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Le logement en Égypte

 | 
Milad Hanna

Documents de travail

Document de travail III. Pour la sauvegarde de notre fortune immobilière, pour son renouvellement

Texte intégral

Propriétaire et locataire : des intérêts contradictoires. -L’occupant est le principal intéressé. - L’entretien du capital immobilier : un devoir national. - La solution : la participation populaire. - Un moyen détourné pour hausser les loyers. - Le gel des loyers, une mesure qui complique le problème.

  • 1 Pouvant prendre la forme de facilités au sein d'un logement déjà existant

1Il est admis aujourd’hui que les principaux demandeurs de logements sont les nouveaux mariés et les habitants frappés de mesure d’évacuation. Pour les premiers, le fardeau est porté pas la majorité des membres des deux familles : l’épargne, la participation familiale1, contribuent à résoudre les problèmes de logement issus du mariage. L’acquisition du logement peut être ajournée, pour une période plus ou moins longue, en fonction de la conjoncture.

  • 2 Parfois l'évacuation est urgente, imminente. Dans certains cas, elle était imprévue.

2Pour les seconds, il s’agit de cas de force majeure. Pour une famille établie, même si elle appartient à la classe moyenne et même si le chef de famille bénéficie d’un emploi stable, l’évacuation est une catastrophe. En effet, la plupart des familles vivant de leur travail n’ont pas d’économies permettant d’affronter cette situation2.

3L’évacuation administrative d’habitants de classe populaire figure parmi les principales raisons d’existence du logement défiguré. Il faut donc réduire celles-ci autant que faire se peut et tenter d’augmenter au maximum la longévité des bâtiments déjà existants.

4Experts et ingénieurs s’accordent pour estimer que la rénovation d’un bâtiment ancien est en général d’un coût nettement inférieur à celui de la construction d’un nouveau bâtiment. La conjoncture économique impose de rechercher toutes les solutions susceptibles de sauvegarder la fortune immobilière nationale. Il faut créer de nouveaux fonctionnements, de nouvelles techniques afin d’assurer l’entretien, la rénovation des bâtiments existants, pour en profiter le plus longtemps possible. La destruction d’un immeuble ne doit être autorisée que si le cas est désespéré ; et si l’État et les occupants participent aux travaux d’entretien, suivent l’évolution de l’état du bâtiment et effectuent les réparations nécessaires, les effondrements diminueront et par conséquent les cas d’évacuation administrative également.

5Ce document de travail a pour objet premier la promulgation de nouvelles législations incitant à l’entretien des bâtiments existants, le moyen retenu étant la participation populaire (la loi a effectivement été préparée. Son refus est un des motifs de ma démission de la présidence de la commission pour le logement). Mais l’honnêteté scientifique m’oblige à admettre que, parallèlement à la participation populaire, des instances techniques auxiliaires sont à prévoir, auxquelles il incombera de mener à bien les travaux d’entretien, d’assurer les services, de prendre en charge ce qui est relatif à la maintenance des bâtiments.

L’entretien des bâtiments : des intérêts contradictoires

  • 3 Qui amortit le coût du capital et assure un revenu économique équitable, proche des revenus procuré (...)

6C’est essentiellement la contradiction entre les intérêts des locataires, d’une part, ceux des propriétaires de l’autre, qui se trouve à l’origine des problèmes d’entretien des bâtiments. La règle générale veut que le propriétaire prenne en charge le logement, les équipements communs au bâtiment et l’entretien de celui-ci. Le locataire offre une prestation en échange de l’utilisation du logement, c’est-à-dire le loyer3. Il lui revient également les frais concernant les équipements et services, tels que l’eau, l’entretien des locaux, l’éclairage, etc. Le loyer doit aussi couvrir les frais d’entretien du bâtiment pour que l’immeuble conserve une fonction d’investissement rapportant des bénéfices et revenus raisonnables.

7La règle générale est une chose, la réalité en est une autre, qui lui est totalement opposée. Les différentes lois sur l’habitat ont toutes porté gel et réduction des montants des loyers (de la loi 121/1947 à la loi 136/1981). Compte tenu de l’inflation, la valeur locative réelle a donc considérablement baissé, les revenus des bâtiments également. L’intérêt des propriétaires pour leurs biens a donc diminué, sinon disparu, avec pour conséquence la raréfaction des équipements (ou leur absence pure et simple), la négligence ou l’abandon des travaux d’entretien.

  • 4 On peut estimer à 1 million d'unités le nombre de logements datant de cette époque, soit un capital (...)

8Un grand nombre d’immeubles ou de bâtiments, construits avant la seconde guerre mondiale, se sont très vite dégradés4. Étant donné la modestie des loyers, les habitants sont pour l’essentiel issus de couches populaires. Les anciens loyers - gelés - n’ont aucune valeur économique. Si bien que certains propriétaires ont cessé de fournir tel ou tel service : rémunération du concierge, éclairage et nettoyage des escaliers... D’autres tentent même de détruire le bâtiment ou au moins d’aggraver son état, pour pousser les habitants à vider les lieux, augmentant les probabilités d’effondrement et de promulgation, par les autorités locales, d’un décret d’évacuation. La vente du seul terrain ainsi libéré représente une autre rentabilité que des loyers dérisoires... !

9Des informations ont récemment fait état de propriétaires injectant dans le terrain et les fondations des matières chimiques dont la réaction avec les matériaux de construction affaiblit le bâtiment, compromettant sa sécurité. Si tel est le cas, il faut parler de crime, de sabotage et y mettre fin, administrativement, légalement, en adoptant des mesures dissuasives pour éviter que ne s’instaure la loi de la jungle...

10Cet état se traduit par une augmentation considérable du nombre de conflits opposant propriétaires et locataires, relatifs aux services, aux équipements, à l’entretien et à la sécurité du bâtiment. Les locataires veulent prouver la bonne santé de l’immeuble, pour continuer à jouir de logements aux loyers dérisoires. Les propriétaires ont recours aux capacités et à l’habilité des consultants pour faire croire aux locataires que l’immeuble est sur le point de s’effondrer. Les tribunaux, devant les divergences d’opinions des experts consultés, ne savent plus quel parti adopter. Les décrets d’évacuation sont promulgués, mais demeurent souvent lettre morte pendant de nombreuses années. Résultat ? Une tragédie pour des milliers d’habitants.

  • 5 Le nombre d'immeubles "possibles" était de 40 440 en 1976. Dix ans plus tard, il s'élève à 144 316.

11Par ailleurs, si on laisse les choses en l’état, la détérioration rapide de certains bâtiments risque d’accélérer le rythme des effondrements, aggravant encore la crise du logement, amplifiant le phénomène des logements défigurés5 (Cf. Doc. de travail n°II).

12Cette détérioration atteint en outre - à cause du manque d’aération et de l’humidité - l’intérieur des logements aux loyers gelés lorsque ceux-ci restent inoccupés. Enfin, les façades non ravalées, les réseaux sanitaires en mauvais état participent à la laideur des villes égyptiennes, en contraste frappant avec de nombreuses villes étangères où la législation à ce sujet est vigilante.

La législation en cours ne s’est pas attaquée au cœur du problème

13En effet, si la loi 49/1979 s’est attaquée au problème des dépenses de consommation d’eau courante et l’a résolu, lui consacrant les articles 33, 34, 35, 36, 37, 38, aucune ne traite à fond de ce qui concerne les autres services et équipements. Cependant, le chapitre II de cette même loi (articles 55 à 65) s’intéresse à la question des constructions sur le point de s’effondrer, à la restauration et à l’entretien. L’article 60 stipule que :

Les personnes concernées doivent exécuter le décret définitif de la commission, ou l’arrêté du tribunal relatif à la construction sur le point de s’effondrer, ou devant être restaurée ou entretenue, conformément aux dispositions de la présente loi, et dans les délais fixés pour l’exécution du décret ou de l’arrêté. Au cas où les intéressés s’abstiendraient d’exécuter le décret définitif de la commission, ou le jugement du tribunal, selon les cas et dans les délais fixés, l’instance administrative chargée des questions d’organisation a le droit de l’exécuter, aux frais de la personne concernée, et de prélever la valeur des coûts et dépenses en ayant recours à la saisie administrative.

14La pratique permet d’affirmer que cette loi n’a pas eu d’effet : fort peu de bâtiments ont été restaurés. Le terme « personnes concernées » est trop vague. Les propriétaires ne font pas partie des personnes intéressées, et les instances administratives chargées des questions d’organisation sont dans l’incapacité d’exécuter les travaux de réparation et de restauration.

15A la suite de cet échec, de nouvelles dispositions ont été prises par la loi 136/1981 allouant des ressources financières à l’entretien des bâtiments. Ainsi l’article 7 augmente-t-il le montant de la valeur locative des lieux loués à d’autres fins que l’habitation, à des taux divers, pour une période de cinq ans. En contrepartie, le propriétaire se doit de consacrer la moitié de la recette supplémentaire au financement des travaux de restauration et d’entretien. Cette somme est considérée, selon la loi, comme un dépôt de confiance.

16Quant à l’article 9, il traite le cas de figure où ces recettes supplémentaires s’avèrent insuffisantes et où le bâtiment ne comprend que des unités de logement. Il répartit ainsi la charge des travaux de restauration et d’entretien :

  • bâtiments construits avant le 22-03-1965 : 1/3 aux propriétaires et 2/3 aux locataires

  • bâtiments construits après le 23-03-1965 et avant le 9-09-1975 : 50 % à chaque partie

  • bâtiments construits après le 9-09-1977 : 2/3 et 1/3.

17Il s’agit là d’un progrès substantiel par rapport aux dispositions législatives précédentes. Mais, en pratique, les propriétaires continuent à s’abstenir, ou s’efforcent d’éviter toute participation financière. Il est donc nécessaire de concevoir une approche radicale et différente, abordant le problème non plus comme étant celui de la sauvegarde des manifestations et privilèges des droits de propriétés, mais comme étant celui, plus dangereux et plus pressant, de l’usure de la fortune immobilière égyptienne, avec toutes les conséquences économiques et sociales à long terme.

Participation populaire et protection du patrimoine immobilier

18La Commission du conseil consultatif pour les services a publié en 1984, un rapport portant sur la participation populaire, qu’elle définit ainsi :

Nous appelons participation populaire l’opération effectuée par l’individu qui contribue ainsi librement et lucidement à la sauvegarde du mode de vie de la société, dans les domaines économiques, sociaux et politiques. Il faut lui offrir suffisamment d’opportunités pour participer à la définition des objectifs généraux de la société, à la détermination des moyens les meilleurs pour la réalisation desdits objectifs, à la conception de son rôle dans la réalisation des tâches quotidiennes dont l’addition donne, à l’échelle nationale, lesdits objectifs publics et généraux, convaincants pour l’individu qui participe à leur formulation et qui assume leur défense contre tous les obstacles se dressant sur la voie de leur réalisation (alinéa 5).

19L’alinéa 1/2 du chapitre II, relatif aux conditions nécessaires pour une participation populaire précise par ailleurs que :

Le rôle de l’individu n’est pas simplement d’émettre une opinion relative à la formulation des objectifs de la société. Il est nécessaire que ce rôle s’étende pour couvrir un aspect concret et pratique, permettant une participation populaire sérieuse, bien préparée et pouvant être sollicitée. Il ne faut pas que la société se scinde en deux parties : une exécutante, c’est-à-dire l’État, et une autre, spectatrice, qui réclame et critique, c’est-à-dire les individus.

20A propos du champ de la participation populaire, le rapport souligne que « la participation populaire revêt diverses formes, en fonction des étapes du développement sociétal, de la structure sociale, de l’espace social » et qu’il est nécessaire « dans certains cas, que les gouvernements interviennent pour déterminer les formes de participation et les organiser, en promulguant quelques législations régissant la forme de la participation, sa pratique, les droits et devoirs des participants ».

21A mes yeux, il n’est pas de domaine d’application plus propice à une participation populaire que celui de l’entretien des bâtiments et de la sauvegarde du capital foncier. Le meilleur canal en sera la constitution d’unions des occupants, prenant en charge l’organisation des conditions de logement. Les occupants sont en effet les véritables intéressés à la longévité des bâtiments les abritant, à l’amélioration de leur environnement.

1.- L’union des occupants : une solution bien adaptée

22Les propriétaires s’abstenant, en général, d’entretenir les bâtiments, il est envisageable de constituer des unions, de leur octroyer certains pouvoirs leur permettant d’assumer des responsabilités en matière d’entretien des bâtiments, de services et de qualité de l’environnement. Certains locataires ont déjà commencé à exercer cette tâche, mais la promulgation d’une nouvelle loi sera un encouragement, une incitation ; la législation poussera la pratique à s’instaurer, neutralisant certains propriétaires qui empêchent les occupants d’entretenir leurs logements.

23Les unions des occupants seront constituées sur un mode similaire à celui des unions des propriétaires, tel qu’organisé par les articles 73 et 75 de la loi 49/1977, et par le règlement d’application de cette loi. Nous exposons ci-dessous quelques principes généraux, pouvant servir de base à un dialogue, et pour les inclure, le cas échéant, dans le projet de loi proposé.

24a.- Une union des occupants d’un bâtiment, quel qu’il soit, peut être constituée si le nombre d’unités de logement qu’il abrite est de quatre ou plus. Dans un premier temps, le fonctionnement pourrait se mettre en place sur la base d’un chiffre minimum de huit unités.

25Au départ, la constitution d’une union est facultative. Mais une fois le principe admis et adopté par la population, c’est-à-dire après un an ou plus, la constitution d’une union devient obligatoire.

26b.- L’union est constituée en présentant une demande à l’administration locale. Cette demande est formulée par un groupe de locataires équivalent au moins au 1/4 du total des occupants (au minimum 2 personnes). Une date est ensuite fixée pour une réunion - dès que possible - de tous les occupants, convoqués par l’administration concernée. L’union agit ensuite conformément à ses propres règlements exécutifs.

27c.- Chaque unité de logement est représentée par une personne. En cas de décès ou d’absence du locataire originel de l’unité, cette personne est désignée par les occupants, qu’ils soient propriétaires ou locataires.

28d.- Le propriétaire de l’immeuble, ou un représentant des propriétaires, si ceux-ci sont plusieurs, est membre du conseil de l’union, sauf s’il désire s’abstenir de participer à la gestion. Les propriétaires ont, à l’assemblée générale, le quart des voix.

29e.- Des lois et règlements régissant l’action de ces unions doivent être promulgués. Ces lois doivent organiser ce qui concerne la tenue de l’assemblée générale, ses compétences, son mode de désignation, ainsi que le choix et les compétences du délégué général de l’union. Elles doivent également s’intéresser aux problèmes de gestion, au contrôle financier de l’assemblée générale sur les biens de l’union, aux modes de perception des contributions, aux sanctions à prendre contre les mauvais payeurs, dans le cadre de l’élaboration d’une législation similaire à celle régissant l’union des propriétaires (cas des immeubles où les unités de logement sont vendues).

30f.- Une structure pyramidale organisera les différentes unions, par rue, zone, quartier, ville ou village, aboutissant à l’union des occupants de la ville et au-delà à une union des occupants du gouvernorat, et puis, si possible, une union générale des occupants à l’échelle nationale.

31g.- Ces organisations pyramidales d’unions des locataires doivent également prendre en charge la défense des intérêts des occupants d’immeubles ayant moins de huit (ou de quatre) unités de logement.

32h.- Les organismes dirigeants des unions des occupants à l’échelon national comme à celui des gouvernorats ou des villes, participent à l’élaboration des politiques publiques, à la définition des normes d’attribution des logements étatiques, au prélèvement des taxes comme à la répartition des fonds pour l’amélioration des conditions de vie des diverses régions, à la mise au point des règles organisant la modification du montant des valeurs locatives et à la distribution des recettes supplémentaires éventuelles. En un mot, cette organisation doit être l’organisme populaire qui participe à la solution des problèmes du logement à l’échelle nationale.

2.- Compétences des unions des occupants

33Il apparaît indispensable de donner à ces unions les moyens effectifs de résoudre une grande partie des problèmes quotidiens qui opposent propriétaires et locataires, ou locataires entre eux, ou État et occupants. C’est seulement ainsi que la diminution du nombre de litiges portés devant les tribunaux sera effective, de nombreuses questions pouvant être résolues à l’amiable entre les habitants. Il revient à l’union générale (à l’échelon nationale) de poser les règles organisationnelles permettant d’abriter et de trancher les conflits prévisibles et/ou existants. La pratique permettra de compléter celles-ci au fil du déroulement de cette expérience pionnière.

Les services et équipements « au quotidien » :

34Les unions sont compétentes en ce qui concerne :

  • le maintien d’une source d’eau : répartition des coûts qu’elle entraine, distribution de l’eau aux diverses unités de logement...

    • 6 Au bénéfice de tous les occupants, solution bien préférable aux solutions individuelles, aux instal (...)

    l’élévation de l’eau aux étages supérieurs : installation et maintenance d’un système de pompes6, répartition des frais de fonctionnement et d’entretien...

  • l’éclairage des escaliers : répartition des charges afférentes à la consommation d’électricité...

  • le nettoyage de l’entrée principale du bâtiment, des escaliers, des cours intérieures et autres parties communes

  • le nettoyage des trottoirs devant les murs des bâtiments ou d’une bande de 3 m autour du bâtiment

  • le financement du salaire du concierge, le cas échéant

  • l’entretien du réseau sanitaire

  • l’entretien des ascenseurs : répartition des charges afférentes à la consommation d’électricité

  • le nettoyage des garages et des parties communes du bâtiment

  • la répartition des charges communes visant à l’amélioration du cadre de vie : état du bâtiment, réseau de téléphone, antenne TV collective, locaux communs (type buanderie), etc.

Les travaux d’entretien des parties communes :

  • la restauration périodique de l’entrée principale, des escaliers, de la cage d’escalier (tous les cinq ans pour les nouveaux bâtiments et tous les trois ans pour les anciens).

  • la révision périodique des appareils et instruments communs : pompes, appareils d’éclairage de l’escalier, ascenseurs, etc.

  • l’entretien périodique des réseaux d’eau potable et dégoûts

    • 7 Pour sauvegarder l'apparence extérieure des villes égyptiennes, devenues si sombres et si tristes ! (...)

    la restauration des façades et murs du bâtiment, au moins une fois tous les dix ans7.

    • 8 Egouts, eau, plancher, pour s'assurer du bon état des parties qui affectent la totalité du bâtiment (...)

    l’inspection périodique des diverses unités de logement, pour vérifier les travaux d’entretien intérieurs qui sont effectués8 à la charge de l’habitant.

Les travaux d’entretien exceptionnels :

  • 9 S'il s'avère nécessaire de faire appel à un ingénieur consultant, ou à un expert, cet appel incombe (...)

35Si le bâtiment souffre de l’existence de fissures exigeant un traitement, ou si les premiers symptômes de fissures apparaissent, si l’état du bâtiment ou d’une de ses parties exige d’importants travaux d’entretien, le président de l’union, ou le délégué, ou encore le responsable, se doivent d’exposer le problème, le plus tôt possible, aux autorités administratives responsables. Celles-ci procèdent à une étude de la situation, d’un point de vue technique, et préparent, après constat, un rapport détaillé qui est présenté à l’union. Ce service doit être à la charge, en échange des taxes nominales, des organismes étatiques compétents et faire partie des services publics assurés par l’État9.

36Sur la base de ce rapport, il revient à l’assemblée générale de l’union de présenter une demande d’emprunt auprès du Fonds pour l’entretien des bâtiments de la ville ou du gouvernorat. L’emprunt nécessaire est accordé, à un taux d’intérêt subventionné, conformément aux règles établies par le Fonds pour l’entretien des bâtiments qui organise les modes de paiement, fixe la durée de l’emprunt, et qui peut - le cas échéant - autoriser l’augmentation de la valeur locative des logements.

L’amélioration de l’état du bâtiment et les modifications importantes :

  • 10 Ceux-ci doivent accepter l'augmentation de la valeur locative, et on peut envisager qu'ils particip (...)

37Si l’union désire améliorer l’état du bâtiment, en ce qui concerne son apparence générale, sans mettre en danger la sécurité de la construction, il faut que ceci se fasse en accord avec le propriétaire de l’immeuble (exemples : importantes modifications de l’entrée, des escaliers, des murs ou des façades, des salles de bain, de la tuyauterie, des équipements sanitaires, des sols... qu’il s’agisse des parties communes ou d’un logement individuel). On peut alors envisager une augmentation de la valeur locative de 25 à 200 %, en fonction de l’importance des modifications nécessaires et du niveau où sont gelés les loyers. Ces modifications ayant pour objectif l’amélioration de la qualité du bâtiment, les charges doivent donc incomber à ceux qui en bénéficent, sans intervention étatique, sans emprunt auprès du Fonds pour l’entretien des bâtiments10.

La répartition des charges entre les bénéficiaires :

38Il revient à l’union générale des occupants de règlementer la répartition des charges entre les différents bénéficiaires, de telle sorte que cette répartition soit fonction du degré d’utilisation du service ou de l’équipement, de la superficie de l’appartement, de sa valeur locative, des fins de son utilisation, de son usure, entre autres paramètres. Il incombe au conseil d’administration de l’union de veiller au bon fonctionnement de la règlementation et à l’exécution des résolutions de l’assemblée générale.

39De façon générale, l’union se doit de mettre fin, à l’amiable, aux litiges opposant propriétaires et locataires. Si les deux parties n’acceptent pas le verdict de l’union, le litige est alors porté devant les tribunaux compétents, qui examinent également le rapport de l’union justifiant sa décision et ses attendus.

40Elle examine en outre les plaintes relatives au non-respect des bonnes moeurs, des règles de comportement admises par la société et par la majorité des habitants (nuisances sonores par exemple). Elle est, dans ce domaine également, habilitée à prendre des décisions. Par la suite, on peut envisager que l’union ait un droit de regard sur les demandes d’échanges de logements, afin de sauvegarder la cohésion sociale et culturelle du bâtiment et de ses occupants.

41Si l’union des occupants est instituée, elle participera, par le biais de sa structure pyramidale, à l’organisation des services publics, à la sauvegarde de l’intérêt commun, au niveau du quartier, de la zone, de la rue. Il est certain qu’elle contribuera de ce fait à l’amélioration de l’hygiène publique et au développement d’une conscience sociale, du fait de la partici’pation populaire qu’elle implique.

Notes

1 Pouvant prendre la forme de facilités au sein d'un logement déjà existant

2 Parfois l'évacuation est urgente, imminente. Dans certains cas, elle était imprévue.

3 Qui amortit le coût du capital et assure un revenu économique équitable, proche des revenus procurés par les investissements dans d'autres secteurs.

4 On peut estimer à 1 million d'unités le nombre de logements datant de cette époque, soit un capital foncier d'environ 15 milliards de LE, calculé sur une base de 15 000 LE l'unité.

5 Le nombre d'immeubles "possibles" était de 40 440 en 1976. Dix ans plus tard, il s'élève à 144 316.

6 Au bénéfice de tous les occupants, solution bien préférable aux solutions individuelles, aux installations de pompes par unités de logement.

7 Pour sauvegarder l'apparence extérieure des villes égyptiennes, devenues si sombres et si tristes ! Il incombe à l'union de poser les règles générales organisant cet aspect des choses.

8 Egouts, eau, plancher, pour s'assurer du bon état des parties qui affectent la totalité du bâtiment, et pour résoudre les conflits portant sur l'incidence d'une unité sur les unités voisines, sur celles qui sont situées au-dessus et au-dessous.

9 S'il s'avère nécessaire de faire appel à un ingénieur consultant, ou à un expert, cet appel incombe à la municipalité, qui prend à sa charge les honoraires de la personne consultée, et ce afin de garantir l'impartialité de l'expertise technique.

10 Ceux-ci doivent accepter l'augmentation de la valeur locative, et on peut envisager qu'ils participent par un "don obligatoire à l'alimentation" du Fonds pour l'entretien des bâtiments.

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 1992

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