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Société civile, associations et pouvoir local au Yémen

 | 
Sarah Ben Nefissa
, 
Maggy Grabundzija
, 
Jean Lambert

Chapitre 5 : Difficultés internes et contraintes externes

Le statut juridique des organisations non gouvernementales

Anaïs Casanova

Entrées d'index

Mots clés :

droit associatif

Texte intégral

  • 1 Edith Archambault donne cette définition du secteur sans but lucratif selon la méthodologie du prog (...)

1La notion de société civile est ambiguë et aucune définition particulière ne fait autorité. La société civile est cet espace émancipé de la tutelle de l’État qui regroupe l’ensemble des organisations institutionnalisées, privées et indépendantes1. Le livre blanc de la gouvernance de l’Union Européenne donne une définition plus précise :

  • 2 Livre blanc sur la gouvernance européenne, Bruxelles, le 25.7.2001, COM (2001) 428 final. Voir égal (...)

« La société civile regroupe notamment les organisations syndicales et patronales (les “partenaires sociaux”), les organisations non gouvernementales, les organisations professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base, les organisations qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale, avec une contribution spécifique des églises et communautés religieuses »2.

  • 3 Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques a été adopté et ouvert à la signatur (...)

2La liberté d’association, comprise comme le fondement juridique indispensable à l’établissement et au développement de la société civile, est décrite dans nombre d’instruments internationaux. L’article 22 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (PIDCP)3, par exemple, dispose :

« toute personne a le droit de s'associer librement avec d'autres […] ».

3Il affirme la liberté d’association et permet le regroupement des individus dans toutes ses formes possibles, du syndicat à l’association caritative. La République du Yémen a ratifié le PIDCP le 9 février 1987 signifiant par-là son adhésion au mouvement international de promotion des Droits de l’Homme. La Constitution du Yémen réunifié, adoptée par référendum les 15 et 16 mai 1991, a réitéré l’attachement yéménite au processus de démocratisation en inscrivant dans le champ normatif interne la liberté d’association.

  • 4 Selon le professeur Mohammed Mughram, il existait plus de 5500 associations fin 2006 au Yémen.
  • 5 Le décret n° 129 de l’année 2004 concernant les mesures d’application de la loi n° 1 de 2001 relati (...)

4Dans le large éventail des organisations qui composent la société civile, la loi n° 1 de 2001 de la République du Yémen concerne exclusivement les associations et les fondations. Plusieurs lois républicaines régissent différentes formes d’organisations. Ainsi, la loi du travail n° 5 de 1995 relative aux associations et syndicats professionnels ; la loi n° 39 de 1998 relative aux coopératives ; la loi n° 13 de 1999 concernant la profession d’avocat… Le nombre grandissant d’associations yéménites4 et la récente entrée en vigueur du décret d’application5 a conduit à focaliser cette étude sur le régime juridique spécifique des associations et des fondations.

  • 6 Sur le régime des associations tel que défini par la loi n° 11 de 1963, lire BEATTY & AL., 1996.

5Pendant près de trente ans, l’établissement des associations au Yémen a été régulé par la loi n° 11 de 19636. Cependant, cette législation destinée principalement aux associations caritatives ne donnait pas satisfaction à la société civile émergeante. Aucune définition précise de l’association ne figurait dans la loi de 1963. L’enregistrement des associations était dispersé entre les divers ministères et l’indétermination du statut associatif posait problème lors des demandes de subvention publique. Le mécontentement des associations yéménites relayé par les institutions internationales tel que le Programme des Nations Unies pour le Développement a conduit le gouvernement à redéfinir le droit d’association.

6Dépendant de l’aide internationale, le gouvernement yéménite a fait voter la loi n° 1 sur les associations et les fondations en 2001. Le vote de cette loi d’importation étrangère satisfait à la demande extérieure de démocratisation tout en gardant le contrôle sur l’émergence d’acteurs indépendants de la société civile. Ainsi, deux questions se posent quant au régime juridique des associations tel que défini dans la loi de 2001 et son décret d’application de 2004. À savoir, d’une part, si la loi de 2001 en important les standards démocratiques étrangers satisfait à la réalité concrète du pays et, d’autre part, si son adoption n’est pas seulement une façade permettant au pouvoir en place de faire bonne figure auprès des donateurs internationaux.

  • 7 Affirmant une volonté de modernisation, le code mixte égyptien de 1875 s’est inspiré en grande part (...)

7Pour répondre à ces deux questions, l’approche comparée entre le Droit français et le Droit yéménite offre une lecture facilitée du régime des associations au Yémen en mettant en avant les similitudes et les points de divergence entre les deux. Un deuxième élément justifie l’étude du droit yéménite d’association sous l’éclairage de la loi française du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. En effet, le Droit républicain yéménite s’inspire du Droit égyptien qui lui-même s’inspire du code Napoléon7. Bernard Botiveau souligne à cet égard que :

  • 8 BOTIVEAU, 1997.

« les emprunts importants au Droit égyptien [introduits dans le Droit yéménite après la réunification] suggèrent aussi une familiarisation avec le Droit français qui on le sait a joué un rôle important dans le développement du Droit égyptien »8.

  • 9 Il n’existe pas de définition légale de la « liberté publique » qui se confond avec les notions de (...)

8L’objet de cette étude est donc de clarifier le régime juridique des associations et des fondations yéménites tel qu’issu de la loi de 2001 et du décret de 2005. L’exemple français et la comparaison établie entre les deux droits d’association permettent d’éviter certaines confusions qui persistent dans la compréhension de la liberté d’association parmi les acteurs associatifs. En effet, la liberté d’association est une liberté individuelle d’exercice collectif. En tant qu’elle vise la liberté d’activité de groupements au sein de l’État, c’est une liberté publique9 dont il est légitime pour l’État d’aménager l’exercice. Or, certaines associations yéménites revendiquent l’aspect individuel de la liberté d’association en refusant tout aménagement de la liberté d’association en tant que liberté publique.

9L’association est d’abord un contrat. L’article 1er de la loi du 1er juillet 1901 insiste sur cette qualification :

« l’association est une convention […]. Elle est régie quant à sa validité par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations ».

  • 10 L’article 1108 du code civil précise les conditions de validité du contrat : « quatre conditions so (...)

10Comme toute obligation contractuelle, une fois les conditions de validité respectées10, la liberté contractuelle s’applique et le principe de l’autonomie de la volonté préside les relations contractuelles :

  • 11 Article 1134 alinéa 1 du code civil.

« les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites »11.

11Cependant, la liberté du contrat d’association s’insère dans un ensemble plus large, celui des libertés publiques où la liberté d’association est le prolongement naturel de la liberté de pensée. À ce titre, le législateur intervient pour aménager légitimement l’exercice des libertés publiques dans le respect de l’ordre public.

12Ce double aspect, individuel et collectif, de la liberté d’association se retrouve également dans le Droit yéménite. Cet aspect-là n’est pas a priori attentatoire à la liberté de se regrouper en association. Cependant, l’aménagement que fait le gouvernement yéménite de la liberté d’association est plus préoccupant. En effet, la liberté d’association au Yémen est soumise à un système déclaratif. Ce système est plus contraignant ; il oblige les individus souhaitant exercer une liberté à en informer au préalable la puissance publique et, réciproquement, il permet à l’autorité administrative de prendre connaissance des intentions de ces individus.

13Ce balancement entre libre exercice des activités associatives et contrôle administratif encadrant la liberté d’association est constant dans toute la législation yéménite relative aux associations et aux fondations. Cette étude se propose de démontrer, dans un premier temps, que le régime déclaratif de la liberté d’association ne signifie pas une négation totale des activités de la société civile. En effet, la loi de 2001 offre des garanties essentielles au libre exercice des activités associatives. L’étude se concentre, dans un deuxième temps, sur la vision paternaliste du rôle du ministère des affaires sociales et du travail (MAST) et tente de définir la frontière entre le soutien dans l’établissement et le fonctionnement démocratique des associations et l’encadrement administratif discrétionnaire de leurs activités.

L’engagement de la République du Yémen à garantir la liberté d’association

  • 12 Résolution 217 A (III) de l'assemblée générale ONU, 10 décembre 1948.
  • 13 Article 6 de la Constitution yéménite : “The Republic of Yemen confirms its adherence to the UN Cha (...)

14Le Yémen a manifesté très tôt sa volonté d’adhérer au mouvement international de promotion des Droits de l’Homme. La République arabe du Yémen a signé la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH)12. Elle a également ratifié le PIDCP le 9 février 1987. Une fois la réunification entre la République arabe du Yémen et la République démocratique populaire du Yémen accomplie, et la République du Yémen déclarée le 22 mai 1990, la nouvelle république yéménite a succédé aux deux États précédemment parties aux conventions internationales. L’article 6 de la Constitution yéménite tel qu’amendée le 29 septembre 1994 confirme l’engagement de l’État yéménite à respecter les obligations découlant des instruments internationaux ratifiés13. M. Amor souligne à cet égard :

  • 14 CCPR/C/SR.2027, 14 janvier 2003, Comité des Droits de l’Homme, 75e session, compte-rendu analytique (...)

« […] un certain nombre d’aspects très positifs en ce qui concerne la situation au regard des droits consacrés par le Pacte au Yémen, parmi lesquels le fait que la DUDH fasse partie intégrante de la Constitution, la ratification du Pacte sans la moindre réserve […] »14.

15Ces deux instruments intéressent la liberté d’association. L’article 20 de la DUDH dispose :

« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifiques. 2. Nul ne peut être obligé de faire partie d'une association. »

et l’article 22 du PIDCP :

« 1. Toute personne a le droit de s'associer librement avec d'autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d'y adhérer pour la protection de ses intérêts. 2. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d'autrui. Le présent article n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police. […] ».

16La DUDH et le PIDCP, comme toutes conventions internationales, s’ils ont l’État pour interlocuteur, s’adressent directement à l’individu destinataire des droits. Ainsi, l’article 22 du PIDCP rend l’individu dépositaire du droit de se regrouper librement avec d’autres et du droit d’adhérer ou de refuser d’adhérer à une organisation. Si la DUDH n’a aucune portée juridique contraignante, la République du Yémen, en ratifiant le PIDCP, s’est engagée à respecter les dispositions conventionnelles du pacte. Les engagements sur le plan international doivent être intégrés dans la législation interne de l’État.

  • 15 Article 39 de la Constitution du 22 mai 1990, article 57 de la Constitution amendée le 29 septembre (...)

17Ainsi, dans le respect des engagements internationaux du Yémen, l’article 58 de la Constitution15 garantit la liberté d’association aux citoyens. Il dispose que :

« les citoyens de la République ont le droit de s’associer à des fins politiques, professionnelles et syndicales dans le respect de la Constitution. Ils ont le droit de constituer des organisations scientifiques, culturelles, sociales et nationales conformément aux objectifs de la Constitution. L’État garantit ce droit ainsi que son exercice par les citoyens. L’État garantit également l’exercice de l’ensemble des libertés aux organisations politiques, syndicales, culturelles, scientifiques et sociales ».

18Le texte arabe met l’accent sur l’obligation positive pesant sur l’État de légiférer afin de donner aux citoyens « tous les moyens nécessaires » à l’exercice de ce droit. La Constitution yéménite est, sur ce point, plus complète que les instruments internationaux. En effet, l’article 58 établit le principe de liberté d’association. Il décrit ensuite ses deux déclinaisons. L’individu est le premier destinataire visé : il jouit du droit de se regrouper librement avec d’autres. L’organisation est le second destinataire visé : la personne morale a le droit de poursuivre librement ses activités associatives.

19Plusieurs associations rencontrées l’ont souligné, la Constitution yéménite est très favorable à l’épanouissement de la société civile. Elle garantit les libertés fondamentales nécessaires à son établissement. Cependant, la Constitution n’est pas directement invocable par le citoyen. L’évaluation concrète du degré de liberté des activités associatives ne se situe ni au niveau international ni au niveau constitutionnel. C’est véritablement le cadre législatif et réglementaire qui détermine le libre exercice des activités associatives.

  • 16 L’article 40 du pacte impose aux États parties de « présenter des rapports sur les mesures qu’ils a (...)
  • 17 Quatrième rapport périodique, 3 décembre 2004, Comité des Droits de l’Homme, CCPR/C/YEM/2004/4. Obs (...)

20Les rapports périodiques présentés par le Yémen au Comité des Droits de l’Homme16 ne nous renseignent pas plus sur le régime de la liberté d’association. En effet, dans son dernier rapport17, le Yémen expose les mesures prises pour favoriser

  • 18 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 378.

« une participation suivie de la population à la vie économique, sociale et culturelle »18.

21Il y fait état de la nouvelle législation comprenant la loi n° 1 de 2001, la loi n° 39 de 1998 et la loi n° 35 de 2002 relative aux syndicats. Le rapport insiste sur les

  • 19 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 379.

« garanties sanctionnant la liberté de constituer des institutions et des associations, le droit de contribuer à la réalisation des objectifs de ces institutions et associations […] »19.

22Il décrit en détail le soutien qu’il apporte à la société civile : un soutien notamment financier et annuel, l’application du principe de décentralisation, la réalisation d’études techniques… Dans ses observations finales, le Comité des Droits de l’Homme ne soulève aucune remarque défavorable à propos de l’application de l’article 22 du PIDCP par le Yémen.

  • 20 « Non-governmental organizations’ report on status of civil and political rights in Yemen submitted (...)

23Cependant, le « shadow report » remis par le Sisters Arab Forum for Human Rights (SAF)20 au Comité des Droits de l’Homme critique la loi de 2001 ainsi que son décret d’application :

« this law and its executive regulations restrict the freedom to form associations […] ».

24L’examen du régime légal et réglementaire de la liberté d’association permet de cerner les dispositions garantissant le libre exercice des activités associatives et celles les encadrant sous la tutelle du MAST.

La difficulté à définir l’association et la fondation

25La première difficulté relative à l’étude du droit yéménite d’association concerne la définition même des termes. En effet, ni l’association ni la fondation ne sont clairement définies. L’approche comparée avec la loi française du 1er juillet 1901 permet de cerner les imprécisions juridiques yéménites.

26L’article 1er de la loi française du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association dispose :

« l’association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d’une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices […] ».

  • 21 Article 1108 sq. du code civil.

27En Droit français, l’association étant avant tout un contrat d’association, les conditions classiques applicables aux obligations contractuelles (rencontre des consentements, capacité à contracter, objet licite et cause de l’obligation) doivent être respectées21. Cependant, le contrat d’association est un contrat spécial et le contrôle de la licéité de son objet est particulièrement développé. Ainsi, non seulement l’article 3 de la loi française de 1901 précise que :

« toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet »,

  • 22 La loi de 1951, par exemple, interdit les associations rassemblant d’anciens collaborateurs ; la lo (...)

mais de nombreuses lois postérieures sont venues encore préciser les limites de l’objet associatif22.

28Le contrat spécial d’association suppose ensuite la réunion de trois éléments supplémentaires : des apports de connaissances ou d’activité, la permanence du groupement et un but autre que le partage des bénéfices. Ce dernier élément constitutif du contrat d’association est un élément essentiel pour distinguer l’association de la société. En effet, la société, contrairement à l’association, a pour objectif l’enrichissement des associés. Le principe de désintéressement, inhérent à l’association, signifie l’interdiction de la distribution de bénéfices entre les membres de l’association. Cependant, l’objet associatif licite reste très large : l’association peut réaliser des bénéfices et exercer une activité lucrative économique ou commerciale.

29En Droit yéménite, l’association est ainsi définie :

  • 23 Article 2 de la loi n° 1 de 2001 relative aux associations et aux fondations.

« l’association est créée, conformément aux dispositions de la loi, par des personnes physiques dont le nombre ne doit pas être inférieur à 21 lors du dépôt de la demande d’enregistrement et 41 lors de la première assemblée constitutive. L’objet de l’association doit être la poursuite d’un intérêt collectif à une catégorie sociale particulière ou la poursuite d’un intérêt général, dans un but autre que de partager des bénéfices. Son régime d’adhésion est ouvert et les conditions d’adhésion sont précisées dans ses statuts »23.

  • 24 Le principe de désintéressement est repris aux articles 39-2 et 76 de la loi n° 1 de 2001 relative (...)

30L’article 2 de la loi yéménite de 2001 ne donne pas de définition précise de l’association. Il renvoie clairement au principe de désintéressement : les associations yéménites, tout en ayant le droit de poursuivre des activités lucratives, ne peuvent avoir pour but le partage des bénéfices24. Quant à l’objet associatif, il est envisagé, dans cet article, de façon large et n’est subordonné qu’à la poursuite d’un intérêt commun.

  • 25 À cet égard, Ali Saleh Abdallah, le vice-ministre du MAST, interrogé, donnait comme exemples d’asso (...)

31Cependant, plusieurs articles dispersés au sein de la loi et du décret apportent des précisions plus restrictives quant à l’objet associatif et à la validité du contrat d’association. L’article 4 de la loi de 2001 rappelle ainsi que l’objet associatif doit être conforme à la Constitution et aux législations en vigueur : il ne doit pas attenter à l’unité de la nation yéménite ou promouvoir la discrimination raciale…25 Il interdit également à l’association de porter le même nom qu’une autre association sise dans la même zone géographique. L’article 4 de la loi, tout en posant les conditions de la licéité de l’objet associatif, n’en détermine pas exactement les contours. L’emploi de termes volontairement très larges et l’absence de recueil de jurisprudence explicitant ses conditions sont préjudiciables aux individus.

32Par ailleurs, la volonté du gouvernement de contenir la création d’associations se mesure spécialement dans deux autres conditions relatives à l’objet associatif. Tout d’abord, la définition de l’association donnée à l’article 2 de la loi (repris à l’article 2 du décret) prescrit un nombre minimum de membres nécessaire à la création d’une association. Lors de la demande d’enregistrement, les parties au contrat d’association doivent être au moins vingt et une ; lors de la première assemblée constitutive, le nombre de membres doit atteindre au moins quarante et un. Interrogé sur ce point, le MAST justifie cette contrainte par la volonté du gouvernement de dépasser les structures familiales et tribales composant la société traditionnelle yéménite. Ainsi, le droit d’association est certes garanti aux citoyens, mais il s'oriente dans la direction définie par le pouvoir à l'intention de la société civile. Celle-ci, regroupée en associations, doit se détacher de la structure traditionnelle familiale. L’article 134 du décret insiste, à cet égard, sur le fait que

« tout regroupement, quel que soit sa dénomination (cercle, forum, centre, club, etc.), doit prendre la forme d’une association ou d’une fondation ».

33Cette orientation se ressent également dans l’interdiction de l’activité partisane et politique de l’association affirmée par l’article 19 de la loi. Le gouvernement tente ainsi de maîtriser les tendances de la société civile à s’ériger en contre-pouvoir.

34La loi de 2001 établit le régime de deux types d’organisation : les associations et les « fondations ». Le terme « fondation » a été choisi pour la traduction française ; cependant, la définition juridique française de la fondation n’est pas similaire à son utilisation en Droit yéménite. En effet, en Droit français, la fondation résulte, comme l’association, de la volonté de plusieurs personnes d’œuvrer ensemble. Elle s’en distingue dans le sens où elle procède également de l’engagement financier et irrévocable des créateurs de la fondation (personnes physiques ou morales). L’article 18 de la loi française sur le développement du mécénat dispose :

  • 26 Article 18 de la loi française n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

« La fondation est l’acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l’affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d’une œuvre d’intérêt général et à but non lucratif […] »26.

35Outre l’objet social de la fondation qui doit être d’intérêt général et à but non lucratif, un élément essentiel caractérise la fondation.

  • 27 LAMY, 2006, chapitres 910-11.

« C’est l’affectation irrévocable d’un patrimoine à une œuvre d’intérêt général et à but non lucratif »27.

  • 28 Un deuxième élément caractérise la fondation de Droit français : la création d’une fondation n’est (...)

36La fondation est constituée au moyen d’une dotation et le fonds est définitivement acquis par la fondation créée. La survie de la fondation échappe ainsi à la volonté de ses fondateurs. La dotation initiale versée au moment de la création de la fondation devient la propriété de la fondation et ne peut être récupérée par les fondateurs. De plus, les fondations n’ont pas d’adhérents ; elles ne reçoivent donc pas de cotisations28.

37Cette technique juridique d’affectation des biens, particulière au Droit français, n'apparaît pas en Droit yéménite. L’article 2 de la loi de 2001 définit ainsi la fondation :

« la fondation est créée, conformément aux dispositions de la loi, pour une durée déterminée ou indéterminée par une (ou plusieurs) personne(s) physique(s) ou morale(s). L’objet de la fondation est la poursuite d’un intérêt général dans un but autre que de partager des bénéfices. Son régime d’adhésion est fermé ; il est restreint aux membres fondateurs ».

  • 29 Cette référence apparaît seulement à l’article 50 de la loi de 2001 : « La fondation est créée par (...)
  • 30 Article 7-b-5 du décret d’application n° 129 de l’année 2004.
  • 31 Article 29 du décret.
  • 32 Article 130 du décret.

38De fait, si référence est faite à la nécessité d’affecter un fonds à une activité précise29 ainsi qu’au dépôt d’une somme d'argent à la banque30, rien ne distingue particulièrement l’association de la fondation. De même, si le nombre de fondateurs ne peut être modifié après création de la fondation31, rien n’empêche les fondateurs d’inscrire dans les statuts de la fondation la possibilité d’accueillir des personnes extérieures dans la participation aux activités associatives. Finalement, la fondation ne se différencie fondamentalement de l’association que par son organisation interne : pas d’élections des membres dirigeants, pas de représentant ministériel chargé de veiller au bon déroulement des élections32, rôle important du comité de contrôle… Une facilité dans l’organisation interne voulue par le gouvernement pour attirer les éventuels riches yéménites et détournée de son objet par les acteurs de la société civile qui s’exonèrent ainsi de la tutelle administrative.

L’exercice de la liberté d’association entre garantie et encadrement

39Cette oscillation entre la satisfaction des exigences libérales et la volonté d’asseoir un contrôle administratif sur les activités de la société civile se retrouve également dans l’aménagement de l’exercice du droit d’association. La comparaison avec le Droit français permet de mettre en relief les garanties offertes aux individus regroupés en association tout en précisant les modalités du contrôle administratif.

  • 33 Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 : « […] la constitution d’associations, alors même qu’elles (...)

40En Droit français, la liberté d’association bénéficie d’un régime libéral. Ainsi que l’a rappelé le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 197133, la décision de se regrouper en association est régie par un principe de liberté. Les individus peuvent donc librement se regrouper en association sans aucune procédure administrative préalable. Cependant, l’association non déclarée reste limitée dans l’exercice de ses activités. Elle n’a pas la personnalité juridique et ne jouit d’aucune capacité juridique. Le Droit français distingue plusieurs statuts d’association en fonction de leur capacité juridique : les associations non déclarées, les associations déclarées, les associations reconnues d’utilité publique…

  • 34 La déclaration est établie en deux exemplaires sur papier libre par les représentants de l’associat (...)

41Contrairement à l’association non déclarée, l’association déclarée et publiée acquiert la personnalité juridique ; elle est constituée en tant que personne morale, distincte de ses membres physiques. La déclaration, effectuée à la préfecture, permet la publication de la constitution de l’association au journal officiel34. La publication au journal officiel confère la personnalité et la capacité juridique à l’association.

  • 35 Articles 10 sq. de la loi française du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
  • 36 On parle, en Droit français, de « petite » capacité juridique pour l’association déclarée et de « g (...)

42Les associations reconnues d’utilité publique35 sont une catégorie particulière d’associations. Pour obtenir la reconnaissance d’utilité publique, l’association régulièrement déclarée doit réunir certaines conditions : elle doit avoir exercé son activité sur le plan national pendant au moins trois ans ; elle doit disposer d’un budget important ; elle doit regrouper au moins deux cents membres et ses statuts doivent être conformes au modèle approuvé par le Conseil d’État. Une fois ses conditions réunies, l’association déclarée dépose sa demande de reconnaissance auprès du Ministère de l’Intérieur. La reconnaissance d’utilité publique est accordée par décret en Conseil d’État. Elle permet aux associations de jouir d’une capacité juridique plus importante36. Les associations reconnues d’utilité publique peuvent ainsi recevoir des dons manuels, des donations, des legs… De plus, la reconnaissance d’utilité publique est identifiée par le public comme un label conférant à l’association une véritable légitimité.

  • 37 Article 84 de la loi n°1 de 2001 relative aux associations et aux fondations.

43De façon générale, le système yéménite diffère du système répressif libéral français. La loi française de 1901, en effet, ne permet qu’un contrôle a posteriori des associations. L’administration ne peut, en aucun cas, empêcher a priori le regroupement des individus en association. Le système yéménite, quant à lui, ne permet pas l’exercice d’activités associatives avant l’accomplissement de la procédure d’enregistrement auprès du MAST37. Juridiquement, le régime de liberté d’association au Yémen est donc un régime préventif, contraignant. Si les individus jouissent du droit d’association, ils doivent toutefois demander « l’autorisation » pour exercer leur activité associative.

44La demande d’enregistrement des associations yéménites est tout à fait similaire à la procédure de déclaration existante en Droit français : dépôt d’une demande manuscrite avec un certain nombre d’informations sur l’association à joindre, récépissé délivré à la réception de la demande par l’administration, enregistrement et insertion de l’enregistrement dans un journal officiel. Cependant, malgré les similitudes observées, la procédure d’enregistrement de Droit yéménite n’emporte pas la même signification que la déclaration de l’association en Droit français. La procédure d’enregistrement est nécessaire à l’activité associative et l’instruction de la demande d’enregistrement fait intervenir le contrôle de l’administration sur l’objet de l’association. Le MAST peut donc empêcher la création d’une association avant même que celle-ci n’ait commencé à exercer ses activités associatives.

45En Droit yéménite, la décision d’enregistrement est donc une véritable décision administrative discrétionnaire. L’individu conserve toutefois les garanties procédurales et judiciaires fondamentales : la décision de rejet de la demande d’enregistrement doit être motivée et notifiée aux demandeurs ; celle-ci peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal compétent. Un principe essentiel vient encore limiter le contrôle discrétionnaire de l’administration : le silence de l’administration vaut acceptation : si celle-ci ne rend aucune décision de rejet ou d’acceptation au terme du délai d’un mois d’instruction, la demande est considérée comme acceptée. Ainsi, les défaillances et retards administratifs ne sont pas préjudiciables aux individus. En réalité, le MAST n’a pas les moyens de réaliser un contrôle préventif sur l’ensemble des associations demandant leur enregistrement. La loi aménage un contrôle administratif a posteriori beaucoup plus important et que le MAST n’hésite pas à utiliser ni à élargir.

46En effet, la loi de 2001 dispose, dans son article 20, que :

« [les services centraux et déconcentrés du MAST] surveillent le bon déroulement des élections [des associations et de fondations ainsi que de leurs fédérations] et veillent à leur organisation démocratique ».

  • 38 L’article 3 expose les objectifs visés par la loi dont « le soutien aux associations et aux fondati (...)
  • 39 Voir les articles 24 sq. de la loi de 2001, titre 3 sur l’organisation des associations et des fond (...)

47La loi insiste sur le rôle paternaliste du gouvernement dans l’établissement et le développement démocratiques des associations38 : elle détaille minutieusement l’organigramme de l’association, explicite les procédures de vote des décisions, la régularité des sessions, prescrit un quorum à atteindre pour la validité de la session de l’assemblée générale, établit un principe de non cumul entre les différents mandats au sein de l’association39… Cependant, avec le développement introduit par le décret d’application n° 129 de l’année 2004, cette louable intention se transforme en encadrement excessif des activités associatives et en renforcement du contrôle administratif sur la vie des associations et des fondations.

La hiérarchie des normes et la pratique en dehors du Droit

  • 40 Les ministères compétents sont chargés du contrôle « technique » des associations ; il s’agit, par (...)

48En effet, si la loi ne parle qu’en des termes généraux du contrôle et de la surveillance qu’effectuent le MAST et les ministères compétents40, le décret précise les modalités de ce contrôle. L’obligation de transmission des rapports annuels de l’association, la pratique du renouvellement annuel de l’attestation d’enregistrement de l’association, la présence d’un fonctionnaire lors des élections au sein de l’association, etc., sont autant de moyens utilisés par le MAST pour asseoir son contrôle administratif sur les activités de la société civile.

  • 41 Dans le dernier titre du décret : « Dispositions finales » (sic).

49Concernant la présence d’un fonctionnaire lors des élections de l’association, la loi de 2001 prévoit, en effet, que le MAST doit veiller au bon déroulement des élections. De même concernant l’obligation de transmission des rapports annuels de l’association et de la fondation, la loi prescrit le vote par l’assemblée générale des rapports annuels relatifs aux ressources financières et aux activités de l’association. Cependant, le décret d’application insère de nouvelles obligations plus contraignantes pesant sur les associations. Ainsi, l’article 130 du décret41 détermine le fonctionnaire envoyé par le MAST pour assister aux élections. Le fonctionnaire doit montrer une carte de service avant d’accéder au siège de l’association, celui-ci doit encore posséder un ordre de mission officiel… il n’en demeure pas moins que le MAST s’immisce dans l’organisation interne de l’association dont les sessions électorales peuvent être annulées en l’absence de ce fonctionnaire.

50L’obligation de transmission des rapports annuels illustre également l’élargissement des obligations pesant sur les associations établi par le décret au profit d’un contrôle administratif plus marqué. L’article 21-b du décret impose aux associations et aux fondations de transmettre au MAST les rapports suivants :

« le rapport des activités en deux exemplaires, le rapport financier en deux exemplaires avec le dernier exercice comptable et le budget général commenté […], les rapports du comptable assermenté et du comité de contrôle […] ».

  • 42 Les articles 14 et 16 de la loi parlent seulement d’informer le MAST des révisions des statuts et d (...)

51La loi évoque effectivement les rapports annuels ; cependant, aucune mention de l’obligation de transmission au MAST n’y figure42.

52Ces deux exemples témoignent de l’absence d’une quelconque hiérarchie des normes en droit républicain yéménite. D’autres pratiques élargissent le contrôle du MAST sans avoir un fondement légal ou réglementaire. Le renouvellement annuel de l’attestation d’enregistrement est une pratique non légale qui est entretenue par le MAST pour forcer les associations et les fondations à se soumettre à son contrôle. Aucune référence à une quelconque attestation n’est faite dans la loi n° 1 de 2001. L’article 12 de la loi dispose :

« La mesure de publicité emporte acquisition de la personnalité juridique. L’acquisition de la personnalité juridique permet aux associations et aux fondations d’ester en justice et de se défendre en leur propre nom. Elle leur permet d’exercer toute activité licite prévue dans les statuts ».

53L’article 84 insiste seulement sur l’obligation d’enregistrement et de publicité :

« Une association ou une fondation créée conformément aux dispositions de la loi ne peut débuter ses activités sans avoir accompli les procédures d’enregistrement ».

54Ainsi, l’enregistrement et la publicité de l’enregistrement suffisent à « autoriser » l’association à débuter ses activités. Cependant, au niveau réglementaire, la notion d’attestation apparaît. En énonçant les attributions de l’administration chargée au sein du MAST de la supervision des associations, l’article 3 du décret précise que le MAST

« enregistre et accomplit les mesures de publicité des associations, des fondations et des fédérations en contrepartie de la délivrance d’une attestation ».

  • 43 Le chapitre 3 du titre 3 du décret s’intitule : « Les mesures de publicité et l’attestation d’enreg (...)
  • 44 Par « journal officiel », il faut comprendre « journal progouvernemental » comme al‑Thawra.

55Les articles 12 et suivants du décret43 traitent en détail de l’obtention de cette attestation. L’administration doit délivrer une attestation d’enregistrement dix jours après que l’association a publié dans un des journaux officiels44 son enregistrement auprès du MAST. Aucune condition n’étant demandée pour son obtention, l’attestation doit se comprendre dans son sens premier, c'est‑à‑dire comme un simple document témoignant de l’accomplissement des procédures légales d’enregistrement. Le rapport périodique présenté au Comité des Droits de l’Homme confirme à cet égard

  • 45 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 381.

« la souplesse de la loi, qui reconnaît la liberté de constituer des associations et se contente à cet égard d’un minimum de formalités simples, a permis l’éclosion d’organisations communautaires, de coopératives, de syndicats et autres organisations […] »45.

  • 46 Point 12 du « Non-governmental organizations’ report on status of civil and political rights in Yem (...)

56Cependant, plusieurs associations et fondations confirment, quant à elles, le rapport du SAF46 et parlent d’enregistrement annuel auprès du ministère. Interrogé sur ce point, le MAST confirme l'existence de cette pratique dont le but est de contraindre les associations et les fondations à envoyer plus régulièrement leurs rapports. Si l’absence de renouvellement de l’attestation n’empêche pas l’association ou la fondation de poursuivre ses activités, cette pratique signifie néanmoins que l’attention de l’administration est portée sur les activités de l’association en question. Elle peut également avoir des répercussions lors de l’ouverture d’un compte bancaire, de la demande de subventions ou d’autorisations auprès des différents ministères.

  • 47 Le président Ali Abdallah Saleh a été réélu lors de l’élection présidentielle du 20 septembre 2006 (...)

57Une autre pratique explique encore la conception particulière de l’État de droit adoptée par le gouvernement yéménite. L’enregistrement des nouvelles associations a été gelé par le MAST sur une période de dix mois avant l’élection présidentielle47. Aucune disposition légale ne fonde cette pratique. L’explication donnée par le MAST évoque le détournement des subventions gouvernementales pour financer d’éventuelles activités politiques menées par les associations en cette période de campagne électorale. Il existe donc des priorités politiques explicitement supérieures aux normes juridiques et qui influent directement sur elles. Non écrites, ces priorités ne sont ni claires ni précises et leur contenu varie en fonction de la situation politique. Elles sont donc entièrement dépendantes de l’arbitraire du pouvoir exécutif et ne peuvent pas être contrôlées par l’autorité judicaire, si autorité judiciaire indépendante il y avait.

58Le thème de l’indépendance de la justice conclut cet exposé sur l’aménagement de l’exercice de la liberté d’association par les associations et les fondations au Yémen. Le droit au recours est affirmé à plusieurs reprises au sein de la loi et du décret d’application. Ainsi, l’article 11 de la loi énonce la possibilité de saisir le tribunal compétent de la décision de rejet de la demande d’enregistrement. L’article 4 du décret précise que :

« le conseil d'administration, le comité des sages, le conseil général et le bureau exécutif peuvent déférer [la] décision de suspension devant le ministre ou devant le tribunal compétent ».

  • 48 Article 44 de la loi, repris aux articles 124 et suivants du décret.

59Enfin, concernant la dissolution judiciaire de l’association, la loi comme le décret insistent sur le fait que la dissolution ne peut pas être prononcée directement par le MAST48. Celui-ci doit saisir le tribunal compétent aux fins de dissolution de l’association ou de la fondation. L’article 124 du décret évoque six hypothèses pour lesquelles la dissolution judiciaire doit intervenir. Il s’agit principalement de réprimer les détournements et les violations de la loi dont peuvent se rendre coupables les associations et les fondations (non-respect des procédures de subvention et de financement de l’étranger, exercice d’activités politiques…). Ces dispositions garantissant le droit au recours des membres associatifs sont fondamentales pour l’exercice de la liberté d’association dans le respect des dispositions légales et réglementaires.

60Cependant, comme le souligne le Comité des Droits de l’Homme dans ses dernières observations sur le Yémen, l’autorité judiciaire n’est pas indépendante du pouvoir :

  • 49 Observations sur le rapport présenté par la République du Yémen et examiné lors de la 84e session d (...)

« préoccupé par les informations faisant état de l'absence d'indépendance du pouvoir judiciaire, le Comité demande au pays de faire en sorte qu'une telle indépendance existe tant en droit que dans la pratique. Le Yémen devrait s'assurer que l'autorité judiciaire soit à l'abri de toute interférence, particulièrement de la part du pouvoir exécutif »49.

61Sans indépendance de la justice, le droit au recours n’est pas effectif ; les juges, inféodés au gouvernement, ne peuvent pas garantir le droit à un procès équitable. Et quand de rares décisions de justice sont rendues à l’encontre de l’autorité administrative, les décisions ne sont pas exécutées. Le concours des forces de police est alors inexistant et l’administration peut continuer à réprimer la liberté d’association en toute impunité et en toute illégalité.

62En conclusion, ce n’est pas tant le régime aménagé par la loi de 2001 et son décret d’application que le problème de l’État de droit et de l’indépendance de la justice qui entrave l’exercice de la liberté d’association dans la République yéménite.

Bibliographie

ARCHAMBAULT, Edith
2001 : « Y a-t-il un modèle européen du secteur sans but lucratif ? », RECMA – Revue internationale de l’économie sociale, vol. 80, n° 282, p. 64-83.

BEATTY, Sharon & AL.
1996 : Sharon BEATTY, Ahmad No’man al‑MADHAJI, Renaud DETALLE, Yemeni NGOs & quasi-NGOs. Part I: Analysis, Sana’a, Republic of Yemen.

BOTIVEAU, Bernard
1997 : « Yémen : politiques législatives et mutations de la culture juridique », Les Chroniques Yéménites, n° 6, p. 103-114.

CASANOVA, Anaïs & JEU, Guillaume
2007 : La liberté d’association.

LAMY
2006 : Lamy – associations, éd. Lamy.

Notes

1 Edith Archambault donne cette définition du secteur sans but lucratif selon la méthodologie du programme Johns Hopkins de comparaison internationale du secteur sans but lucratif (ARCHAMBAULT, 2001).

2 Livre blanc sur la gouvernance européenne, Bruxelles, le 25.7.2001, COM (2001) 428 final. Voir également l’avis du Comité économique et social sur « Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne », Bruxelles, le 22 septembre 1999, CES 851/99 F/D-LD/SL/LA/s1.

3 Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques a été adopté et ouvert à la signature, à la ratification et à l'adhésion par l'Assemblée générale dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966. Il est entré en vigueur le 23 mars 1976, conformément aux dispositions de l'article 49 du pacte.

4 Selon le professeur Mohammed Mughram, il existait plus de 5500 associations fin 2006 au Yémen.

5 Le décret n° 129 de l’année 2004 concernant les mesures d’application de la loi n° 1 de 2001 relative aux associations et aux fondations est entré en vigueur en février-mars 2005.

6 Sur le régime des associations tel que défini par la loi n° 11 de 1963, lire BEATTY & AL., 1996.

7 Affirmant une volonté de modernisation, le code mixte égyptien de 1875 s’est inspiré en grande partie du code Napoléon en mêlant les dispositions du code civil aux règles coutumières. Il a servi de fondement aux codes ultérieurs et se trouve indirectement à la base du code civil égyptien de 1949. Voir le colloque organisé le 20 mai 2004 à Marrakech à l’occasion du bicentenaire du code civil français pour débattre de la « présence » du code civil dans le monde arabe. Article « Des juristes internationaux réunis à Marrakech pour évaluer la présence du Code Napoléon dans la monde arabe », vendredi 21 mai 2004, http://www.naros.info/spip.php?article408.

8 BOTIVEAU, 1997.

9 Il n’existe pas de définition légale de la « liberté publique » qui se confond avec les notions de « libertés fondamentales » et de « Droits de l’Homme ». Cependant, selon certains auteurs positivistes, l’expression « liberté publique » renvoie plus spécifiquement à la traduction juridique des Droits de l’Homme élaborée par un système politique donné.

10 L’article 1108 du code civil précise les conditions de validité du contrat : « quatre conditions sont essentielles pour la validité d’une convention : le consentement de la partie qui s’oblige ; sa capacité de contracter ; un objet certain qui forme la matière de l’engagement ; une cause licite dans l’obligation ».

11 Article 1134 alinéa 1 du code civil.

12 Résolution 217 A (III) de l'assemblée générale ONU, 10 décembre 1948.

13 Article 6 de la Constitution yéménite : “The Republic of Yemen confirms its adherence to the UN Charter, the International Declaration of Human Rights, the Charter of the Arab League, and dogma of international law which are generally recognized”, http://www.al‑bab.com/yemen/.

14 CCPR/C/SR.2027, 14 janvier 2003, Comité des Droits de l’Homme, 75e session, compte-rendu analytique de la 2027e séance, Troisième rapport périodique du Yémen, point 21.

15 Article 39 de la Constitution du 22 mai 1990, article 57 de la Constitution amendée le 29 septembre 1994 et article 58 de la Constitution dans sa dernière version (amendée par référendum le 20 février 2001).

16 L’article 40 du pacte impose aux États parties de « présenter des rapports sur les mesures qu’ils auront arrêtées et qui donnent effet aux droits reconnus dans le présent pacte et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ses droits […] ».

17 Quatrième rapport périodique, 3 décembre 2004, Comité des Droits de l’Homme, CCPR/C/YEM/2004/4. Observations finales, CCPR/CO/84/YEM, 9 août 2005, 84e session.

18 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 378.

19 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 379.

20 « Non-governmental organizations’ report on status of civil and political rights in Yemen submitted to Human Rights Committee (HRC) », initiated and coordinated by Sisters Arab Forum for Human Rights (SAF), 3 July 2005, Sana’a, Yemen, http://www.fidh.org/IMG/pdf/Yemen_HRC_shadow_report.pdf. Voir notamment le point 12.

21 Article 1108 sq. du code civil.

22 La loi de 1951, par exemple, interdit les associations rassemblant d’anciens collaborateurs ; la loi du 1er juillet 1972 vise les associations et les groupements de fait qui se livrent à la propagande raciste en provoquant à la discrimination et à la haine ; la loi de 1986 intègre le terrorisme dans la catégorie des objets associatifs illicites…

23 Article 2 de la loi n° 1 de 2001 relative aux associations et aux fondations.

24 Le principe de désintéressement est repris aux articles 39-2 et 76 de la loi n° 1 de 2001 relative aux associations et aux fondations.

25 À cet égard, Ali Saleh Abdallah, le vice-ministre du MAST, interrogé, donnait comme exemples d’associations dont l’objet contrevenait à la législation une association de Taez promouvant la « libération des noirs » ou encore, les associations zaydites affiliées au cheikh al‑Houthi.

26 Article 18 de la loi française n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

27 LAMY, 2006, chapitres 910-11.

28 Un deuxième élément caractérise la fondation de Droit français : la création d’une fondation n’est pas un acte libre. Il faut l’autorisation du Conseil d’État. Cette autorisation donne lieu à publication au journal officiel. Une fois les formalités accomplies, l’institution peut alors prendre le nom de « fondation ».

29 Cette référence apparaît seulement à l’article 50 de la loi de 2001 : « La fondation est créée par la décision d’affectation de fonds à la réalisation, pour une durée déterminée ou indéterminée, d’une activité non lucrative ».

30 Article 7-b-5 du décret d’application n° 129 de l’année 2004.

31 Article 29 du décret.

32 Article 130 du décret.

33 Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 : « […] la constitution d’associations, alors même qu’elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa validité à l’intervention préalable de l’autorité administrative ou même de l’autorité judiciaire ».

34 La déclaration est établie en deux exemplaires sur papier libre par les représentants de l’association. Elle doit comporter le titre de l’association, son objet, son siège, les noms, profession, domicile et nationalité des représentants ; et deux exemplaires des statuts doivent être joints.

35 Articles 10 sq. de la loi française du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.

36 On parle, en Droit français, de « petite » capacité juridique pour l’association déclarée et de « grande » capacité juridique pour l’association reconnue d’utilité publique.

37 Article 84 de la loi n°1 de 2001 relative aux associations et aux fondations.

38 L’article 3 expose les objectifs visés par la loi dont « le soutien aux associations et aux fondations dans leur développement », etc.

39 Voir les articles 24 sq. de la loi de 2001, titre 3 sur l’organisation des associations et des fondations et leurs ressources financières.

40 Les ministères compétents sont chargés du contrôle « technique » des associations ; il s’agit, par exemple, du ministère de la jeunesse et des sports, du ministère de la culture et du tourisme… Voir articles 7 de la loi, 5 sq. du décret.

41 Dans le dernier titre du décret : « Dispositions finales » (sic).

42 Les articles 14 et 16 de la loi parlent seulement d’informer le MAST des révisions des statuts et de lui transmettre les différents registres.

43 Le chapitre 3 du titre 3 du décret s’intitule : « Les mesures de publicité et l’attestation d’enregistrement ».

44 Par « journal officiel », il faut comprendre « journal progouvernemental » comme al‑Thawra.

45 CCPR/C/YEM/2004/4, p. 101, paragraphe 381.

46 Point 12 du « Non-governmental organizations’ report on status of civil and political rights in Yemen submitted to Human Rights Committee (HRC) », initiated and coordinated by Sisters Arab Forum for Human Rights (SAF), 3 July 2005, Sana’a, Yemen, http://www.fidh.org/IMG/pdf/Yemen_HRC_shadow_report.pdf.
Voir également « 
The government requires NGOs to register annually or be declared illegal » in US Department of State; Country Reports on Human Rights Practices, 2006 – Yemen. Released by the Bureau of Democracy, Human Rights and Labor. March 6, 2007, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2006/78867.htm.

47 Le président Ali Abdallah Saleh a été réélu lors de l’élection présidentielle du 20 septembre 2006 avec 77,17% des suffrages.

48 Article 44 de la loi, repris aux articles 124 et suivants du décret.

49 Observations sur le rapport présenté par la République du Yémen et examiné lors de la 84e session du Comité des Droits de l’Homme, du 11 au 29 juillet 2005, http://www.aidh.org/ONU_GE/Comite_DH/84Sess.htm.

Auteur

Juriste en Droit international

© Centre français d’archéologie et de sciences sociales, 2008

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