Théorie de l’intégration politique et application au monde arabe
L’étude de deux processus dans une perspective néo-fonctionnelle
p. 315-338
Texte intégral
1L’identité et l’histoire communes, les intérêts mutuels des Arabes, les nécessités de leur développement et de leur sécurité exigent, dans la pensée politique nationale, l’action commune des Etats arabes. Celle-ci couvre un continuum allant de la simple coordination de politiques jusqu’à "l’Unité" fusion de deux ou plusieurs Etats en une plus grande entité étatique. Deux écoles de pensée inspirèrent l’action commune. La première constatait la réalité de l’existence d’unités étatiques indépendantes et admettait leur légitimité. Elle prônait l’action au sein d’organisations internationales de type classique dans lesquelles seraient strictement respectés les attributs de souveraineté de chaque Etat arabe. Pour la deuxième école, la réalité était celle de la fragmentation d’une nation devant constituer une seule entité étatique. Dans son discours, elle mettait implicitement en cause la légitimité des unités existantes. L’unification étatique était le but poursuivi. Elle répondait aux voeux des masses arabes et était ainsi la seule voie moralement défendable. La pratique allait monter les limites des stratégies des deux écoles. La première ne réussit jamais à atteindre un niveau acceptable d’action commune et l’unité en était de toute façon exclue. La deuxième parvint à concrétiser sa vision en une expérience unitaire mais n’arriva pas à la préserver.
2Le conflit entre la volonté de préserver les structures étatiques établies et celle de les démanteler pour les remplacer par des structures supra-nationales ou supra-étatiques, est au coeur des études sur l’intégration politique entreprises par les théoriciens des relations internationales tout au long des années cinquante et soixante. La théorie d’intégration néo-fonctionnelle développée aux Etats-Unis observa les expériences en cours surtout en Europe occidentale, et fournit un cadre d’analyse supposément valable pour tout contexte régional. D’où sa revendication de l’universalité. L’étude de l’action commune au sein des organisations régionales a été généralement entreprise dans une perspective historico-politique. Elle s’est penchée sur les textes constitutifs de ces organisations, leurs réalisations et les difficultés politiques auxquelles elles se sont heurtées. L’intégration dans le domaine économique n’a pas été autrement abordée. La seule expérience d’unification étatique qu’ait connue le monde arabe a également été entreprise dans la même perspective tout en y intégrant la dimension sociale. Les événements menant à l’unification de l’Egypte et de la Syrie en 1958, les tensions et conflits que connut l’Etat unitaire, son environnement extérieur et le coup de force qui y mit un terme furent analysés. Des conclusions furent tirées quant à l’arrêt abrupt de l’expérience. Les approches suivies pour étudier l’une et l’autre des formes de l’action arabe commune centraient leur intérêt sur les événements observés sans les relier, par l’utilisation de concepts et hypothèses globalisants, par l’étude de cas analogues d’intégration politique internationale. La spécificité de ces approches était évidente.
3Nous nous proposons dans cette recherche de tester l’universalité de la théorie néo-fonctionnelle en l’appliquant à l’étude de deux expériences d’action commune arabes. Dans un premier chapitre, nous suivrons l’évolution des théories d’intégration politique et nous nous arrêterons en particulier à la théorie néo-fonctionnelle dont nous décrirons les concepts et les hypothèses. Dans un deuxième chapitre nous appliquerons le cadre analytique tracé par la théorie à l’étude du processus d’intégration promu par le Conseil de l’Unité économique arabe et du processus de désintégration de la République arabe unie. Notre objectif est de découvrir dans quelle mesure la théorie est utile pour expliquer les deux processus, prévoir leurs réalisations, trébuchements ou échecs et finalement si la stratégie d’action qu’elle prescrit permet de réaliser l’intégration arabe recherchée. Dans la conclusion, nous dresserons le bilan de la recherche et formulerons des observations quant à la compatibilité de l’universalité et de la spécificité dans l’étude de l’intégration dans le monde arabe.
I – L’ETUDE DE L’INTEGRATION REGIONALE
1 – Les origines, les fins
4La floraison de l’étude systématique des sciences sociales et le bourgeonnement des efforts politiques visant à la constitution d’une Europe occidentale intégrée contribuèrent lans les années cinquante à l’épanouissement de l’étude de l’intégration régionale. Celle-ci se démarque des études précédentes de l’unification politique par l’intérêt exclusif qu’elle porte aux effort non-coercitifs d’intégration d’unités politiques indépendantes. La raison principale de l’étude de l’intégration régionale est normative. Les unités et les actions étudiées constituent un laboratoire vivant où sont observés la création pacifique de nouveaux types possibles de communautés humaines à un haut niveau d’organisation ainsi que les processus qui peuvent y mener. D’autres fins également normatives guident l’étude de l’intégration régionale. On peut compter parmi celles-ci la comparaison de l’efficacité des arrangements globaux et régionaux de règlement des conflits ou l’étude des chances d’industrialisation qu’offrent les marchés communs régionaux aux pays en voie de développement1.
2 – Les théories de l’intégration régionale
5Les études de l’intégration régionale se sont inscrites dans trois théories. Chacune a son propre foyer d’étude et sa propre stratégie de recherche.
2.1. – La théorie fédérale
6Les théoriciens fédéralistes de l’intégration peuvent être divisés en deux groupes : un groupe idéologique occupé par la mise en place d’une théorie d’action qui mènerait à la création d’une fédération régionale et un deuxième groupe s’intéressant à suivre et à observer les modèles d’intégration régionale. Les deux groupes partagent l’intérêt pour l’étude des institutions et leur mise en place. Ils dirigent aussi leurs efforts à la rédaction de constitutions et à la recherche sur l’histoire des entités fédérales existantes.
7Le style du groupe activiste a été plus idéologique. Les besoins attribués au peuple et aux nations sont les composantes essentielles de sa théorie. Par la force de ces besoins, ces peuples et nations aboutiront ou devront aboutir à un régime fédéral. Par ailleurs, les activistes décrivent les stratégies et les modèles nécessaires pour la mise en place d’institutions et de solidarité régionales.
8Tout en soulignant l’importance des questions institutionnelles, le groupe des théoriciens/observateurs a graduellement perdu son identité propre comme approche indépendante dans l’étude de l’intégration et s’est rapprochée des néo-fonctionnalistes. Ce groupe tient toujours au fédéralisme pour des raisons normatives mais il n’arrive pas à l’extrême d’identifier tous les maux de la société avec la dispersion et de prescrire le fédéralisme comme le remède magique. Les théoriciens/observateurs parlent moins des besoins populaires que de la distribution optimale des tâches entre des unités gouvernementales dans le cadre d’une participation populaire accrue. Ils ont également montré de plus en plus d’intérêt pour les questions de processus. Ainsi, le principal théoricien fédéraliste, Carl J. Friedrich, en est arrivé à parler d’un processus fédérateur en des termes difficiles à distinguer de la somme de demandes, expectatives, marchandage rationnel et croissance ad-hoc des institutions que les néo-fonctionnalistes s’attachent à observer et délinéer2.
2.2 – La théorie des communications
9Pour Karl Deutsch, initiateur des études s’inscrivant dans cette théorie, l’intégration politique est la réalisation sur un certain territoire d’un sens de la communauté accompagné d’institutions et de pratiques – formelles ou non – suffisamment fort et répandu pour donner la certitude raisonnable que l’évolution des rapports entre membres du groupe se produira pacifiquement pendant une longue période de temps3. Un tel groupe en état d’intégration constitue une communauté de sécurité dont il existe deux types : pluralistes et amalgamées.
10Les unités participantes aux communautés pluralistes conservent en quasi totalité leurs souverainetés alors que celles qui constituent des communautés amalgamées se fondent dans des Etats unitaires, des unions d’Etats ou des Etats fédéraux.
11La théorie des communications suggère qu’un modèle intensif de communications entre les entités nationales devra aboutir à la constitution d’une communauté de sécurité si certaines conditions sont remplies. La théorie avance certaines propositions supplémentaires sur la confiance, l’amitié, l’indépendance, la compatibilité des valeurs et l’espérance de gains en communs, la solidarité et l’attention réciproque (mutual responsiveness) et les sentiments d’identité commune et de confiance réciproque (common identity or loyalty)4. Les hypothèses avancées par la théorie des communications sont très clairement énoncées : si le taux de transactions arrive à un certain niveau dans des conditions d’équilibre des charges et des capacités, la solidarité réciproque des élites augmentera ; et si la solidarité réciproque des élites augmente, une communauté de sécurité se constituera. La théorie des communications cherche à démontrer les relations entre certaines variables au niveau systémique, mais elle ignore les perceptions et les mobiles qui poussent les hommes à l’action.
12L’approche des communications a cherché à expliquer rétroactivement plutôt qu’à faire des prévisions. Elle ne révèle pas quand et comment la confiance et l’attention et la solidarité réciproques entre acteurs, élites et masses d’une région apparaissent. Elle ne s’intéresse pas au contenu des messages ni à leur relation avec l’évolution des capacités des institutions régionales. Et c’est ainsi que la politique dans le sens des démarches, négociations, institutionnalisation et évolution des tâches ne fait pas vraiment partie de l’approche.
13La question se pose sur la pertinence des conclusions de la théorie des communications pour les régions en voie de développement. La corrélation n’est pas certaine entre un taux élevé d’échanges entre les membres d’une de ses régions et la formation d’une communauté les regroupant. Haas en conclut que les échanges et autres transactions ne sont peut-être pas aussi déterminants que la perception par les acteurs des gains présents ou futurs qui en découleront pour eux. Les transactions ne peuvent alors être un bon indicateur que si elles sont interprétées à la lumière des perceptions des acteurs5.
2.3. – La théorie néo-fonctionnelle
14La théorie néo-fonctionnelle évite les affirmations et les généralisations systémiques. Le néo-fonctionnalisme considère comme acquis les intérêts des acteurs et en fait les points de départ de sa recherche.
15Les théoriciens néo-fonctionnalistes accordent la priorité au processus de prise de décision ascendant plutôt qu’aux grands desseins et maintiennent que la plupart des acteurs politiques sont incapables de comportement à long terme visant à atteindre un but déterminé d’avance. Ils considèrent que les acteurs trébuchent d’un ensemble de décisions à l’autre parce qu’ils ne peuvent pas prévoir toutes les implications et conséquences du premier. L’intégration commencerait, pour les néo-fonctionnalistes, par des sujets d’intérêt commun assez limités mais significatifs puis s’étendrait pour englober des politiques de plus en plus controversées et par conséquent transformatrices du système.
16Une nouvelle autorité centrale pourrait apparaître comme conséquence, imprévue à l’origine, des mesures ascendantes adoptées par les unités en intégration. Certains néo-fonctionnalistes soulignent le rôle d’acteurs individuels qui peuvent prévoir ce processus et soit le manipuler soit le freiner6. Joseph Nye résume bien le processus d’intégration tel qu’envisagé à l’origine par les néo-fonctionnalistes. Les acteurs importants du processus seraient les technocrates intégrationnistes et différents groupes d’intérêt qui amèneraient les gouvernements à créer une organisation d’intégration économique régionale pour plusieurs raisons convergences. Par la suite, et selon le degré d’engagement initial, cette action déclencherait de nouvelles forces de déséquilibre sectoriel (engrenage), des flux accrus de transactions et une participation d’un nombre croissant de groupes sociaux qui concentreront progressivement leurs activités au niveau régional. Ces forces ou mécanismes mènent à leur tour à deux résultats :
Sous la pression des secteurs non-intégrés et des groupes désirant préserver les gains qu’ils ont réalisés grâce à l’intégration, les gouvernements nationaux acceptent d’augmenter les pouvoirs cédés aux institutions régionales.
Les activités des groupes et éventuellement les loyautés des masses affluent vers le centre régional qui répond de plus en plus aux intérêts que satisfaisaient précédemment les gouvernements. La conséquence en est un processus continu et automatique menant à l’union politique si certaines conditions sont remplies. Celles-ci sont des conditions de base telles que la symétrie entre les unités nationales, le pluralisme social, des flux de transactions élevés et la complémentarité des élites, les conditions de déclenchement susmentionnées et les conditions de processus telles que le style technocratique de prise de décision (pratique de la supranationalité), les transactions croissantes et l’adaptabilité des gouvernements7.
17La théorie néo-fonctionnelle élaborée à partir de l’expérience de l’Europe occidentale repose ainsi sur quatre fondements : l’intégration économique, les conditions structurelles des unités participantes au processus d’intégration, le rôle stratégique des institutions et la dynamique ascendante du processus (spill-over). L’économie est le terrain où s’est déclenché le processus d’intégration ; et ce sont les buts économiques convergents imbriqués dans la vie bureaucratique pluraliste et industrielle de l’Europe moderne qui ont fourni l’élan décisif à la C.E.C.A. et la C.E.E8.
18Comme la grande majorité des théoriciens de l’intégration s’inscrivirent dans les années soixante dans le courant néo-fonctionnel, leurs écrits contribuèrent à modifier la théorie, à la rendre moins euro-centrique et plus utile aux fins de l’analyse comparée. Même si les auteurs précis des recherches demeurent différents et si les auteurs observent l’intégration régionale sous différents angles, on peut signaler en termes généraux des modifications et des éclaircissements introduits dans quatre composantes essentielles de la théories : la variable dépendante, les acteurs, les mécanismes du processus et la liste des conditions de l’intégration.
2.3.1 – La variable dépendante
19S’éloignant du "transfert des loyautés", Haas considère en 1970 que "transfert de l’autorité/légitimité" est le concept principal dans l’étude du processus d’intégration. Il propose trois différentes variables dépendantes vers lesquelles pourrait mener le transfert de l’autorité/légitimité : l’Etat régional, la commune régionale et le recouvrement asymétrique.
20Il tient à faire observer cependant que ces variables qui ont toutes les attributs d’une commune de sécurité ne sont pas des conditions terminales mais des résultats temporaires. Haas ne fixe donc pas d’avance la condition terminale du processus d’intégration. L’Etat régional est un arrangement hiérarchique qui ressemble aux Etats nationaux et la légitimité reconnue à l’autorité centrale représente un sentiment de nationalisme régional. La commune régionale suppose l’existence d’une interdépendance entre les unités participantes mais ne permet pas d’identifier un unique centre de pouvoir.
21La légitimité ne prend pas la forme d’une loyauté ressemblant au nationalisme. Le recouvrement asymétrique est un arrangement beaucoup plus complexe. L’interdépendance entre les unités participantes est asymétrique. Toutes les unités ne participent pas dans tous les domaines du réseau d’interdépendance. L’autorité est retirée des unités mais n’est pas investie proportionnellement ou symétriquement dans un nouveau centre. Elle est répartie asymétriquement entre plusieurs parmi lesquels ne ressort pas un seul centre dominant. Les citoyens reconnaissent la légitimité de l’ensemble mais il est difficile d’indiquer un seul centre de pouvoir dans lequel elle serait investie.
22Lindberg fait un pas supplémentaire et définit tout simplement l’intégration politique comme le développement progressif d’un système décisionnel collectif. Il propose un paradigme analytique, dérivé de l’analyse des systèmes et de la théorie des décisions, qui détermine les caractéristiques multiples des systèmes décisionnels collectifs, définit chacune d’entre elles comme une étendue de variation (range of variation) et concoit l’intégration politique comme le développement progressif de plusieurs de ces caractéristiques ou d’une combinaison parmi elles.
23Lindberg a recours à l’analyse des systèmes développée par David Easton et distingue dix caractéristiques du système collectif qu’il regroupe en trois catégories : le niveau, les animateurs et les conséquences du système décisionnel collectif9.
24Nye distingue trois sortes d’intégrations, économique, sociale et politique10 et adopte lui aussi la prise de décision collective dans le cadre d’une union économique comme variable dépendante. Il lui attribue les mérites d’être plus proche aussi bien des mobiles et des intérêts manifestes des auteurs impliqués dans des processus d’intégration entre pays en voie de développement que de la forme institutionnelle du processus d’intégration en Europe occidentale11 .
25Pour Amitai Etzioni, dont l’approche s’apparente avec la théorie néo-fonctionnelle, la variable dépendante est la communauté politique. Celle-ci est la condition terminale ou l’aboutissement d’un processus qu’il appelle unification. Trois critères définissent la communauté politique : elle a un contrôle effectif de l’utilisation de la violence, elle a un centre de prise de décision capable d’avoir une influence significative sur l’allocation des ressources dans la communauté, et elle est le foyer dominant de l’identification politique pour la grande majorité des citoyens politiquement conscients12.
26On peut ainsi dégager un consensus sur l’intégration politique entre les théoriciens néo-fonctionnels. Elle serait faite de deux composantes essentielles et convergentes : la création d’un système décisionnel collectif et la légitimité conférée aux moyens utilisés et aux allocations faites par ce système. Le champ d’intervention du système, les moyens qui sont mis à sa disposition et l’incidence des allocations faites par lui termineront le niveau d’intégration accompli. L’identification avec le système est un critère supplémentaire de l’intégration politique.
2.3.2 – Les acteurs
27Dans la première version néo-fonctionnelle, les acteurs déterminants du processus d’intégration étaient les technocrates intégrationnistes et les différents groupes d’intérêt qui poussaient les gouvernements à créer une organisation économique régionale. L’acteur aux desseins politico-dramatiques y a été ajouté par la suite compte tenu de l’incidence du Général de Gaulle sur l’intégration européenne. Nye propose ensuite de compter parmi les acteurs non seulement les groupes qui profitent de l’intégration mais également ceux qui s’y opposent ainsi que les groupes neutres qui peuvent être mobilisés par l’une des deux parties. En ajoutant de nouvelles catégories d’acteurs, le modèle devient plus complexe et difficile à manier, mais le champ de son applicabilité devient plus étendu13.
2.3.3 – Les mécanismes du processus
28Dans la théorie néo-fonctionnelle modifiée, la logique du processus est devenue probabiliste et non plus automatique. Haas qualifie désormais l’intégration de processus fragile, susceptible de retour en arrière et de se transformer en désintégration14. Nye définit sept mécanismes qui, dans leur fonctionnement et interaction, constituent le processus d’intégration politique15. Les effets de ces mécanismes peuvent être intégrationnistes ou désintégrationnistes.
Les liens fonctionnels entre les tâches de l’institution centrale déterminent la logique ascendante de l’intégration. Mais ce lien peut également être à l’origine d’une logique descendante (spill-back). Alors que la politisation n’intervient qu’à un stade avancé dans l’intégration entre pays industrialisés, elle est prématurée entre PVD et réduit l’initiative bureaucratique et les marchandages d’ensemble (package deals).
Les transactions croissantes. La création de l’institution centrale peut multiplier les transactions de façon spectaculaire. Si tel était le cas, les acteurs politiques pourraient accroître les capacités des institutions communes en renforçant l’efficacité de leurs décisions sans pour autant étendre leur champ d’application. Mais la croissance des transactions peut également affecter négativement les institutions et réduire les pouvoirs décisionnels qui lui sont reconnus.
Des liens délibérément établis entre les problèmes et les secteurs. Ils se fondent sur des attitudes politiques et idéologiques et non sur des critères de nécessité technique. Des coalitions sont par ailleurs formées pour diffuser des gains réalisés ou pour bénéficier de nouvelles opportunités. Ce mécanisme peut également fonctionner dans le sens contraire.
La socialisation des élites. En assistant à des réunions régulières et en travaillant ensemble, les élites développent des sentiments d’identité collective. Les élites imprégnées de cette identité peuvent cependant être marginalisées dans leur pays si les conditions d’intégration devaient se détériorer.
La formation de groupes régionaux. Des organisations régionales non-gouvernementales structurées et non-structurées sont créées pour défendre et promouvoir les intérêts communs des groupes privés au niveau régional. Ces organisations sont cependant généralement faibles et leur existence peut produire l’effet inverse dans certaines conditions.
L’attrait idéologique et d’identité commune. L’établissement et le fonctionnement de l’institution commune renforce cet attrait. Le sentiment de permanence de l’institution y gagnerait et les sacrifices à court terme pourraient être tolérés par les acteurs.
L’implication d’acteurs externes dans le processus. Celle-ci peut être positive ou négative selon la perception du processus en cours qu’ont ces acteurs externes. Une implication trop importante d’un acteur externe dans le processus, même si elle était positive, pourrait réduire l’attrait qu’il exerce du point de vue de l’identité commune.
2.3.4 Le potentiel d’intégration d’une région16
29Le potentiel d’intégration est l’ensemble des conditions qui affectent l’engagement initial des unités participantes au processus et leur réaction aux pressions qu’il génère. La liste des conditions qu’avait dressée Haas et Schmitter est modifiée par Nye. Celui-ci distingue deux catégories de conditions : structurelles et perceptuelles.
30En rendant compte de ces conditions, nous incluerons les hypothèses formulées par Hansen17 sur l’intégration des pays en voie de développement, question que Nye lui-même n’avait pas manqué d’aborder. Les hypothèses ainsi énoncées devront nous être plus utiles lorsque nous aborderons l’étude de la pratique de l’intégration arabe à la lumière de la théorie.
Les conditions structurelles. Les conditions structurelles sont les variables relativement stables que déterminent des facteurs autres que le processus d’intégration. Elles ne changent durant le processus qu’à cause de facteurs externes. Quatre conditions structurelles sont identifiables.
La symétrie ou l’égalité économique des unités. Certains auteurs estiment que l’existence d’une grande zone centrale (core area) et de disparités entre les grandeurs des unités sont des conditions positives pour l’intégration. D’autres maintiennent que l’intégration ne peut réussir qu’entre des partenaires égaux. En réalité, que les uns ou les autres aient raison dépendra du champ d’intégration et des indicateurs choisis pour mesurer la symétrie entre acteurs. Il demeure que le problème du regroupement industriel autour de pôles déjà plus industrialisés, pour bénéficier des économies externes, sera politiquement plus évident et plus difficile à résoudre dans les pays les plus petits et les plus pauvres. L’intégration dans les régions industrialisées réduirait la hiérarchie régionale alors qu’elle la renforcerait dans les régions en développement.
La complémentarité des valeurs des élites. La convergence d’idées des élites est une condition importante dans le processus d’intégration. Plus grande sera la complémentarité des élites qui détiennent le pouvoir d’influer sur les questions économiques et politiques les plus importantes de la région, meilleures seront les chances d’une réaction positive intégrationniste aux décisions émanant du processus.
Le pluralisme. Les groupes d’intérêt ont joué un rôle important dans le processus d’intégration européenne. L’absence relative ou la faiblesse de ces groupes dans les PVD rend l’intégration plus difficile en privant les bureaucrates régionaux d’alliés potentiels et les gouvernements de sources d’information utiles pour la définition de politiques économiques réalistes. En somme, plus grand sera le pluralisme dans tous les Etats membres, meilleures seront les chances d’une réaction intégrationniste au feed-back émanant du processus.
La capacité d’adaptation et de réaction des unités membres. L’instabilité interne des unités se répercute négativement sur leur capacité de réaction et d’adaptation aux réalités nouvelles créées par le processus.
Les conditions perceptuelles. Trois conditions perceptuelles sont identifiables. Elles sont hautement influencées par le processus.
La perception de la répartition équitable des gains. Les chances d’avancer dans le processus d’intégration seront meilleures si les acteurs ont été équitablement répartis entre eux. Il faut souligner que tous les acteurs peuvent avoir gagné, mais c’est leur perception de la répartition des gains qui sera déterminante. Cette condition est particulièrement sensible dans le cas des PVD.
La perception de la situation par rapport au monde extérieur. La définition commune de la situation des acteurs par rapport au monde extérieur et des mesures à prendre pour lui faire face constitue une condition favorable pour la poursuite de l’intégration. En ce qui concerne les PVD, Roger Hansen estime par exemple, que la perception commune de leur dépendance de l’exportation des produits de base explique leur intérêt dans l’intégration régionale18.
Des coûts visibles réduits ou exportables. L’un des principes fondamentaux de la stratégie néo-fonctionnelle est de faire procéder à l’intégration sans coût apparent en choisissant soigneusement les premières mesures. Si les coûts visibles sont réduits, il sera facile de parvenir à un accord sur les premières mesures qui déclencheront le processus d’engrenage. D’autre part, si un problème provoqué par l’intégration entre PVD peut être résolu au moyen d’une aide extérieure, les coûts de la solution seront exportables et par conséquent celle-ci sera très probablement adoptée. C’est ce qui expliquerait le succès des banques de développement régional.
31En résumé, plus grandes seront les possibilités d’éviter ou d’exporter les coûts visibles des mesures à prendre pour faire face au feedback émanant du processus et meilleures sont les chances d’une réactions intégrationniste.
II – THEORIES DE L’INTEGRATION ET MONDE ARABE
32Les considérations théoriques sur l’intégration des PVD sont faites généralement à partir de l’observation des processus d’intégration en Amérique centrale et en Afrique de l’Est. D’autres expériences africaines et celle de l’ALALE sont occasionnellement prises à témoin. Mais l’intégration entre pays arabes n’est que très rarement mentionnée. Nye donne l’exemple des pays arabes pour démontrer la politisation prématurée de l’intégration entre PVD et estime que leurs activités économiques conjointes ont une importance dimension politique19. La mention de l’intégration entre pays arabes est parfois négative : le même Nye donne le Marché commun arabe comme exemple d’une étiquette plus utilisée qu’appliquée20.
33La seule exception est celle d’Amitai Etzioni. Dans son livre sur l’unification politique, Etzioni consacre un chapitre à l’expérience de la République arabe unie. Mais la question essentielle dans l’œuvre d’Etzioni est celle de savoir qui oriente l’unification, avec quels pouvoirs et à quelles fins. Il identifie une unité d’élite et une unité/sujet dans le processus d’intégration et trois sortes de pouvoir exercé : coercitif, utilitaire et d’identification. L’interaction entre l’idée d’acteurs élite et sujet d’une part et celle du pouvoir coercitif d’autre part nous éloigne de la conception d’origine de la théorie néo-fonctionnelle, à savoir que l’intégration politique est l’assemblage volontaire d’acteurs politiques souverains qui s’engagent dans la création progressive d’un système décisionnel unique.
34Nous formulons l’hypothèse que le cadre théorique néo-fonctionnel modifié, tel qu’esquissé ci-dessus, fournit des outils suffisants pour l’analyse de la pratique de l’intégration dans le monde arabe. Nous l’appliquerons à l’étude de deux processus dans le but de découvrir dans quelle mesure les hypothèses qu’il contient rendent raison de la réalité. Cette mesure déterminera le degré de confirmation ou d’infirmation de la nôtre.
35Les deux processus choisis sont ceux de l’intégration promue par le Conseil de l’Unité économique arabe (CUEA) et de la désintégration de la République arabe unie (RAU). Le premier choix ne devrait pas soulever de problèmes. Il s’inscrit dans le champ de l’économie, précepte de base de la théorie néo-fonctionnelle. Le second est tout aussi justifiable. En proclamant l’Etat unitaire, les acteurs suivaient une stratégie pour le moins fédéraliste. Le processus n’en demeurait pas moins à ses débuts. L’unification préalable du système décisionnel ne peut pas être obstacle à l’étude de son fonctionnement et des conséquences de ce fonctionnement dans la perspective théorique néo-fonctionnelle.
1 – Le Conseil de l’Unité économique arabe dans la perspective néo-fonctionnelle
36L’Accord de l’Unité économique entre les Etats de la Ligue arabe a été adopté par une résolution du Conseil économique de la Ligue le 3 juin 195721. Ses fondements sont la volonté des Etats parties d’organiser leurs relations conformément aux liens historiques qui les unissent et de créer les meilleurs conditions pour la prospérité de leurs économies, le développement de leurs ressources et le bien être de leurs pays. L’accord est entré en vigueur le 30 avril 1964.
1.1 – La variable dépendante
37L’unité économique est l’objectif poursuivi par le CUEA. Le préambule de "l’Accord de l’Unité économique entre les Etats de la Ligue arabe" mentionne que les Etats signataires sont convenus de l’instauration d’une unité économique complète entre eux et d’y parvenir de façon progressive et aussi rapidement que possible. L’article premier de l’Accord réitère la mention de cet objectif. Il interprète l’unité économique comme étant la liberté de circulation des personnes et des capitaux, la liberté d’échange des marchandises et des produits nationaux et étrangers, la liberté d’établissement, du travail, de l’emploi et de l’activité économique, la liberté du transport, des ports et aéroports et la reconnaissance de droits de propriété, de legs et d’héritage. L’article 2 énumère les moyens de parvenir à l’objectif poursuivi. Il mentionne entre autres l’instauration d’une zone douanière unique, l’unification des règlements de transport et de transit, la conclusion en commun d’accords de commerce et de paiements avec les pays tiers, la coordination des politiques dans les domaines de l’agriculture, de l’industrie, du commerce intérieur, la coordination des législations du travail et de la sécurité sociale, la coordination des lois sur les impôts et autres taxes dans les domaines de l’agriculture et de l’industrie, des biens immobiliers et de l’investissement pour garantir l’égalité des citoyens des Etats parties et la coordination des politiques monétaires comme mesure de transition vers l’adoption d’une seule monnaie. L’article 9 mentionne la coordination du développement économique et la mise en œuvre de projets communs de développement parmi les compétences du Conseil de l’unité économique. La préambule prévoit de réaliser l’unité économique graduellement. L’article 9 de l’accord crée un Conseil de l’unité économique arabe composé d’un ou plusieurs représentants permanents des Etats membres chargé de mettre en œuvre les dispositions de l’Accord. Les décisions du Conseil sont prises à la majorité des deux tiers et n’engagent que les Etats qui les ont approuvées. L’Accord a été signé et ratifié par treize des Etats membres de la Ligue.
38Les objectifs finaux et les moyens d’y parvenir sont ainsi clairement énoncés par l’Accord de l’Unité économique arabe. Mais ces objectifs ne constituent pas la variable dépendante dont s’occupe la théorie néo-fonctionnelle. Cette variable, elle-même en progression ou régression, est le système décisionnel mis en place. Les décisions du CUEA sont prises à la majorité qualifiée, et non à l’unanimité, mais elles n’engagent que les Etats qui les ont approuvées. Le texte de l’Accord n’établit pas des buts précis et des délais pour les atteindre. La coordination est plus importante que l’unification des politiques et des législations comme moyen d’action. Dans les termes de l’analyse systémique de Lindberg, le niveau d’intégration et le caractère décisif du système décisionnel apparaissent assez réduits malgré l’étendue de son champ d’action. La conjugaison des deux facteurs précédents suffit à notre avis, pour montrer un faible niveau d’engagement initial dans le processus. Le niveau d’engagement doit être considéré comme une déterminante essentielle de l’évolution d’un processus d’intégration politique.
39L’institution centrale à vocation supranationale, ou supra-étatique, aux fins de l’étude du monde arabe, joue un rôle essentiel dans la stratégie néo-fonctionnelle. Elle est absente du processus d’intégration promu par l’Accord de l’Unité économique. En fait, le CUEA est un organe intergouvernemental simplement assisté par un bureau technique. On découvre donc la réalité de l’unité créée par l’Accord : une organisation internationale classique. La mention du terme "unité" dans son titre ne peut rien y changer.
1.2 – Les acteurs
40Les technocrates sont clairement subordonnés au pouvoir politique dans les pays arabes. Leur participation et celle des groupes d’intérêt aux processus politiques internes est pour le moins marginale. Dès lors, il est difficile de les imaginer en tant qu’acteurs influant sur le processus d’intégration régionale. Les écrits sur la CUEA ne leur signalent aucun rôle dans son fonctionnement. Les technocrates, faut-il le rappeler, sont directement soumis à l’organe intergouvememental, d’après le texte de l’Accord.
41L’hypothèse de la théorie néo-fonctionnelle sur les acteurs et leurs rôles résulte de l’observation de l’Europe occidentale et de certaines expériences latino-américaines. Elle est étrangère à la réalité arabe. Ceci n’empêche pas qu’elle puisse être authentifiée un jour. Mais il faudra pour y parvenir une action de développement politique orientée vers l’objectif de l’intégration.
1.3 – Les mécanismes du processus
42Le CUEA n’a pas procédé, dans son action, selon la logique ascendante décrite par la théorie néo-fonctionnelle. Il a voulu agir dans plusieurs domaines à la fois : les échanges commerciaux, l’investissement, la liberté de circulation de la main-d’œuvre, l’industrie et l’agriculture.
43Par sa résolution n° 17 du 13 août 1964, le Conseil créa le Marché Commun arabe22. La lecture du texte de la résolution donne raison à Nye : ce marché n’est en fait qu’une zone de libre-échange puisqu’un tarif douanier commun et la liberté de circulation des facteurs de production n’y sont pas prévus. Seuls sept des Etats membres du Conseil ont adhéré au Marché Commun. Le Conseil adopta d’autres résolutions dans le même domaine des échanges comme la résolution n° 659 en 1954 sur un "Accord sur le commerce de transit"23 et la résolution n° 706 en 1975 sur le "Modèle d’une loi douanière unifié"24. La dernière laisse même aux Etats qui l’ont adoptée la liberté d’amender certaines de ces dispositions ou d’en suspendre l’application pendant une période de cinq ans pour tenir compte de leurs circonstances particulières.
44Dans le domaine des investissements, le Conseil adopta plusieurs résolutions portant sur des instruments juridiques dont un "Projet d’accord sur les investissements et les circulation des capitaux arabes dans les pays arabes", un "Accord constitutif de l’Organisation arabe de garantie des investissements" et un "Projet d’accord sur le règlement des litiges relatifs aux investissements entre les Etats arabes hôtes et les citoyens des autres Etats arabe"25. Cette dernière n’est jamais entrée en vigueur, le nombre nécessaire de ratifications n’ayant pas été déposé.
45La circulation de la main-d’œuvre a également été l’un des champs d’action du CUEA qui y a adopté, entre autres, un "Projet d’accord sur la circulation de la main-d’œuvre entre les Etats membres du CUEA".
46Par sa résolution n° 12 du 12 juin 1964, le CUEA s’est engagé à étudier la coordination et l’intégration dans les secteurs de l’industrie, de l’agriculture et des transports ainsi que la coordination des politiques monétaires et financières. En 1968, il définissait six activités industrielles dans lesquelles pourrait commencer la coordination et signalait le même jour la nécessité d’établir des liens entre les différents secteurs et mentionnait en particulier l’industriel et l’agricole26.
47Dans le domaine financier et monétaire, après cinq ans d’étude, le Conseil adopta un "Projet de Convention créant une Union monétaire arabe”. La Convention, ouverte à la signature, n’est jamais entrée en vigueur une seule ratification y ayant été déposée.
48Le domaine de la planification du développement n’a pas été en reste. Dans un premier temps, en 1970, puis en 1978, le Conseil a adopté une approche de coordination des plans de développement des différents Etats membres. Entre 1978 et 1980, il s’est ensuite orienté vers l’établissement d’un plan commun de développement indépendant des plans des Etats27.
49Il est évident que le CUEA n’a pas suivi une stratégie d’intégration néo-fonctionnelle. Dés sa création, il s’est attaqué aux différents secteurs de l’économie et à différentes branches d’activité à leur intérieur. Le volontarisme politique a guidé son action et non pas la nécessité découlant des conséquences de l’intégration progressive dans l’une des branches. Il en a résulté une extension horizontale du champ d’action du CUEA. Par contre, le système décisionnel intergouvememental n’a point pu percer verticalement. Il s’est limité au stade de l’élaboration d’instruments que les Etats signent et ratifient par la suite s’ils le jugent opportun. La théorie néo-fonctionnelle établit un lien entre les extensions verticale et horizontale de l’action du système décisionnel qui est complètement absente de la démarche du CUEA.
50La politisation prématurée des processus d’intégration des PVD est une hypothèse de la théorie néo-fonctionnelle. Même si des différences politiques n’ont pas manqué d’apparaître, elle ne semble pas tout à fait confirmée dans le cas du CUEA28.
51La socialisation des élites a certainement été possible grâce aux réunions du Conseil et de ces commissions. La modestie des réalisations, cependant, ne laisse pas penser que des organisations non-gouvernementales régionales aient été créées pour défendre les intérêts des groupes privés. L’absence de succès visibles et palpables du CUEA rend improbable qu’il ait renforcé l’attrait idéologique et l’identification arabe commune qui ont été à l’origine du processus. Il ne semble pas exister d’implications directes d’acteurs externes dans le processus. Mais l’ouverture des économies des Etats membres sur le monde extérieur fait sentir et représente une incidence indirecte négative sur le processus d’intégration.
52Les mécanismes des processus décrits par la théorie néo-fonctionnelle n’ont pas fonctionné. Ceci pourrait expliquer la modestie des réalisations du CUEA. Il reste à savoir les conditions dans lesquelles s’est déroulé le processus pour pouvoir émettre un jugement raisonné.
1.4 – Le potentiel d’intégration
53Il est généralement convenu que vingt-cinq ans après son entrée en vigueur, l’Accord sur l’Unité économique arabe n’a pas produit les effets intégrationnistes escomptés. La modestie de l’acquis en matière d’intégration économique est le plus souvent expliquée par l’absence de volonté politique de la part des Etats arabes. Le potentiel d’intégration d’une région devrait, selon la théorie néo-fonctionnelle, faire la lumière sur les raisons concrètes des progrès ou des trébuchements d’un processus. Il faut cependant signaler qu’il est difficile d’établir des liens de causalité certaine entre les conditions de l’intégration d’une part et le processus d’autre part quand ce dernier n’a pas vraiment eu lieu. Ceci s’applique en particulier aux conditions perceptuelles qui sont intiment liées au processus.
1.4.1 – Les conditions structurelles
54Il existe des disparités éclatantes entre les pays membres du CUEA. En 1982, le PNB per capita des Emirats arabes unis et du Kuwayt étaient de US$ 26.012 et 12.779 respectivement alors qu’il était de US $ 714 pour l’Egypte et de US $ 362 pour le Soudan29. En, 1983, les populations des EAU et du Kuwayt étaient de 1,1 million et 1,5 million d’habitants et celles de l’Egypte et du Soudan s’élevaient à 45,1 millions et 20,3 millions d’habitants respectivement.
55En 1970 et 1979, l’industrie de transformation représentait respectivement 8 % et 6 % du PIB du Kuwayt et 4 % et 4,5 % du PIB des EAU. Pendant ces deux mêmes années, elle représentait 22 % et 16 % du PIB de l’Egypte et 13 % et 11 % de celui du Soudan. Le secteur de l’industrie de transformation en Egypte était équivalent à 639 % et 2330 % du secteur correspondait du Kuwayt et des EAU en 1970 et 277 % et 411 % en 1979. Les disparités entre les structures économiques, surtout dans le secteur délicat de l’industrie de transformation, sont frappantes30.
56L’abondance extrême des ressources financières des uns et la précarité de celles des autres peuvent les inciter à l’intégration. Mais elles peuvent aussi avoir un effet inverse. Les plus riches risquent d’être attirés vers les grandes places financières internationales. L’effet de la disparité de l’industrialisation peut également produire le problème du regroupement dans les pays relativement développés. Les nantis hésiteront d’autant plus à approfondir l’intégration qu’ils n’ont pas besoin des marchés des pays démunis.
57La complémentarité des valeurs des élites et la convergence de leurs idées ne constituent pas une condition aussi simple à satisfaire qu’il ne puisse paraître à première vue. Il est vrai qu’il existe une couche d’intellectuels et d’hommes politiques aux volontés unitaires convergentes. Celle-ci s’appuie sur des sentiments d’identité commune, certaines intériorisées par les citoyens des pays arabes. Il n’empêche que l’évolution socio-économique et politique du monde arabe a été déformée par la période de domination coloniale. Ceci a eu pour effet de produire des formations sociales aux configurations et aux niveaux de développement différents. Il en résulte des différences dans les conceptions intégrationnistes des forces unitaires comme dans les relations des classes dirigeantes avec le monde extérieur31. La complémentarité des valeurs et la convergence des idées sont ainsi loin d’être garanties.
58Un grand effort n’est pas nécessaire pour démontrer que la troisième condition structurelle, le pluralisme, n’est pas satisfaite dans les pays arabes. Parmi les membres du CUEA, seuls l’Egypte et le Soudan ont expérimenté un pluralisme relatif pendant une plus ou moins longue partie des vingt-cinq années d’existence du Conseil. D’autre part, nous rappelons ce que nous avons dit plus haut en traitant des acteurs du processus, à savoir que les groupes d’intérêt jouent un rôle marginal, sinon inexistant, dans les processus politiques internes des pays arabes.
59Le processus d’intégration n’ayant pas suffisamment avancé, il est difficile de juger la capacité d’adaptation et de réaction des unités membres de CUEA. Il est simplement possible de supposer que les problèmes découlant du conflit arabo-israélien et qui ont particulièrement affecté l’Egypte, la Syrie et la Jordanie et les difficultés économiques de ces trois pays parmi d’autres, ainsi que les problèmes d’intégration interne au Soudan et en Iraq auraient entamé leur capacité de réaction et d’adaptation s’ils avaient dû y avoir recours.
1.4.2 – Les conditions perceptuelles
60La perception de la répartition équitable des gains est une condition qui n’entre pas en jeu dans le cas de l’expérience du CUEA. La raison en est qu’il n’y a pas eu de gains ou presque. Une comparaison des échanges entre les Etats membres dans les sept années précédentes et suivant l’entrée en vigueur de sa résolution créant le Marché commun arabe montre une croissance de 13,5 %. Mais par rapport à l’ensemble des échanges mondiaux de ces mêmes pays, ils ont rétrocédé de 5,6 % à 3,1 % entre 1958 – 1964 et 1965 – 197132.
61Nous avons déjà abordé les différences structurelles qui affectent les perceptions des acteurs de leur situation par rapport au monde extérieur. L’incidence du processus sur cette perception est difficile à établir, encore une fois du fait de sa marginalité dans l’activité économique et politique des Etats membres. Il est évident qu’un processus de ce genre ne peut pas avoir de coûts et par conséquent cette dernière condition perceptuelle est sans intérêt aux fins de notre analyse.
62Les conditions structurelles ne paraissent pas avoir été favorables au fonctionnement des mécanismes du processus du CUEA. Ainsi la théorie n’a pas été démentie. Les outils dont nous disposons ne nous permettent cependant pas de savoir comment les supports fondamentaux de l’intégration économique arabe auraient pu être mis au profit du processus. L’intérêt des unités dans l’intégration, que la théorie ne met pas en question, ou le fort sentiment d’identification commune des citoyens et des élites des Etats arabes sont ainsi deux ressources inexploitées.
63La théorie nous a certainement aidé à étudier le processus. Elle ne nous a quand même pas servi à savoir comment effectuer l’intégration politique des Etats membres du CUEA dans le but de réaliser leur intégration et leur développement économique.
2 – La désintégration de la République arabe unie (RAU)
64L’unification de l’Egypte et de la Syrie en 1958 a procédé selon un modèle fédéraliste même si l’Etat qui en a résulté était simple et unitaire. L’identification d’institutions uniques et la rédaction d’une constitution ont été les moyens d’action choisis par les acteurs. Appuyés sur leur fort sentiment d’identification commune et leur intérêt à long terme, les deux pays ont ainsi commencé par intégrer un seul système décisionnel qui allait être mis au service de leur intégration et de leur développement socio-économique.
65La théorie néo-fonctionnelle fournit un cadre d’étude des processus d’intégration. Et elle est également applicable, surtout dans sa version modifiée, aux processus de désintégration. Le raisonnement a contrario est sans doute un moyen de vérification d’une théorie. Nous faisons ci-après une tentative d’interprétation de la désintégration de la RAU dans une perspective néo-fonctionnelle.
2.1 – La variable dépendante
66Le problème de la variable dépendante dans l’intégration égypto-syrienne a été rapidement résolu dans les conversations qui ont précédé la proclamation de la RAU33. En effet, le système institutionnel adopté fut celui de l’Etat unitaire, recouvrant ou même dépassant le concept d’Etat régional de Haas ou de communauté de sécurité amalgamée dans le langage transactionaliste. Le président de la République exerçait le pouvoir exécutif assisté de ministres qu’il nommait. Le pouvoir législatif devait être confié après la période de transition à une assemblée élue au suffrage universel direct. Entre-temps, la constitution provisoire promulguée après la proclamation de l’Etat, concentrait toutes les tâches de la période de transition dans la personne du président et lui conférait de vastes pouvoirs exécutifs et législatifs. Il lui revenait de nommer les vice-présidents et les ministres et de les destituer, de renommer les membres de l’Assemblée nationale et de décréter sa dissolution. Il avait le droit de présenter les projets de loi, de les promulguer et de s’y opposer ainsi que de légiférer et de décréter dans les domaines de compétence de l’Assemblée quand elle n’était pas en session. La majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée était nécessaire après sa convocation pour déclarer nuls et non avenus les lois et les décrets émis par le président34. Le président de la République n’a nommé les membres de l’Assemblée nationale qu’en juin 1960, deux ans et quatre mois après la proclamation de l’Etat unifié. Ainsi était mis en place non seulement un système décisionnel unique mais aussi un système qui laissait un large champ d’action et d’initiative à la personne du président. Cette caractéristique non démocratique du système s’explique par le consensus, sinon l’unanimité qui se faisait sur la personne du président Nasser. Celui-ci devenait ainsi l’acteur politico-dramatique dont Haas découvrait l’importance à l’occasion des attitudes du Général de Gaulle envers le processus d’intégration européenne. Mais en l’occurrence l’acteur politico-dramatique arabe exerçait son influence et sa manipulation dans un sens contraire à celui de l’acteur européen.
67Dans la pratique, le président a exercé son pouvoir exécutif assisté d’un seul conseil des ministres central pendant une période, puis d’un conseil central et de deux conseils exécutifs pour chacune des deux régions, pour revenir à la formule initiale un mois avant la fin de l’expérience unitaire. Ayant son siège dans la capitale, le président de la République changea plusieurs fois sa méthode de suivi de l’évolution des affaires en Syrie. Il délégua ses pouvoirs exécutifs à différentes personnes ou comités successivement sans que leurs compétence soient clairement définies. Il résulte de ce qui précède que l’institution détentrice du pouvoir exécutif a été la pierre angulaire de l’Etat unitaire. L’instabilité de cette institution en Syrie s’est répercutée sur l’efficacité de sa performance. Elle a été la cible de critiques pour avoir concentré les pouvoirs dans les mains de quelques personnes et pour avoir été incapable de trouver la formule de gouvernement la plus adaptée au processus d’interprétation sociétaire35. Le système décisionnel unifié était ainsi mis en place mais sa capacité à réagir aux pressions émanant du processus était sérieusement ébranlée.
2.2 – Les acteurs
68L’unification égypto-syrienne s’est réalisée sans l’intervention des technocrates. L’Egypte a fourni l’acteur dramatico-politique en la personne du président Nasser. Les autres acteurs, qui, avec détermination, ont accéléré le processus provenaient de Syrie. Ils étaient essentiellement le parti Ba’th et le Conseil militaire constitué de vingt-quatre officiers supérieurs ainsi que d’autres forces politiques, de coloration différente de celle de Ba’th, alarmées par le progrès du parti communiste sur la scène politique syrienne36. Le processus d’unification a rejeté tous ces acteurs en dehors du système institutionnel et les a aliénés politiquement ou économiquement. Après plusieurs conflits, les ministres du parti Ba’th ont démissionné du gouvernement en décembre 195937. Le Conseil militaire a été démonté : ses membres ont été nommés à des postes ministériels, transférés au Caire ou à d’autres fonctions dans l’armée syrienne. La bourgeoisie syrienne a été atteinte dans ses intérêts par la réforme agraire, les lois socialistes de juillet 1961 et l’intervention de l’Etat dans l’économie ainsi que par la fermeture des frontière avec la Jordanie, l’Arabie séoudite et l’Irak38,
69Privé des acteurs qui avaient joué des rôles déterminants dans sa mise en place et ne leur substituant aucun, le processus s’est facilement écroulé devant un groupe de militaires sécessionnistes qui ne dépassait pas les trente-sept officiers. Il s’est même trouvé parmi les signataires de l’acte de sécession certains des acteurs qui avaient joué des rôles de premier plan dans la décision d’unification en 195839.
70L’hypothèse de la théorie néo-fonctionnelle est largement vérifiée. Même si l’absence d’un rôle joué par les technocrates la démentit partiellement, l’importance des rôles joués par l’acteur politico-dramatique et par les autres acteurs favorables ou hostiles au processus est évidente dans le cas de l’expérience égypto-syrienne.
2.3 Les mécanismes du processus
71L’Etat unitaire, une fois constitué, ne pouvait pas procéder à l’intégration des deux pays selon une stratégie strictement néo-fonctionnelle. L’autorité/légitimité ayant été entièrement dévolue au niveau système décisionnel unique, il était raisonnable de tenter de l’utiliser aux fins de l’intégration sociétaire poursuivie. Il est intéressant d’observer que dans le cas égypto-syrien, le "spill-over" s’est opéré dans un sens inverse de celui décrit par la théorie. En effet, la coopération et l’intégration dans le domaine de la politique de puissance ont précédé la coopération et l’intégration dans le domaine de la politique du bien-être et ont poussé vers la création de l’Etat unitaire. Les deux pays commençaient en fait par signer un communiqué le 2 mars 1955 définissant les fondements de leur coopération en matière de politique étrangère. Le 22 octobre de la même année, ils signaient un Accord de défense commune et nommaient par la suite un commandement commun de leurs deux armées. En septembre 1956, les ministres de l’économie signaient un accord créant une banque industrielle et des sociétés communes. En mars 1957, les deux pays concluaient un accord d’unité économique qui prévoyait la liberté de circulation des capitaux et des personnes, de l’échange des produits nationaux, d’établissement et du travail40 .
72L’Etat unitaire a ainsi logiquement oeuvré dans plusieurs champs d’action à la fois. En économie, un plan de développement quinquennal était arrêté dans chaque région couvrant la même période et visant tous les deux à doubler le PNB en l’espace de dix ans. Des objectifs de complémentarité et d’intégration économique y étaient inscrits. Sectoriellement, le plan couvrit le défrichage des terres, le transport, les communications, l’électricité, les mines, la prospection de pétrole, l’agriculture, le logement et l’éducation41. La logique néo-fonctionnelle n’était pas cependant absente du processus. Ainsi, l’Etat monopolisait le commerce extérieur et pour que cette mesure puisse être mise en œuvre décrétait le contrôle des changes.
73La réforme agraire est un autre domaine où s’est opérée la logique ascendante. L’unanimité étant faite sur la personne du président de la République, promoteur politico-dramatique de l’unification, il fallait qu’il livre aux citoyens de l’Etat unitaire ce qu’il représentait et qu’eux attendaient de lui. Il avait représenté une identité arabe commune et une orientation en politique étrangère et dans le conflit arabo-israélien. Cette identité et cette orientation avaient été les fondements de l’unification déjà institutionnellement réalisée. Mais, en Egypte, il avait été aussi porteur d’idées de justice sociale et promoteur d’un société plus équitable. La logique de l’unité poussait donc vers l’adoption de la loi sur la réforme agraire. Avec la délimitation de la configuration du projet socialiste du président de la République, maître suprême du système décisionnel, il était encore une fois logique que les nationalisations des intérêts économiques privés soient des moyens de mise en œuvre de ce projet et d’intégration des deux régions. Les réalités n’ont pas été non plus ignorées. Ainsi, l’unification des devises des deux pays n’a jamais été arbitrairement décrétée et était laissée pour une période ultérieure.
74Avant la proclamation de la RAU, l’acteur politico-dramatique avait voulu adopter une démarche fonctionnelle et arriver progressivement à la condition terminale unitaire. Dans la pratique, les circonstances dans lesquelles a été prise la décision d’unification et dont nous ne nous occupons pas ici l’ont poussé à adopter la démarche inverse42.
75La logique interne du processus est ainsi parfaite. Il n’en demeure pas moins que l’absence de démocratie et la concentration du pouvoir décisionnel ont privé le système de ses assises et des fondements sur lesquels il pouvait s’appuyer. Ceci était d’autant plus grave que les mesures de contrôle de l’économie par l’Etat et de redistribution des richesses devaient immanquablement générer des oppositions et des résistances. Celles-ci ne pouvaient que se retourner contre le processus d’unification. Nous constatons ainsi que les liens délibérément établis entre les problèmes et les secteurs et fondés sur des attitudes idéologiques et politiques ont sapé le processus.
76La caractère personnalisé du système décisionnel n’aidait pas, d’une part, à opérer la socialisation des idées et à renforcer l’identification commune avec le processus en cours. Le caractère autoritaire du système ne pouvait pas, d’autre part, s’accommoder d’organisations non-gouvernementales articulant les intérêts de groupes privés. Ainsi, l’intégration politique s’appliquait à réaliser l’intégration et le développement économique. Cependant, elle ne s’occupait pas suffisamment des tensions que ce processus provoquait et ignorant les élites qui avaient été les protagonistes de funification diminuait sa capacité de résistance. Par ailleurs, l’attitude hostile d’Israël, des autres Etats de la région et des puissances étrangères fournissait un environnement extérieur favorable à toute tentative de démembrement du système décisionnel unique et de la RAU en ses deux unités composantes.
2.4 – Le potentiel d’intégration
2.4.1 – Les conditions structurelles
77La seule disparité économique entre l’Egypte et la Syrie résidait dans la différence de volume de leurs économies due à son tour à la différence du volume de leurs populations. En 1956, deux ans avant l’unification, le PIB égyptien représentait environ 433 % du PIB syrien. La composition par secteurs du PIB est par contre largement semblable, l’agriculture représentant 33 % pour l’Egypte et 44 % pour la Syrie, l’industrie extractive 1 % dans les deux cas et l’industrie de transformation 11 % dans les deux pays. Le secteur industriel égyptien représentait environ 430 % du secteur industriel syrien43. Mais la disparité du volume des deux PIB qui se répercute par la suite dans la disparité du volume de leurs secteurs d’industrie manufacturière n’a pas empêché la constitution de l’Etat unitaire et n’a pas été par la suite source de friction ou l’une des causes de la désintégration44
78La complémentarité des valeurs des élites et la convergences de leurs idées n’étaient pas par contre assurées. La classe politique et surtout le président égyptien avaient été réservés quant à la proclamation immédiate de l’unité en 1958 et avaient préféré une sorte d’intégration fonctionnelle progressive. Les forces unitaires syriennes étaient d’un autre avis qui s’est finalement imposé. Les idées des deux élites quant à l’organisation politique et la démocratie étaient également divergentes. Ainsi, cette condition n’était pas satisfaite et elle s’est avérée par la suite fondamentale dans l’écroulement du processus politique. L’abolition des partis politiques syriens avait été posée comme condition par le président Nasser pour approuver l’unité égypto-syrienne. Il la décréta après la proclamation de l’Etat unitaire et la concentration croissante du pouvoir se chargea par la suite de réduire les fonctions que pouvaient jouer les groupes d’intérêt. A la sécession de la Syrie de la RAU, le pluralisme avait donc pratiquement disparu45.
79L’hypothèse de la théorie fonctionnelle n’est pas contredite. La capacité d’adaptation et de réaction de la Syrie aux réalités créées par le processus a pu être réduite par la crise économique due à la sécheresse qu’a connue le pays pendant les trois années de l’unité46. L’instabilité avait d’autres sources également. Les changements dans la structure institutionnelle, vacillante entre la création et l’abolition d’un Conseil exécutif pour chaque région et la destitution en août 1961 du colonel al-Sarrâj47 qui avait gouverné le pays dans un esprit sécuritaire contribuèrent à réduire la capacité de réaction du processus. Mais cette instabilité, faut-il le préciser, ne s’était pas transformée en crise pour l’Etat unitaire. La relation entre l’instabilité interne et la capacité d’adaptation et de réaction est logique. Bien qu’il soit difficile d’en évaluer la portée, elle a dû produire ses effets dans l’expérience de la RAU et lors du coup sécessionniste en septembre 1961.
2.4.2 – Les conditions perceptuelles
80Pendant les trois années de la RAU, l’Egypte transféra à la Syrie entre 40 et 50 millions de livres sterling. Elle fournit également 75 % du budget central de la RAU couvrant les affaires d’intérêt commun comme la défense, les affaires étrangères et la présidence de l’Assemblée nationale48. L’Egypte n’avait certainement pas réalisé des gains aux dépens de la Syrie dans la perception des acteurs syriens.
81Par contre, même si l’hypothèse ne l’englobe pas dans sa formulation, il est opportun de signaler la perception d’une hégémonie politique égyptienne sur la Syrie. Elle a été renforcée par des rumeurs comme celle du transfert d’un million de paysans égyptiens vers les terres fertiles de Syrie. Une autre perception, justifiée, est celle de la répartition des gains découlant du processus à l’intérieur de la Syrie même. Les lois de la réforme agraire, des nationalisations et du contrôle étatique de l’économie avaient redistribué les richesses à l’intérieur de la société syrienne et par conséquent affecté les conditions de déroulement du processus. La perception par les élites d’une divergence des intérêts des unités dans leurs rapports avec le monde extérieur peut jouer un rôle de désintégration. Tel ne semble pas être le cas de la désintégration de la RAU, la politique régionale et internationale de la Syrie n’ayant pas radicalement changé après la sécession.
82Les coûts de l’intégration pour la Syrie ne peuvent pas non plus avoir été à l’origine de la désintégration. Si nous prenons les échanges commerciaux comme indicateurs, nous trouvons que les exportations de la Syrie vers l’Egypte sont passées de $ 16,5 millions en 1958 à 68,5 millions en 1959, enregistrant une croissance de 315 %. Les exportations égyptiennes ne sont passées que de $ 25,5 millions à $ 42 millions, enregistrant une croissance de 64 %. De déficitaire, la Syrie réalisait un excédent de $ 26 millions dans sa balance commerciale avec l’Egypte49. Les exportations de la Syrie diminuaient l’année suivante, mais la balance commerciale lui demeurait favorable.
83Les hypothèses relatives à la perception énoncée par la théorie néo-fonctionnelle ne paraissent pas vérifiées. Par contre, la perception de la répartition des gains à l’intérieur de l’une des unités, et non pas entre elles, paraît avoir joué un rôle déterminant dans le processus de désintégration.
84Contrairement à la supposition de la théorie néo-fonctionnelle, le processus s’est répercuté sur deux conditions structurelles. En éliminant le pluralisme et en provoquant l’érosion de la convergence des idées des élites, le processus perdait du même coup ses soutiens les plus précieux.
85Cette constation est dans la logique des événements. La convergence d’idées des élites des deux unités et la mobilisation et la manœuvre politique rendues possibles par le pluralisme en Syrie avaient été les conditions déterminantes de l’unification égypto-syrienne. Aucune importance n’était accordée aux autres conditions structurelles et la confiance existait implicitement que la volonté qui avait poussé à l’unité serait suffisante pour surmonter toute tension ou condition négative que générerait le processus. Les acteurs syriens qui avaient été les protagonistes essentiels de l’unité oubliaient cependant qu’ils avaient accepté l’abolition des partis politiques. Il ne s’étaient pas suffisamment penchés non plus sur les règles de fonctionnement du système politique égyptien et son orientation socio-économique. L’effet exercé par le processus sur des conditions structurelles, contrairement au constat néo-fonctionnel, peut s’expliquer par le fait que nous nous occupons d’un système décisionnel unifié au caractère décisif (decisiveness) avancé. Les effets des allocations qu’il décrète peuvent ainsi produire un "feedback" négatif qui sape les structures mêmes du système. Un grand bond en avant avait suffi pour réaliser l’intégration politique. Un autre, dans le sens inverse, rendit ses unités constitutives à leur situation de départ.
86La théorie néo-fonctionnelle prouve ainsi son utilité pour l’étude de la désintégration de la RAU. Elle n’explique cependant que le déroulement et l’aboutissement de ce processus particulier. Elle n’exclut pas les possibilités d’intégration d’unités étatiques arabes. La seule condition sera de prendre en compte les leçons de l’expérience de la RAU.
*
87Malgré les différences entre les deux processus d’intégration, leur étude a pu être entreprise dans la perspective de la théorie néo-fonctionnelle. Les outils d’analyse que celle-ci met à la disposition du chercheur lui ont permis de mettre de l’ordre dans les données et les informations disponibles et de faire la lumière sur leur déroulement, mêmes si toutes ces hypothèses n’ont pas été confirmées.
88La deuxième fonction de la théorie est de permettre de faire des prévisions sur la base des liens de causalité qu’elle établit. Le cas de la RAU naturellement écarté, il nous semble raisonnable de considérer comme improbable une intégration politique des Etats membres du CUEA. L’intégration politique, volontairement construite par des unités politiques, est une action de développement politique dont les conditions n’existent pas dans l’état actuel de l’engagement dans le processus. Instrument mis au service de la sécurité ou du développement sociétaire, son absence ne manquera de frustrer les objectifs d’intégration et de développement économique arabes.
89La théorie ne s’occupe pas suffisamment des facteurs déterminants de l’engagement initial, tout essentiel qu’il est pour le déroulement ultérieur du processus. En assurer un niveau suffisant est une tâche qui incombe aux théoriciens de l’intégration politique mais aussi à ceux de l’intégration économique et sociale.
90En repérant un champ d’action où le renoncement à une partie de l’autorité/légitimité serait compensé par des gains visibles économiques ou sociaux, l’intégration politique aurait trouvé les conditions nécessaires à son déclenchement. On en arrive ainsi à la théorie en tant que stratégie d’action. Si l’expérience européenne a permis d’identifier l’économie comme champ propice pour effectuer l’intégration politique, rien n’impose qu’il en soit exactement de même dans le cas du monde arabe. Certains pays arabes pourraient mettre en jeu leurs ressources sociales pour réaliser les marchandages d’ensemble nécessaires à l’intégration. La ressource que constitue la main-d’œuvre, par exemple, ne devrait pas être ignorée dans un processus de construction politique tel que l’intégration.
91Il reste à signaler que les mécanismes et les conditions dans lesquelles se déroulent le processus doivent être pondérés pour que la théorie puisse rendre compte de façon satisfaisante de la réalité de chaque région. L’identification commune n’est certainement pas suffisante pour effectuer l’intégration comme l’a voulu pendant une longue période l’école du nationalisme arabe. Elle est quand même plus importante dans le monde arabe que dans d’autres régions du monde et peut ainsi constituer un puissant levier d’action. Le cas de l’unification de la RAU en fournit la preuve. La prise en compte de la spécificité régionale ne peut que renforcer l’universalité de la théorie d’intégration.
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Notes de bas de page
1 – Haas (Ernst B), "The Study of Régional Intégration : Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing", International Organization, vol. 24, n° 4, automne 1970, p. 608.
2 – Friedrich (Cal J), Trends of Federalism in Theory and Practice, New York, Friederich A. Praeger, 1968, p. 173. et Haas (Ernst B), op.cit, p. 625.
3 – Deutsch (Karl W), Political Community and lhe North Atlantic Area : International Organization in the Light of Historical Expérience, Princeton (N.J.), Princeton University Press, p. 5 et Debussy (Marie-Elisabeth), Delorme (Hélène) et Serre (Françoise de la), "Approches théoriques de l’intégration européenne", Revue Française de Science Politique, vol. XXI n° 3, juin 1971, p. 617.
4 – Ibid, p. 622 et Deutsch (Karl W), The Analysis of International Relations, Englewood Cliffs (NJ), Prentice Hall, 1968, p. 192.
5 – Haas (Emst B), op.cit., pp. 626-627.
6 – Ibid, p. 627.
7 – Nye (Joseph S.), "Comparing Common Markets : A Revised Neo-Functionalist Model", International Organization, vol. XXII, n° 4, automne 1970, p. 799.
8 – Voir Haas (Emst B), "The Unity of Europe and the Unity of Latin America", Journal of Common Market Studies, 5 (4) juin 1967, p. 315 et Debussy (Marie-Elisabeth), Delorme (Hélène) et Serre (Françoise de la), op.cit., p. 628.
9 – Lindberg (Leon N.), "Political Integration as a Multidimensional phenomenon requiring multivariate mcasurement", International Organization, op.cit., pp. 652-662.
10 – Nye (Joseph S.), "Comparative Regional Integration : Concept and Mcasurement", International Organization, vol. 22, n° 4, automne 1968, p. 858.
11 – Nye (Joseph S.), "Comparing Common Markets : A Revised Neo-Functionalist Model", International Organization, vol. XXII, n° 4, automne 1970, p. 799.
12 – Etzioni (Amitai), Political Unification. A Comparative Study of Leaders and Forces, New York, Holt, Rinchart and Winston, Inc., 1965, p. 4.
13 – Nye (Joseph S.), "Comparing Common Markets", op.cit., pp. 801-802.
14 – Voir Debussy (Marie-Elisabeth), op.cit., pp. 631-621 et Haas (Ernst B), ’The Unity of Europe and the Unity of Latin America", op.cit., pp. 328-330.
15 – Nye (Joseph S.), "Comparing Common Markets", op.cit, pp. 803-810.
16 – Ibid., pp. 810-817.
17 – Hansen (Roger D.), "Régional Integration : Reflections on a Decade of Theoretical Efforts”, World Politics, vol. 21, n° 2, janvier 1969, pp. 257-270.
18 – Hansen (Roger D.), op.cit.
19 – Nye (Joseph S.), "Comparing Common Markets", op.cit., p. 831.
20 – Nye (Joseph S.), "Comparing Regional Integration : Concepts and Measurement", op.cit., p. 859.
21 – Voir le texte de l’Accord, Ligue des Etats arabes. Recueil des Conventions et Accords conclus dans le cadre de la Ligue arabe et avec certaines organisations internationales, (en arabe). Le Caire, Secrétariat Général, 1965.
22 – Conseil de l’Unité économique arabe. Résolutions du Conseil de l’Unité économique arabe adoptées entre juin 1964 et juin 1975, Le Caire, Secrétariat Général, pp. 48-54.
23 – Ibid., pp. 155-156.
24 – Conseil de l’Unité économique arabe. Le CUEA : l’idée, l’application et les réalisations (sous la direction d’Ahmad Jami’) (en arabe), Le Caire, Secrétariat Général, Bureau technique, 1975 , pp. 135-224.
25 – Voir Ibid, pp. 253-269 et CUEA, Les résolutions du CUEA adoptées entre 1964 et 1975, op.cit, pp. 188-190.
26 – Résolution n° 342 et 344, voir Ibid. pp. 223-224.
27 – Chuqayr (Muhammad Labîb), L’Unité économique arabe. Expériences et perspectives (en arabe), Beyrouth, Centre d’études de l’unité arabe, 1986, p. 377.
28 – Matar (Jamîl) et Disuqi (’Alî al-Dîn Hîlâl), Le système régional arabe. Une étude des relations politiques arabes (en arabe), Beyrouth, Centre d’études de l’unité arabe, 5e édition, 1986, pp. 224-225.
29 – Ibrahim (Sa’d al-Dîn), "Les dimensions sociales et leurs incidences sur l’unité économique arabe" (en arabe), in Chuqayr, op.cit., p. 778.
30 – Pourcentages calculés sur la base des chiffres publiés dans Sayigh, op.cit., p. 529.
31 – Ibrahim (Sa’d al-Dîn), op.cit., pp. 785-786.
32 – Yamut (’Abd al-Hâdî), La coopération économique arabe et l’importance de l’intégration pour le développement (en arabe), Beyrouth, Institut arabe du développement, 1976, pp. 112- 114, cité par Ibrahim (Sa’d al-Dîn), Ibid., pp. 762-763.
33 – Pour les pourparlers précédant la proclamation de la RAU, ses trois années d’existence et sa désintégration voir entre autres, Riyad (Mahmûd), Les mémoires de Mahmûd Riyâd 1948- 1978 : la recherche de la paix et le conflit au Moyen-Orient (en arabe). Le Caire, Dâr al-mustaqbal al-’arabî, 1986.
34 – Badawi (Tharwat), Le Droit constitutionnel et l’évolution des systèmes constitutionnels en Egypte (en arabe). Le Caire, Dâr al-nahda al-’arabiyya, 1971, pp. 340-344.
35 – Ahmad (Ahmad Yûsuf), "L’expérience de la République arabe unie" (en arabe), al-Mustaqbal al-’arabî, n° 121, 3/1989, p. 54.
36 – Voir Disuqi (’Alî al-Dîn Hîlâl), "L’expérience de l’unité égypto-syrienne 1958-1961" et le commentaire de Salâh al-Dîn al-Bitâr in Le nationalisme arabe dans la pensée et la pratique (en arabe), Beyrouth, Centre d’études de l’unité arabe, 1980, pp. 415-417 et 429-433.
37 – Ibid.
38 – Ibid.
39 – Ibid.
40 – Ibid., pp. 43-45.
41 – L’évaluation de l’action entreprise par l’Etat unitaire n’entre pas dans le cadre de cette recherche. Nous renvoyons à cet effet aux œuvres qui en ont traité. Voir entre autres al-Sayigh (Yûsuf Ahmad), Les économies du monde arabe : le développement depuis 1945 (en arabe), Beyrouth, al-Mu’assasa al-’arabiyya li-l-dirâsa wa-l-nachr, 1982 ; Farsakh (’Awnî), La pratique de l’unité : étude analytique de l’unité de 1958 (en arabe), Beyrouth, Dâr al-masîra, 1980.
42 – Voir Ahmad (Ahmad Yùsuf), op.cit., p. 47.
43 Nations Unies, Annuaire statistique 1960, New York, Bureau de Statistiques de l’Organisation des Nations Unies, 1960.
44 – Voir al-Bitar, op.cit., p. 440.
45 – Ahmad (Ahmad Yûsuf), op.cit., p. 52.
46 – Etzioni (Amitai), op.cit., p. 113.
47 – Etzioni (Amitai), op.cit., p. 113.
48 – Etzioni (Amitai), op.cit., p. 114.
49 – Ces chiffres sont extraits d’Etzioni (Amitai), Ibid, p. 116.
Auteur
-
Ibrâhîm Awad
Expert aux Nations-Unies
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