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Grandeza y miseria del oficio

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Michel Bertrand

III. Realidades y límites de la supervisión en la administración de la Real Hacienda de la Nueva España

Texte intégral

1La estructura provincial de la administración de la Real Hacienda impuso muy pronto la idea de la indispensable supervisión, que hacían difícil de concretar las distancias y el personal al que se debía supervisar —aproximadamente una decena de personas de diversos grados en cada servicio—. Por ello, de manera similar a lo ocurrido en las cajas reales, las instancias de supervisión se encontraron en la incapacidad de desempeñar plenamente su función. Ésa es la razón por la que, independientemente del análisis de las normas y reglamentos administrativos, también es necesario dedicarse al estudio de la realidad del funcionamiento de las instancias de supervisión. El estudio de las debilidades de dichas instancias se extiende, entonces, tanto a los mecanismos del sistema de supervisión como a los factores de su parálisis, lo cual, además, hace posible aportar ya una primera respuesta a las observaciones anteriores sobre la importancia y la generalización de los fraudes y los abusos de poder.

LA CASCADA DE SUPERVISIONES

  • 1 Un ejemplo característico de ello lo proporciona la instrucción destinada a José Sarmiento y Vallad (...)

2La supervisión suprema del conjunto de los diferentes servicios que constituían la administración de la Real Hacienda incumbía al virrey, quien poseía el título de superintendente de esa institución. En virtud de sus atribuciones, intervenía en las materias más diversas concernientes al conjunto de ese sector administrativo; pero, dado que estaba habilitado para tomar toda medida relativa a su funcionamiento, aun cuando pudiere ser necesario que el Consejo de Indias confirmara posteriormente sus decisiones, ejercía ante todo una competencia reglamentaria. La mención de tal responsabilidad se encuentra en todas las instrucciones dirigidas a los virreyes de las Indias que fueron nombrados. Es cierto que en esas directrices —documentos por naturaleza muy dependientes de la coyuntura política— se atribuía siempre un lugar importante a los problemas del momento sobre los que el Consejo de Indias podía contar con información; sin embargo, también estaban dedicadas en gran medida a las cuestiones de orden general concernientes al gobierno de las Indias. En el marco de esa documentación, la lectura actual del material, aun cuando sin ninguna exclusividad y sin que dependa siempre de un capítulo específico, revela la omnipresencia de la responsabilidad del virreinato en la esfera de la Real Hacienda.1

FIGURA III.1. Mapa de la región de Veracruz en 1784, Archivo General de la Nación, Mapoteca, 3543, México.

  • 2 agi, Audiencia de Guadalajara, legajo 24.

3Por lo demás, ante el intervencionismo de unos y las aspiraciones autonomistas de otros, la legislación real recordaba la primacía virreinal sobre las cuestiones de reglamentación administrativa. La real cédula dirigida en mayo de 1691 a la Audiencia de Guadalajara, equivalente a un severo llamado al orden, no tenía en miras otra cosa cuando precisaba: “En este reyno, la administración y superintendencia de la Real Hacienda es del solo cargo del virrey de la Nueva España”.2

  • 3 agi, Escribanía de cámara, legajo 270a, cuaderno 1, f. 1.

4Un medio siglo más tarde, el conde de Fuenclara se encontraba ejerciendo plenamente sus prerrogativas al exigir a los oficiales reales de México, poco después de su toma de posesión, un estado de los ingresos de la Real Hacienda del virreinato: “[…] para poder hacer juicio del estado de [la] Real Hacienda en esas provincias y manejar su producto con la economía que necesitan las presentes urgencias”.3

  • 4 Ibid., ff. 17-23.

5Al actuar así, no hacía más que aplicar las consignas recibidas del marqués de la Ensenada, que le ordenaba verificar el estado de las cuentas dirigidas por los oficiales reales a la contaduría del Consejo de Indias.4

6Así, los virreyes ejercían plenamente sus atribuciones reglamentarias cuando intervenían de manera directa en el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como lo hizo el duque de Albuquerque, quien, habiéndose desplazado al tribunal poco después de su toma de posesión del cargo, observó que:

  • 5 agi, Audiencia de México, legajo 61, ramo 3.

[…] no habiendo aliado la claridad que pretendió saver, […] se practicó en la conferencia que en esta materia se tubo al medio y forma que se podía elegir para reducir a claro método y breve inteligencia […] para facilitar así la presentación de las quentas que no estaban como reconocimiento en la forma que se devía […].5

  • 6 Esa real cédula, que reprodujo las decisiones del virrey, organizó de manera definitiva la mesa de (...)

7En los meses que siguieron, con el acuerdo de los contadores de la institución, su análisis tuvo como desenlace el establecimiento de una nueva estructura interna, aprobada en abril de 1660 mediante una real cédula.6 Los ejemplos de las intervenciones del virrey en el funcionamiento del Tribunal de Cuentas y, más generalmente, en el del aparato administrativo de la Real Hacienda abundan a todo lo largo del periodo en consideración. Aun cuando esas intervenciones recibían a menudo una acogida tan comprensible como sumisa —prestigio de la autoridad obliga—, como en el caso anterior, no por ello dejaron de tropezar en ocasiones con la cólera de los oficiales interesados, entre los cuales quizá los más resueltos fueron los contadores del Tribunal de Cuentas.

  • 7 La ordenata consistía en copiar las diversas partidas en el libro corriente del tribunal; después s (...)
  • 8 agi, Audiencia de México, legajo 737.

8El segundo duque de Albuquerque pudo verificar a sus expensas la intensidad de la irritación de dichos contadores a comienzos del siglo xviii. En abril de 1703 publicó una ordenanza llena de sentido común: autorizaba a los contadores subalternos a que ellos también verificaran las cuentas que recibía el tribunal, y no se limitaran ya únicamente a llevar a cabo la ordenata,7 con el propósito de acelerar el trabajo del conjunto de la institución. Si bien la motivación era loable, los contadores superiores refunfuñaron por la aplicación de la ordenanza, que contradecía los textos legislativos y debilitaba la jerarquía interna.8 Lo mismo ocurrió entre 1716 y 1733, periodo durante el cual se invistió a los virreyes con la responsabilidad de la lucha en contra del rezago en la verificación o glosa de las cuentas. Basándose en esa comisión, los marqueses de Valero y Casafuerte contrataron, organizaron, reformaron, decidieron e impusieron al Tribunal de Cuentas todo un conjunto de medidas sin verdadera concertación; y el resultado no se hizo esperar: el conjunto del tribunal se alió en contra de los autores de los proyectos.

  • 9 Ismael Sánchez Bella, La organización financiera en las Indias, siglo xvi, Sevilla, 1968, pp. 118 y (...)

9Igualmente, los virreyes poseían una importante autoridad en la contratación relacionada con el conjunto de la administración de la Real Hacienda: eran los únicos que designaban a los interinos que suplían toda vacante en un cargo, tanto en las cajas reales como en el Tribunal de Cuentas; y, asimismo, eran los únicos que libraban y autorizaban todo pago que la aportación obligatoria del visto del Tribunal de Cuentas no pusiera en tela de juicio.9

  • 10 agi, Audiencia de México, legajo 557. Un gran número de historiadores del derecho que han estudiado (...)

10Todo lo anterior confirma la realidad de la autoridad del virrey sobre la administración de la Real Hacienda; por lo demás, al Consejo de Indias le preocupaban las alteraciones o las resistencias con que la autoridad del virrey tropezaba en ocasiones en el ejercicio de sus responsabilidades, por lo que regularmente recordaba a los contadores su deber de obediencia; pero le inquietaba mucho más la oscuridad en que se sumía esa soberanía feudal, muy particularmente en ocasión de los desembarcos de los visitadores llegados de España. En vísperas del nombramiento de Francisco de Pagabe, los miembros del Consejo de Indias subrayaron los inconvenientes de esa comisión, basándose en todas las visitas que se habían llevado a cabo desde 1603, tanto en el Perú como en la Nueva España: independientemente de su ineficacia, su principal inconveniente residía en el debilitamiento de la autoridad del virrey.10

  • 11 agi, Audiencia de México, legajo 59, ramo 3, n. 11.
  • 12 agi, Audiencia de México, legajo 65, ramo 4; y Amalia Gómez Gómez, Las visitas de la Real Hacienda (...)

11La responsabilidad suprema, el derecho de supervisión y el poder reglamentario colocaban a los virreyes en la posición de un miembro del Consejo de Indias en todo lo que se relacionaba con el funcionamiento de ese sector vital de la administración colonial. Muchas de las decisiones que adoptaba el Consejo de Indias eran consecuencia de medidas e informes que le habían dirigido los virreyes por iniciativa propia. Tal virrey —el conde de Galve, en enero de 1690—, en una carta de recomendación para que un protegido obtuviera un oficio de la Real Hacienda, daba su opinión sobre la práctica de la venalidad de los oficios en ese sector administrativo;11 tal otro —José Sarmiento y Valladares, en mayo de 1698—, en respuesta a una solicitud para obtener informes circunstanciados y secretos sobre el efecto de las visitas generales en el funcionamiento administrativo del virreinato, retransmitía información secreta que le había proporcionado el obispo de Guadalajara en diciembre de 1692, quien, a su vez, respondía a una real cédula de mayo de 1690. En dicha información, Juan de Santiago de León Garabito analizaba la única visita a la que había podido asistir en 15 años de prelatura en esa ciudad: valiéndose de ejemplos precisos y a menudo sabrosos, concluía que las visitas tenían un efecto totalmente negativo, en especial cuando las realizaba un miembro de la audiencia responsable de la circunscripción visitada. Si bien es cierto que el informe llegó al Consejo de Indias cerca de seis años más tarde, el virrey que finalmente decidió dirigirlo sugería reformar radicalmente los mecanismos de supervisión que se aplicaban hasta entonces sobre el aparato administrativo colonial en conjunto; ahora bien, a pesar de la instructiva información que contenía el expediente final, no se decidió tomar ninguna medida en particular en lo relacionado con las visitas generales. Con todo, no se puede evitar establecer un vínculo entre el conjunto de informes del mismo tipo recibidos en respuesta a la real cédula de 1690 y la marcada reticencia de una parte de los miembros del Consejo de Indias a la organización de nuevas visitas de esa clase, como lo revelan los contradictorios debates que tuvieron lugar antes del nombramiento de Francisco de Paga-be como visitador general de la Nueva España.12

  • 13 La legislación establecía expresamente que el virrey no podía nombrar a sus allegados en cargos adm (...)
  • 14 La sabrosa y, al mismo tiempo, dolorosa experiencia de Francisco de Seijas y Lobera aclara muy bien (...)
  • 15 Eso era, en particular, lo que el Consejo de Indias mencionaba en 1756; en efecto, precisaba que to (...)
  • 16 En la práctica, el establecimiento de los balances seguía siendo muy difícil; ésa fue la razón por (...)
  • 17 Testimonio de Luis de Moreno, comerciante de Acapulco, en enero de 1767: ahn, Consejos, Consejo de (...)
  • 18 Un buen ejemplo de esa situación es el conflicto surgido entre el superintendente de las alcabalas, (...)

12El virrey ejercía, en fin, atribuciones disciplinarias sobre los oficiales de la Real Hacienda, estando autorizado a decidir sobre cualesquiera medidas de supervisión o sanción en contra de estos últimos. Para ello, se basaba en toda la información que le llegaba, muy particularmente en las quejas presentadas contra los oficiales, y era el único que juzgaba sobre el curso que debía dársele. Por lo general, éste se traducía en el primer momento en el establecimiento de comisiones de visita: se trataba de visitas de contenido delimitado con mucha precisión por una orden de comisión que emanaba del propio virrey. En consecuencia, el comisario designado no podía sustraerse al terreno de acción definido por esas consignas sin correr el riesgo de que se le denunciara inmediatamente, a su vez, por abuso de poder. El virrey era el único que se encargaba de seleccionar al comisario responsable de la visita de entre tres tipos de profesionales posibles: un oidor de la Audiencia, un contador del Tribunal de Cuentas o, en fin, un hombre de confianza de su corte, cuya principal fuente de actividades en América la constituían esas comisiones.13 La situación del momento y, sobre todo, la percepción que el virrey se formara de ella lo alentaban a la elección de fulano o mengano. En cuanto a los candidatos a esas comisiones, no era raro verlos rivalizar entre sí con la esperanza de obtener la anhelada designación;14 sin embargo, si bien es cierto que el virrey disponía de un verdadero margen de maniobra en ese terreno,15 también lo es que debía tomar en consideración la proporción del asunto denunciado. A partir de todas las comisiones cuyo rastro se encontró durante la investigación en el caso de los siglos xvii y xviii, se pudo ver que la designación de un individuo nunca era totalmente ajena al asunto señalado. Si se trataba de cuestiones que implicaran necesariamente una pesquisa judicial, la elección se inclinaba de preferencia sobre un oidor de la Audiencia, puesto que únicamente esa elección permitía poner en movimiento sin tardanza la maquinaria administrativa contra los sospechosos; si el asunto se relacionaba más bien con un aspecto técnico —muy particularmente la teneduría de las cuentas o el estado de los depósitos en la real caja de que se tratase—, la designación recaía de preferencia sobre un oficial del Tribunal de Cuentas: la menor sospecha de malversación de fondos en un servicio de la Real Hacienda significaba el nombramiento de un contador, al que se despachaba para establecer un corte de caja, es decir, un balance de la real caja, mediante la comparación de los datos asentados en los libros de cuenta con los depósitos existentes;16 finalmente, en el caso de las comisiones relacionadas con cualquier otro aspecto administrativo de orden más general, la elección se hacía regularmente en provecho de los allegados del virrey: a ello se debió, por ejemplo, que la comisión del juez de guías afectado al puerto de Acapulco recayera en los hombres de confianza del virrey en funciones;17 y lo mismo ocurría también cuando se trataba de asuntos concernientes al orden público: el virrey designaba entonces a un militar de su entorno a la cabeza de un pequeño destacamento, al que despachaba inmediatamente al encuentro de los oficiales reales demasiado alborotadizos con el propósito de restablecer el orden lo más rápidamente posible.18

  • 19 Ismael Sánchez Bella, “La jurisdicción de hacienda en Indias (siglos xvi y xvii)”, ahde, vol. 29, 1 (...)

13Así, a través de sus múltiples posibilidades de intervención, el virrey ejercía, con el título de superintendente, la primera responsabilidad de gobierno de la administración de la Real Hacienda; sin embargo, la diversidad de los campos de intervención contribuía a alejarlo de la realidad administrativa inmediata. Aunque las atribuciones que poseía para la administración de la Real Hacienda eran verdaderas, sólo las utilizaba de una manera irregular y puntual. Muy a menudo sólo intervenía a través de la Junta de Hacienda, que se reunía bajo su presidencia con una frecuencia semanal. La función institucional de la Junta hacía de ella una especie de gobierno de la administración de la Real Hacienda: además de que se ocupaba tanto de la administración cotidiana de esa institución como de la elaboración de las grandes directrices que debía seguir, también tenía una función de supervisión, lejana pero atenta; asimismo, se encargaba de tomar en primera instancia toda decisión concerniente a su funcionamiento, muy particularmente cuando se presentaban conflictos internos, antes de que interviniera el arbitraje del rey o de su Consejo de Indias. La Junta de Hacienda, que reagrupaba las responsabilidades de la Audiencia, el Tribunal de Cuentas y el propio virrey en el terreno de las finanzas, era en realidad la instancia de dirección efectiva y colectiva de la Real Hacienda en la Nueva España; por lo demás, su composición reflejaba su función: al lado del virrey, que la presidía, se sentaban el decano de la Audiencia, así como su fiscal, dos ministros del Tribunal de Cuentas de México, entre ellos su decano, y dos oficiales reales de la real caja de la ciudad de México. La Junta de Hacienda ejercía la autoridad suprema en materia de administración de la Real Hacienda y estaba encargada de velar desde la ciudad de México por el exacto cumplimiento de las normas administrativas, que ella misma se encargaba de definir en buena medida.19

14Por otra parte, si bien es cierto que el virrey poseía y ejercía la autoridad suprema del aparato administrativo a través de la Junta de Hacienda, también lo es que se mantenía como una instancia a menudo lejana. La responsabilidad inmediata de la supervisión del funcionamiento cotidiano de la Real Hacienda era de la competencia del Tribunal de Cuentas, instalado en la capital del virreinato, al cual correspondía verificar, partida por partida, las cuentas de todos los servicios de la Real Hacienda y, mediante la verificación, supervisar muy de cerca los manejos de los oficiales reales de la institución.

  • 20 Ismael Sánchez Bella, La organización financiera…, op. cit., y Ronald Escobedo Mansilla, Control fi (...)
  • 21 agi. Indiferente general, legajo 1691, Reales ordenanzas del 4 de agosto de 1605 y del 17 de junio (...)

15La fundación del Tribunal de Cuentas se remonta a los primeros años del siglo xvii. Hasta entonces, la supervisión de los oficiales reales de las cajas reales correspondía a un “contador de la razón”, incorporado a la administración central virreinal, después de haber dependido, a partir de 1544, de la propia Audiencia.20 Desde la capital, dicho contador se encargaba de glosar las cuentas que despachaban las diversas instituciones de la Real Hacienda y de centralizar la información que recibía el virrey sobre las finanzas. Con el crecimiento del aparato administrativo, la obsolescencia afectó rápidamente a ese sistema, por lo que, en la práctica, la verificación desapareció progresivamente, dejando en libertad de movimientos a los responsables locales. Esa situación alentó el establecimiento de dos tribunales de cuentas en América, uno con sede en Lima y el otro en México, cuyas ordenanzas de fundación fueron promulgadas para los dos en 1606 y precisadas en 1609.21

  • 22 Se trata, en particular, de las leyes 33 y 75, título 1, libro 8, mencionadas por una real cédula d (...)

16En el ejercicio de sus funciones de supervisión, los contadores gozaban de una verdadera soberanía administrativa cuyas repercusiones jurisdiccionales eran importantes. En realidad, nadie podía interferir en su competencia puramente técnica de glosa de las cuentas, a no ser, en el escalón superior, los contadores de la contaduría del Consejo de Indias cuya supervisión, no obstante, era distante, si acaso la había. Con todo, lo esencial no radicaba en ello; residía en la naturaleza de las atribuciones de esencia judicial integradas en la jurisdicción destinada a la institución; por lo demás, sus prerrogativas judiciales estaban consignadas en la Recopilación de leyes de los reynos de Indias, como les gustaba recordarlo a los miembros del tribunal.22 Así, tenían el derecho de hacer indagaciones sobre todos los oficiales cuyas cuentas glosaban; las citaciones de comparecencia, los interrogatorios e incluso los arrestos y las detenciones provisionales de los sospechosos eran otros tantos métodos de acción a los que recurrían legalmente, propósito para el que disponían de un alguacil mayor incorporado al Tribunal de Cuentas; aun cuando no eran juristas, se encargaban igualmente de la indagación previa al establecimiento del acta de acusación en caso de fraude claro o simplemente supuesto; y, en fin, gracias siempre al recurso a su alguacil mayor, velaban por el inicio de las diligencias en contra de los infractores reconocidos como culpables; muy particularmente, se encargaban de la adopción de medidas de protección a la espera de una solución definitiva: embargo de bienes, encarcelamiento e inicio de la causa en contra de los sospechosos. Ahora bien, no todas esas medidas represivas estaban asimiladas jurídicamente a verdaderas sanciones ni a sentencias; estaban concebidas como simples medios a disposición de los contadores para recuperar las sumas de que la Real Hacienda consideraba haber sido despojada; por lo demás, en la última etapa del proceso iniciado, es decir, para la elaboración y proclamación del veredicto mismo, los contadores debían recurrir a un oidor de la Audiencia, quien se encargaba de juzgar definitivamente a la vista de los documentos establecidos por el Tribunal de Cuentas. En consecuencia, los contadores asistían directamente a los oidores de la Audiencia en el momento del establecimiento de las sentencias en primera instancia, sin que en realidad tuvieran dominio sobre la decisión; situación que, a pesar de todas sus reivindicaciones y aspiraciones, concretaba claramente la inferioridad y dependencia de los contadores del Tribunal de Cuentas con respecto a la Audiencia de México.

  • 23 agi, Indiferente general, legajo 536, libro 2, f. 84, citado en Richard Konetzke, op. cit., t. ii, (...)

17Con todo, una de las principales preocupaciones de los contadores de México continuó siendo la defensa de su libertad de acción, muy particularmente con respecto a las audiencias. Al igual que los oficiales reales de las cajas reales, los oficiales del Tribunal de Cuentas velaron celosamente por hacer a un lado a los tribunales que eran las audiencias en el ejercicio de sus propias responsabilidades: con el propósito de concretar y mantener su autonomía, no cesaron de hacer efectivo el título de “Audiencia de Cuentas” que les había sido atribuido en el momento de su fundación. Así, a todo lo largo de su existencia, buscaron obtener la igualdad de dignidad y salario con los ministros de las audiencias, como lo establecían, por lo demás, las ordenanzas de su creación;23 sin embargo, la aplicación de la igualdad siguió siendo muy difícil, en particular en lo referente a la prelación. Como lo recordaba una real cédula del 15 de noviembre de 1748:

  • 24 rahm, col. Mata Linares, t. 103, f. 554.

En los actos públicos, todos los tribunales forman cuerpos con el virrey y audiencia, sin diferencia ni separación de escaño, siguiéndose en los asientos y lugares según sus antigüedades y graduación. De suerte que después del último ministro que comprende la audiencia, deben entrar a sentarse los del Tribunal de Cuentas, bien concurra uno solo o dos o bien todos y bien sean propietarios o honorarios.24

18En cuanto a los salarios, los contadores no obtuvieron nunca, durante el periodo estudiado, la igualdad que reivindicaban (véase el cuadro iii.1); únicamente el regente del Tribunal de Cuentas recibió, durante el periodo de existencia de ese cargo, una remuneración que lo colocaba por sobre la mayoría de los magistrados de la Audiencia. Aun cuando esas cuestiones materiales y honoríficas hayan sido siempre el meollo de las preocupaciones de los ministros del Tribunal de Cuentas, como les gustaba denunciar a los adversarios de los tribunales de cuentas, su actividad no se limitaba a ellas: desempeñaban una función importante en la supervisión y regulación del aparato administrativo de la Real Hacienda, por lo que es esencial conocer los medios de que disponían para ejercer sus responsabilidades administrativas.

  • 25 agi, Indiferente general, legajo 1691, Reales ordenanzas del 4 de agosto de 1605 y el 17 de mayo de (...)
  • 26 Informe del Tribunal de Cuentas en 1739 destinado al Consejo de Indias: agi, Audiencia de México, l (...)
  • 27 agi, Audiencia de México, legajo 1122.
  • 28 bnm, ms. 2939, Memorial de todo lo que se provee por Su Majestad en el districto de la secretaría d (...)
  • 29 Guillermo Céspedes del Castillo, “La reorganización de la hacienda…”, op. cit., t. 23.

19En el momento de su fundación, a comienzos del siglo xvii, se asignó a los tribunales de cuentas de Lima y México tres contadores de cuentas y dos contadores ordenadores, todos los cuales eran nombrados exclusivamente por el rey en su Consejo de Indias a proposición de la Cámara de este último.25 En la época, esos cinco contadores tenían a su cargo únicamente tres cajas reales: México, Veracruz y Zacatecas.26 A esos ministros de rango superior se sumaba un alguacil mayor, que tenía derecho a nombrar un teniente y era comandante de una escuadra de tres o cuatro alguaciles.27 Cada tribunal fue dotado, en fin, con un portero o ujier, oficio de concesión perpetua nombrado hasta mediados del siglo xvii por el presidente del Consejo de Indias, antes de que, a partir de 1654, lo contratara el alguacil mayor del tribunal.28 A partir de su origen, las instancias de supervisión de la administración de la Real Hacienda dispusieron de recursos humanos importantes en relación con los cargos de su incumbencia; y lo mismo ocurría en lo referente a sus responsabilidades y prestigio originales. En consecuencia, todo concurría a hacer de esos tribunales una especie de tercera cámara de la Audiencia, al lado de la cámara civil y la criminal, aunque totalmente autónoma respecto a estas últimas.29

CUADRO III.1. Salarios de los ministros del Tribunal de Cuentas de México (1660-1780)

CUADRO III.1. Salarios de los ministros del Tribunal de Cuentas de México (1660-1780)

Note a : Esta suma está consignada en una ordenanza de nombramiento de ese año con la siguiente precisión: “Que es el sueldo asignado a los oydores de mi Audiencia de Guadalajara”; no obstante, es la única ocasión en que tal monto parece haber sido asignado a un contador superior del Tribunal de Cuentas de México durante el periodo estudiado.
Note * : Véase el glosario

  • 30 Ronald Escobedo Mansilla, Control fiscal en el virreinato…, op. cit., pp. 61 y ss.
  • 31 agi, Audiencia de México, legajos 733-738.

20La razón de la existencia de los contadores consistía en la glosa anual de las cuentas que transmitían las diferentes cajas reales de que eran responsables, según tareas claramente distintas en función de su grado. Los contadores ordenadores se encargaban de poner en claro y en orden las cuentas que les dirigían los oficiales reales, trabajo muy prolongado y fastidioso. Una vez que se llevaba a cabo la ordenata, las cuentas se sometían a los contadores de cuentas, quienes estaban encargados de verificar su exactitud y, después de hacerlo, asentaban en ellas su finiquito, indicando que su labor técnica había terminado. Entonces comenzaba el segundo aspecto de sus responsabilidades: las diligencias en contra de todos aquellos que presentaban cuentas sin conciliar. A ese aspecto de su trabajo es al que los contadores de cuentas se dedicaban con más vehemencia, mientras que muy a menudo tendían a descuidar la parte técnica y ardua de la glosa.30 La doble tarea de los contadores superiores del Tribunal de Cuentas se enriquecía con el ejercicio de la autoridad sobre sus subalternos. En su calidad de responsables de la Audiencia de Cuentas, organizaban su funcionamiento interno conforme al sistema de mesas, según el cual a un contador ordenador, al que asignaban las cuentas de una real caja que debía poner en orden, asociaban un contador superior que verificaba la exactitud de las cuentas antes de cerrarlas.31 Los contadores superiores distribuían las cuentas entre todas las mesas, establecían la reglamentación interna del tribunal y supervisaban la regularidad del trabajo bajo la autoridad de su decano, quien presidía la institución, aun cuando su título era honorífico en gran medida, dado que su principal responsabilidad residía en la presidencia de la mesa mayor y en su participación en la de los archivos; no podía imponer por sí solo decisión alguna, porque todas las resoluciones se debían someter a la aprobación de los otros contadores superiores, que eran miembros de la mesa mayor.

  • 32 bnm, ms. 2939, Memorial de todo lo que se provee…, op. cit. Según Ronald Escobedo Mansilla, la crea (...)
  • 33 Ismael Sánchez Bella, “El Tribunal de Cuentas…”, op. cit.
  • 34 agi, Audiencia de México, legajo 738.

21A partir de mediados del siglo xvii, la plantilla original del Tribunal de Cuentas se reveló insuficiente muy rápidamente, habida cuenta del considerable incremento de las tareas que debía llevar a cabo. El desequilibrio estructural entre la plantilla de los oficios de contadores y el continuo crecimiento de la carga de trabajo ya no cesó de aumentar, lo cual marcó el inicio de una carrera de persecución sin fin: la disparidad nunca logró desaparecer totalmente durante el periodo estudiado, a pesar de las creaciones de oficios a las que, aunque reticente, debió consentir el poder español. En 1644 se creó una tercera categoría de contadores, a la que se dio el título de “contadores de resultas”, lo cual llevó el número de ministros del tribunal a un total de siete.32 Originalmente, los recién llegados fueron afectados a la glosa de las cuentas que, a falta de tiempo, no se había podido poner al día desde hacía varios años; sin embargo, sus responsabilidades se extendieron progresivamente a la glosa de todas las cuentas en general, lo que descargó a los contadores superiores de sus últimas responsabilidades técnicas. A partir de entonces, los contadores superiores se limitaron a la inscripción del finiquito, lo que únicamente ellos seguían estando habilitados para hacer, una vez efectuada la glosa; consecuentemente, se dedicaron plena y exclusivamente a tres actividades que ellos consideraban como las más nobles: las diligencias judiciales, el buen funcionamiento interno de la institución y su responsabilidad como consejeros del virrey. El conjunto de los siete contadores, en fin, estaba secundado por un reducido personal subalterno puesto bajo su responsabilidad que, a mediados del siglo xvii, contaba en total con dos oficiales calificados como “oficiales del libro”33 y cuyo trabajo consistía esencialmente en un trabajo de escritura y redacción de los documentos administrativos del Tribunal de Cuentas; ellos redactaban los duplicados de todas las cuentas que previamente habían puesto en forma los contadores, con el propósito de enviarlas a la contaduría del Consejo de Indias; igualmente, efectuaban todo el trabajo de secretariado y proporcionaban a los contadores los instrumentos necesarios para su trabajo.34

  • 35 agi, Audiencia de México, legajos 733-738.

22Con la creación de oficios de 1644, el Tribunal de Cuentas adquirió su rostro definitivo: se organizó en torno a varias mesas, cada una de las cuales constituía un microcosmo de la propia institución. Las mesas recibían las cuentas que se debían ordenar y verificar, provenientes de las diversas ramas administrativas, y cada grupo comprendía contadores ordenadores y contadores de resultas. Varias mesas fueron puestas enseguida bajo la autoridad de un contador superior que organizaba y controlaba su trabajo; esas mesas, llamadas de cuentas, se distinguían de la mesa mayor, la que, debido a que reagrupaba al conjunto de los contadores superiores bajo la presidencia de su decano, constituía la instancia dirigente de la institución. En la mesa mayor se decidían notablemente las diligencias que se debían llevar a cabo una vez hechas las verificaciones; representaba al tribunal ante el exterior, se expresaba en su nombre y otorgaba mandato a su decano en el caso de toda actuación ante otras instancias administrativas, y determinaba también todo lo correspondiente al funcionamiento interno de la institución: constitución de las mesas, distribución de las cuentas que se debían verificar, otorgamiento de horas extraordinarias, distribución de sanciones, etcétera. Su método de funcionamiento —toda decisión se sometía a votación— acentuaba su carácter colegiado: todos sus miembros tenían en ella las mismas prerrogativas, si bien el más antiguo recibía el título honorífico de decano; y, en fin, debía reunirse al menos tres veces por semana, a fin de ejercer plenamente sus responsabilidades.35

  • 36 agi, Escribanía de cámara, legajo 275a, cuaderno 1, f. 57.

23Una última mesa, llamada “mesa de memoria y alcances”, se encargaba de una responsabilidad particular. Su organización había sido decidida por el virrey Albuquerque hacia 1653 y, según sus propias afirmaciones, se trataba de proporcionar al tribunal los medios para su actuación, institucionalizando una instancia hasta entonces informal. Esa mesa recibió el encargo de llevar a cabo la recapitulación de los documentos recibidos —órdenes reales, cuentas por verificar, informes o demandas—, la de las cuentas ya verificadas y debidamente catalogadas y, en fin, la de las actuaciones intentadas y la de los informes que expedía la institución; así, constituía la memoria viva del tribunal, dado que se encargaba del gobierno de sus archivos. En consecuencia, se decidió afectar a ella al decano, ayudado por otros dos contadores designados según su disponibilidad y antigüedad.36

24Más tarde, la fisonomía del tribunal ya no se modificó profundamente, a no ser por un aumento en el número de sus miembros. Esos retoques, por importantes que pudieran parecer, tuvieron siempre como objetivo obtener un incremento del personal, limitando al mismo tiempo, tanto como fuese posible, la creación de oficios permanentes suplementarios, ya que, en opinión de la metrópoli, con ellos se corría el riesgo de multiplicar peligrosamente los gastos de funcionamiento sin una compensación significativa en su eficacia. Así, después de la fundación del Tribunal de Cuentas de México a comienzos del siglo xvii, las decisiones concernientes a su plantilla de personal oscilaron permanentemente entre esas dos restricciones opuestas: responder de la mejor manera a las obligaciones crecientes sin inflar los gastos de funcionamiento, considerados siempre excesivos.

  • 37 Informe del Tribunal de Cuentas en 1703: agi, Audiencia de México, legajo 736, e Ismael Sánchez Bel (...)
  • 38 Idem. Hacia 1670, según los ministros del tribunal, su trabajo exigía ya en ese año la creación de (...)
  • 39 agi, Audiencia de México, legajo 67.
  • 40 En 1696, un informe del Tribunal de Cuentas mencionaba la reducción de personal en la institución, (...)
  • 41 Real cédula del 9 de junio de 1701: agi, Audiencia de México, legajo 732. Esa cédula imponía el ret (...)
  • 42 agi, Audiencia de México, legajos 738 y 732.

25En el transcurso de la segunda mitad del siglo xvii, los incrementos sucesivos de personal duplicaron progresivamente el número de oficiales titulares, llevándolo a 15, incluido su alguacil mayor.37 Así, en medio siglo, la pirámide de las categorías de oficiales titulares de la institución se había invertido totalmente: si bien el número de contadores superiores no había evolucionado, los contadores de resultas habían pasado a cuatro y los contadores ordenadores a seis; total al que se sumaban siempre uno o dos oficiales subalternos, llamados “oficiales del libro”, a los que los contadores calificaban, no sin perfidia, como “oficiales reales”.38 La principal etapa del incremento del número de titulares se situó en 1660, año en el que fueron creados simultáneamente cuatro oficios suplementarios, dos de contadores ordenadores y dos de contadores de resultas.39 Las últimas creaciones de oficios, en fin, se situaron entre 1696 y 1701,40 antes de la radical reforma de la Nueva Planta.41 Ahora bien, aun cuando pueda parecer importante el incremento de oficiales titulares durante la segunda mitad del siglo xvii, el aumento del personal del Tribunal de Cuentas dependió también del recurso a los que no eran titulares: en vísperas de la reforma, el tribunal contaba con 14 titulares, contra otros tantos que no lo eran: en efecto, se encontraron dos supernumerarios entre los contadores ordenadores, cuatro entre los de contadores de resultas, siete entre los contadores superiores y un oficial del libro suplementario.42

  • 43 Las condiciones de acceso al tribunal podían variar de un nombramiento a otro, en función de la sum (...)

26Los oficiales supernumerarios, que por lo general compraban su oficio, obtenían la seguridad de que serían titulares algún día, una vez que todos los que los precedían en la compra les cedieran el lugar; sin embargo, la posición de supernumerario no impedía que el beneficiario trabajara en el tribunal si lo deseaba, lo que le permitía, sobre todo, percibir el salario correspondiente a su grado.43 Con todo, la presencia del personal que no era titular no se detenía ahí; a los supernumerarios venían a sumarse todos aquellos que aguardaban la liberación de una plaza, cualquiera que fuese. Los candidatos a la titularización futura —quienes muy a menudo también habían comprado su oficio y habían sido bautizados como “futurarios”— se apiñaban por orden de antigüedad frente a las puertas del tribunal; sin embargo, aun cuando era fuerte la tentación de multiplicar esa precontratación provechosa para una monarquía necesitada, el limitado número de oficios no les garantizaba de manera alguna la posibilidad de obtener satisfacción algún día. Consecuentemente, para mensurar la realidad del incremento del personal del Tribunal de Cuentas de México, es necesario tomar en consideración unos efectivos mucho más numerosos que los de los titulares: durante los años más intensos de la venalidad de los oficios —entre 1660 y 1720—, ¡los titulares, los supernumerarios y los futurarios, incluidas todas las categorías, constituyeron un grupo casi tres veces superior al de los oficios existentes oficialmente en el tribunal que debía acogerlos!

  • 44 agi, Audiencia de México, legajo 736. También es necesario tomar en consideración que la creación d (...)
  • 45 agi, Audiencia de México, legajos 733, 736, 737 y 738.
  • 46 Esa real cédula estableció la progresión que debía seguirse para lograr subsanar el rezago: agi, Au (...)
  • a Véase el glosario.
  • 47 En abril de 1732, habiendo desaparecido prácticamente las dificultades, el tribunal recobró su plan (...)
  • 48 Por su parte, los contadores interesados consideraban que ese tipo de remuneración no era un factor (...)

27La Nueva Planta que impuso uniformemente el nuevo monarca en todo el imperio en 1701 constituyó únicamente un corto paréntesis en la inflación del número de oficiales que no eran titulares. El desorden y el rezago en el trabajo del tribunal adquirieron tal amplitud que pareció necesario aceptar una contravención de la reforma: en noviembre de 1713, una nueva real cédula autorizó una vez más el recurso a los supernumerarios, antes prohibidos, con el propósito de disminuir el trabajo rezagado que se había acumulado.44 Casi de inmediato, a partir de 1715, el personal del tribunal se encontró nuevamente con 26 ministros, es decir, el doble de su plantilla, sin contar al alguacil mayor, de quien se puede considerar que era el vigesimoséptimo ministro: tenía el rango de contador superior y podía ocupar un escaño al lado de ellos.45 En esa época, el nuevo virrey, el marqués de Valero, basándose en una nueva real cédula de junio de 1715, decidió retornar a una administración más rigurosa de la contratación en el Tribunal de Cuentas, echando por tierra el proyecto de 1713 y sus excesos.46 Los partidarios y los adversarios del incremento de puestos se enfrentaron durante 10 años, tanto en México como en Madrid. Finalmente, en noviembre de 1726, se decidió una vez más una Nueva Planta, que se aplicó con firmeza y flexibilidad a la vez. Los supernumerarios fueron excluidos —reformados—a y únicamente conservaron la prioridad de acceso a un oficio y también se transformaron en futurarios; paralelamente, no obstante, habida cuenta del desorden en que se encontraba el tribunal, se decidió emplear a esos futuros titulares como auxiliares por una duración máxima de cuatro años.47 Una última medida limitaba la carga económica que representaban los oficiales suplementarios, al mismo tiempo que alentaba a los auxiliares a lograr la máxima eficacia: se les retribuiría de acuerdo con las sumas que su trabajo permitiera recuperar.48

  • 49 Eusebio V. Beleña, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y sala de (...)
  • 50 La Nueva Planta confirmó la presencia de dos oficiales del libro, un archivista, que podía ejercer (...)
  • 51 Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats…, op. cit., pp. 84 y ss.
  • 52 agi, Audiencia de México, legajos 735, 1 122 y 1 165.

28Posteriormente, el número de plazas del Tribunal de Cuentas de México ya no cambió hasta 1776, año en el que, una vez más, se proclamó una Nueva Planta.49 En ella se decidió un ligero incremento del número de titulares, sobre todo con una redistribución interna de los puestos: a los contadores superiores, reducidos a tres, se añadieron seis contadores en cada una de las otras dos categorías. La nueva distribución fijaba también el número de subalternos, estableciendo en 20 la plantilla global de personal.50 Esos modestos retoques se completaron más radicalmente a comienzos de los años de 1780, cuando vieron la luz diferentes proyectos de reforma del Tribunal de Cuentas.51 El fiscal, Ramón de Posada y Soto, oponiéndose al proyecto de supresión que había presentado Pedro Antonio de Cosío en julio de 1782, logró convencer al Consejo de Indias de la utilidad de la institución que él presidía y de sus necesidades de personal. El intenso reproche y las luchas de intereses que tuvieron lugar durante un decenio sobre el porvenir del Tribunal de Cuentas de México tuvieron finalmente como desenlace la contratación de 24 contadores suplementarios en 1791. La única innovación de importancia que valga la pena señalar antes de ese agitado decenio en el caso del Tribunal de Cuentas de México se refiere al reconocimiento que se hizo en 1755 de los ministros remplazantes que no contaban con el beneficio de ninguna situación de hecho. A instigación del virrey, conde de Revillagigedo, se decidió que los interinos debían constituir el vivero en el que se formarían los futuros oficiales del tribunal, por lo que, con el propósito de hacer más atractiva su situación, hasta entonces particularmente precaria, se crearon cuatro o cinco oficios de ministro llamados “contadores de providencia”, que no tenían remuneración, pero se les garantizaba el pasaje por los diferentes servicios del tribunal como otras tantas etapas de formación y, una vez terminada ésta, se encontraban aptos para pretender ingresar de pleno derecho al tribunal.52 En compensación por el esfuerzo a que consentían, el tribunal se comprometía a considerarlos como prioritarios para las plazas vacantes y, por ende, a recomendar sus candidaturas al Consejo de Indias. Así, esa nueva categoría de oficiales se convirtió, al mismo tiempo, en una precontratación y en garantía de formación para los futuros ministros del tribunal.

  • 53 La nueva estructura del Tribunal de Cuentas de México databa de 1794 y contaba con 22 plazas de con (...)
  • b Véase el glosario.
  • 54 Informe del Tribunal de Cuentas al virrey duque de Albuquerque, febrero de 1703: agi, Audiencia de (...)

29Después de todo, haciendo a un lado el periodo de contratación máxima de supernumerarios y futurarios, determinado antes bien por la difícil situación de las finanzas de España que por una verdadera política administrativa en la Nueva España, la plantilla de oficios afectados al Tribunal de Cuentas evolucionó muy poco. A partir de finales del siglo xvii su número permaneció inmóvil en 13 contadores y un alguacil mayor; y cuando, después de muchas vacilaciones, finalmente se decidió un incremento significativo del número de contadores, no ocurrió antes del último cuarto del siglo xviii.53 Es muy fácil imaginar que el hecho de no haber tomado en consideración el incremento de su carga de trabajo haya podido ejercer un efecto en el funcionamiento del Tribunal de Cuentas de México, porque si bien es cierto que lo esencial de su actividad se aplicaba a verificar las cajas reales, cada vez más numerosas, también es cierto que no se limitaba a esa única tarea. Recuérdese que el tribunal también tenía autoridad sobre las oficinas de las rentas y los monopolios reales, en arrendamiento o no; a lo cual se sumaba, en fin, la glosa de las cuentas de las instituciones religiosas, como los colegios reales o la fábricab de catedrales. Cada año, ello significaba para el Tribunal de Cuentas la revisión de una cuarentena de cuentas, aunque de importancia desigual, a las que se agregaban las cuentas de la docena de cajas reales.54

30Consecuentemente, la administración de las cajas reales se encontraba situada bajo el haz convergente, aunque rival en ocasiones, de esas severas miradas inquisitoriales, si bien tales miradas no eran suficientes como para lograr evitar los abusos cuya multiplicidad se ha hecho notar. A pesar de la desventaja de la descentralización, característica de la estructura de la Real Hacienda en América, se podría estar en condiciones de considerar que la cascada de supervisiones debió de haber podido poner término a las prácticas delictuosas que se incrustaban en esa institución; pero se sabe que nada de eso ocurrió. ¿En qué grado pudieron ser responsables de esa parálisis las propias instituciones de supervisión? ¿Existieron causas estructurales del fracaso? ¿Cuál era el punto de vista de la metrópoli sobre la situación que se había creado? Éstas son las interrogantes a las que se intentará dar respuesta ahora, mediante el estudio en particular de la parálisis del Tribunal de Cuentas de México.

UN TRIBUNAL DE CUENTAS FUERA DE SÍ

31Ante la ineficacia de la supervisión de los oficiales reales, bajo la pluma de los responsables políticos y administrativos coloniales reaparece regularmente un culpable: los plazos necesarios para que el tribunal garantizara la glosa de las cuentas. Es verdad que la conclusión a que se puede llegar en ese terreno parece inapelable (véase los cuadros iii.2 y iii.3), ya que los datos que proporcionaba el propio tribunal ilustran una acumulación espectacular de cuentas sin glosar, en ocasiones durante varios decenios; sin embargo, a pesar de la información convergente de orígenes diversos, parte de la cual proviene de la documentación de la propia institución, es necesario subrayar las incoherencias en los datos recolectados. Así, la situación de la real caja de Zacatecas es un buen indicio de las variaciones, muy marcadas en ocasiones, que es posible encontrar en periodos cortos.

32En 1702, el tribunal reveló que los rezagos correspondientes a la real caja de Zacatecas habían comenzado a acumularse desde 1664 y que todavía en 1699 los trabajos de glosa se encontraban “muy atrasados”; ahora bien, en 1702 el rezago ya era de tan sólo tres años, plazo que aparentemente era una hazaña, habida cuenta de la situación general. ¿Cómo explicar un restablecimiento tan rápido? Es necesario buscar la respuesta en la intervención de uno de los oficiales reales de esa real caja, Francisco de Luna. De Luna había sido promovido a uno de los cargos de contador del tribunal, pero antes de ello, con el propósito de obtener la confirmación de su traslado, debió presentar sus cuentas debidamente verificadas al Consejo de Indias. Preocupado por el rezago en el trabajo del tribunal, tomó en sus manos el asunto y decidió hacer proceder a la glosa de las cuentas a su propio coste, pagando las horas extraordinarias necesarias a los contadores del Tribunal de Cuentas de la ciudad de México. Con todo, el restablecimiento se reveló tan sólo como un corto respiro: inmediatamente después, el rezago en la glosa de las cuentas de esa real caja experimentó nuevamente un fuerte incremento. Este ejemplo ilustra el grado en que los rezagos podían estar sujetos a fuertes variaciones de una real caja a otra y durante periodos cortos, debido a razones puntuales o coyunturales de las que muy a menudo se ignora todo.

  • 55 agi, Audiencia de México, legajo 733.
  • 56 agi, Audiencia de México, legajo 736.
  • 57 agi, Escribanía de cámara, legajo 275a, cuaderno 3, f. 44.
  • 58 Insistía, sobre todo, en la necesidad de reformar el trabajo de ordenación de las cuentas, que era (...)

33A pesar de la parte aleatoria que encierra el ejercicio de investigación, no por ello deja de ser posible, en el primer momento, trazar un esbozo de la coyuntura de los rezagos en la glosa de las cuentas. Si bien es cierto que, en agosto de 1720, los contadores afirmaban con claridad que el rezago parecía haber aparecido ya en 1628, el fenómeno únicamente se transformó en un verdadero problema en el transcurso de la segunda mitad del siglo xvii;55 sin embargo, según afirmaba el fiscal del Consejo de Indias en 1714, nada en la correspondencia de los virreyes dejaba entrever la catastrófica situación existente.56 En cambio, los informes redactados en el marco de la visita general de la Real Hacienda de la Nueva España que abarcó los decenios de 1660 y 1670 son ricos en información y ofrecen la posibilidad de plantear un diagnóstico preciso. Uno de los visitadores, Gonzalo Suárez de San Martín, concentró toda su atención en el Tribunal de Cuentas e insistió en lo que, en su opinión, constituía su principal problema: los rezagos en la glosa de las cuentas. Apoyándose en los datos correspondientes a la real caja de la ciudad de México, estableció un cuadro preciso de su situación: las últimas cuentas que había recibido el tribunal databan de 1672; por el contrario, los trabajos de glosa entonces pendientes se referían a las cuentas de 1669. Dicho en otras palabras, en el caso de una de las cajas reales más abundantes en ramos, el rezago no superaba los cinco años en 1674.57 En el caso de las cuentas de una real caja más periférica, la de Campeche, el rezago era solamente de tres años en 1682. Lo anterior quiere decir que, hasta los años de 1670, los rezagos que había acumulado el Tribunal de Cuentas no tenían nada de insuperable ni de extravagante. El propio oidor Gonzalo Suárez de San Martín, a pesar de su severidad con el tribunal, consideró que algunos ajustes de detalle serían suficientes para terminar con las dificultades, que presentó como pasajeras.58

  • 59 agi, Audiencia de México, legajo 738.
  • 60 agi, Audiencia de México, legajo 632.
  • 61 agi, Audiencia de México, legajo 732.
  • 62 Estado del rezago establecido por el Tribunal de Cuentas de México: agi, Audiencia de México, legaj (...)

34Con todo, 30 años más tarde, los rezagos en la glosa de las cuentas habían adquirido una magnitud considerable. En 1703, según el contador Sebastián de Imaz y Arbillaga, variaban de 12 años, en el caso de las cuentas mejor examinadas, a 40 años, en el caso de las otras.59 En ese mismo año, el oficial real de la real caja de la ciudad de México, José de Fernández Canal, comprobó que los rezagos alcanzaban 20 años en el caso de ciertas cajas reales.60 Un informe del Tribunal de Cuentas, en fin, ofrece a su vez una información convergente desde 1698: tan sólo en el caso de la real caja de México, el rezago promedio era de 10 a 12 años.61 En cuanto a las cuentas de las oficinas de las rentas y monopolios reales, su tratamiento no tenía nada de diferente: en diciembre de 1710, los rezagos en la glosa oscilaban entre 16 años, en el caso de las cuentas de los azogues; 30 años, en el caso del papel sellado, y 20 años, en el caso de las alcabalas.62 Consecuentemente, la acumulación del rezago se presentó como un fenómeno temprano en la historia del Tribunal de Cuentas de México y se amplió en el transcurso de la segunda mitad del siglo xvii conforme a un ritmo cada vez más rápido, para alcanzar su apogeo en el transcurso del periodo de 1700 a 1715. Durante esa última fase, a pesar de las diferencias en ocasiones sensibles, el rezago promedio fue superior a los 10 años (véase el cuadro iii.4).

  • 63 Michel Bertrand, “La contaduría de las alcabalas de Puebla: un episodio reformador al principio del (...)
  • 64 agi, Audiencia de México, legajo 736.

35Ahora bien, las sensibles diferencias de una real caja a otra permitieron que surgieran tres variedades correspondientes a otras tantas situaciones. Algunas cajas reales o servicios únicamente experimentaban rezagos limitados, claramente inferiores a la media general. Lo anterior era particularmente cierto en el caso de los servicios de Veracruz, cuya importancia para el comercio colonial es conocida, así como, aunque en menor grado, en el caso de los de Acapulco. Según parece, las exigencias administrativas relacionadas con esas cajas reales vitales para el funcionamiento del aparato colonial eran suficientes para limitar el rezago a aproximadamente cinco años. La misma situación se encontró en el caso de las cuentas de las contadurías de las rentas reales de Puebla, muy particularmente la de la alcabala y la del tributo; es probable que la profunda reforma que impuso Juan José de Veytia Linage a esos servicios, así como su prestigio, autoridad y poder, no haya sido extraña a la diligencia del Tribunal de Cuentas con respecto a ellos;63 sin embargo, no se puede descartar totalmente un segundo factor no carente de importancia que contribuyó a acelerar el proceso de glosa: ésta se facilitaba gracias a la modestia relativa de las cuentas de esa ciudad, así como a su menor complejidad. Una segunda variedad parece corresponder a las cajas reales importantes, cuya multiplicidad y complejidad de ramos agobiaban a los contadores. Esas cajas reales, como la de México o la de Zacatecas, experimentaban rezagos que se situaban en torno a la media general. Finalmente, los rezagos más importantes, que alcanzaban o superaban los 20 años, se relacionaban con las cajas reales periféricas o secundarias de las provincias del occidente y el norte del virreinato, como Guadalajara, Guanajuato o Sombrerete. La única excepción a esa regla parece haber sido la real caja de San Luis Potosí, en cuyo caso la glosa de las cuentas únicamente mostraba dos años de rezago.64

36El desigual rezago en la glosa de las cuentas también es aplicable a la naturaleza de las propias cuentas. En una misma real caja, según el ramo que se considere, los rezagos podían llegar a ser hasta del triple del tiempo; así, dejando a un lado el caso particularmente original de Puebla, las cuentas de las rentas en arrendamiento experimentaban a menudo rezagos mucho más considerables. Estas observaciones permiten entrever que el grado en la lentitud del trabajo del Tribunal de Cuentas no dependía únicamente del azar. En realidad, los contadores llevaban a cabo una verdadera selección entre los servicios prioritarios —los que interesaban directamente a la metrópoli— y los que, por encontrarse demasiado lejos o por ser demasiado prolíficos en documentación —en ocasiones ambas cosas a la vez—, les ofrecían justificaciones complacientes para su negligencia.

CUADRO III.2. Rezagos del Tribunal de Cuentas en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1680-1760)

CUADRO III.2. Rezagos del Tribunal de Cuentas en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1680-1760)

CUADRO III.2. (Conclusión)

CUADRO III.2. (Conclusión)
  • 65 agi, Audiencia de México, legajo 737.
  • 66 agi, Audiencia de México, legajo 1989, y Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats…, op. cit., p. 8 (...)
  • 67 Idem.

37A partir de los años de 1720, el rezago acumulado tendió a retroceder regularmente; no obstante, su erradicación quedó sujeta al recurso a medidas de excepción, impuestas a partir de noviembre de 1726:65 en seis años se logró la desaparición de los rezagos acumulados anteriormente. En 1732, después de la suspensión de ese plan de urgencia, el tribunal logró mantener plazos razonables en la revisión de las cuentas que se limitaban a unos cuantos años cuando mucho; sin embargo, si bien ya no se encontraron de inmediato las dilaciones del periodo anterior, el Tribunal de Cuentas de México se reveló siempre incapaz de cumplir plenamente con sus obligaciones en los términos establecidos por la ley, es decir, llevar a cabo la glosa de las cuentas recibidas en un plazo no superior a seis meses; por lo demás, los avances logrados antes de 1740 parecen haber desaparecido con el tiempo en el transcurso de la segunda mitad del siglo. En sus informes sin concesiones sobre la situación del Tribunal de Cuentas de México a comienzos de los años de 1780, el superintendente de la Real Hacienda, Pedro Antonio de Cosío, insistía muy particularmente en la importancia del número de cuentas sin verificar. Veía en ello la prueba de la inutilidad de un tribunal incapaz de cumplir con sus tareas, a pesar del reciente incremento de su personal, y llegaba a la conclusión de que su supresión era necesaria.66 Finalmente, la respuesta que se aportó a la situación encontrada, respuesta menos radical que la supresión del tribunal, permitió reducir sensiblemente el problema, sin llegar, no obstante, a resolverlo ni plena ni durablemente.67

  • 68 agi, Audiencia de México, legajo 738.

38La cuestión de los rezagos en la glosa de las cuentas se presentaba, entonces, como un problema propiamente estructural de la institución, con consecuencias incalculables para el conjunto de la Real Hacienda. En 1714, el fiscal del Consejo de Indias resumía sus nefastos efectos desde una doble perspectiva: el incumplimiento de los plazos concedidos al Tribunal de Cuentas impedía el rápido conocimiento de los débitos en que habían incurrido los oficiales reales; y, gracias al rezago, se hacía imposible cubrir los descubiertos, dado que, muy frecuentemente, los oficiales implicados y sus fiadores ya habían desaparecido. Según el fiscal, la lentitud de la glosa de las cuentas de las instituciones de finanzas hacía que todas las amenazas de sanciones resultasen lejanas e hipotéticas, lo que alentaba a los oficiales a: “[…] vivir y estar con aquel descuido en la buena quenta y razón de sus quentas haciendo juicio de que nunca llegase el caso de que se glosen”.68

CUADRO III.3. Rezagos en la supervisión de las oficinas especializadas de la Real Hacienda de la Nueva España (1660-1780)

CUADRO III.3. Rezagos en la supervisión de las oficinas especializadas de la Real Hacienda de la Nueva España (1660-1780)

CUADRO III.4. Rezago promedio en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1698-1723)

CUADRO III.4. Rezago promedio en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1698-1723)

Fuente: véase el cuadro III.1.

  • 69 Se trata de un argumento recurrente, retomado notablemente en 1703, 1710, 1715, 1720, 1725 y, tambi (...)
  • 70 El virrey marqués Valero retomó ese argumento poco después de su llegada a México. El fiscal del Co (...)
  • 71 En 1770, el Tribunal de Cuentas se componía de tantos ministros titulares como a finales del siglo; (...)

39¿Cómo explicar entonces una situación de la que los responsables coloniales se revelaban incapaces de desembarazar al tribunal y cuya importancia, no obstante, no escapaba a nadie? Para los propios contadores, la causa no ofrecía duda alguna, como solían explicar a la menor ocasión que se les presentaba ante las autoridades metropolitanas. Según ellos, había un desequilibrio excesivo entre las obligaciones de la institución y su personal.69 Por lo demás, había otros que, en ocasiones, retomaban ese argumento, que no carecía de fuerza ni de realidad: los oficiales reales, el virrey o incluso el fiscal del Consejo de Indias, quienes, por turnos, apoyaban con su autoridad las quejas del tribunal en ese terreno;70 sin embargo, no se puede evitar señalar que el rezago máximo se alcanzó precisamente durante el periodo correspondiente a la afluencia generalizada de supernumerarios y a la presencia de los futurarios en espera de un oficio. Consecuentemente, si bien es cierto que no se puede desatender por completo el argumento de los contadores,71 también es cierto que es necesario tomar en consideración algunas otras explicaciones.

  • 72 agi, Audiencia de México, legajo 732.

40En los meandros de un informe, los propios contadores admitían implícitamente en ocasiones otras causas de la situación de su institución. Muy en particular, denunciaban las decisiones, que ellos estimaban inoportunas, de los virreyes, quienes, basándose en su autoridad de supervisión, decretaban e imponían medidas destinadas a mejorar el avance del trabajo. Así, en ocasión de un real acuerdo, en su deseo de ver reducirse los rezagos acumulados, el virrey Albuquerque impuso al tribunal la supresión de la glosa doble de las cuentas llamadas a cuatro manos, con el propósito de que el esfuerzo del tribunal se concentrara en las cuentas más antiguas, las cuales, según las normas en vigor, únicamente exigían un contador. Ahora bien, las primeras se referían precisamente a las cuentas de los oficiales en servicio activo. El efecto negativo de la medida no se hizo esperar, según una denuncia del tribunal de mayo de 1710: dado que el avance logrado en las cuentas antiguas no compensaba la acumulación de los estados que le enviaban los diferentes servicios, el rezago no cesó de aumentar, con la consecuencia de que “todos los ministros de Real Hacienda saben que sus cuentas no serán ordenadas en tiempo que personalmente les pase el perjuicio y componiéndose las fianzas que oficiales reales dan de hombres del comercio, no es recurso nada abonado para los alcanzes por lo insubsistente de estos caudales en este reino”.72

  • 73 agi, Audiencia de México, legajos 733 y 738. Ese sistema se mantuvo durante 18 años, antes de que f (...)

41En abril de 1703, en ocasión de un real acuerdo, el propio rey decidió la supresión de la ordenata de las cuentas con el propósito de utilizar a los contadores habitualmente encargados de ese trabajo en el de los balances. Aun cuando esa medida fue aprobada posteriormente por el Consejo de Indias, entorpeció e hizo más lento el trabajo de los contadores, habida cuenta de que, por lo general, la presentación de las cuentas que recibían era confusa.73 Así, ciertas disposiciones, en ocasiones de sentido común pero en las que no se tomaba en consideración la especificidad del trabajo que se exigía y que generalmente eran mal admitidas por los propios contadores, contribuyeron a agravar una situación ya de suyo muy comprometida.

  • 74 agi, Audiencia de México, legajos 732 a 737.
  • 75 agi, Audiencia de México, legajo 738.
  • 76 Una real cédula de 1719 recordaba esa prohibición formal y la obligación de los contadores de dedic (...)

42A las intervenciones externas se sumaba, según los contadores, el retraso con el que los propios oficiales reales se hacían cargo de su contabilidad: durante el periodo de 1690 a 1730, los rezagos eran por lo general de dos a tres años;74 por lo tanto, es evidente que, en opinión de los ministros del Tribunal de Cuentas de México, no se les podía imputar exclusivamente la responsabilidad por los rezagos. A los contadores, en fin, les gustaba recordar las restricciones específicas a que los constreñían sus grados, sus títulos o incluso sus funciones: dado que poseían una competencia técnica reconocida y, en resumidas cuentas, poco común, en ocasiones se recurría a ellos para que ejercieran comisiones que correspondían a la esfera de la Real Hacienda; puntualmente, incluso se les encargaba suplir a los oficiales reales que faltaban a su deber y ejercer como oficiales reales interinos. Así, en noviembre de 1701, el tribunal recuerda lo mucho que las residencias de virreyes, jueces o incluso alcaldes mayores, al igual que las visitas de supervisión y las diversas comisiones, significaban en obligaciones suplementarias casi permanentes para los contadores.75 Es cierto que la ley especificaba muy claramente que esos ministros no debían ser retirados bajo ningún pretexto de su tribunal y afectados, ni siquiera temporalmente, a tales comisiones; sin embargo, a pesar de que continuamente se recordaba la prohibición, todavía en vigor, el recurso a los contadores del Tribunal de Cuentas siguió siendo una práctica corriente, a la que ellos mismos se plegaban de muy buena gana.76

  • 77 agi, Audiencia de México, legajo 738.
  • 78 Idem.
  • 79 agi, Audiencia de México, legajo 737.
  • 80 agi, Audiencia de México, legajo 736.
  • 81 agi, Audiencia de México, legajo 733.
  • 82 Idem.
  • 83 agi, Audiencia de México, legajos 733 y 738.

43Asimismo, es posible mensurar el peso de las obligaciones suplementarias que se impusieron a los contadores del Tribunal de Cuentas de México en el transcurso de ciertos periodos y, muy particularmente, durante los decenios de 1700 a 1730, periodo coincidente con el rezago máximo en su trabajo. Así, Juan José de Veytia Linage se encontró afectado a Puebla a partir de enero de 1697 y ahí permaneció 25 años, hasta su muerte, en 1722.77 De la misma manera, en 1701, dos contadores fueron afectados durante varios meses a la residencia del juez Juan de Escalante y Mendoza.78 Más adelante, después de la visita general que llevó a cabo Prudencio de Palacios, numerosos oficiales reales fueron suspendidos, al menos temporalmente. Asimismo, se encontró que, a partir de 1719, varios contadores ejercieron remplazos en las cajas reales: dos de ellos fueron afectados a Acapulco y otros dos a Veracruz, al lado de Andrés de Liziaga Zavala, quien había sido nombrado superintendente de esa real caja. A este último se le había encargado muy en especial poner orden en una contabilidad particularmente confusa.79 A comienzos de los años de 1720, ¡el sangrado de ministros a expensas del Tribunal de Cuentas había sido tan frecuente que ya únicamente quedaban en servicio en México un contador de resultas y dos contadores ordenadores!80 Los años que siguieron no significaron de ninguna manera un retorno a lo normal: en 1722, dos contadores recientemente contratados, Joaquín Morales y Antonio Morales, que habían sido presentados como poseedores de “alguna capacidad”, fueron trasladados a otros cargos sin que se les remplazara inmediatamente.81 En 1726, en ocasión de una nueva suspensión temporal de los oficiales reales de la ciudad de México, se tomó a dos remplazantes de entre los contadores ordenadores del tribunal. En el transcurso de esos mismos años, el virrey Valero designó con regularidad al contador superior Gabriel Guerrero de Árdila a la cabeza de diversas comisiones que lo alejaron del tribunal: durante dos años se encargó de la recepción del galeón de Manila y participó durante varios meses en la expedición enviada a la conquista de la Sierra Gorda. En julio de 1726, en fin, el contador de resultas, Simón de Carragal, se integró al secretariado virreinal y se encargó de las cuestiones militares.82 Si a esas ausencias forzadas se agregan las debidas a enfermedad, fallecimiento o incluso conveniencia personal,83 se llega a la conclusión de que el tribunal nunca estuvo completo entre 1700 y 1730. Más aún, ¡su plantilla oficial se mantuvo dividida con gran regularidad por tres o cuatro! Tal ausentismo, de orígenes diversos, contribuyó al surgimiento y, más tarde, al agravamiento del rezago que se observó.

44En consecuencia, no se pueden descartar por completo los argumentos expuestos por los contadores. Los métodos de funcionamiento del conjunto del aparato administrativo —presiones e intervenciones externas, falta de medios y personal, ligereza de los oficiales reales en el despacho de sus balances, etcétera— contribuyeron ante todo al desorden interno; pero eso no fue todo: junto con los contadores, se debe admitir que las dificultades de funcionamiento se debían también a las responsabilidades de la institución y de sus ministros. Debido a sus funciones, destinadas al tribunal, y a su prestigio, importancia y poder, esos jueces, comparables en muchos aspectos a los miembros de las cámaras civiles y criminales de las audiencias, recibían las peticiones más diversas. Progresivamente, ante el incremento regular de sus responsabilidades, que, por lo demás, satisfacía su deseo de afirmación ante sus rivales de las audiencias, los contadores se encontraron en la incapacidad de responder con satisfacción a todas las exigencias a que se veían sujetos. Para ellos, las dificultades que encontraban en el Tribunal de Cuentas de México provenían, en último análisis, de su función en el seno del sistema administrativo.

  • c Véase el glosario.
  • 84 agi, Audiencia de México, legajos 733, 735 y 1 165.

45Con todo, no es posible contentarse con el punto de vista único, por perspicaz que fuese, de los ministros del tribunal sobre sus propias dificultades. Sus explicaciones equivalen a dejar la responsabilidad únicamente en las intervenciones que se le imponían desde el exterior a una institución incapaz de defenderse. ¿Debe el investigador satisfacerse con esa interpretación unilateral? De manera más general, ¿fueron esos usos nefastos los únicos que ejercieron los efectos perniciosos denunciados, usos a los que, por lo demás, los contadores se plegaban de buena gana, cuando no los solicitaban? Una simple observación permite graduar el análisis de los contadores: 20 años más tarde, mientras que el rezago en las verificaciones ya había sido prácticamente eliminado, la organización del tribunal no se había modificado radicalmente; sin embargo, las ausencias seguían siendo numerosas todavía, como lo demuestra el cuadro que elaboró el propio tribunal en diciembre de 1753: los contadores de resultas Cayetano de Vian Rodríguez, Manuel Esteban Rodríguez de Santa Cruz, Fernando Ruano de Arista y Juan José de Urueña Ferrari estaban ausentes por razones médicas, como lo certificó el médico del tribunal del protomedicatoc a principios del año 1754. Según el médico, los tres primeros se encontraban en un estado “insanable e inábile” y únicamente el último, aunque incapacitado, podía prestar todavía algunos servicios menores, trabajando en su casa, práctica que el reglamento del tribunal prohibía formalmente. Por su parte, otros tres contadores se encontraban en misión, uno como oficial real interino en Guanajuato y el segundo a la cabeza de una visita de supervisión, mientras que el tercero había sido nombrado a la cabeza de una comisión.84 En cuanto a la contratación de oficiales suplementarios, sólo se había recurrido a ella puntualmente. En consecuencia, a fin de arrojar una luz adicional sobre esa prestigiosa pero poco eficaz institución, es necesario atender a los puntos de vista externos a ella.

  • 85 agi, Audiencia de México, legajo 561.

46Ello lleva entonces, en primer lugar, a tomar en consideración los diversos problemas internos sobre los que el tribunal no siempre quería informar. Ciertas interferencias entre los diferentes servicios del tribunal hacían más lento su trabajo, cuando no lo paralizaban. En el momento de su promoción al cargo de regente del Tribunal de Cuentas, el contador Andrés Antonio de la Peña olvidó el espíritu de grupo y, en octubre de 1707, se apresuró a elaborar un cuadro particularmente crudo de la situación:85 el modo de funcionamiento, muy estrictamente jerarquizado y de una rigidez absoluta, sufría por la menor ausencia; así, las diferentes mesas se encontraban paralizadas regularmente por la ausencia de fulano o mengano, obstáculo que el abandono del trabajo de los contadores ordenadores decidido en los años anteriores había agravado, puesto que estos últimos se encontraron ejerciendo las funciones de sus superiores sin tener el título ni la responsabilidad ni el salario para ello, lo que disgustaba a todo el mundo por las razones exactamente inversas. El clima que reinaba en el tribunal se deterioró rápidamente; las tensiones entre las categorías se agudizaron, alimentando las polémicas y distrayendo de sus obligaciones a todos y cada uno; los subordinados soportaban cada vez con mayor dificultad la autoridad de sus superiores; y, en fin, estos últimos veían en toda reclamación de los subalternos, por insignificante que fuese, un espíritu de rebelión insoportable.

  • 86 agi, Escribanía de cámara, legajo 178a.

47La actitud del contador superior Juan Bautista de Mendrice, si bien se dio en el contexto particular de una visita, trasluce el desacuerdo que reinaba a finales de los años de 1670. Encargado por el visitador Gonzalo Suárez de San Martín de realizar una auditoría a su propia institución, se vio llevado a expresarse respecto a tres reivindicaciones de los contadores de resultas y de los contadores ordenadores. Dichas reivindicaciones se referían a la supresión del libro de multas internas, considerado como antirreglamentario, salvo que su aplicación se extendiera a todos; la abrogación de la práctica que consistía en impedir que los que llegaban tarde tomaran su puesto de trabajo durante el día, cerrando las puertas, lo que significaba la pérdida de la remuneración de una jornada de trabajo, y la suspensión del pliego de mesa, que permitía conocer en todo momento la actividad precisa de cada uno de los contadores. Reconociendo, en fin, que algunas de esas demandas eran en realidad muy antiguas, no por ello dejaba de asimilarlas, al mismo tiempo, a un “[…] grave exceso y desacato cometido por los ministros subordinados a los señores contadores del tribunal”.86

  • 87 Se trataba de Andrés de Herrera y Francisco de Rodezno Marín, quienes tenían en común, como lo subr (...)

48En su opinión, daban testimonio de la presencia entre los subalternos de un espíritu de rebeldía que no aceptaba ninguna regla ni autoridad. Es cierto que establecía diferencias entre los contadores antiguos, los más competentes, según sus afirmaciones, y los recién llegados que habían dirigido el movimiento de protesta, pero no por ello dejaba de llegar a la conclusión e insistir en la necesidad de hacer todo por erradicar los comportamientos peligrosos para el buen funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Uniendo la medida disciplinaria a la orden administrativa, impuso una multa de 200 pesos a cada uno de los que consideraba como los cabecillas.87

  • 88 Un poco más adelante, asimismo, solicitaba la obtención del grado de contador superior a título hon (...)

49Las tensiones eran tanto más fuertes cuanto que el sistema de promociones internas había funcionado mal, muy particularmente hasta los años de 1720. Debido al sistema de la venalidad de los oficios, un contador podía encontrarse bruscamente bajo las órdenes de sus antiguos subalternos, con el sentimiento de frustración que se derivaba de ello. Los sentimientos que expresaba en junio de 1685 Pedro de Vidal de Fuentes, el contador de resultas más antiguo en esa categoría desde hacía muchos años, revelan la profunda fractura que separaba a las diversas categorías. Con tanto rencor como decepción, trazó un cuadro del clima que reinaba en la institución, pintando el desprecio con que lo colmaban algunos de sus superiores, y denunció los “[…] desaires que padece pues oy son contadores mayores algunos que siendo oficiales reales les apremió el suplicante a dar sus cuentas y fiscalizó en ellas de donde se origina la enemiga que le tienen y pareciéndoles no necesitan ya de que adbiertan los yerros de su falta de experiencia”.88

  • 89 Se trata de Andrés Antonio de la Peña y de Nicolás de Ribera de Santa Cruz, nombrados en diciembre (...)
  • 90 Como en el asunto que opuso en 1716 a Juan de Lobera, Luis Ibáñez Ozerín y Juan Mendo de Urbina a p (...)
  • 91 Las rivalidades tuvieron su más fuerte expresión durante los años de 1720 a 1740. José Manuel de Av (...)

50Los enfrentamientos entre las categorías se complicaban con las interminables rivalidades en el seno del propio cuerpo. Los contadores superiores rehusaron durante mucho tiempo la idea de que el regente pudiera no ser ya su igual. Así, los dos primeros titulares de ese cargo tuvieron que sufrir numerosos ataques de sus antiguos colegas, al mismo tiempo que no se privaban, por lo demás, de mirar a estos últimos con altivez.89 Las mismas rivalidades existían entre las otras categorías, notablemente por obtener la incorporación, antes bien que a tal mesa, a tal otra. Únicamente la intervención de la junta del tribunal, e incluso la de la Junta de Hacienda, que presidía el virrey, aseguraba el retorno al orden.90 Tales conflictos, que generalmente no rebasaban el marco interno, adquirían una amplitud completamente distinta cuando se trataba de hacerse reconocer una promoción que pretendía un rival. Así, algunos de esos enfrentamientos duraron muchos años y fue necesario aguardar la decisión del Consejo de Indias para que se resolvieran.91 Cada etapa de esos múltiples conflictos, durante la cual se imponían medidas contradictorias con las decisiones anteriores, trastornaba las afectaciones, con consecuencias inevitables para el funcionamiento del tribunal.

  • 92 Informe de Francisco del Prado y Castro y de Antonio Pardo del Lago, del 15 de junio de 1679: agi, (...)
  • 93 Informe del 15 de febrero de 1709: agi, Audiencia de México, legajo 561.
  • 94 agi, Audiencia de Guadalajara, legajo 95, y agi, Audiencia de México, legajos 736 y 1 986.
  • 95 Carta de los contadores del Tribunal de Cuentas, de diciembre de 1715: agi, Audiencia de México, le (...)

51Otras interferencias, con consecuencias más graves para el tribunal, tenían su origen en el desenvolvimiento de la carrera profesional. Las etapas de la vida profesional de los contadores no estaban sujetas a ninguna supervisión seria, ya se tratase de la formación, la contratación, las promociones o el acceso a la jubilación. Ésta es una observación que se presentaba regularmente y cuya realidad no negaban los propios responsables del Tribunal de Cuentas. Así, en 1679, dos contadores superiores afirmaban que existía un vínculo entre el mal funcionamiento del tribunal y la incompetencia de numerosos ministros.92 De una manera aún más cruda, el regente Andrés Antonio de la Peña denunció la incapacidad de sus colegas para ir más allá del simple aspecto técnico de su trabajo y aprehender, de una manera más general, las cuestiones relativas a la Real Hacienda.93 La incompetencia afectaba indiferentemente a todos los ministros, sin excluir a los contadores superiores ni a los propios regentes. Así, según afirmaban los subalternos del segundo regente, Nicolás Ribera de Santa Cruz, éste carecía de toda competencia para garantizar la dirección de la institución. Es verdad que su carrera no abogaba en su favor: la comenzó en 1705 como corregidor de Huarochirí, en el virreinato del Perú; en julio de 1711 compró el título de regente del Tribunal de Cuentas de México en un precio de 5 000 doblones y entró en funciones en noviembre; en 1716, víctima de la aplicación del decreto de la Nueva Planta de 1713, se encontró a la búsqueda de una nueva afectación; en noviembre de 1717, después de más de un año de espera y negociaciones, obtuvo la presidencia de la Audiencia de Guadalajara, habida cuenta de la suma que había pagado en 1711, aun cuando únicamente ejerció su nuevo oficio durante 22 meses, debido a que, después de haber tomado posesión de su puesto, en octubre de 1724, se le dio de baja en agosto de 1726 debido a sus abusos.94 Lo anterior sirve para hacer notar el grado en que esa breve aunque no por ello discreta carrera profesional revela un talento con muy poca predisposición a la cosa administrativa: en menos de siete años de trabajo efectivo en la Nueva España, había logrado la hazaña de atraerse la cólera de los dos servicios administrativos que le habían sido confiados. En realidad, si se examina la administración que llevó a cabo del Tribunal de Cuentas, revela una grave ignorancia: desconocía todo del funcionamiento habitual del tribunal y olvidaba cumplir con un gran número de sus obligaciones; por el contrario, buscaba imponer su estilo personal al tribunal, rechazando la idea de la corresponsabilidad con los contadores superiores; así, pretendía ser el responsable único de la mesa mayor y solamente consultaba con sus miembros de derecho en ocasión de las votaciones.95

  • 96 agi, Audiencia de México, legajos 454 y 738. En efecto, la carrera de ese contador fue muy original (...)

52La incompetencia de los contadores dependía en ocasiones de razones puramente físicas, debidas a la edad, que les impedían ejercer sin que, no obstante, se les remplazara. Ciertos ministros, en fin, nunca ejercieron verdaderamente su profesión a causa de sus desventajas físicas. De esa manera, Guillermo de Tovar obtuvo la jubilación en octubre de 1702 debido a su ceguera, después de 17 años de haber ocupado un oficio de contador superior sin haber verificado jamás cuenta alguna, aunque no por ello dejó de obtener el beneficio de una pensión a medio salario, medida completamente excepcional para la época.96 Consecuentemente, la falta de una verdadera jubilación accesible para todos y, asimismo, la inexistencia de supervisión de la contratación lastraron el tribunal con verdaderos pesos muertos, disminuyendo todavía más una eficacia ya de suyo muy modesta.

  • 97 Informe del regente Andrés Antonio de la Peña sobre el Tribunal de Cuentas de México con fecha del (...)
  • 98 agi, Audiencia de México, legajo 561.

53El mal funcionamiento del Tribunal de Cuentas era el resultado, en fin, del irresponsable comportamiento de sus oficiales. Muy particularmente, el ausentismo por asuntos personales alcanzaba proporciones extraordinarias: a todo lo largo del periodo en estudio, su denuncia equivale a una especie de leitmotiv bajo la pluma de todo el mundo: responsables que se quejaban de sus subordinados, virreyes, jueces o visitadores que denunciaban unos hábitos de trabajo poco edificantes, fiscales y miembros del Consejo de Indias que mencionaban una información inadmisible desde su punto de vista y, en fin, contadores que protestaban en contra de las libertades que se tomaban sus colegas con respecto a las obligaciones colectivas. Así, la asiduidad de unos y otros parecía excepcional: retardos cotidianos, ausentismo recurrente por los motivos más variados —que iban desde la enfermedad hasta la necesidad de velar por la hacienda lejana en ocasión de tales o cuales obras—, salidas frecuentes sin autorización durante las horas de trabajo y con los pretextos más diversos, etcétera. Tales actitudes estaban tan generalizadas que, en 1709, ¡uno solo entre todos los ministros llegó a la hora a su trabajo!97 Según el regente, autor del informe al respecto, todos sus esfuerzos por imponer una mayor asiduidad se habían revelado vanos; y, si bien había obtenido del virrey la autorización para instalar un reloj, ¡desesperaba de no disponer de los medios necesarios para su adquisición!98

  • 99 agi, Audiencia de México, legajos 159 y 734, y Recopilación de leyes de los reynos de Indias, libro (...)
  • 100 agi, Audiencia de México, legajo 59.

54Tal comportamiento alentó una reflexión sobre los horarios y la supervisión a que estaban sujetos los contadores con el propósito de mejorar la desastrosa situación. Según los miembros de la institución, lo único que los animaba a tomarse tales libertades era lo excesivamente pesado de sus obligaciones cotidianas. La duración de la jornada de trabajo establecida en la Recopilación de leyes de los reynos de Indias disponía una presencia cotidiana de tres horas por la mañana, entre las ocho y las 12 horas, excepto domingos y días festivos, a las que se sumaban tres tardes por semana, entre las tres y las cinco horas, es decir, una presencia de 24 horas por semana.99 El horario de la tarde era precisamente el que molestaba de manera muy particular a los contadores. En junio de 1690, arguyendo el “desacomodo de las oras y el destemple del país”, así como el precedente creado por el Tribunal del Santo Oficio a partir de 1660, solicitaron que esa obligación se transfiriera al horario matutino. A pesar del apoyo del virrey, favorable a la medida, la oposición del fiscal de la Audiencia impidió a la Junta de Hacienda zanjar en el sentido que deseaba el tribunal. En cuanto al Consejo de Indias, al que se consultó al respecto, se inclinó por el mantenimiento del statu quo.100

  • 101 agi, Audiencia de México, legajo 735.
  • 102 Los argumentos del regente en favor del mantenimiento de la supresión eran de diversos tipos y no e (...)
  • 103 agi, Audiencia de México, legajo 1165.
  • 104 Es verdad que, para mensurar la duración efectiva del trabajo de los oficiales de la Real Hacienda, (...)

55Los contadores no se contentaron con la decisión que se les impuso, por lo que, en la primera ocasión que se les presentó, incluyeron la cuestión en la orden del día una vez más. Finalmente, poco después de haber entrado en funciones, el nuevo virrey, el duque de la Conquista, logró ganar la decisión en el marco de la Junta de Hacienda. El nuevo horario se mantuvo hasta 1753, año en el que el conde de Revillagigedo decidió la abrogación de la medida,101 lo cual tuvo como resultado un nuevo debate que opuso al virrey, poco sensible a las demandas del Tribunal de Cuentas, y este último, representado por su regente, Juan Crisóstomo de Barroeta. El virrey se amparó tras la autoridad del Consejo de Indias, único habilitado, según él, para zanjar en esa materia, y le remitió el expediente.102 La cuestión ocasionó largos debates internos en el propio consejo, debido a que, si bien el fiscal apoyaba los argumentos del regente, sus colegas los rechazaban. Finalmente, la decisión promulgada en 1756 mediante real cédula impuso el retorno al trabajo vespertino,103 horario que se mantuvo hasta el final del siglo.104

  • 105 agi, Audiencia de México, legajo 561.
  • 106 agi, Audiencia de México, legajo 732.

56Si bien es difícil medir efectivamente los efectos del horario sobre el funcionamiento del tribunal, la conclusión a que llegó en 1709 el regente, Andrés Antonio de la Peña, parece abrumadora en lo concerniente a las responsabilidades de los propios contadores. Como él lo señalaba, no sin cierta perfidia con respecto a sus colegas, el rezago en la glosa únicamente afectaba a las cuentas vistas durante las horas de apertura del tribunal; por el contrario, cuando se trataba de las verificaciones contabilizadas en horas extraordinarias y pagadas como tales, su regularidad estaba mucho mejor asegurada.105 Ahora bien, como lo confesaron los contadores, las horas extraordinarias representaban ingresos considerables cuyo dominio se cuidaban de mantener.106 Dicho en otras palabras, ¡la eficacia del trabajo de los contadores era proporcional al beneficio personal que obtenían de él!

  • 107 El rechazo que experimentó de parte del Tribunal de Cuentas y su falta de competencia en el terreno (...)
  • 108 Opinión del fiscal del Consejo de Indias sobre las proposiciones expresadas por Francisco de Pagabe (...)

57Ante tales dificultades de funcionamiento, cuya existencia y persistencia nadie ignoraba, ¿cuál era la percepción de las autoridades metropolitanas? La información de que disponían provenía toda de la misma fuente: los múltiples informes que les dirigían otros responsables administrativos, virreyes, visitadores, jueces e incluso oficiales reales. Todos aquellos que, por las razones más diversas, tenían de qué quejarse sobre el Tribunal de Cuentas y que puntualmente se encontraban en posición de ejercer alguna autoridad o presión sobre este último, multiplicaban las denuncias y las acusaciones; así, a través de su correspondencia administrativa, ofrecían una visión particularmente negativa del Tribunal de Cuentas de México; sin embargo, no deja de intrigar la unanimidad de todos aquellos que, por diversas razones, tuvieron el encargo de evaluar la calidad del trabajo que llevaba a cabo el tribunal. ¿Voluntad de poner por delante la dificultad y la amplitud de su actividad correctora ante unos desórdenes difíciles de corregir? ¿Deseo de magnificar los pocos resultados que descontaban obtener con la esperanza de una recompensa futura? ¿Arreglo de cuentas con una institución demasiado celosa de su autonomía y que siempre aceptaba muy mal la presencia de los censores? Cada una de esas explicaciones posee su parte de verdad en lo referente a las muy severas actitudes de los diversos visitadores que tuvieron que juzgar la situación del Tribunal de Cuentas de México. Eso es lo que revela, en particular, el desenvolvimiento de la visita que llevó a cabo Pedro Domingo de Contreras entre 1728 y 1732: en el marco de la última visita general de la administración de la Real Hacienda antes de la confiada a José de Gálvez un medio siglo más tarde, esas diversas motivaciones interfirieron manifiestamente unas con otras en el comportamiento del visitador y, finalmente, le crearon una gran confusión.107 Lo anterior quiere decir que el Consejo de Indias no se engañaba con los informes sistemáticamente alarmistas o acusadores que constantemente recibía, como lo confirma la suerte reservada a las proposiciones de los censores más severos; no ignoraba nada de las rivalidades que empujaban a unos a denunciar a los otros y que en ocasiones llegaban hasta la condena de iniciativas inspiradas, en su opinión, antes bien en la venganza que en la preocupación por la renovación del aparato administrativo. En marzo de 1715, notablemente, en el momento en que Francisco de Pagabe había caído en desgracia, la severidad de la respuesta del Consejo de Indias a las proposiciones de reformas de aquél fue similar a la radicalidad del proyecto propuesto: “Estas proposiciones son nocivas y perjudiciales al interés de la Hacienda Real y son por lo tanto a despreciar”.108

  • 109 Entre ellos, los de la alcabala, los del azogue e incluso los del tributo, lo cual era verdad tanto (...)
  • 110 En realidad, según la información recibida del virrey marqués de Casafuerte, los rezagos en la glos (...)
  • 111 La contaduría del Consejo de Indias estimaba que, en el caso de la glosa de las cuentas a cuatro ma (...)

58En consecuencia, sin negar la existencia de verdaderas dificultades, la metrópoli tenía más bien tendencia a minimizar su importancia, jugando al mismo tiempo con las rivalidades que mantenía sagazmente, garantes para ella de información regular, aunque excesiva. Tal fue precisamente la actitud de la contaduría del Consejo de Indias en 1727 ante los numerosos informes acusadores que le enviaba el marqués de Casafuerte, a pesar de que se acababa de restablecer la Nueva Planta: denunció la tendencia de este último a ennegrecer un cuadro poco luminoso, aumentando indebidamente el monto de la deuda imputable a los contadores; y, muy particularmente, insistió en la verdadera causa de las deudas, que la contaduría atribuía mucho más a las constantes modificaciones que se aplicaban desde hacía una veintena de años al funcionamiento del tribunal, que a los ministros mismos. Basándose sobre todo en la situación de las cajas reales y contadurías a las que más severamente se había juzgado en ocasión de las verificaciones anteriores, llegaba a la conclusión de que su funcionamiento, descrito como caótico, no había impedido en nada un incremento sustancial de sus ingresos;109 y, sobre todo, con referencias precisas en apoyo, mostraba que el rezago, que inicialmente se había presentado como abismal,110 en realidad se encontraba en proceso de reducción.111

FIGURA III.2. Detalle del título de nombramiento de Francisco Antonio de Cuervo y Valdés como oficial real de la Real Hacienda en Guadalajara, en junio de 1695: agi, Audiencia de México, legajo 1972.

59Consecuentemente, a pesar de la importancia, las atribuciones extendidas y la dotación en diversos medios de acción de las cajas reales de la Nueva España, las estructuras de supervisión que pesaban sobre ellas no lograron impedir nunca unos excesos cuya amplitud conocían todos, de Madrid a México. La parálisis de las instituciones que velaban por el debido cumplimiento de las normas administrativas, en particular la del Tribunal de Cuentas, era probablemente el resultado de unos medios humanos insuficientes, mal empleados y sometidos a numerosas presiones; tenía su origen, asimismo, en las fuertes tensiones que predominaban entre los diversos componentes del Tribunal de Cuentas, factores de interferencia de lo más diversos; e incluso provenía, en fin, de la irresponsabilidad de un gran número de contadores, prontos a descuidar sus obligaciones profesionales para satisfacer sus exigencias personales.

60Todo lo anterior muestra la diversidad de los orígenes de las perturbaciones que afectaban al aparato administrativo de la Real Hacienda colonial. Para comenzar, afectaban a las instancias de supervisión de la administración de la Real Hacienda e, inmediatamente después, repercutían en los escalones inferiores regionales. Esa situación generalizada alienta a ampliar la investigación de las causas profundas de los atolladeros administrativos fuera de la administración misma. Todos los análisis llevados a cabo hasta ahora confirman notablemente el grado en que las dificultades de funcionamiento del Tribunal de Cuentas dependen de explicaciones mucho más complejas de lo que querían admitir los principales interesados: contadores, jueces, visitadores o virreyes. Los conflictos de prelación, la presencia de una letanía de futurarios compradores de sus oficios o las rivalidades de acceso a las promociones demuestran el atractivo que ejercían los oficiales de la Real Hacienda en el seno de la sociedad colonial y sobre ella. En otro plano, la situación que se encontró en cada una de las cajas reales del virreinato ilustra la presencia de dificultades similares. En último análisis, la institución de la Real Hacienda padecía de marcadas contradicciones que, independientemente del simple funcionamiento burocrático aleatorio y conflictivo, reflejaban las de la sociedad colonial que la rodeaba. Consecuentemente, el moderado pragmatismo de las autoridades metropolitanas remite a la percepción que tenían de la especificidad americana, que no se podía resolver únicamente mediante la represión, a la que, no obstante, algunos las alentaban vivamente. Así, para comprender la especificidad de la realidad administrativa americana se hace necesario abandonar el terreno exclusivo de los aspectos institucionales y funcionales y abordar el de los hombres encargados del ejercicio del poder en la esfera de la Real Hacienda de la Nueva España. Mediante el estudio de los orígenes, formación y contratación de los oficiales de la Real Hacienda, así como el de las relaciones que tejían con su medio ambiente social y con sus extensiones metropolitanas, es posible discernir mejor las profundas causas de las dificultades de funcionamiento observadas. Por lo demás, es necesario que las respuestas, que las autoridades españolas aportaron a todo lo largo del siglo con el propósito de resolver las dificultades encontradas en ese terreno administrativo, vital para la estabilidad del imperio también, se tomen en consideración en relación con la toma de conciencia precoz y la aguda percepción que la metrópoli tuvo de la realidad colonial específica.

Notes

1 Un ejemplo característico de ello lo proporciona la instrucción destinada a José Sarmiento y Valladares, conde de Moctezuma, en 1696: sin que otorgara a la cuestión de la Real Hacienda un capítulo específico, esta última se encuentra presente, no obstante, en cada una de las exposiciones referentes al buen gobierno de las Indias; Ernesto de la Torre Villar (coord.), Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos, 2 vols., t. 2, México, 1991, pp. 749-768.

2 agi, Audiencia de Guadalajara, legajo 24.

3 agi, Escribanía de cámara, legajo 270a, cuaderno 1, f. 1.

4 Ibid., ff. 17-23.

5 agi, Audiencia de México, legajo 61, ramo 3.

6 Esa real cédula, que reprodujo las decisiones del virrey, organizó de manera definitiva la mesa de memoria del Tribunal de Cuentas, hasta entonces reducida a una existencia informal, Idem.

7 La ordenata consistía en copiar las diversas partidas en el libro corriente del tribunal; después se rehacía el mismo trabajo en pliegos independientes —un millar en 1703—, a partir de los cuales se procedía finalmente a la glosa, es decir, a la verificación.

8 agi, Audiencia de México, legajo 737.

9 Ismael Sánchez Bella, La organización financiera en las Indias, siglo xvi, Sevilla, 1968, pp. 118 y ss., y agn, Ramo de reales cédulas, t. 29, exp. 68, f. 2.

10 agi, Audiencia de México, legajo 557. Un gran número de historiadores del derecho que han estudiado esos acontecimientos únicamente desde el punto de vista institucional ha llegado a la misma conclusión. Ésa es, en particular, la tesis que defiende Guillermo Céspedes del Castillo, “La visita como institución indiana”, Anuario de Estudios Americanos, vol. 3, Sevilla, 1946. Por su parte, Ismael Sánchez Bella gradúa la acusación de ineficacia, insistiendo, cuando hace la evaluación de las visitas, en la personalidad de los visitadores y las situaciones específicas encontradas por cada uno de ellos; véase Derecho indiano. Estudios, t. 1, Las visitas generales en la América española (siglos xvi y xvii), Pamplona, 1991, cap. 3.

11 agi, Audiencia de México, legajo 59, ramo 3, n. 11.

12 agi, Audiencia de México, legajo 65, ramo 4; y Amalia Gómez Gómez, Las visitas de la Real Hacienda novohispana en el reinado de Felipe V, Sevilla, 1979, pp. 21 y ss.

13 La legislación establecía expresamente que el virrey no podía nombrar a sus allegados en cargos administrativos; real cédula del 20 de marzo de 1662, que estipulaba: “que se guarde la provisión acerca de no ocupar en los oficios reales a parientes, criados, y allegados de los virreyes y presidentes de las audiencias”: agi, Indiferente general, legajo 430, libro 40, f. 353; citada por Richard Konetzke, Colección de documentos para la historia de la formación social de Hispanoamérica (1493-1810), t. ii, vol. 2, Madrid, 1953-1958, p. 490. Únicamente 12 cargos de alcalde mayor estaban reservados a ese propósito; real cédula del 2 de agosto de 1681, en agi, Audiencia de México, legajo 1073, libro 27, f. 349 verso, citada por Richard Konetzke, op. cit., t. ii, vol. 2, p. 726; consecuentemente, los allegados de los virreyes únicamente podían aspirar con toda legalidad a funciones temporales, por lo que las comisiones correspondían exactamente al tipo de cargos en que los virreyes colocaban a su gente de manera habitual.

14 La sabrosa y, al mismo tiempo, dolorosa experiencia de Francisco de Seijas y Lobera aclara muy bien el estado de ánimo del entorno de los virreyes, en búsqueda constante de la ocasión que les proporcionara poder y, a la vez, fuente de enriquecimiento. El lector se puede referir en particular a la introducción a la edición mexicana que hizo Pablo E. Pérez Mallaina Bueno de una parte de su larga memoria destinada a Luis XIV y publicada bajo el título Gobierno militar y político del reino imperial de la Nueva España [1702], Universidad Nacional Autónoma de México (unam), México, 1986. Véase en Michel Bertrand, “L’Amérique vue de Versailles au début du xviiie siècle”, en Images du Nouveau Monde en France, Édition La Martiniére, París, 1995, un análisis del examen que el autor hizo del continente americano.

15 Eso era, en particular, lo que el Consejo de Indias mencionaba en 1756; en efecto, precisaba que todos los nombramientos a comisiones dependían únicamente de la competencia del virrey; por lo demás, también recordaba la posibilidad de que este último eligiera a los comisionados fuera de la Audiencia y su deber, consecuentemente, de fijar los subsidios que esos comisionados deberían recibir, “teniendo en cuenta de la dependencia, de la distancia del viaje y del carácter y circunstancia del comisionado pero nunca igual al que la ley señala a los togados”: agi, Audiencia de México, legajo 1122.

16 En la práctica, el establecimiento de los balances seguía siendo muy difícil; ésa fue la razón por la que muy a menudo surgieron conflictos inextricables de las considerables diferencias que, consecuentemente, podían aparecer entre dos cortes de caja sucesivos, lo que hacía prácticamente imposible su utilización. Eso fue lo que ocurrió en la real caja de México en 1731 y 1732, en el marco de la visita de Pedro Domingo de Contreras: un primer corte de caja realizado en enero de 1731 por Gabriel Guerrero de Árdila reveló un déficit de 48 133 pesos, a los que se sumaron algunos créditos pendientes de ingreso en caja por 107 110 pesos. En enero del año siguiente, el mismo contador realizó un segundo balance y descubrió un excedente de 17 618 pesos; enfadado, Pedro Domingo de Contreras prohibió a Gabriel Guerrero de Árdila entremeterse en esas cuestiones y, en mayo de 1732, confió la realización de un nuevo corte de caja al regente del Tribunal de Cuentas, quien descubrió un ligero déficit de 1 339 pesos: agi, Audiencia de México, legajos 734 y 737; y Amalia Gómez Gómez, Las visitas de la Real Hacienda…, op. cit., pp. 229 y ss.

17 Testimonio de Luis de Moreno, comerciante de Acapulco, en enero de 1767: ahn, Consejos, Consejo de Indias, escribanía, legajo 20 730, documento 2.

18 Un buen ejemplo de esa situación es el conflicto surgido entre el superintendente de las alcabalas, Juan José de Veytia Linage, y sus administrados, quienes intentaron hacerlo asesinar en 1705. Si bien, en una carta de mayo de 1706 dirigida al Consejo de Indias (agi, Audiencia de México, legajo 823), reconocía que la criminalidad de los grandes caminos podía ser la única causa de su infelicidad, no descartaba causas “más melancólicas biéndome ministro emulado por zeloso en el real servicio de V. M.” En 1760, la designación del corregidor de México por el virrey fue precedida por la siguiente justificación: “Teniendo por conveniente se sirva el corregimiento de la ciudad de México por oficial real de graduación y conducta en que no solo se afianze el mejor desempeño en lo peculiar de aquel destino sino es que también sirva por sus experiencias militares y los que pueda el virrey necesitarle, nombró por aquel empleo el conde de Baños…”: agi, Audiencia de México, legajo 1165. Algunos años antes, en febrero de 1752, el corregidor entonces nombrado desde Madrid, Francisco de Abarca y Valdés, se quejaba amargamente de esa dependencia con respecto al virrey: “Aquel corregimiento se reduce a ser un criado del mandado del virrey…”: agi, Audiencia de México, legajo 1164.

19 Ismael Sánchez Bella, “La jurisdicción de hacienda en Indias (siglos xvi y xvii)”, ahde, vol. 29, 1959, pp. 226-227, y Guillermo Céspedes del Castillo, “La reorganización de la hacienda virreinal peruana”, ahde, vol. 23, 1953, pp. 334-336.

20 Ismael Sánchez Bella, La organización financiera…, op. cit., y Ronald Escobedo Mansilla, Control fiscal en el virreinato peruano. El Tribunal de Cuentas, Madrid, 1986, p. 21.

21 agi. Indiferente general, legajo 1691, Reales ordenanzas del 4 de agosto de 1605 y del 17 de junio de 1609.

22 Se trata, en particular, de las leyes 33 y 75, título 1, libro 8, mencionadas por una real cédula del 16 de noviembre de 1791 en ocasión de un conflicto de jurisdicción entre el Tribunal de Cuentas, la Audiencia y el virrey: agn, Reales cédulas, vol. 30, exp. 75.

23 agi, Indiferente general, legajo 536, libro 2, f. 84, citado en Richard Konetzke, op. cit., t. ii, vol. 2, p. 175, y agi, Audiencia de México, legajo 321. Su intensa actividad procedimental incluso fue un argumento utilizado en contra de esa institución en los años de 1780 por los partidarios de su supresión; Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats in Mexico City (1742-1835), Tucson, 1988, cap. 5.

24 rahm, col. Mata Linares, t. 103, f. 554.

25 agi, Indiferente general, legajo 1691, Reales ordenanzas del 4 de agosto de 1605 y el 17 de mayo de 1609. Las órdenes reales son reproducidas en la Recopilación de leyes de los reynos de Indias, en su octava parte, referente a la legislación de la administración de la Real Hacienda. Ismael Sánchez Bella hace un estudio de ellas desde el punto de vista de la historia del derecho en “El Tribunal de Cuentas de México (siglo xvii)”, en Memoria del 4° Congreso Venezolano de Historia, Caracas, 1983, pp. 65-121, retomadas en Derecho indiano, t. ii, Fuentes, literatura jurídica, derecho público, Pamplona, 1991.

26 Informe del Tribunal de Cuentas en 1739 destinado al Consejo de Indias: agi, Audiencia de México, legajo 735.

27 agi, Audiencia de México, legajo 1122.

28 bnm, ms. 2939, Memorial de todo lo que se provee por Su Majestad en el districto de la secretaría de la Nueva España, del Real Consejo de Indias, así eclesiástico como seglar y los salarios y extipendios que uno y otro tiene, y agi, Audiencia de México, legajo 1122.

29 Guillermo Céspedes del Castillo, “La reorganización de la hacienda…”, op. cit., t. 23.

30 Ronald Escobedo Mansilla, Control fiscal en el virreinato…, op. cit., pp. 61 y ss.

31 agi, Audiencia de México, legajos 733-738.

32 bnm, ms. 2939, Memorial de todo lo que se provee…, op. cit. Según Ronald Escobedo Mansilla, la creación de cargos se remontaba a 1629 en lo referente al Tribunal de Cuentas de Lima; Control fiscal en el virreinato…, op. cit., p. 78.

33 Ismael Sánchez Bella, “El Tribunal de Cuentas…”, op. cit.

34 agi, Audiencia de México, legajo 738.

35 agi, Audiencia de México, legajos 733-738.

36 agi, Escribanía de cámara, legajo 275a, cuaderno 1, f. 57.

37 Informe del Tribunal de Cuentas en 1703: agi, Audiencia de México, legajo 736, e Ismael Sánchez Bella, “El Tribunal de Cuentas…”, op. cit.

38 Idem. Hacia 1670, según los ministros del tribunal, su trabajo exigía ya en ese año la creación de nuevos cargos de oficiales subalternos.

39 agi, Audiencia de México, legajo 67.

40 En 1696, un informe del Tribunal de Cuentas mencionaba la reducción de personal en la institución, de conformidad con la orden de reforma de 1691, que, en ese caso, se aplicó a partir de 1693: agi, Audiencia de México, legajos 67 y 732; sin embargo, la decisión se abandonó muy rápidamente, como lo explica la real cédula de reforma del 9 de junio de 1701, y, ante la magnitud de las necesidades, se volvió a la idea de crear dos nuevos oficios de contador ordenador.

41 Real cédula del 9 de junio de 1701: agi, Audiencia de México, legajo 732. Esa cédula imponía el retorno al “antiguo” número de titulares, es decir, excluía de la administración a todos los que no eran titulares, a los supernumerarios y a otros oficiales temporales que se habían multiplicado precisamente en el transcurso del periodo anterior.

42 agi, Audiencia de México, legajos 738 y 732.

43 Las condiciones de acceso al tribunal podían variar de un nombramiento a otro, en función de la suma que se pagaba: algunos percibían el salario completo; otros, la mitad únicamente. La cuestión de la venalidad y de sus consecuencias para el Tribunal de Cuentas se examinará más adelante, en el estudio de la carrera profesional de los ministros del Tribunal de Cuentas.

44 agi, Audiencia de México, legajo 736. También es necesario tomar en consideración que la creación de esos nuevos puestos de supernumerario coincidió con el apogeo de la venalidad de los oficios en la Nueva España. En la decisión adoptada, pesó probablemente más la preocupación por resolver cuestiones puramente financieras que por el rezago en la glosa de las cuentas; véase Michel Bertrand, “L’État espagnol et ses officiers aux Indes”, en Mélanges de la Casa de Velázquez, t. xxv, París, 1989, pp. 199-220.

45 agi, Audiencia de México, legajos 733, 736, 737 y 738.

46 Esa real cédula estableció la progresión que debía seguirse para lograr subsanar el rezago: agi, Audiencia de México, legajo 733.

47 En abril de 1732, habiendo desaparecido prácticamente las dificultades, el tribunal recobró su plantilla de puestos considerada como tradicional: agi, Audiencia de México, legajos 734 y 737.

48 Por su parte, los contadores interesados consideraban que ese tipo de remuneración no era un factor de la eficacia; además de que a menudo se traducía en retrasos importantes en la percepción de sus subsidios, también era responsable de desaliento: “No han perseverado todos, respeto a lo dudoso que puede ser el sueldo asignado en los alcances que deduxeren; pues quando estos no sean inciertos, y que con evidencia deduzcan el importe necesario para la paga de sus sueldos, es preciso y dilatado tiempo para calificarlos y recaudarlos por las grandes distancias que ai en los parages en que están situadas las cajas, y que algunos alcanzes pueden traer las partes tal calificación que sea suficiente a absolverlos del cargo”: agi, Audiencia de México, legajo 733.

49 Eusebio V. Beleña, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y sala del crimen de esta Nueva España [1787], 2 vols., t. 1, México, 1981, p. 347.

50 La Nueva Planta confirmó la presencia de dos oficiales del libro, un archivista, que podía ejercer como contador ordenador, un escribano y un portero; idem.

51 Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats…, op. cit., pp. 84 y ss.

52 agi, Audiencia de México, legajos 735, 1 122 y 1 165.

53 La nueva estructura del Tribunal de Cuentas de México databa de 1794 y contaba con 22 plazas de contador; véase Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats…, op. cit., pp. 142-143. A finales del siglo xviii, el Tribunal de Cuentas comprendía un total de 64 empleados: 12 contadores superiores, nueve contadores ordenadores, dos oficiales del libro, 12 oficiales de glosa, 26 oficiales afectados a las cuentas con rezago, un archivista, un escribano y un portero. José Ignacio Rubio Mañé, “La organización de las instituciones del virreinato de Nueva España”, Boletín del Archivo General de la Nación, 2a serie, vol. 12, núms. 1-2, México, 1971.

54 Informe del Tribunal de Cuentas al virrey duque de Albuquerque, febrero de 1703: agi, Audiencia de México, legajo 737.

55 agi, Audiencia de México, legajo 733.

56 agi, Audiencia de México, legajo 736.

57 agi, Escribanía de cámara, legajo 275a, cuaderno 3, f. 44.

58 Insistía, sobre todo, en la necesidad de reformar el trabajo de ordenación de las cuentas, que era el más pesado para el tribunal. De ahí provenían los años de rezago, puesto que, una vez que se llevaba a cabo la ordenación, la glosa precisa de las cuentas se hacía con bastante rapidez. En efecto, entre las cuentas verificadas y las cuentas ordenadas, únicamente había un año de rezago, mientras que éste era de cinco años entre las cuentas recibidas y las cuentas ordenadas: idem.

59 agi, Audiencia de México, legajo 738.

60 agi, Audiencia de México, legajo 632.

61 agi, Audiencia de México, legajo 732.

62 Estado del rezago establecido por el Tribunal de Cuentas de México: agi, Audiencia de México, legajo 736.

63 Michel Bertrand, “La contaduría de las alcabalas de Puebla: un episodio reformador al principio del siglo xviii”, Jahrbuch für Geschichte von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas, vol. 32, Bóhlau Verlag, Colonia, 1995, pp. 321-333.

64 agi, Audiencia de México, legajo 736.

65 agi, Audiencia de México, legajo 737.

66 agi, Audiencia de México, legajo 1989, y Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats…, op. cit., p. 84.

67 Idem.

68 agi, Audiencia de México, legajo 738.

69 Se trata de un argumento recurrente, retomado notablemente en 1703, 1710, 1715, 1720, 1725 y, también, en 1727: agi, Audiencia de México, legajos 735 y 738, 732 y 738, 736, 733 y 737, respectivamente.

70 El virrey marqués Valero retomó ese argumento poco después de su llegada a México. El fiscal del Consejo de Indias había hecho lo mismo en 1710, mientras que el factor de la real caja de México, José de Fernández Canal, no afirmaba nada distinto en 1703: agi, Audiencia de México, legajos 557 y 632.

71 En 1770, el Tribunal de Cuentas se componía de tantos ministros titulares como a finales del siglo; ahora bien, con la tendencia manifiesta de recurrir a la administración directa de los ingresos fiscales a todo lo largo del siglo xviii, la suma de trabajo que se impuso a los contadores fue mucho más considerable que antes.

72 agi, Audiencia de México, legajo 732.

73 agi, Audiencia de México, legajos 733 y 738. Ese sistema se mantuvo durante 18 años, antes de que fuese revocado en 1721, debido a la permanencia de los rezagos en la glosa.

74 agi, Audiencia de México, legajos 732 a 737.

75 agi, Audiencia de México, legajo 738.

76 Una real cédula de 1719 recordaba esa prohibición formal y la obligación de los contadores de dedicarse exclusivamente a su trabajo: agi, Audiencia de México, legajo 733.

77 agi, Audiencia de México, legajo 738.

78 Idem.

79 agi, Audiencia de México, legajo 737.

80 agi, Audiencia de México, legajo 736.

81 agi, Audiencia de México, legajo 733.

82 Idem.

83 agi, Audiencia de México, legajos 733 y 738.

84 agi, Audiencia de México, legajos 733, 735 y 1 165.

85 agi, Audiencia de México, legajo 561.

86 agi, Escribanía de cámara, legajo 178a.

87 Se trataba de Andrés de Herrera y Francisco de Rodezno Marín, quienes tenían en común, como lo subrayaba Juan Bautista de Mendrice, el haber comprado su oficio. Los sancionados apelaron inmediatamente en contra de la medida ante el Consejo de Indias, el cual la revocó en noviembre de 1680, haciendo saber al mismo tiempo que aprobaba las medidas tomadas en el marco de la visita: idem.

88 Un poco más adelante, asimismo, solicitaba la obtención del grado de contador superior a título honorífico, puesto que, pensaba, su carrera ejemplar le daba el derecho de pretender a él: agi, Audiencia de México, legajo 162, ramo 4.

89 Se trata de Andrés Antonio de la Peña y de Nicolás de Ribera de Santa Cruz, nombrados en diciembre de 1707 y julio de 1711, respectivamente: agi, Audiencia de México, legajos 561 y 736.

90 Como en el asunto que opuso en 1716 a Juan de Lobera, Luis Ibáñez Ozerín y Juan Mendo de Urbina a propósito de la posibilidad de verificar las cuentas de Acapulco; el conflicto duró al menos seis meses: agi, Audiencia de México, legajo 736.

91 Las rivalidades tuvieron su más fuerte expresión durante los años de 1720 a 1740. José Manuel de Avendaño y Pedro de Barbabosa Porreño se enfrentaron durante más de tres años para saber quién de los dos debía ingresar como contador superior; finalmente, en julio de 1722, el Consejo de Indias zanjó en favor del primero una rivalidad que significó la multiplicación de correos, apelaciones, recomendaciones y denuncias provenientes de todas las altas esferas de la administración virreinal (agi, Audiencia de México, legajos 736 y 738). Se encontró una rivalidad del mismo tipo en 1726 entre Francisco Antonio de Corsi y Ursini y Francisco Antonio Ramírez de Arellano padre por un oficio de contador ordenador que únicamente la muerte prematura del segundo zanjó en 1727 (agi, Audiencia de México, legajo 736); y ocurrió lo mismo entre Sebastián de Imaz y Arbillaga y Luis Ibáñez Ozerín entre 1704 y 1707 (idem) y entre Juan Antonio de Somoza y Torres y Juan de Urueña en 1723-1724 (agi, Audiencia de México, legajos 736 y 737). Agustín Rodríguez de la Rosa, Francisco Antonio Ramírez de Arellano hijo, Pedro de Zavaleta y Juan Fernando Navarro se disputaron a partir de 1732 la posibilidad de obtener nuevamente un oficio en el tribunal donde habían ejercido entre 1723 y 1732 como ministros supernumerarios asignados a la glosa de las cuentas con rezago (agi, Audiencia de México, legajos 1121 y 1986). En el último conflicto ruidoso de ese tipo, en fin, se enfrentaron ante el Consejo de Indias Juan José de Urueña Ferrari y Cayetano de Vian Rodríguez por un oficio de contador de resultas; con múltiples repercusiones judiciales, el proceso, que duró más de cuatro años, terminó por favorecer a Juan José de Urueña Ferrari en 1744 (idem).

92 Informe de Francisco del Prado y Castro y de Antonio Pardo del Lago, del 15 de junio de 1679: agi, Audiencia de México, legajo 321.

93 Informe del 15 de febrero de 1709: agi, Audiencia de México, legajo 561.

94 agi, Audiencia de Guadalajara, legajo 95, y agi, Audiencia de México, legajos 736 y 1 986.

95 Carta de los contadores del Tribunal de Cuentas, de diciembre de 1715: agi, Audiencia de México, legajo 736.

96 agi, Audiencia de México, legajos 454 y 738. En efecto, la carrera de ese contador fue muy original: en junio de 1685 obtuvo el nombramiento como contador supernumerario, pero nunca ejerció su oficio en la institución a la que se le asignó; en cambio, obtuvo numerosas comisiones de diversos géneros, la más prestigiosa de las cuales fue sin duda la de “juez superintendente de la contaduría de naipes”. Abandonó ese oficio en 1696, dejando tras de sí un desfalco estimado en 20 000 pesos, aun cuando ello no le impidió volver a su plaza de ministro supernumerario: agi, Audiencia de México, legajo 166, y agi, Escribanía de cámara, legajo 185a.

97 Informe del regente Andrés Antonio de la Peña sobre el Tribunal de Cuentas de México con fecha del 15 de febrero de 1709: agi, Audiencia de México, legajo 561. En agi, Audiencia de México, legajo 164, ramo 4, legajo 561, y, en fin, en los legajos 733 al 738, se encontraron otras denuncias del mismo tipo bajo la pluma de diversos acusadores.

98 agi, Audiencia de México, legajo 561.

99 agi, Audiencia de México, legajos 159 y 734, y Recopilación de leyes de los reynos de Indias, libro 8, título 1, ley 4. Las tardes que debían estar presentes eran las de los lunes, miércoles y viernes.

100 agi, Audiencia de México, legajo 59.

101 agi, Audiencia de México, legajo 735.

102 Los argumentos del regente en favor del mantenimiento de la supresión eran de diversos tipos y no estaban exentos de mala fe. Para comenzar, veía en la supresión una cuestión de eficacia: “Se trabaja mejor por la mañana, ya que el temple dentro del tribunal es más fresco. Los ministros están también más despiertos y transcendibles los talentos. También se toma el trabajo intelectual con más tesón. Por lo tanto, el trabajo en el tribunal avanza con más rapidez, sin peligro para la salud de los ministros”; enseguida, insistía en razones de conveniencia personal, pues “los ministros van a cortísimo tiempo del reposo de la comida, desde las distancias de a donde viven a pie por no permitirles otra comodidad la cortedad de sus sueldos, que a penas les da para comer, aún a los que lo gozan íntegro. A que se añade la penalidad de las intemperies de la región y el molesto tiempo de las aguas que duran seis meses al año, las que regularmente son por las tardes, de lo que provienen dos incomodidades: la suma indecencia en que hayan de ir mojándose por las calles y el exponerse a perder la salud que después de mucho tiempo no la pueden restaurar”: idem.

103 agi, Audiencia de México, legajo 1165.

104 Es verdad que, para mensurar la duración efectiva del trabajo de los oficiales de la Real Hacienda, es necesario deducir del horario semanal los días feriados, particularmente numerosos, que representaban cerca de la mitad del año civil. Tan sólo el mes de julio tenía en promedio 16 días feriados, según afirmaba el contador Gabriel Guerrero de Árdila en 1724: agi, Audiencia de México, legajo 738. Esa observación coincide con lo que se sabe de los ciclos feriados de finales del siglo xviii en España: según Manuel de Aguirre, había más de 150 días feriados al año; Correo de Madrid, diciembre de 1787, en P. Guinard y C. Morange, Les Lumiéres en Espagne, París, 1987, p. 82, citado por Jean-Pierre Dedieu, L’Espagne de 1492 a 1808, París, 1994, p. 160. El número de días feriados se redujo marcadamente mediante una real cédula del 2 de mayo de 1789, en la que se limitaban los “días feriados a las fiestas que la yglesia celebra como de precepto aúnque sea solo de oír misa”; además, se reducía a 20 días el número de fiestas autorizadas con día de precepto y se precisaba que excluía “todos los demás días en que con nombre de ferias o feriado o fiestas de consejo cesava la actividad de los despachos”; ahez, Intendencia, Gobierno, caja 1. [Día de precepto: aquel en que manda la Iglesia que se oiga misa y que no se trabaje; drae. N. del T]

105 agi, Audiencia de México, legajo 561.

106 agi, Audiencia de México, legajo 732.

107 El rechazo que experimentó de parte del Tribunal de Cuentas y su falta de competencia en el terreno que debía juzgar y de habilidad en los contactos establecidos con las otras instituciones que habrían podido apoyarlo, destruyeron su misión, al grado de que debió ser llamado bruscamente de regreso a la metrópoli por el Consejo de Indias; véase Amalia Gómez Gómez, Las visitas de la Real Hacienda…, op. cit., así como Michel Bertrand, “Clientélisme et pouvoir en Nouvelle-Espagne (1680-1770)”, en Mélanges en hommage a P. Duviols, vol. 1, Publications de l’Université de Provence, Aix-en-Provence, 1992.

108 Opinión del fiscal del Consejo de Indias sobre las proposiciones expresadas por Francisco de Pagabe en dos cartas del 30 de septiembre de 1711 y el 4 de marzo de 1712, reproducida en el decreto del consejo de marzo de 1715: agi, Audiencia de México, legajo 738.

109 Entre ellos, los de la alcabala, los del azogue e incluso los del tributo, lo cual era verdad tanto en el caso de las rentas en arrendamiento como en el de las sujetas a la administración directa: agi, Audiencia de México, legajo 733.

110 En realidad, según la información recibida del virrey marqués de Casafuerte, los rezagos en la glosa de las cuentas representaban para la Real Hacienda rezagos de ingresos en caja equivalentes a 13 millones de pesos. Se comprende que tales informes hayan podido inquietar al Consejo de Indias cuando se sabe que, en esa misma fecha, los ingresos globales recaudados en la Nueva España no alcanzaron los cuatro millones de pesos, según la contaduría del consejo. Una vez deducidos los gastos necesarios para el mantenimiento de la administración colonial, las ganancias destinadas a la metrópoli superaban apenas un millón de pesos; idem.

111 La contaduría del Consejo de Indias estimaba que, en el caso de la glosa de las cuentas a cuatro manos, el rezago promedio era inferior a 10 años y que ciertas cajas reales, como la de Veracruz o Zacatecas, estarían al día, al menos en parte; idem.

Notes de fin

a Véase el glosario.

b Véase el glosario.

c Véase el glosario.

Table des illustrations

Légende FIGURA III.1. Mapa de la región de Veracruz en 1784, Archivo General de la Nación, Mapoteca, 3543, México.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,6M
Titre CUADRO III.1. Salarios de los ministros del Tribunal de Cuentas de México (1660-1780)
Légende Note a : Esta suma está consignada en una ordenanza de nombramiento de ese año con la siguiente precisión: “Que es el sueldo asignado a los oydores de mi Audiencia de Guadalajara”; no obstante, es la única ocasión en que tal monto parece haber sido asignado a un contador superior del Tribunal de Cuentas de México durante el periodo estudiado.Note * : Véase el glosario
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 372k
Titre CUADRO III.2. Rezagos del Tribunal de Cuentas en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1680-1760)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 560k
Titre CUADRO III.2. (Conclusión)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-4.jpg
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Titre CUADRO III.3. Rezagos en la supervisión de las oficinas especializadas de la Real Hacienda de la Nueva España (1660-1780)
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-5.jpg
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Titre CUADRO III.4. Rezago promedio en la glosa de las cuentas de las cajas reales de la Nueva España (1698-1723)
Légende Fuente: véase el cuadro III.1.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Légende FIGURA III.2. Detalle del título de nombramiento de Francisco Antonio de Cuervo y Valdés como oficial real de la Real Hacienda en Guadalajara, en junio de 1695: agi, Audiencia de México, legajo 1972.
URL http://books.openedition.org/cemca/docannexe/image/1138/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 1,5M

© Centro de estudios mexicanos y centroamericanos, 2011

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