de Centroamérica (25%). Para Guatemala y El Salvador, que ocupan el lugar primero y tercero como exportadores a la región, el coeficiente de participación es todavía más alto: 31% y 48%, respectivamente, de su exportación total.4

12Puede afirmarse que el período crítico del proceso se ha superado ya. Con ello no queremos significar que todo marcha sobre ruedas. Hay problemas de funcionamiento, pero no se ha excedido la capacidad de las instituciones para canalizarlos. El problema de fondo no es la operacio-nalidad del Mercado Común, sino sus perspectivas. Cuando apenas restaña sus heridas el Mercado Común, y el Estado y las sociedades centroamericanas no liquidan aún por completo las consecuencias de las crisis del decenio pasado, sobre todo de las crisis políticas, el proceso centroamericano de regionalización se ve de pronto colocado ante el surgimiento de procesos de regionalización más amplios y desafiantes. Ésta es la cuestión.

Centroamérica y las negociaciones comerciales en el Hemisferio Occidental

13En la actualidad, Centroamérica está abocada a una doble tarea: la de consolidar su proceso de integración y la de negociar su participación en los nuevos esquemas de integración que se vienen conformando o que apuntan a conformarse en el Hemisferio Occidental. En este aspecto, la agenda centroamericana incluye los siguientes temas: las negociaciones comerciales con México y con Colombia y Venezuela; las negociaciones relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y las negociaciones para el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas. En los párrafos siguientes nos referiremos a estos temas someramente.

Las negociaciones comerciales con México y con Colombia y Venezuela

14En años recientes, los países centroamericanos han realizado negociaciones con México para concluir sendos tratados de libre comercio. El punto de partida fue la reunión de Presidentes de Centroamérica y México en Tuxtla Gutiérrez el 10 y 11 de enero de 1991. Con posterioridad a Tuxtia, Costa Rica y México suscribieron un tratado de libre comercio que entró en vigor en enero del año en curso. Nicaragua sostuvo negociaciones durante cierto período, pero después de su suspensión no se sabe que se hayan reanudado. Lo mismo ocurre con el llamado Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras): las negociaciones están suspendidas desde el último trimestre del año pasado.

15Como el compromiso de Tuxtla es establecer una zona de libre comercio no más tarde del 31 de diciembre de 1996, es de suponer que las negociaciones se reactivarán en algún momento en el futuro si se espera alcanzar la meta prefijada. Suponiendo que para entonces las cosas sigan como hasta ahora, en esa fecha entrarían en funciones tres tratados de integración con México en el área centroamericana. No está excluido, sin embargo, que se intente alcanzar la fecha mencionada con un solo tratado que involucre a los seis países.

16Lo anterior sería posible si hay un cambio de posiciones entre las partes concernientes en algunos aspectos fundamentales. Los países del Triángulo Norte opinan que una correcta interpretación de los acuerdos de Tuxtla Gutiérrez implica el otorgamiento de trato preferencial por parte de México a los países centroamericanos y la suscripción de un acuerdo paralelo sobre la cooperación mexicana en determinadas áreas.

17En contraposición, el tratado de libre comercio entre Costa Rica y México fue negociado con otra concepción, apegándose al principio de reciprocidad que es la tónica general de los acuerdos de libre comercio negociados en América Latina en los últimos años. Por lo tanto, habría que encontrar un texto de convergencia, lo que supone que las partes acepten todas el modelo de tratado Costa Rica-México o que se acepte el punto de vista del Triángulo Norte o, en todo caso, una tercer variante de alternativas tan disímiles.

18En cuanto a las negociaciones con Colombia y Venezuela, puede decirse que su alcance hasta ahora ha sido modesto y que se encuentran suspendidas. El punto de partida fue el Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversión que suscribieron Venezuela y los países centroamericanos en julio de 1991, el cual posteriormente fue sustituido en febrero de 1993 por el Acuerdo de Libre Comercio e Inversión al que se incorporó Colombia. Conviene hacer notar que, en este caso, los cinco países centroamericanos negocian conjuntamente como miembros que son del Mercado Común Centroamericano.

19Es de suponer que las negociaciones del Tratado de Libre Comercio del G-3 absorbieron la atención de Colombia y Venezuela, y que ello los indujo a posponer para una ocasión más desahogada la negociación con Centroamérica. Creemos que es lo mejor que pudo haber pasado. En la situación anterior al tratado del G-3, el escenario era muy complejo: simultáneamente había negociaciones de México con Colombia y Venezuela, de México con una Centroamérica segmentada en tres partes y de Centroamérica unida con Colombia y Venezuela. Con los tratados Costa Rica-México y del G-3 ya en operación se cuenta ahora con un escenario mejor definido.

Negociaciones relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte

20La suscripción del NAFTA despertó gran interés en Centroamérica desde el primer momento. Tal interés se manifestó en dos sentidos, principalmente: la adhesión de Centroamérica al NAFTA o la paridad de beneficios con México en el comercio con Estados Unidos. La primera opción ha pasado a un segundo plano en los últimos tiempos, no así la alternativa de la equiparación, que es a la que nos referiremos enseguida.

21La entrada en vigor del NAFTA constituye un desafío para Centroamérica por la posibilidad que implica de perder mercado en Estados Unidos, así como inversiones que eventualmente se desviaran hacia México. En la práctica, el impacto del NAFTA no ha sido traumático para Centroamérica, pero puede ser bastante severo para algunas exportaciones centroamericanas si Estados Unidos no les otorga un status de paridad con México.

22La razón por la que el impacto del NAFTA se localiza solamente en algunos segmentos de la exportación centroamericana es que el 65% de ésta tiene libre acceso al mercado estadounidense, principalmente en el marco de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), vigente desde 1984. El 35% restante está gravado con un arancel que, en promedio, es bastante bajo, no obstante lo cual algunos productos, como los textiles y el calzado, están gravados con aranceles hasta de 40%. Además, 15% de la exportación total de Centroamérica a Estados Unidos está afectado por barreras no arancelarias, principalmente cuotas de importación.

23Al entrar en vigor el NAFTA, Estados Unidos eliminó de inmediato los derechos de importación para productos mexicanos clasificados en un total de 7,300 fracciones arancelarias. De este total, los productos clasificados en 4,200 fracciones (58% del total) representaban aproximadamente la mitad de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos y gozaban de libre comercio con anterioridad al NAETA. Es decir, se encontraban en pie de igualdad con las exportaciones centroamericanas por estar exentas de derechos de importación en el mercado estadounidense.

24Por consiguiente, lo que para Centroamérica constituye un motivo de preocupación es la eliminación inmediata de gravámenes que México obtuvo en las restantes 3,100 fracciones arancelarias, en las cuales se localizaría la pérdida de competitividad de las exportaciones centroamericanas.

25En esta situación se encuentran, particularmente, los productos textiles y de la confección que hayan sido favorecidos con el libre comercio inmediato, en tanto que las exportaciones centroamericanas siguen gravadas con aranceles superiores al 21%. Otros productos mexicanos de las mismas industrias se beneficiaron de una reducción inmediata del 20%, mientras las exportaciones centroamericanas análogas están afectadas por derechos de importación que promedian un 19%.

26El impacto del NAFTA en los productos agropecuarios es menos sensible, pues la mayor parte de las exportaciones, tanto mexicanas como centroamericanas (comprendidas en 1,671 fracciones arancelarias) han gozado de libre comercio desde antes del NAFTA. La pérdida de competitividad afectará, aproximadamente, a un 12% de las exportaciones agropecuarias centroamericanas, pero como en este caso México no goza de arancel cero de inmediato, sino de reducciones arancelarias graduales, los efectos sobre el margen de preferencia de que goza actualmente Centroamérica se harán sentir en el mediano plazo.

27Teniendo en cuenta la situación antes descrita, en noviembre de 1993 los Presidentes de Centroamérica se reunieron con el Presidente Clinton y le solicitaron la ampliación de los beneficios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, a fin de mantener los niveles de competitividad de los productos centroamericanos. El Presidente Clinton dio instrucciones al Representante Comercial, Sr. Mickey Kantor, para que estudiara el asunto, pero todo indica que no hizo nada sobre el particular.

28Entretanto, en enero de 1994, el Sr. Gibbons presentó al Congreso de Estados Unidos un proyecto de ley que modificaba la ICC a fin de conseguir el objetivo de la paridad.

29La propuesta fue retirada posteriormente, pero en enero de 1995 un nuevo proyecto de paridad fue presentado por el Sr. Crane en la Cámara de Representantes y por el Sr Graham en el Senado, bajo la denominación de Caribean Basin Trade Security Act. La iniciativa Crane es comúnmente conocida como «Proyecto de Paridad».

  • 5 SIEC A, Evolución de la iniciativa del proyecto de paridad de Centroamérica con México en el merca (...)

30“La nueva legislación establece, para los países de la Cuenca del Caribe, condiciones de acceso al mercado de Estados Unidos, en aspectos tarifarios y en materia de cuotas, equivalentes a las establecidas para México a raíz de la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte…”5 Los gobiernos centroamericanos han acogido con beneplácito la iniciativa, pero en los últimos tiempos manifiestan preocupación porque, en una serie de audiencias realizadas entre febrero y mayo de 1995, se han presentado propuestas de modificación del proyecto que reducirían sustancialmente los beneficios del mismo.

31Esta situación fue discutida el 5 de agosto del presente año durante un encuentro de congresistas estadounidenses y funcionarios del Departamento de Estado, por una parte, y altos funcionarios de los gobiernos centroamericanos y representantes del sector privado de Centroamérica.

  • 6 Ibid, p.3.

32Al parecer el Proyecto de Paridad tiene apoyo bipartidista y del sector empresarial pues, como se indica en el propio Proyecto, Estados Unidos tiene interés en promover condiciones económicas en la Cuenca del Caribe. Por otra parte, además de las razones políticas y de seguridad que subyacen en este interés, cabe hacer notar que, desde la entrada en vigor de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Estados Unidos ha aumentado en forma sostenida sus exportaciones a la región. Varias actividades de ese país dependen de su relación con el Caribe. Un caso notable es el del sector textil estadounidense, que es proveedor de la materia prima utilizada por las empresas maquiladoras caribeñas. Así, en 1994, de un total de US$ 4,746 millones exportados por Centroamérica, US$ 1,776 millones (37% del total) fueron canalizados hacia Estados Unidos al amparo del llamado “Régimen 807” o Programa de Acceso Especial, que comprende la maquila textil y de la confección.6

El problema es la perspectiva

33Cual sea finalmente el destino del Proyecto de Paridad parece que se sabrá dentro de poco tiempo. En caso de aprobarse, Centroamérica dispondría de un período de seis años para el ajuste gradual de sus instituciones y su economía a las nuevas normas del comercio internacional. En el mismo plazo, Centroamérica tendría que mejorar su posición negociadora con el NAFTA y, en caso de no ser posible la vía de la adhesión, posiblemente se vuelva a pensar en la negociación de un acuerdo por separado con Estados Unidos.

34Ambas opciones nos parecen bastante inciertas. En realidad no es esto lo que más importa. Si bien se ven las cosas, muy pronto el desafío para Centroamérica no lo constituirán las negociaciones con el NAFTA, sino las relacionadas con el Área de Libre Comercio de las Américas. Como se sabe, la Cumbre de las Américas, realizada en Miami en diciembre de 1994 por convocatoria del Presidente Clinton, fijó un plazo que vence en 2005 para establecer el Área de Libre Comercio de las Américas.

  • 7 Alfredo Guerra-Borges, Probable impacto de los TLC en el Mercado Común Centroamericano: una reflex (...)

35Este desafío involucra a todos los demás. Pero para hacerle frente hay que tener una estrategia de transición bien definida y una clara noción del papel que puede desempeñar el Mercado Común en esa transición. Ésta es la cuestión. En otra oportunidad dijimos: “Salta a la vista que los gobiernos están pasando por una crisis existencial entre ser o no ser Mercado Común, lo que explica que con frecuencia se actúe por reacción a incentivos e iniciativas del exterior, con lo cual se pone el proceso a merced de terceros”.7

36¿Qué quisimos decir con ser o no ser Mercado Común?… Simplemente que los gobiernos, en las negociaciones de integración con terceros países, unas veces dan prioridad a la acción conjunta y otras veces actúan con absoluta independencia de los demás. En el repertorio de las declaraciones oficiales invariablemente se privilegia la acción conjunta, como esquema de integración, pero en la práctica las declaraciones oficiales han sido traicionadas reiteradamente.

37Nuestra posición es que, ante los desafíos planteados a Centroamérica en el futuro inmediato en términos de capacidad de negociación, lo procedente es profundizar el proceso de integración centroamericana y fortalecer el sistema institucional del Mercado Común.

  • 8 ”Sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes ampliaremos y profundizaremo (...)

38En cuanto al proceso mismo, la propia Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, aprobada en Miami en diciembre de 1994, asienta que el avance hacia la integración hemisférica se realizará sobre la base de los acuerdos existentes.8 Ésta es una opción muy rica de posibilidades, tanto para los países de mayor potencial económico como para los medianos y pequeños.

39Para un conjunto de países como los centroamericanos, de modesta dimensión económica, pertenecientes a una región definida geográfica e históricamente, con un grado de interdependencia significativo forjado en el proceso de integración y un sistema institucional regional relativamente diversificado, la cohesión regional en las negociaciones es probablemente la única posibilidad de obtener beneficios de la negociación, sea ésta con México, con el NAFTA o la hemisférica.

40En el caso centroamericano, el Mercado Común cuenta con instituciones regionales mediante las cuales se pueden potenciar los recursos de que disponen los países en materia de financiamiento, de coordinación de políticas monetarias, cambiarias y crediticias, de formación de recursos humanos, de innovación tecnológica, de modernización de la infraestructura, entre otros.

41Asimismo, los recursos que la comunidad internacional puede poner a disposición de Centroamérica es más posible obtenerlos si se actúa como Mercado Común. En resumen, Centroamérica tiene en su proceso de integración un activo. Si se sabrá reconocer a tiempo el activo de que se dispone es todavía una pregunta que nos suscita temor responder.

Notes

* Investigador titular del Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

1 Exposición presentada en el Coloquio Internacional América Latina: proceso de regionalización y perspectivas del Estado-nación, Universidades de Colima y de Guadalajara, Colima, México, 11-14 de septiembre de 1995.

2 Se toma el valor de las importaciones como referencia, pues con frecuencia su registro es más exacto.

3 Repon of the National Bipartisan Commission on Central America, 1984, p.42 y 50.

4 Estimaciones con base en SIECA, Boletín Informativo, N°1, 1995.

5 SIEC A, Evolución de la iniciativa del proyecto de paridad de Centroamérica con México en el mercado de Estados Unidos. Informe de situación, 1995, p. 1

6 Ibid, p.3.

7 Alfredo Guerra-Borges, Probable impacto de los TLC en el Mercado Común Centroamericano: una reflexión preliminar, Presencia, N°23, El Salvador, 1994, p.56.

8 ”Sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes ampliaremos y profundizaremos la integración económica hemisférica…” Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas.

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2003

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