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Le logement en Égypte

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Milad Hanna

La question du logement en Égypte. Une vision critique

Chapitre III. Le piège

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Texte intégral

Un communiqué du ministère de la Construction : l’appât. - Un déficit de 3,6 millions d’unités de logement : la toile. - Un rapport du comité national : le piège. - La classification des logements : le fait des ingénieurs et non des sociologues. - Les consultants étrangers, conseillers du ministre. - Les entrepreneurs réclament de nouveaux privilèges. - La méfiance des urbanistes face au piège du logement.

1Le recensement de novembre 1976, dont les résultats sont publiés en 1977, donne 3 248 142 familles résidant dans les diverses villes d’Égypte. En mars 1978, les chiffres relatifs aux logements et bâtiments urbains rendus publics font état de 3 586 612 unités de logement en ville, soit un excédent raisonnable de 339 470 unités. Es permettent de conclure, qu’en 1976, il n’y avait pas de crise du logement à proprement parler. A nous de retracer la naissance du « mythe » du manque de logements, mythe qui est vite devenu une réalité indéniable. Le problème du logement tient-il au manque de logements ou à la mauvaise répartition des logements ?

2En 1976, l’Égypte offre 7 511 139 unités de logement sur l’ensemble de son territoire, pour 6 946 391 millions de familles, soit un excédent de 364 748. Entre le recensement de 1976 et celui de 1986, la politique de construction de logements a connu une forte extension sous prétexte de l’existence d’une crise devant être résolue. Or les résultats du recensement de 1986 confirment mes propos et font apparaître celle-ci comme fictive : en novembre 1986, l’Égypte offre 11 362 964 unités de logements (+ 4 051 825 par rapport à 1976) à 9 782 28 familles (+ 2 786 337 par rapport à 1976). En effet, la différence de progression entre le nombre des unités de logement et celui des familles met en évidence un excédent de 1,3 million d’unités construites en une décennie. D’où le chiffre de 1,8 million de logements inoccupés en 1986.

3Une telle situation - extrêmement dangereuse - aurait sûrement, dans un pays industrialisé, fortement ému l’opinion publique et provoqué sans doute la démission du gouvernement ; elle est en effet un signe sûr d’une politique infondée. Mais évidemment, dans un pays industrialisé, les politiques se fondent sur des chiffres, non sur des mirages...

Études et rapports

1.- La première étude

4La première étude relative à la question du logement date de février 1976. Elle accompagne la déclaration du ministre de la Construction de l’époque, l’entrepreneur Uthman Ahmed Uthman, devant l’Assemblée du Peuple :

La République Arabe d’Égypte souffre d’un problème de logement dans les zones urbaines dû essentiellement à l’insuffisance des unités de logement disponibles. Nous pensons non seulement à la croissance de la demande, mais aussi aux nouvelles exigences qualitatives de la population.
La situation du logement urbain en République Arabe d’Égypte peut se résumer ainsi : il y a, en 1973, 15,5 million de personnes, soit 3 millions de familles. Admettons que certaines familles ne sont pas forcément demandeuses de logement : les familles ne comptant qu’une personne, quelque 25 % des familles de deux personnes, ce qui représente 11 % du nombre total des familles. Il en résulte que le volume de la demande est égal à 2,6 millions d’unités de logement. Si on exclut les abris qui ne peuvent et qui ne méritent pas d’être qualifiés de logements en fonction des critères contemporains (cahutes, tombeaux, etc...), nous ne disposons, à l’heure actuelle, que d’1,6 million d’unités de logement. Il y a donc aujourd’hui, un déficit numérique d’1 million d’unités de logement en région urbaine.

5La déclaration poursuit :

Rappelons qu’environ 300 000 unités de logement menacent de s’effondrer, ou doivent être détruites, étant donné leur état, en l’absence du minimum requis pour une vie décente ou pour la satisfaction des règles élémentaires de l’hygiène, étant donné enfin leur vieillissement.
Ajoutons le fait qu’il faut prévoir au moins 100 000 nouvelles unités chaque année, pour permettre d’affronter l’augmentation annuelle du nombre de familles, et pour assurer le remplacement des unités vieillissantes. Si nous ne tenons pas compte de ces chiffres, le déficit augmentera. Nous découvrons ainsi l’ampleur de l’effort à fournir...

6Cette déclaration est une véritable formulation théorique du « mythe » de la crise de logement. Par ailleurs, elle indique implicitement les moyens à retenir par le gouvernement pour affronter la crise, pour en définir les enjeux, les concepts la structurant, orientant ainsi l’action de l’État. Une lecture critique du contenu de cette déclaration peut s’articuler sur deux axes :

  • La déclaration n’éclaire pas sur le sens de : « l’ampleur de l’effort à fourni  ». Ceci peut vouloir dire tacitement : il faut que chaque unité de logement soit conforme aux normes de l’hygiène et de « l’urbanité ». Je ne peux qu’approuver une telle orientation et il est possible de croire que la déclaration la fait sienne. Il reste, bien sûr, qu’il eut été préférable qu’elle précise le temps nécessaire à la réalisation de cet objectif et les classes sociales pouvant en être bénéficiaires.

  • Une étude des chiffres avancés met en évidence un énorme contresens matériel et scientifique. La déclaration indique qu’il existe 1,6 million d’unités de logements (à l’exclusion des huttes, tombeaux, etc.) et que le déficit s’élève donc à 1 million d’unités. Or, les statistiques officielles de 1966 donnent 2 391 424 unités de logement, conformes à la définition retenue. Et je pense qu’il est sûr qu’un demi-million d’unités - au moins ! - ont été construites entre 1966 et 1973. En sous-estimant la production, on peut évaluer à 2,9 millions le nombre d’unités de logement construites en 1973 pour l’ensemble des zones urbaines. Les statistiques de 1976, elles, avancent le chiffre d’environ 3,6 millions d’unités en 1976. En dix ans, de 1966 à 1976, 1 million d’unités de logement ont donc été construites... Tout ceci implique que le point de départ du raisonnement, à savoir l’appréhension de l’ampleur de la crise, est complètement erroné. L’existence d’un déficit d’1 million d’unités de logement, fait répété et diffusé par la presse de 1975, 76, 77, est un point de départ inexact ; plus, une erreur délibérée dont nous n’avons saisi les mobiles qu’après avoir mordu à l’appât.

2.- Le rapport Vancouver

  • 1 Tenu sous l'égide de l'ONU à Vancouver en juin 1976.

7La déclaration du ministre Uthman Ahmed Uthman n’est pas le seul texte à surestimer l’ampleur de la crise. De nombreux organismes scientifiques ont commis la même erreur sous l’effet du contexte. Quand les représentants du gouvernement se sont sentis obligés de présenter un Rapport sur les établissements humains en Égypte, au premier des congrès internationaux sur le logement1, ils ont brusquement eu honte de la distinction « rural-urbain », passée de mode dans le monde « civilisé ». Ils ont donc exposé les divers aspects de la crise du logement en Égypte, que ce soit en ville ou à la campagne, sans distinction de lieu. Puis ils ont procédé à des estimations de l’ampleur du déficit en unités de logement jusqu’à l’an 2000 :

  • déficit urbain 4 902 000

  • déficit rural 2 952 000

8Total 7 854 000

9La suite du rapport fait sourire :

  • 2 Le rapport date probablement de 1975.

Nous ne voulons pas être accusés ou soupçonnés d’exagération, accusation que les hommes politiques et de la finance lancent d’habitude aux planificateurs. Nous supposons donc que le volume de la demande de logement sera, jusqu’à l’an 2000, de 7,5 millions d’unités. Ceci implique la construction de 300 000 unités de logement par an, à partir d’aujourd’hui et jusqu’à la fin du siècle. Il faut donc construire 1000 unités par jour environ, dès maintenant et jusqu’en l’an 20002.

10Selon ce rapport, il faudrait donc passer de 30 000 à 50 000 unités/an - rythme de construction qui était le nôtre sous la présidence de Nasser - à 300 000 unités/an !

3.- Le rapport de la commission nationale

11Ces chiffres ont eu, en 1976 et au cours des années suivantes, d’énormes répercussions. L’opinion publique égyptienne s’est émue. Chacun s’est efforcé d’acquérir une seconde ou une troisième unité de logement, et c’est ainsi que nous nous sommes trouvés face au phénomène du « stockage des appartements ». Cette « crise du logement » a dès lors été présentée comme un énorme problème. Mustafa Khalil, Premier ministre à l’époque, a été contraint de promulguer, le 5 mars 1979, un décret formant une commission chargée d’« élaborer un projet de politique nationale pour résoudre la crise du logement ». Cette commission, formée de 19 membres, pour la plupart des ingénieurs, présidée par Ibrahim Naguib, ancien ministre du Tourisme, a examiné les différents éléments du problème et consacré un livret à chacun d’eux : la terre, les matériaux de construction, les sociétés et entreprises, les ouvriers, les autres métiers, les problèmes de financement, la législation...

12Il est intéressant de noter que, malgré l’énorme effort technique fourni pour la description, la conceptualisation et l’étude de la « problématique du logement », la commission n’a consacré que quelques lignes dérisoires à « l’histoire et l’évolution de la crise du logement ». Elle n’a pas, par ailleurs, analysé et étudié la réalité de la société égyptienne, de ses classes sociales, de sa structure économique. Elle n’a donc pu définir les besoins effectifs de cette société en matière de logement. Personnellement, de telles lacunes ne me surprirent guère : connaissant les origines sociales, les orientations politiques des membres de la commission. Celles-ci expliquent le fait que l’analyse et l’étude portaient exclusivement sur la situation urbaine, en dépit de la définition plus large de leur tâche qui consistait à : « proposer une politique nationale du logement ».

13Cette commission a constitué des sous-commissions, regroupant les spécialistes des différents secteurs relatifs à l’habitat. Mais la plupart de ces spécialistes étaient des « technocrates » ou des représentants des groupes d’entrepreneurs et financiers, ayant donc des intérêts étroitement liés à ceux des couches sociales en ascension. Malheureusement, les représentants du peuple, des couches sociales à faible revenu, des syndicats professionnels et ouvriers, des petits fonctionnaires et commerçants, des pauvres de la ville et de la campagne, étaient totalement absents de la commission comme d’ailleurs de ses préoccupations.

14Le rapport de cette commission doit être soumis à une lecture critique. En effet, ses recommandations nous concernent encore. Le rapport et les huit livrets qui l’accompagnent ne consacrent que trois pages à la définition de la crise de logement. Selon les termes utilisés, l’ampleur de la crise se détermine ainsi :

Les statistiques mettent en évidence que le nombre de ménages s’élève à 7 millions, dont 3,2 millions pour les régions urbaines, soit 46 % de l’ensemble (d’après le recensement de 1976). Si on compare le nombre de ménages au nombre de logements, il ressort un déficit de 555 000 unités. Si on ajoute à ce chiffre le nombre de logements à construire pour affronter la progression démographique jusqu’en 1980, on obtient un chiffre total de 821 000 unités.
Le nombre de logements à construire jusqu’en 1979 pour faire face au vieillissement et aux nécessités du renouvellement du patrimoine immobilier se chiffre à 393 000 unités, 589 000 jusqu’en l’an 2000.
Une famille compte, en moyenne, à l’heure actuelle, 5,2 membres. En tenant compte de ceci et en se fondant sur une estimation sérieuse de l’évolution future du nombre de ménages, il apparaît nécessaire de construire:

  • entre 1976 et l’an 2000, 2 430 000 unités

  • entre 1981 et l’an 2000, 2 180 000 unités.

  • En résumé, pour affronter avec succès les trois facteurs suivants :

  • le déficit actuel, 821 000 unités

  • le vieillissement et le renouvellement, 589 000 unités

  • la progression démographique entre 1981 et l’an 2000, 2 189 000 unités.

  • 3,6 millions d’unités de logement sont nécessaires.

15Ces assertions doivent être commentées et contestées :

  1. Les concepts, la terminologie, les expressions, les chiffres et les objectifs mentionnés sont ceux du rapport Uthman Ahmed Uthman déjà analysé. Une certaine continuité existe donc.

  2. L’objectif à atteindre pour l’an 2000 - qui structure le rapport de la commission - paraît être une « unité de logement par ménage » dans les régions urbaines. Objectif noble et généreux, certes, mais ne tenant aucun compte de la structure sociale qui est celle de l’Égypte d’aujourd’hui. De surcroît, irréalisable d’un point de vue économique. La pratique et l’expérience des années qui ont suivi la définition en 1976 de cette politique ont clairement prouvé que nous sommes loin, très loin, du but.

  3. Les estimations et les diagnostics avancés par le rapport sont, sur certains points, inexacts, et sur d’autres, carrément erronés. Il y a, en fait, une erreur matérielle : le rapport présente un nombre de ménages excédentaire à celui de logements disponibles : 555 000 logements en déficit. En fait, les chiffres, bruts et réels, donnent 340 000 unités de logement en excédent. Par ailleurs, l’essentiel de la progression démographique, entre 1979 et 2000, sera le fait de nouveau-nés qui n’auront que 21 ans au début du xxie siècle. Ceux-ci n’auront donc pas urgemment besoin de logements, contrairement à ceux qui seront en âge de se marier, et qui seront nettement moins nombreux que les jeunes de moins de 21 ans. Le rapport aurait dû mettre à contribution des sociologues et des statisticiens, pour pouvoir estimer de façon plus fiable le nombre de ménages ayant besoin d’un logement, leurs revenus, leurs ressources économiques, leurs habitudes, leurs besoins effectifs, etc.

  4. L’erreur la plus sérieuse - selon moi - est le refus de prendre en compte les logements déjà existants. Le rapport ne s’est livré à aucun recensement sérieux, n’a pas étudié de près l’état de ces logements, ni précisé la catégorie à laquelle ils appartiennent, de par leur surface, leur nombre de pièces, etc., pour déterminer à la lumière de ces éléments quelles sont les couches sociales les plus défavorisées en matière de logement. Le rapport s’est contenté de mentionner le nombre d’unités de logement manquant, comme si ces unités appartenaient toutes à la même catégorie. Ce décompte sert, consciemment ou non, « la cause » des entrepreneurs, des salariés du secteur de la construction, qui ont intérêt bien sûr à voir s’accroître le nombre de nouvelles constructions, de nouveaux logements.

4.- Analyse critique du rapport de la commission nationale

Les terrains propres à la construction

16Le rapport sur « les terrains constructibles », présenté par la première sous-commission, estime que les besoins, en la matière, se chiffrent à 144 000 feddans, le feddan pouvant accueillir 25 unités de logement. Les surfaces propres à la construction se situent dans les villes où la planification existe (Le Caire, Alexandrie, Suez, Ismaïliyya, Port-Saïd, Assiout, Semenud) : soit 28 190 feddans sur l’énorme total requis.

17Les villes nouvelles, dont la construction a été décidée en 1979, (10 de Ramadan, 15 Mai, Sadate, Amereyya, 4 villes dans la région du Grand Caire, le nouveau Fayyoum), offriront 27 650 feddans de terrains constructibles, si ces plans ambitieux sont menés à bien.

18Restent 88 000 feddans (environ), répartis sur l’ensemble des villes égyptiennes. Les travaux et le rapport de cette sous-commission se bornent donc à étudier le problème des terrains pouvant accueillir les logements à construire pour combler le déficit présumé, tel qu’il a été déterminé par la commission nationale : 3,6 millions d’unités de logement. Cette sous-commission aurait dû s’intéresser au phénomène de la hausse « démentielle » du prix de la terre, déterminer ses causes, examiner ses retombées sur le problème du logement, définir l’action de l’État pour limiter son ampleur, pour limiter également « l’agression » des particuliers contre les terrains agricoles et contre les terrains appartenant à l’État. C’est ainsi qu’on élabore « une politique nationale », digne de ce nom.

19J’espérais que cette sous-commission, présidée par l’ingénieur Abdel Rahman Labib, qui devait devenir ministre de l’Habitat, s’intéresserait à la possession des terrains de construction : par exemple, la solution retenue en Angleterre - la location des terrains pour 99 ans - est-elle susceptible de provoquer une baisse des loyers des logements ? Surtout si elle est appliquée aux terres appartenant à l’État ?

20Cette sous-commission aurait également pu étudier la possibilité d’un financement partiel des projets de logements populaires par la création éventuelle d’une taxe sur la plus-value, prélevée sur la différence entre les prix de la terre avant et après l’infitah. Une taxe similaire, dite taxe sur l’amélioration existait auparavant en Égypte. Rappelons qu’un impôt sur la fortune est également prélevé en Europe occidentale, ainsi qu’aux États-Unis.

21Par ailleurs, la commission n’a pas examiné les mesures à adopter pour protéger les terres du domaine public : la mainmise sur celles-ci est devenue un moyen légal de constituer une grande fortune. J’ai donc proposé de confier toutes les terres du domaine public à une seule et unique instance : comme c’était le cas auparavant au temps de l’administration du domaine de l’État auprès du ministère des Finances. La propriété a ensuite été transférée aux instances régionales ; d’autres terres ont relevé du ministère de la Bonification des terres ; d’autres du ministère des Waqfs... Pratiquement, il n’est pas de ministère en Egypte qui ne soit propriétaire foncier. Plus grave, il n’existe aucune politique, claire et précise, d’exploitation et d’utilisation des terres.

La classification des logements

22La seconde sous-commission s’est occupée de la question des plans et de la conception des logements. Sous-commission technique, n’ayant pas à étudier les problèmes de société, elle a opéré une classification en six catégories des logements urbains. E est à noter que la catégorie « logement de grand luxe » n’existe pas dans cette classification.

23La sous-commission a proposé des quotas à allouer à chaque catégorie de logements, et a établi des corrélations entre les revenus des ménages et la catégorie des logements accessibles, et ce en fonction des données disponibles à l’époque.

Tableau 3. Revenus des ménages et type de logement

Tableau 3. Revenus des ménages et type de logement

24Il est évident qu’entre la date des estimations de ce tableau (1979) et celle de la rédaction de l’ouvrage (1987) beaucoup de choses ont changé ; une réactualisation des chiffres est donc aujourd’hui nécessaire, notamment en ce qui concerne les salaires. La commission, fait digne d’être relevé, a reconnu l’existence d’un grand nombre de ménages subsistant avec des revenus mensuels inférieurs à 30 LE, et a considéré qu’un revenu mensuel de 150 LE était un revenu élevé (Cf. tableaux du chap. V).

25Si le coût du m2 oscillait, en 1979, entre 45 LE pour le logement « populaire » et 75 LE pour le logement dit « aisé » (appelé plus tard de grand luxe), il s’élève aujourd’hui à 130 LE pour le logement « populaire », pour atteindre des chiffres astronomiques pour les logements « de grand luxe  »(500 LE ou plus). Évalué à 9 000 LE, le coût de l’unité de logement « aisé » s’élève à 60 000 LE en 1987, en estimant le m2 à 300 LE.

26La classification en trois catégories - économique, moyen, aisé - telle que retenue par la sous-commission me paraît pouvoir être affinée. C’est pourquoi j’ai consacré une importante partie du chapitre IV à l’étude d’une nouvelle classification, permettant d’évaluer à la fois les anciens et les récents logements, en fonction de leur qualité, de leurs différentes prestations, pour mieux définir et donc tenter de résoudre le problème de l’habitat.

Les équipements et services : un véritable gouffre !

27Avec l’infïtah (1974) et jusqu’en 1979, experts et bureaux de consultation ont déferlé sur l’Égypte, multipliant les recommandations visant à tout « réformer en Égypte ». Préconiser l’amélioration de l’état des services et des équipements - souvent vétustes voire en ruines - est l’une des techniques retenues pour endetter l’Égypte.

28La troisième partie du rapport de la commission nationale affirme à ce sujet que « la commission a lu toutes les études et a eu accès aux données fournies par les différents secteurs de l’appareil d’État sur la question. Les études et données peuvent être l’oeuvre de bureaux consultatifs d’experts, ou des administrations étatiques concernées, ou des sociétés de construction ».

29Il est remarquable qu’aussitôt le ministère de la Construction créé (en 1974) - dans des circonstances qui n’ont pas, à mes yeux, été étudiées - un bureau américain de consultation a vu le jour, désigné au ministère sous le sigle TAMS (TIPPETTS - ABBETT- Mc CARTHY-STRATTON), lequel est vite devenu le « cerveau » du ministère, son consultant attitré ; c’est essentiellement grâce à lui que les autres bureaux de consultation se sont introduits dans tous les secteurs. C’est ainsi que l’Égypte a été la proie du monde occidental.

30La troisième sous-commission, selon l’introduction de son rapport, a rassemblé les données disponibles, fournies par les consultants, dans les domaines suivants : eau potable, égouts, routes, nivellement, téléphone, électricité, transport... Tous les chiffres fournis se basent sur le déficit tel que l’a formulé la commission nationale : un manque de 3,6 millions d’unités de logement. La sous-commission s’est particulièrement intéressée au problème de rénovation et d’entretien des services, notamment ceux du Caire et d’Alexandrie.

Les statistiques, peut-on lire dans son rapport, et les études prouvent clairement que le problème du logement et les besoins urgents en matière d’unité de logement sont essentiellement cairotes et alexandrins. Ils peuvent également être ressentis dans d’autres villes. Il faut tenir compte de cet aspect des choses lors de l’élaboration d’un programme relatif au logement et aux services.

31N’importe quelle logique se voulant « nationale » aurait préconisé de lutter contre la concentration des habitants dans les deux plus grandes villes...!

32Considérant le secteur des services dans sa globalité, à l’intérieur de l’ensemble du secteur urbain existant, la sous-commission a évalué ainsi les investissements nécessaires :

  • 360 LE/individu, dans les extensions urbaines et au sein du tissu urbain déjà existant.

  • 720 LE/individu, dans les villes nouvelles.

33La sous-commission a évalué le montant des investissements à effectuer à 1 410 millions de LE dans le cadre du plan quinquennal 1981-1985, et à 7 340 millions de LE pour la période allant de 1986 à l’an 2000. Les crédits nécessaires pour surmonter le déficit existant ne sont pas mentionnés dans ces estimations.

34L’eau potable accessible pour tout citoyen, tant en ville qu’à la campagne : rêve caressé par des millions de personnes ! Les premiers à s’être lancés ont été les successifs cabinets wafdistes. Leur dernière réalisation - amener l’eau potable à la campagne - date de la création en 1950, par Hakim Farag Pacha, d’un ministère indépendant chargé des affaires rurales et communales, et donc de tous les travaux relatifs aux communes et aux villages, ceux d’introduction de l’eau potable en tête. Des bornes fontaines - dont l’accès était gratuit - ont été installées dans les communes sur la place publique, ou réparties à divers endroits, dans le cas des villages plus importants. Le processus d’introduction de l’eau potable dans les villages et à la périphérie des villes s’est naturellement poursuivi. En 1976, un peu plus de la moitié des zones urbaines du delta du Nil disposait d’une arrivée d’eau potable à domicile. Par contre, l’écrasante majorité de la campagne, tant au nord qu’au sud du pays en était privée. En 1986, la situation s’est nettement améliorée et dans tous les secteurs. Sur 9,7 millions de ménages, 7,1 millions disposent d’une arrivée d’eau potable reliée à un réseau général.

35L’accès aux égouts est beaucoup plus rare. La plupart des quartiers situés à la périphérie du Caire, notamment les quartiers informels, ne disposent pas de réseau d’évacuation des eaux usées. Les villes ayant un réseau sanitaire sont très peu nombreuses. Toutefois, l’émeute populaire d’Abou Séoud (Vieux Caire), au début de la présidence de Moubarak, a grandement contribué à l’accélération du financement des projets d’égouts et de réseaux sanitaires. C’est également à la suite de cette émeute, qui protestait contre l’inondation des immeubles par les débordements d’égouts, que l’AID s’est empressée de financer différentes tranches du projet de réseau sanitaire, promu au statut de « nécessité » pour la stabilité du régime politique.

36Un fait mérite d’être souligné : la grande majorité des responsables, ingénieurs et autres technocrates, qui ont entériné les rapports des experts et des consultants étrangers relatifs à l’état des services, ont trouvé des emplois, accompagnés de salaires rémunérateurs, dans les bureaux des consultants étrangers, des entrepreneurs, et des importateurs concernés par les projets auxquels ils avaient en tant que responsables, donné l’aval.

37Ayant abordé le problème des services, je saisis l’occasion pour rappeler combien est nécessaire la création d’un ministère des Services. Au cours de mes activités en tant que président de la commission du Parlement pour l’habitat, j’ai constaté l’existence d’un grand nombre d’accords signés avec différents pays et différentes sociétés européennes, américaines et japonaises. Le suivi, la planification, la mise en oeuvre de tous les projets, puis l’entretien des réalisations, sont des choses difficiles. C’est une gageure, pour un ministre, d’avoir à s’occuper du problème du logement et des services - tel celui du réseau d’égouts - en même temps.

• Les matériaux de construction

  • 3 Management Consultants, 245 Park Avenue, New York.

38Il me semble important, avant de commenter le rapport présenté par la quatrième sous-commission (chargée d’examiner les estimations relatives aux matériaux de construction nécessaires à l’exécution d’un programme de construction de logements plutôt ambitieux), de rouvrir le dossier originel, c’est-à-dire les rapports présentés par le bureau d’experts-consultants en gestion : BOOZ ALLEN & HAMILTON3.

39Le premier rapport présenté par ce bureau est daté du 22 juin 1977, le second de février 1979. Les deux sont intitulés « Étude stratégique des matériaux de construction et de la céramique ». Les estimations relatives aux matériaux de construction présentés se fondent sur la production réelle d’unités de logement en Égypte de 1965 à 1975, puis sur les précisions relatives à la construction d’unités de logement de 1976 à 1980. L’Égypte construisait annuellement de 20 000 à 40 000 unités, mais les programmes du « complot » prévoyaient la construction de 90 000 unités en 1976, pour atteindre 292 000 unités en 1980.

40C’est cette projection qui me pousse à croire - à tort ou à raison ? - que la commission nationale de 1979 n’a pas été formée dans le but d’étudier le volume et l’importance du problème du logement en Égypte. En fait, dès 1975, il a été décidé, pour mieux relier l’Égypte à l’économie mondiale, de « créer » une crise du logement.

41La quatrième sous-commission a mené à bien une étude technique, de bon niveau, pour évaluer les besoins de l’Égypte en matériaux de construction. Cette étude a commencé par définir le volume des matériaux nécessaires à la construction d’un logement de 100 m2 (soit : 40 m3 de gravier, 45 m3 de sable, 20 tonnes de ciment, 2,3 tonnes de fer à béton, 9 000 briques, 2 tonnes de chaux, 2,5 tonnes de plâtre, 9 m3 de verre, etc).

42Sur cette base, la sous-commission a ensuite calculé les besoins de l’Égypte pour la construction du nombre d’unités de logement prévu par le plan quinquennal 1981-1985, comparé les résultats à la production nationale de ces matériaux, et a enfin défini les besoins de l’Égypte en matière d’usines produisant les matériaux de construction nécessaires à la résolution ’du problème du logement avant l’an 2000. Ce qui apparaît clairement, c’est que les rapports présentés par les experts américains ont été préparés pour que l’Égypte - nouveau marché - accueille des dizaines d’usines produisant des matériaux de construction (fer à béton, ciment, briques, sanitaires, céramique, etc.) ; pour que les marchés égyptiens importent - en attendant la construction de ces usines - les matériaux de construction nécessaires à la résolution de ses urgents problèmes de logement.

43C’est aussi à cause des « pressions » ainsi exercées, que se sont formés des groupes qui ont gagné des millions, en important les produits nécessaires au secteur du bâtiment, aux usines, en servant d’intermédiaires, en touchant des commissions pour équiper les usines... ces groupes ont constitué l’une des plus puissantes classes en ascension jamais vues dans le Tiers-monde.

44Quoi qu’il en soit, les prix des matériaux de construction ont connu une hausse folle comme en témoigne le rapport de cette sous-commission :

  • En 1970, la tonne de ciment est à 6 LE.

  • En 1979, la tonne subventionnée de ciment est à 29 LE, et celle qui ne l’est pas à 46 LE. En 1985, celle-ci passe à 120 LE au marché noir. Les prix se stabilisent relativement par la suite : 55 LE pour le ciment en vente officielle, 75 LE pour le marché noir.

  • En 1970, la tonne de fer à béton vaut 67 LE.

  • En 1979, elle est à 224 LE et elle vaut actuellement le double.

    • 4 Fabriquée à partir du limon du Nil.

    L’évolution des prix de la brique rouge4, est, selon nous, ce qui prête le plus à rire (jaune). Cette brique, de format 25x12x7 cm, se vend par lots de mille. Les mille briques valaient, en 1965, 5 LE ; en 1973, 10 LE ; en 1980, 25 LE, et dépassent, en 1990, le cap des 100 LE.

45Les prix baissent par la suite après la promulgation du décret sauvegardant les terres agricoles et interdisant l’utilisation des briques rouges pour la construction des bâtiments publics. Les propriétaires des briqueteries ont néanmoins pris de l’influence au sein des collectivités locales du parti, des assemblées parlementaires, etc. Le décret interdisant l’utilisation de la brique rouge est avant tout purement « politique », difficile à mettre en exécution et la mafia de la brique rouge s’est infiltrée partout. Rien ne changera, tant qu’on n’aura pas, comme je le suggère depuis longtemps, transformé les fours à briques pour qu’ils brûlent un mélange adéquat au lieu du limon nilotique. Mais là encore, les importateurs d’usines, clefs en main, se sont avérés les plus forts. Plusieurs briqueteries ont été importées, qui sont toujours, à l’heure actuelle, un objet de litige, leur productivité étant inférieure à celle prévue par le contrat, et leur rentabilité douteuse : assécher les briques en consommant de l’énergie électrique, dans un pays où les rayons de soleil sont un don gratuit du ciel, semble paradoxal.

• Les entrepreneurs

  • 5 Promulgué par l'ingénieur Uthman Ahmed Uthman, en 1974, peu après sa nomination au ministère de la (...)

46Le secteur public est resté, les quatre premières années de la présidence Sadate, solide, inébranlable, difficile à attaquer de front. Mais on a réussi à démanteler la structure économique des sociétés d’entreprise du secteur du bâtiment qui relevaient du secteur public. Une structure organisée, cohérente et disciplinée a été transformée en un cadre « gélatineux », tentaculaire, infiltré et rongé par le secteur privé, une proie facile pour les investisseurs européens et américains ainsi que pour les entrepreneurs du marché local. Les opérations d’infiltration et de démantèlement ont débuté avec la promulgation5 du décret, augmentant le chiffre d’affaires annuel des entrepreneurs du secteur privé qui passe ainsi de 100 000 LE à 500 000 LE.

47Les entreprises du bâtiment du secteur privé sont vite devenues le fer de lance du développement du capitalisme « parasitaire » en Egypte et ont rapidement assuré le contrôle des différentes activités économiques : secteur bancaire, secteur agro-alimentaire, assurances, syndicats professionnels...

48Le rapport de la sous-commission chargée d’étudier les besoins du secteur de la construction se fonde, lui aussi, sur le rapport de la commission nationale évaluant le déficit en unités de logements à 3,6 millions à construire avant l’an 2000. Ce rapport s’est essentiellement préoccupé de la mise en valeur des points faibles de la structure des entreprises du bâtiment, c’est-à-dire ce qui est relatif à la construction du secteur public et aux difficultés financières et techniques qu’elles ont à affronter. L’enjeu est de taille : le secteur de la construction, considéré dans sa globalité, étant devenu le secteur dominant de l’économie égyptienne ; en effet, 45 % des investissements prévus par le plan de développement lui sont destinés, et le volume des investissements fixé par le premier plan quinquennal atteint 17 milliards de LE.

49Le gouvernement a, dès 1975, indiqué qu’il laissait au secteur privé la tâche d’investir ses capitaux dans la construction de logements « haut de gamme », lui-même supportant le fardeau de la construction des logements populaires. Le rapport approuve et entérine cette conception, qu’il explicite d’ailleurs :

Les souffrances des masses défavorisées constituent un aspect dangereux de la crise du logement et sont notre principale préoccupation... Il est nécessaire que l’État mène à bien la construction du plus grand nombre possible d’unités de logements populaires. On peut atteindre l’objectif retenu en assurant la disponibilité (sur le marché) des éléments de la production, en contrôlant les prix, les terrains, en chargeant le secteur public de l’exécution des travaux, chose d’autant plus nécessaire que le logement économique n’est pas très prisé par les entreprises du bâtiment du secteur privé.
Conformément au plan quinquennal 1981-1985, 530 millions de LE sont prévues, pour la seule année 1981, pour la construction de logements (sur la base des prix de 1979). Les entreprises du secteur public exécuteront des projets d’une valeur totale de 150 millions de LE, soit 65 % du nombre d’unités de logements populaires à construire en 1981, ainsi que les services nécessaires à ces unités. Les 35 % restants seront pris en charge par le secteur privé et par l’initiative individuelle des propriétaires.
Les coopératives, les entreprises du secteur privé, les sociétés mixtes, se chargeront de l’exécution des projets de construction de logements moyens et aisés.

50Le rapport de la sous-commission pour la construction réclame très clairement l’autorisation de nouvelles formes d’activité pour le secteur privé, afin de lui permettre de contribuer à résoudre le problème du logement :

Encourager les entreprises privées locales à se lancer dans le secteur du logement contribuera incontestablement à la réduction des coûts des projets et au développement du secteur privé. Les surplus dégagés par les opérations resteront en grande partie en Égypte.
Nous nous devons de mentionner le fait qu’un recours éventuel aux entreprises étrangères utilisant une mécanisation moderne et rapide, aboutira sans doute à augmenter le coût des projets, excédant de très loin les estimations de la commission (soit 50 LE/m2 pour les logements populaires, 65 LE pour les logements moyens, 75 LE pour les logements aisés).

51Les choses se sont passées comme le craignait la sous-commission : les prix en cours ont doublé et triplé par rapport à ses estimations, les bénéfices se sont multipliés...

52Le rapport réclame également pour les nouvelles entreprises (toujours pour qu’elles puissent contribuer à résoudre le problème du logement) des exemptions, des avantages et des incitations, « semblables à ceux octroyés aux sociétés et entreprises opérant dans d’autres secteurs : exemptions douanières, fiscales, facilités d’importation ».

53En outre, le rapport demande « l’application de la loi 43/1974, amendée par la loi 52/1977 » aux sociétés et entreprises des secteurs public et privé participant à des projets d’habitat, ainsi que l’octroi d’« incitations et avantages pour les projets d’habitat populaire et moyen ». On sait que la loi 43/1974 accorde de grandes facilités aux investisseurs arabes et étrangers. En clair, pour moi, cela signifie que la nouvelle classe, exploitant les pressions engendrées par la crise du logement, réclame des avantages et privilèges explicites et officiels pour l’ensemble des entreprises de construction.

54Le rapport préconise par ailleurs « la libéralisation totale de l’importation des matériaux de construction essentiels ainsi que des outils et appareils de construction, et leur exemption de taxes pendant la durée du plan 1981-1985 ». C’est là, pour moi, un langage équivalent à « libérons les importations sans transfert de devises, laissons l’anarchie régner sur le marché économique... Pour résoudre le problème du logement des défavorisés, il est nécessaire non d’accepter le principe de la subvention des logements mais de ne plus prélever de taxes sur les matériaux de construction »... C’est ainsi qu’est née la mafia et consoeurs.

55Pour atteindre les objectifs de l’ambitieux plan pour le logement (ambitieux puisqu’il s’agirait de combler un déficit de 3,6 millions d’unités), le rapport demande de considérer la mécanisation comme « une des pierres d’angle » de l’amélioration du secteur de la construction, compte tenu du manque de main-d’œuvre, et au regard des exigences quantitatives du plan. Il est donc nécessaire d’acquérir certains équipements :

  • grues mobiles, grues pour l’élévation des matériaux et des outils

  • unités de mixage du béton

  • unités de transport du béton

  • unités de bétonnage

  • loaders, véhicules de transport, etc.

56A la suite de quoi des centaines de bureaux se sont constitués, représentant des sociétés sises aux quatre coins du globe, important divers équipements destinés à la réalisation du plan pour le logement : encore un groupe ayant intérêt à voir la crise du logement perdurer...

57Conséquence de ce processus, le pouvoir et l’influence du secteur du bâtiment et de la construction sont devenus immenses : signe des temps, les « ex-ministres » se sont empressés d’y trouver un emploi. La BIRD a recommandé la création d’une union des entrepreneurs chargée de protéger le secteur et ses intérêts, d’être le porte-parole de ce groupe qui contrôle près de la moitié des investissements prévus par le plan.

• Le financement

58Le rapport le plus important est celui préparé par la sous-commission pour le financement, sans doute rédigé par des experts neutres du ministère du Plan. Il me semble que la commission nationale n’a pas - malgré son importance - soigneusement lu ce rapport : si elle l’avait fait, elle aurait probablement revu ses conceptions.

59Clair et précis, ses recommandations sont significatives :

  1. Il est nécessaire que les investissements dans le secteur du logement ne dépassent pas 30 % du produit national à la fin du plan quinquennal.

  2. Il est nécessaire de déterminer le quota consacré au problème du logement, par rapport au produit national, en veillant à ne pas porter atteinte aux besoins des autres secteurs de l’économie. Il ne faut pas que la satisfaction d’un besoin, quelles que soient son urgence et son importance, se fasse au détriment des autres. Il faut éviter les déséquilibres dans les orientations de la production de la société considérée dans sa globalité, déséquilibres qui, inéluctablement, affecteront les programmes et projets d’habitat. (Cette règle doit être respectée dans un pays comme le nôtre, qui souffre d’un manque de matériaux).

  3. Il faudrait appréhender le problème du logement comme une composante et un aspect de la crise économique en général, et garder cela à l’esprit lors de la définition des fins et des moyens (si la commission avait pris conscience de l’importance de ces rappels, elle aurait reconsidéré et fins et moyens).

    • 6 Amortissement et réinvestissement réclament un laps de temps fort long : 20 ans au moins.

    Sachant que l’investissement dans le domaine du logement est caractérisé par la lenteur du cycle du capital6, il est nécessaire que la principale source de financement soit locale. Le recours à l’épargne étrangère, pour pallier les déficiences du financement local, doit être, en règle générale, limité au court terme : ce recours constitue en effet un lourd fardeau pour les balances de paiement, surtout s’il n’engendre pas de production susceptible d’être exportée, comme c’est le cas pour les autres secteurs.

  4. Le montant des investissements, tel qu’il a été défini pour l’année 1979, est de 2 820 millions de LE, dont 719 pour l’habitat (services, matériaux, construction, logement compris) ce qui représente 25,5 % de la globalité. En termes mesurés, le rapport de la sous-commission met en garde contre un volume d’investissement dans le secteur de l’habitat dépassant les 30 % du volume total des investissements, sous peine de déséquilibres graves dans les autres secteurs de l’économie.

60La commission nationale aurait dû consulter toutes les sous-commissions chargées de la rédaction et de la présentation des rapports techniques avant de définir la capacité réelle de l’Égypte. C’est en procédant ainsi qu’il eut été possible de calculer le nombre d’unités de logement que l’Égypte peut construire sans épuiser son économie et ses ressources. Calculer par exemple, si les matériaux produits localement permettent d’envisager la construction annuelle de 70 000 unités, s’il est possible de financer la construction de 100 000 unités par an... Mais si le secteur du bâtiment ne peut construire annuellement que 60 000 unités, un objectif approprié est alors la construction de 70 000 unités annuelles, chiffre permis par les matériaux disponibles. Il est en effet envisageable d’améliorer les performances du secteur de la construction, pour qu’il soit capable de construire 70 000 unités au lieu de 60 000, sous réserve que le financement local puisse suivre. S’imaginer qu’il est possible d’atteindre, avant l’an 2000, l’objectif d’une unité de logement par ménage, c’est donc pour moi placer la charrue avant les boeufs ...

61Et que ferons-nous après l’an 2000 ? Abaissera-t-on le rythme de construction d’unités de logement puisqu’il n’y aura plus de problème ? La sous-commission pour le financement a estimé que les besoins en investissement du secteur de l’habitat, se chiffrent, pour les années 81-85, et sur la base des prix de 1979, à 7 348 millions de LE. Or la hausse des prix atteint, entre 1979 et 1987, un taux de 200 %.

62Pour elle, le plafond des investissements pouvant être effectués dans ce secteur sans déséquilibrer les autres (et déséquilibre il y a eu...) est de 6 143 millions de LE pour les années 81-85. Elle a donc demandé une révision à la baisse du volume des dépenses globales, et de fait une diminution du nombre d’unités à construire, de matériaux à fournir, de services à instaurer.

63La sous-commission a évalué les ressources locales susceptibles d’être consacrées à la satisfaction des besoins d’investissement à 3 286 millions de LE environ. Pour atteindre les objectifs fixés par le plan, il est donc nécessaire de combler un déficit de (7 348 – 3 286) 4 062 millions de LE. Comment ? Cette somme ne peut être rassemblée qu’en ayant recours aux emprunts et dons étrangers, qui ont été estimés par la sous-commission à environ 2 860 millions de LE. Restent donc 1 200 millions de LE que doivent fournir les ressources locales (c’est-à-dire l’épargne).

  • 7 Pourquoi ? parce que le complot ayant été soigneusement mis au point, et exécuté avec précision, il (...)

64La sous-commission pour le financement disposait des données relatives aux prêts et dons internationaux7 et a conclu son rapport en exposant celles relatives aux divers prêts accordés par les États-Unis pour les projets suivants :

65- Eau potable :

66prêt de 20 millions de $ (accord signé le 29/9/1979)

67- Égouts d’Alexandrie :

68prêt de 15 millions de $ (destinés à l’expertise)

69- Eau potable et égouts des villes du Canal :

70prêt de 60 millions de $ (accord signé le 30/9/1978)

71- Projet de logements populaires :

72don de 30 millions de $ (accord signé le 16/8/1978)

73- Egouts du Grand Caire :

74don de 25 millions de $ (accord signé le 30/9/78)

75- Prêts en « nature » : pour une valeur de 19 millions de $ :

76(ciment, tuyaux, destinés à la modernisation du port de Port-Saïd).

77Elle fournit également des listes détaillées des prêts et dons accordés par le Japon, la RFA, la France, le Danemark, la Hollande, l’Autriche, la Belgique et l’Angleterre. « Le montant total des prêts accordés à l’Égypte jusqu’à la fin du mois de mars 1979 est de 604 458 millions de LE, montant au demeurant insuffisant. Un déficit de 2 340 millions de LE reste à combler pour que les divers projets puissent couvrir leurs dépenses en devises ».

78L’Égypte était déjà, à l’époque, entrée dans l’ère des emprunts à l’étranger destinés à résoudre le problème du logement, elle était d’ores et déjà tombée dans le piège. Elle n’a pas, semble-t-il, renoncé à cette dangereuse pente.

Habitat d’urgence (Arab’al-Guesr)

Cahutes en terre

Habitat dans les cimetières

Habitat dans les cimetières

Logements vacants au Moqattam

Notes

1 Tenu sous l'égide de l'ONU à Vancouver en juin 1976.

2 Le rapport date probablement de 1975.

3 Management Consultants, 245 Park Avenue, New York.

4 Fabriquée à partir du limon du Nil.

5 Promulgué par l'ingénieur Uthman Ahmed Uthman, en 1974, peu après sa nomination au ministère de la Construction.

6 Amortissement et réinvestissement réclament un laps de temps fort long : 20 ans au moins.

7 Pourquoi ? parce que le complot ayant été soigneusement mis au point, et exécuté avec précision, il ne restait plus qu'à lui assurer une couverture locale qui a en l'occurrence été fournie par une commission de brillants experts et de célébrités locales.

Table des illustrations

Titre Tableau 3. Revenus des ménages et type de logement
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Légende Habitat d’urgence (Arab’al-Guesr)
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Légende Cahutes en terre
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Légende Habitat dans les cimetières
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Légende Habitat dans les cimetières
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Légende Logements vacants au Moqattam
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© CEDEJ - Égypte/Soudan, 1992

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