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Pauvreté et développement dans un monde globalisé

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François Bourguignon

Pauvreté et développement dans un monde globalisé

Leçon inaugurale prononcée le jeudi 3 avril 2014

François Bourguignon

Texte intégral

Introduction

1Si l’on doit juger du développement par la capacité des pays moins développés à rattraper les pays les plus avancés et, par conséquent à diminuer la pauvreté dans le monde, les performances du dernier demi-siècle – soit depuis la grande vague d’indépendance des anciennes colonies – doivent être qualifiées de « mitigées ». Certains pays, notamment en Asie, et la Chine en premier lieu, ont connu un indéniable succès. En revanche, les niveaux de vie de l’Amérique latine sont restés à peu près au même niveau par rapport à la moyenne mondiale, tandis que plusieurs pays d’Afrique subsaharienne ont vu s’accentuer leur retard initial. En proportion de la population mondiale, la pauvreté a diminué. Mais, en nombre absolu de personnes pauvres, ce n’est que sur les toutes dernières années qu’elle a commencé de régresser. Et, dans les deux cas, le progrès tient avant tout aux performances exceptionnelles de la Chine. Aujourd’hui, 1,3 milliard d’habitants de la planète vivent encore dans le dénuement, avec moins de un euro par personne et par jour.

2Manifestement, la quête d’une recette universelle assurant le décollage économique n’a pas abouti. Seuls quelques pays peuvent faire état aujourd’hui d’un tel résultat. Cependant, la façon dont économistes, praticiens et décideurs abordent les questions de développement a profondément évolué au cours des dernières décennies.

  • 1 A. Sen, Development As Freedom, New York, Alfred Knopf, 2001.

3L’économie et la pratique du développement n’ont-elles donc été qu’une suite d’essais, dont certains ont débouché sur des succès, parfois retentissants, mais dont la grande majorité n’a eu que peu d’impact ? Faut-il penser, comme le font certains, que l’économie du développement est purement et simplement un échec et que l’on a peu appris des expériences nationales telles qu’elles se déroulent depuis cinquante ans ? Le mieux que l’on puisse faire est-il simplement de venir en aide aux plus pauvres du monde en leur apportant un complément de pouvoir d’achat ou en garantissant l’éducation et la bonne santé de leurs enfants ? Devons-nous renoncer à trouver le moteur qui permettra de créer les emplois productifs grâce auxquels les individus et les familles pourront améliorer leur bien-être, exercer leurs talents et effectuer leurs choix de vie en toute liberté, pour reprendre l’analogie heureuse d’Amartya Sen entre développement et liberté1 ?

4Fort heureusement, nous n’en sommes pas là. Un savoir s’est accumulé sur les mécanismes du développement et la lutte contre la pauvreté. Il montre une extraordinaire variabilité, dans l’espace et dans le temps, des contraintes auxquelles sont soumis les pays pauvres et des politiques mises en œuvre, et par conséquent la formidable difficulté de généraliser à partir d’expériences individuelles. L’objectif de mon enseignement au Collège de France est d’évaluer ce savoir en revenant sur les grands débats de l’économie du développement à la lumière des éléments théoriques et empiriques dont on dispose aujourd’hui.

5Cette leçon inaugurale est divisée en trois parties. La première retrace la façon dont ce savoir a progressé au cours du temps et à la faveur, ou à la défaveur, de la conjoncture économique mondiale. La deuxième porte sur le rôle que la communauté internationale du développement – au premier chef les pays développés, mais aussi les pays émergents – peut jouer en faveur du développement des pays les plus pauvres, notamment dans le contexte de la mondialisation. La dernière partie examinera plus concrètement les défis qui pèsent aujourd’hui sur le développement de l’Afrique subsaharienne, région dont on peut penser qu’elle concentrera de plus en plus la pauvreté mondiale dans les décennies qui viennent.

Brève histoire d’un demi-siècle de développement économique et d’économie du développement

6Le graphique ci-dessous (fig. 1) montre l’évolution, au cours des cinquante dernières années et par région en développement, du produit intérieur brut (PIB) par tête, pris comme approximation du niveau de vie et exprimé en pouvoir d’achat du dollar américain aux prix de 2005. À l’exception de l’Afrique, le bilan paraît globalement assez favorable. Le niveau de vie moyen a crû au rythme annuel d’environ 2 % depuis 1961, comme celui de l’Amérique latine, alors que celui de la péninsule indienne a crû de 2,9 % et celui de l’Asie de l’Est, emmenée par la Chine, au taux record de 5,7 %. En revanche, la croissance en Afrique subsaharienne n’a été que de 0,9 % depuis l’indépendance, une grande partie de ce résultat ayant été acquis au cours des dix ou quinze dernières années, après une longue récession durant les années 1980 et la première moitié des années 1990.

Figure 1

Figure 1

PIB per capita des grandes régions en développement et des États-Unis sur la période 1960-2012 (en dollars américains à parité de pouvoir d’achat de 2005, échelle logarithmique).

7Les conclusions changent sensiblement lorsque l’on s’intéresse à l’écart séparant les pays en développement et les pays développés ou, sur le graphique ci-dessus (fig. 1), la distance qui sépare la courbe des pays en développement à celle des États-Unis. Le constat serait le même si l’on prenait l’Europe comme référence. L’écart se creuse très nettement pour l’Afrique et pour l’Amérique latine tandis qu’il diminue légèrement pour l’Asie du Sud et fortement pour l’Asie de l’Est. Si l’on considère que le rattrapage des pays les plus riches est un objectif majeur du développement économique, alors le bilan est mitigé. Si l’Asie semble avoir amorcé un tel processus, le retard moyen en Amérique latine et surtout en Afrique a quant à lui considérablement augmenté.

8L’examen des performances des trente dernières années en matière de réduction de la pauvreté conduit à un constat identique. La pauvreté dans le monde a considérablement diminué et l’objectif du millénaire pour le développement, fixé par les Nations unies, de diviser par deux la pauvreté en 2015 par rapport à 1990 est en passe d’être atteint au niveau mondial. Cependant, ce résultat est avant tout dû aux performances des pays asiatiques et à l’importance de leur population. L’Amérique latine et l’Afrique sont loin d’avoir le dynamisme du continent asiatique. La situation est moins grave en Amérique du Sud car la pauvreté y est limitée. Elle est plus sérieuse en Afrique, où le pourcentage de la population en dessous du seuil de subsistance (un euro par jour en pouvoir d’achat) est encore aujourd’hui proche de 50 %. En outre, la baisse encourageante de ce pourcentage au cours de la dernière décennie ne doit pas dissimuler que le nombre total de personnes en dessous de ce seuil continue de croître du fait d’une croissance démographique très rapide. Quatre cents millions d’Africains étaient concernés en 2010.

9Au total, le bilan du développement mondial sur le dernier demi-siècle est donc contrasté. Le contraste concerne d’ailleurs non seulement les régions mais aussi les périodes. De fait, les cinquante dernières années se décomposent assez naturellement en trois phases distinctes du développement mondial qui, de façon assez intéressante, correspondent chacune à une approche différente de la problématique du développement économique.

1960-1982 : les politiques volontaristes de développement

10S’il faut décrire en un mot l’approche du développement dans les années 1960 et 1970, c’est sans aucun doute le terme de planification qui doit être utilisé. Dans la plupart des pays en développement, des politiques volontaristes d’augmentation de la productivité agricole et d’industrialisation furent mises en œuvre, et le plus souvent associées à une protection douanière conséquente selon une stratégie dite de « substitution d’importation ».

11La théorie économique sous-jacente à ces stratégies de développement était simple. Le développement était essentiellement vu comme un processus d’accumulation de biens d’équipement, d’infrastructure, de capital humain (éducation, formation, santé) permettant l’essor d’entreprises et de secteurs « moteurs », capables d’entraîner le reste de l’économie et d’absorber progressivement la main-d’œuvre occupée dans les activités traditionnelles, faiblement productives.

12Dans un premier temps, ces politiques donnèrent des résultats assez satisfaisants. On parla même du « miracle brésilien » en Amérique latine ou du « miracle ivoirien » en Afrique. De l’autre côté du monde, la Corée du Sud et les autres « Dragons » asiatiques (Taïwan, Hong Kong, Singapour) n’étaient pas en reste. En revanche, et malgré une planification vigoureuse, le continent indien crût lentement. Quant à la Chine, elle était mobilisée par la Révolution culturelle après les résultats désastreux du Grand Bond en avant.

13Ce modèle s’était-il essoufflé à la fin des années 1970 ? La substitution d’importation avait-elle atteint ses limites ou la multiplication des interventions étatiques avait-elle ralenti le dynamisme entrepreneurial ? Il est difficile de le dire dans la mesure où la fin de cette première phase du développement économique contemporain coïncida avec le déclenchement d’une crise majeure de l’économie mondiale, la première depuis l’après-guerre.

14Cette crise se déroula elle-même en deux temps. Le premier correspond au choc pétrolier d’octobre 1973 et à l’envolée simultanée du prix des autres matières premières. Qu’il s’agisse de produits agricoles tropicaux, de métaux ou du pétrole, les prix mondiaux furent multipliés dans un rapport de 2 à 5 en l’espace d’un ou deux ans. L’effet de ce boom sur les pays en développement fut considérable, d’autant plus qu’il survint après plusieurs décennies de baisse.

15Il fut de courte durée. La hausse des coûts des matières premières entraîna rapidement les pays industrialisés dans une sévère récession. Par une sorte d’effet boomerang, celle-ci commença à se répercuter sur les économies en développement. Faute de demande, les prix des matières premières, hors pétrole, se mirent à baisser. L’inflation s’accélérant dans les pays développés du fait des prix pétroliers, les termes de l’échange (rapport entre le prix des exportations et le prix des importations) des pays en développement non pétroliers s’en trouvèrent doublement pénalisés. Le crédit international amortit un moment ce retournement conjoncturel. En effet, le recyclage des fonds issus du boom pétrolier par les grandes banques internationales et le manque d’appétit des pays développés pour le crédit avaient conduit les taux d’intérêt réel au plus bas. En mal d’emprunteurs, les banques s’étaient tournées vers les économies en développement, notamment celles qui exportaient des matières premières, en leur proposant des prêts à bon marché, provoquant dans ces pays un endettement exagéré.

16Le resserrement drastique de la politique monétaire américaine en 1982, destiné à juguler une inflation galopante, précipita une crise dramatique de balance des paiements dans plusieurs pays en développement. Avec ce second temps de la crise s’amorça alors une deuxième phase de l’histoire du développement contemporain.

L’« ajustement structurel » et le changement de paradigme

17En 1982, l’endettement moyen des pays latino-américains représentait environ 50 % de leur PIB, un chiffre qui n’aurait aujourd’hui rien d’alarmant. Cependant, une large part de cette dette était à court-terme, de sorte que la hausse brutale des taux d’intérêt à des niveaux proches de 20 %, l’appréciation simultanée du dollar américain, la chute des recettes d’exportation et l’impossibilité d’obtenir des crédits supplémentaires auprès de banquiers internationaux devenus méfiants rendit vite impossible le service de cette dette.

18Le Mexique fut le premier pays à se trouver en situation d’insolvabilité. Durant l’été 1982, il déclara un moratoire sur sa dette, semant un vent de panique dans le système bancaire mondial, diminuant un peu plus sa capacité de prêt et diffusant la crise à de nombreux autres pays en développement. Un an plus tard, pas moins de vingt-sept pays se voyaient obligés de restructurer leur dette auprès de leurs créanciers. Les grandes banques internationales se trouvaient elles-mêmes menacées de faillite en raison de l’incapacité de leurs débiteurs à honorer leur dette. La crise était véritablement mondiale.

19On n’insistera pas ici sur la façon dont elle s’est résolue. Il est plus important d’examiner ses conséquences sur la croissance économique, la réduction de la pauvreté et la mise en place de nouvelles politiques dans les pays en développement.

20La résolution de la plupart des crises de balance de paiement passe par l’intervention du Fonds monétaire international (FMI), prêteur en dernier ressort, mais aussi « sous conditions ». En général, la condition essentielle est le rétablissement des équilibres macroéconomiques des pays en difficulté par un ajustement de leurs politiques budgétaire et monétaire, et par la dévaluation de leur monnaie. L’ampleur de la crise des années 1980 justifia cependant un programme spécial d’intervention, dit « programme d’ajustement structurel », sous la double égide du FMI et de la Banque mondiale.

21De quoi s’agissait-il ? D’abord, bien sûr, des mesures standard des programmes d’intervention du FMI ; mais, jugeant que les interventions de l’État y étaient excessives et économiquement inefficaces, le FMI et la Banque mondiale exigèrent des pays ayant demandé leur intervention des réformes structurelles destinées à rétablir le rôle des marchés et de l’initiative privée. Apparurent ainsi des conditionnalités nouvelles à leurs prêts, bien résumées par ce qui devait plus tard être baptisé le « consensus de Washington » : limitation des subventions aux consommateurs ou aux producteurs, libéralisation du secteur financier, du commerce international et des investissements étrangers, privatisation des entreprises publiques inefficaces, dérégulation des marchés et protection des droits de propriété.

22Ces réformes ont-elles eu les résultats escomptés ? Le ralentissement prolongé de la croissance tant en Amérique latine qu’en Afrique et l’incapacité d’un grand nombre de pays de ces deux régions à renouer avec la croissance entretiennent le doute. Dans cette partie du monde, on considère ainsi les années 1980 comme la « décennie perdue du développement ». À la même époque, le développement s’accélère en Asie. Les réformes lancées par Deng Xiaoping en Chine pour dégager l’économie de son carcan planificateur ont rapidement commencé de porter leurs fruits. En Inde, les années 1980 voient la consolidation de la révolution verte. Ailleurs en Asie, le modèle de développement basé sur les exportations de produits manufacturés lancé par les Dragons se généralise avec succès.

23Du point de vue de l’analyse économique, la crise de la dette, les difficultés de récupération de l’Amérique latine et de l’Afrique, le retour de la croissance dans les économies développées et l’accélération de la croissance en Asie conduisent à une nouvelle vision du développement. L’accumulation et les gains de productivité restent les déterminants directs de la croissance, mais ils sont conditionnés par le comportement des agents économiques privés. Le développement demande alors de mettre en œuvre les politiques les plus à même de favoriser ces comportements d’accumulation, d’innovation, d’acquisition de connaissances et d’initiative entrepreneuriale. La question qui se pose est donc celle de la nature de ces politiques. Faut-il effectivement libéraliser le commerce international, le déréguler et s’en remettre au jeu des marchés ? Ou faut-il corriger sélectivement le jeu des marchés et peut-être s’y substituer là où ils sont jugés défaillants ?

24Les multiples tentatives d’identification de régularités statistiques entre pays pour répondre à ces questions se sont révélées peu convaincantes. La raison principale réside dans la très grande variabilité des situations nationales, des combinaisons de politiques économiques et des contextes dans lesquels elles sont mises en œuvre. Importe également la difficulté de représenter avec quelques statistiques agrégées toute cette complexité et cette diversité.

25Au-delà de l’opposition paradigmatique entre deux courants, « tout marché » et « tout État », qui a marqué le débat sur le développement économique durant les années 1980 et une bonne partie des années 1990, le fait essentiel est celui de la variabilité et de la diversité. Une politique qui a donné d’excellents résultats dans un pays à une certaine époque n’aura pas nécessairement le même succès dans un autre et/ou à une autre époque. Le contexte et les conditions de mise en œuvre jouent un rôle primordial ; ils ne sont pas les mêmes d’une économie à l’autre, ni d’une période à une autre. Le miracle asiatique n’est pas nécessairement transférable à l’Afrique, et il est illusoire de penser qu’un retour aux stratégies de substitution d’importation des années 1960 et 1970 au Brésil ramènerait la croissance de ces années-là. De la même façon, il n’est avéré, ni par la théorie, ni par l’analyse empirique, que les principes du consensus de Washington soient la panacée du développement, sans que cela signifie pour autant qu’ils soient dénués de pertinence.

26Du point de vue de l’expérience et de l’analyse du développement, les décennies 1980-1990 sont marquées par un scepticisme grandissant quant à l’existence d’une recette plus ou moins universelle conduisant au développement. L’Amérique latine et l’Afrique se remettent très lentement de la crise de la dette du début des années 1980, et plusieurs champions asiatiques du développement entrent eux-mêmes en crise en 1997 !

La prospérité des années 2000 et la nouvelle focale de l’économie du développement

27A posteriori, l’une des causes de cette « crise asiatique » s’est révélée être liée à la libéralisation financière prônée par le consensus de Washington. L’ouverture de plusieurs économies de la région aux flux de capitaux étrangers sans régulation efficace avait conduit le système bancaire de certaines d’entre elles au surendettement et la crise devint inévitable lorsque les investisseurs étrangers procédèrent à un retrait brutal de leurs avoirs dans ces pays. Quelques années auparavant, un renversement identique des flux de capitaux avait ébranlé l’économie mexicaine en provoquant la crise dite de la « Tequila ».

28Mal gérée par le FMI, qui n’avait pas su apprécier la spécificité des pays asiatiques, la crise eut des effets dévastateurs sur certaines économies de la région. Mais la résilience des économies asiatiques se révéla bien plus forte que dans les crises précédentes en Amérique latine ou en Afrique. Elles ne mirent que quelques années à surmonter cette crise.

29Elles y furent aidées par une conjoncture mondiale de plus en plus favorable. De 2003 à 2007, l’économie mondiale connaît des années de croissance exceptionnelle qui profitent à l’ensemble des nations, développées et en développement, exportatrices de produits manufacturés comme de matières premières. Ces dernières connaissent un nouveau boom après une dégradation à peu près continue depuis le début des années 1980. Toutes les régions en développement, de l’Amérique latine à l’Asie en passant par l’Afrique et le Moyen-Orient, voient leur croissance s’accélérer et dépasser largement celle des pays industrialisés. Pour la première fois depuis plus d’un siècle, un processus de convergence, ou de rattrapage, s’amorce entre pays avancés et pays en développement.

30On connaît la suite. L’un des moteurs de cet emballement mondial réside dans la régulation défectueuse d’un secteur financier mondialisé. Il conduit à la crise des subprimes en 2008 dans les pays développés et à une récession économique comme ils n’en avaient pas connu depuis la Grande Dépression. Le monde en développement résiste remarquablement. Certes, il est affecté par la crise, mais il évite la récession et maintient son écart de croissance avec le monde industrialisé. Il se rétablit même beaucoup plus vite que lui.

31Plusieurs questions se posent devant cette nouvelle solidité et cette réactivité. Signifient-elles une autonomie croissante des pays en développement qui, dans leur ensemble, sont entraînés par ces géants que sont la Chine et l’Inde ? Les pays en développement ont-ils appris de leurs erreurs passées et appliquent-ils aujourd’hui des politiques mieux adaptées à leur contexte et à l’environnement international ? Ou faut-il penser que cette évolution favorable tient dans une large mesure aux prix encore élevés des matières premières et donc à des termes de l’échange qui restent très avantageux pour les pays exportateurs de ces produits ? Ces facteurs sont très probablement concomitants, et il faudra du temps pour mesurer la contribution de chacun à ce changement évident de régime dans la mondialisation.

32Du fait de cette période essentiellement favorable au développement, la réflexion académique sur le développement a été beaucoup moins en prise sur la conjoncture que cela n’avait été le cas précédemment. Deux directions ont tout particulièrement retenu l’attention des chercheurs : le rôle des institutions, au sens large, et les comportements microéconomiques comme fondements de politiques directes de lutte contre la pauvreté.

33La réflexion sur les institutions s’inscrit dans la continuation du programme précédent d’identification des déterminants du développement. La croissance avait d’abord été vue comme le résultat de l’accumulation de facteurs de production et de l’amélioration de leur productivité. En seconde instance, l’attention s’était portée sur les politiques susceptibles d’influencer ces deux ensembles de mécanismes par l’intermédiaire du comportement des agents. Mais les effets de ces politiques dépendent eux-mêmes du contexte institutionnel dans lequel elles ont été décidées et de la façon dont elles servent ou ne servent pas l’intérêt des décideurs. Une classe dirigeante ayant mis en coupe réglée l’économie nationale en distribuant des situations de monopole à quelques-uns de ses membres sera évidemment opposée à toute politique de libéralisation des marchés intérieurs et extérieurs qui mettrait en péril ces monopoles. En somme, si cette économie ne croît que très lentement, est-ce du fait d’un protectionnisme excessif, d’une absence de concurrence interne ou de la structure de décision en matière de politique économique ? A contrario, une économie où la décision collective est mieux partagée, c’est-à-dire plus démocratique, peut croître plus vite en rendant ses marchés plus concurrentiels.

  • 2 Voir, par exemple, D. Acemoglu et J. Robinson, Why Nations Fail, New York, Random House, 2012.

34À la lumière de cet exemple, on comprend bien que l’analyse du développement doive nécessairement tenir compte de l’économie politique au sein d’un pays et des règles – ou de l’absence de règles – qui la gouvernent. D’où cet accent récent sur le rôle des institutions2.

  • 3 A. Banerjee et E. Duflo, Repenser la pauvreté, Paris, Le Seuil, 2012.

35L’autre approche qui a dominé l’économie du développement ces dernières années s’écarte résolument de ces considérations macroéconomiques ou politiques. Elle est essentiellement microéconomique et se focalise sur l’élaboration d’interventions ou de réformes destinées à améliorer l’efficacité des politiques de lutte contre la pauvreté. Esther Duflo et ses collègues du laboratoire J-Pal du Massachusetts Institute of Technology (MIT) sont parmi les pionniers de cette approche, solidement étayée par la méthode expérimentale3. La rigueur supposée de l’expérimentation sur des échantillons aléatoires de population, par rapport au flou ressenti vis-à-vis de l’analyse statistique sur des données agrégées, explique en partie son succès tant auprès des chercheurs que des bailleurs de fonds. Grâce à cette approche, on peut en effet espérer identifier avec précision l’effet d’interventions spécifiques, qu’il s’agisse de l’impact de la distribution de moustiquaires sur la prévalence de la malaria, d’une hausse du salaire des instituteurs sur leur assiduité et les résultats des écoliers, ou encore de la décentralisation de la dépense publique sur la nature des biens collectifs créés au sein des collectivités territoriales.

36Cette approche est-elle pour autant susceptible de donner à elle seule la clé du décollage économique ? On peut en douter. D’une part, la démarche expérimentale a elle-même ses limites. Une mesure expérimentée avec succès dans un certain contexte culturel, environnemental ou économique n’est pas nécessairement transposable dans un autre contexte. En outre, ses résultats peuvent être différents si la mesure s’applique à toute une population plutôt qu’à de petits échantillons. L’impact observé à court ou à moyen terme lors de l’expérimentation peut ne pas se maintenir sur la longue période. Finalement, toute intervention ne se prête pas à la méthode expérimentale. C’est le cas en particulier dès que son volume dépasse un certain seuil et qu’elle a des implications macroéconomiques.

37D’autre part, même si leur efficacité est prouvée pour réduire la pauvreté, des interventions de nature essentiellement microéconomique restent insuffisantes pour lancer et entretenir le développement. Certes, elles corrigent les imperfections de marché ou de gestion publique qui empêchent les ménages pauvres de mieux saisir les opportunités susceptibles d’améliorer leur niveau de vie ou celui de leurs enfants. À un degré supérieur, cependant, le développement et l’éradication de la pauvreté requièrent la multiplication de ces opportunités, ce qui passe nécessairement par la création d’emplois et l’extension du secteur moderne de l’économie. À un stade ou à un autre, on ne peut échapper à la question de l’identification de ce moteur de développement et aux politiques à mettre en œuvre pour le faire démarrer ou maintenir sa cadence.

*

38Certains trouveront décevant ce bref tour d’horizon de l’économie du développement. On aurait certes mauvaise grâce à ne pas reconnaître que l’on ne dispose pas aujourd’hui de la recette permettant de faire décoller les économies les moins développées et d’y résorber rapidement la pauvreté. Mais l’on ne saurait non plus sous-estimer l’accumulation de connaissances dans ce domaine. Si l’on doit s’en tenir à l’aspect strictement économique des choses, la réflexion entreprise il y a plus d’une cinquantaine d’années a permis de mieux comprendre les mécanismes et les déterminants essentiels du processus de développement. Dans une économie et un contexte donnés, on identifie aujourd’hui assez bien les contraintes macroéconomiques ou structurelles qui bloquent ce processus, et donc les domaines prioritaires d’investissement et les grandes réformes à opérer. Sur le plan microéconomique, on progresse dans la mise au point d’interventions directes permettant d’améliorer à coût faible le sort des plus défavorisés. Ce que l’expérience, l’histoire et l’analyse suggèrent cependant est que ce savoir strictement économique ne peut être mis à profit que dans certains contextes institutionnels.

39Alors que certaines institutions et certains contextes sont en effet favorables au développement et évoluent avec lui dans une sorte de cercle vertueux, d’autres institutions, ou d’autres conditions initiales, peuvent être défavorables et risquent d’enfermer les économies dans des cercles vicieux de pauvreté. C’est ce qu’illustre, par exemple, l’hypothèse de la « malédiction des ressources naturelles », qui condamnerait les économies exportatrices de matières premières à une croissance lente et à des institutions déficientes. Évidemment, si la rente des ressources naturelles exportées par le pays a été accaparée par une certaine élite, celle-ci peut n’avoir qu’un intérêt limité à promouvoir le développement de l’ensemble de la société au-delà du minimum assurant la paix sociale. Par ailleurs, des conflits risquent aussi d’apparaître entre élites rivales pour le contrôle de la rente. Les exemples de telles situations abondent. Mais, fort heureusement, plusieurs pays exportateurs de matières premières ont clairement échappé à cette malédiction : c’est le cas de l’Indonésie, de la Malaisie, du Chili ou du Botswana, même s’ils ont eux-mêmes connu des conflits au cours de leur histoire. La question clé est celle de la transition d’un régime à l’autre, du passage du cercle vicieux de la pauvreté au cercle vertueux du développement. Elle est, en somme, plutôt politique qu’économique.

40On observe à partir de ces exemples et de l’histoire du développement contemporain que le contexte extérieur est l’un des facteurs réellement exogènes qui affectent le développement d’un pays, dans ses dimensions politique, institutionnelle et économique. Par conséquent, il est déterminant de s’interroger sur le dynamisme que les pays en développement peuvent puiser dans la mondialisation, caractéristique majeure du monde contemporain, tant à travers les échanges internationaux que dans le cadre de la coopération pour le développement.

Le rôle de l’extérieur sur le développement : mondialisation et coopération internationale

41Le contexte extérieur du développement a considérablement évolué avec le processus de mondialisation. Les économies nationales ont à présent potentiellement accès à des marchés mondiaux dont la taille est pratiquement illimitée à l’échelle d’un pays donné. Mais elles sont aussi concurrencées sur leurs propres marchés par un nombre croissant d’acteurs. Le processus de mondialisation dépasse cependant la seule extension du commerce international. Il concerne aussi les migrations de population, les flux de capitaux, le transfert de connaissances ou l’accès à d’autres cultures. Une autre dimension importante du contexte extérieur est l’évolution des relations internationales. Du point de vue du développement, l’évolution des rapports entre économies développées au Nord et économies moins développées au Sud, notamment celle de la coopération internationale en matière de développement et de flux d’aide financière, est particulièrement importante. C’est surtout à ce dernier point qu’est consacrée cette section après un bref tour d’horizon de l’évolution des rapports Nord-Sud en matière de commerce et d’autres flux économiques internationaux.

Rapports Nord-Sud et mondialisation

42Le volume du commerce mondial a plus que triplé depuis 1990 alors que le PIB mondial n’a fait que doubler. Cet essor est, dans une large mesure, dû au dynamisme des pays du Sud et à une relocalisation massive de la production manufacturière du Nord vers le Sud. Celui-ci représentait environ 25 % du commerce mondial en 1990. Ce chiffre a presque doublé aujourd’hui, une part importante de cette augmentation provenant d’une hausse des échanges entre pays du Sud. De ce point de vue, une autonomisation progressive du Sud par rapport au Nord semble donc être à l’œuvre.

43Cette expansion du commerce mondial centrée sur les pays en développement masque néanmoins des évolutions disparates. En effet, elle est due pour une large part à l’Asie et plus particulièrement à la Chine. La part des autres régions du monde dans les flux mondiaux d’échange a en fait peu varié depuis le tournant des années 1990. Une seconde source de disparité entre pays en développement réside dans la nature des produits exportés : produits manufacturés dans le cas de l’Asie, matières premières minérales et agricoles pour les autres régions. On observe même, dans ces dernières, que la part des produits manufacturés dans les exportations baisse – et que la part des importations dans la consommation intérieure de ces produits augmente – sous la pression de la concurrence asiatique.

44Un autre facteur international a affecté négativement les exportateurs de matières premières jusqu’au début des années 2000. Il s’agit de la baisse tendancielle des cours mondiaux – en termes réels. On connaît la thèse de Raúl Prebisch et Hans Singer dans les années 1960, selon laquelle les termes de l’échange des pays en développement se détérioreraient de façon continue. Sur la période récente, on a effectivement observé une dégradation constante du début des années 1980 au milieu des années 1990. La tendance est maintenant à la hausse, même si les oscillations restent fortes, rendant les économies exportatrices de matières premières particulièrement vulnérables.

45Tel est l’environnement des pays en développement sur leurs marchés extérieurs, favorables et dynamiques pour les pays dont l’avantage comparatif repose sur les produits manufacturés, incertains pour les exportateurs de matières premières, même si la tendance longue n’est plus aussi défavorable qu’elle l’a été.

46Une autre dimension de la mondialisation concerne la mobilité de la main-d’œuvre. S’agissant des pays en développement, les migrations de main-d’œuvre peu qualifiée en direction des pays du Nord sont potentiellement importantes en raison de la différence de revenu qu’elles représentent pour les migrants et des remises de salaires de ceux-ci dans leur pays d’origine. Les flux migratoires Nord-Sud semblent s’être légèrement accélérés, mais avec une augmentation moyenne du stock de migrants de moins de 2 millions de personnes par an, ils restent extrêmement faibles par rapport à un potentiel considérable. Par ailleurs, une priorité croissante semble être donnée aux migrants qualifiés, ce qui peut être une contrainte pour le développement des pays d’origine.

47La mobilité croissante des capitaux est un autre aspect de la mondialisation. Elle aussi peut être une entrave au développement, qu’elle soit insuffisante ou, parfois, excessive. Les investissements directs ne sont pas vraiment en cause, car la plupart des pays en développement en bénéficient à peu près proportionnellement à leur poids économique. La situation est plus problématique pour les flux financiers. Si les primes de risque qui grèvent le coût du crédit ont beaucoup diminué pour les pays émergents, elles restent souvent prohibitives pour les pays plus pauvres qui se voient exclus des marchés financiers. L’aide publique au développement, que l’on analysera en détail un peu plus loin, est supposée remédier partiellement à cette exclusion.

48Mais la mobilité des capitaux peut aussi être excessive. À plusieurs reprises, elle a été la cause de crises majeures. Les capitaux étrangers convergent vers un pays donné paraissant offrir une rentabilité financière élevée. Celle-ci s’accroît. Une bulle spéculative se forme, qui contribue à déséquilibrer l’économie, déséquilibre qui se transforme souvent en crise au moment où les anticipations des investisseurs se renversent et où les capitaux refluent.

49Une régulation des flux financiers internationaux paraît nécessaire afin de minimiser la vulnérabilité des pays en développement à une interruption brutale ou à un retournement de ces flux. Mais ce n’est certes pas le seul domaine où une telle régulation et une véritable coopération internationale sont nécessaires. On peut citer à cet égard les questions liées à l’environnement – notamment le réchauffement climatique, dont les premières victimes risquent précisément d’être des pays en développement situés en zone tropicale –, aux risques épidémiologiques ou encore à la propriété intellectuelle dans des domaines aussi importants que la santé.

50Dans ce monde en voie de globalisation, nombreuses sont les opportunités pour la coordination et la coopération internationale de corriger certains facteurs défavorables au développement des pays les plus pauvres. L’économie politique, tant au niveau mondial que national, rend cependant leur mise en œuvre malaisée, d’où les blocages observés dans certains domaines. L’échec du cycle de négociations commerciales de Doha, dit « cycle du développement », entamé en 2001 et maintenant moribond, ou la pénible mise en place d’accords sur le réchauffement climatique en sont les meilleurs exemples. La situation n’est pas non plus simple dans les domaines où cette coopération existe déjà depuis longtemps, comme en témoigne le vigoureux débat en cours sur l’efficacité de l’aide au développement.

L’aide au développement aide-t-elle vraiment le développement ?

51Dès la décolonisation, la coopération internationale a été considérée comme un instrument majeur de l’aide au développement par une communauté soucieuse, pour des raisons humanitaires ou géopolitiques, de ne pas laisser une grande partie de la population mondiale dans le dénuement absolu. De fait, l’économie du développement s’est, dans une large mesure, construite autour de ce souci. Quelles leçons doit-on tirer d’une expérience de plusieurs décennies ? En particulier, que faut-il penser de la controverse en cours sur l’utilité de l’aide publique au développement ?

Le débat sur l’efficacité de l’aide

52La justification initiale de l’aide au développement était simple. Le retard de développement était dû à la capacité limitée des pays concernés à accumuler un capital physique et humain du fait de revenus trop faibles, et à l’impossibilité d’emprunter sur les marchés financiers internationaux. Pour sortir de ce cercle vicieux, un apport de fonds, que les pays riches pouvaient fournir au prix d’un sacrifice mineur, semblait suffisant. En 1969, la commission Pearson, commanditée par le président de la Banque mondiale, Robert McNamara, recommandait ainsi que ces flux d’aide au développement atteignent 0,7 % du revenu national (RN) des pays donateurs. À l’exception de quelques pays, principalement les pays nordiques, ce chiffre ne devait jamais être atteint.

53Assez rapidement, la possibilité que l’aide au développement ait des effets pervers la rendant peu efficace a été mise en avant pour expliquer la faible réactivité des pays bénéficiaires. L’aide extérieure ne se substitue-t-elle pas en partie à l’épargne nationale ? L’entrée de devises étrangères ne contribue-t-elle pas à l’appréciation réelle des monnaies nationales, avec des effets négatifs sur la capacité exportatrice des pays ? L’aide n’est-elle pas simplement une façon pour les pays développés d’acheter la coopération des dirigeants des pays bénéficiaires dans le jeu politique international, sans effet réel sur la pauvreté ? Contrainte d’être versée à des gouvernements souverains plutôt que directement aux populations pauvres, n’encourage-t-elle pas l’opacité de la gouvernance et de la corruption ?

54Une réponse possible à ces risques de diversion de l’aide publique au développement était, pour les bailleurs de fonds, d’imposer des conditions à son déboursement et de contrôler directement la mise en œuvre des projets, programmes et réformes qu’elle était supposée financer. Mais un tel contrôle est difficile lorsqu’il doit s’exercer sur un pays souverain revendiquant son autonomie en matière de politiques et de projets de développement.

55Ce doute croissant sur l’efficacité de l’aide, les preuves évidentes qu’une grande partie en était souvent détournée par des dirigeants peu scrupuleux, et la fin de la guerre froide qui rendait moins nécessaire d’acheter leur coopération avec le bloc occidental entraînèrent une chute considérable des flux d’aide au tournant des années 1990. Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) décrétés par les Nations unies en l’an 2000 étaient destinés à inverser la tendance et à améliorer l’efficacité de l’aide. L’idée était d’établir une sorte de contrat entre les pays bénéficiaires qui s’engageaient à atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté, de scolarisation ou de baisse de la mortalité infantile fixés par les Nations unies, et les pays donateurs s’engageant pour leur part à fournir le financement nécessaire à la poursuite de ces objectifs. De fait, les flux d’aide retrouvèrent progressivement leur niveau initial en pourcentage du Revenu national des pays donateurs, sans toutefois jamais atteindre les engagements initialement pris. Force est de constater que la poursuite des OMD a pris un retard considérable par rapport aux objectifs initiaux.

  • 4 L’un des plus fervents avocats de l’aide est sans aucun doute Jeffrey Sachs (The End of Poverty, Ne (...)

56Pourquoi les OMD n’ont-ils connu qu’un succès très limité ? Pour certains, une part de responsabilité doit être attribuée aux pays développés qui n’ont pas tenu leurs engagements de financement. Pour d’autres au contraire, la raison doit en être trouvée dans l’inefficacité patente de l’aide dans les pays bénéficiaires. Est ainsi apparue depuis une dizaine d’années une vive controverse sur l’efficacité de l’aide avec, d’un côté, ceux qui réclament sans relâche une augmentation de son volume et, de l’autre, ceux qui en sont venus à prôner son abolition4.

57Bien qu’une véritable industrie se soit développée autour de l’analyse statistique comparative de l’impact de l’aide sur le développement, les résultats obtenus sont très variables et n’ont pas permis de trancher le débat. La raison principale en est la même que pour l’étude des effets des politiques de libéralisation commerciale ou financière ou de la qualité des institutions sur la croissance. La variabilité des situations nationales et des circonstances de l’aide est trop forte et les facteurs déterminants de son impact sont trop nombreux pour être proprement pris en compte par le biais de quelques agrégats statistiques.

  • 5 G. Burnside et D. Dollar, « Aid, policies, and growth », The American Economic Review, vol. 90, no  (...)

58Ceci ne signifie pas qu’il ne soit pas possible de porter un jugement sur l’efficacité de l’aide dans un pays et à une époque donnés. Les besoins de financement des pays pauvres, sans accès aux marchés financiers internationaux, sont indéniables. Par ailleurs, des pays où le gouvernement applique une stratégie claire de développement, à travers une gestion transparente, n’ont pas de raison d’utiliser de façon fondamentalement différente leurs propres ressources et celles issues de l’aide. Dans un article qui a eu un grand retentissement, les auteurs montraient ainsi, sur un échantillon de pays en développement, que l’aide tendait à accélérer la croissance dans les pays où les institutions et les politiques poursuivies étaient favorables au développement5. Même si, a posteriori, leurs résultats se révélèrent statistiquement fragiles, l’intuition selon laquelle l’efficacité de l’aide est liée à la qualité de la gouvernance d’un pays paraît cependant suffisamment solide pour que les bailleurs de fonds y aient pris appui afin de définir leur stratégie d’aide. Une telle approche n’est pourtant pas sans poser problème.

Allocation de l’aide : l’arbitrage entre efficacité et besoins

59Dans l’état actuel des connaissances sur l’efficacité de l’aide, les bailleurs de fonds sont confrontés à un dilemme. Ils font face à des bénéficiaires potentiels qui diffèrent selon leurs besoins – leur degré de pauvreté –, et leur efficacité à effectivement faire parvenir l’aide qu’ils reçoivent aux plus démunis – c’est-à-dire la qualité de leur gouvernance ou le degré de corruption des dirigeants. Ils doivent donc arbitrer entre les pays dont la gouvernance est la meilleure mais la pauvreté peut-être moins aiguë et les pays les plus pauvres dont la gouvernance est souvent plus laxiste. Par ailleurs, ils savent aussi que moins leur aide sera jugée efficace, moins leur électorat sera prêt à débourser au titre de l’aide.

60Cet arbitrage serait modifié si les bailleurs de fonds pouvaient exercer un contrôle sur l’utilisation de l’aide. En pratique, cependant, l’efficacité de ce contrôle est limité, sauf dans des cas exceptionnels comme des crises économiques ou humanitaires. D’une part, il est malaisé de faire la preuve qu’une partie de l’aide a été détournée ou que des conditionnalités n’ont pas été respectées. D’autre part, il est difficile de sanctionner les dirigeants sans affecter en même temps la population pauvre, même si celle-ci ne bénéficiait que d’une partie de l’aide. Une menace de rétorsion en cas de fraude avérée n’est donc pas crédible. Une autre façon pour les bailleurs d’atténuer l’arbitrage entre efficacité et besoins a été de limiter leur aide à des secteurs où son utilisation peut être plus facilement observée, diminuant ainsi l’incitation au détournement.

61Cette sélectivité de l’aide fondée sur les caractéristiques des pays bénéficiaires et sur les types de programme correspond bien à la réalité. L’Association internationale du développement (International Development Association, abrégé IDA en anglais), bras de la Banque mondiale responsable de la gestion des fonds d’aide que lui confient les pays donateurs, alloue ses ressources aux pays à bas revenus sur la base d’une formule mathématique calculée en fonction de trois termes : un indice décrivant la qualité des institutions et des politiques mises en œuvre, le revenu par habitant et la population des pays bénéficiaires. Le premier de ces facteurs joue cependant un rôle démesuré. Comme les agences nationales d’aide au développement dans les pays riches ont tendance à suivre la même stratégie, sont ainsi apparus de véritables « chouchous », mais aussi des « orphelins » de l’aide, dont l’identité peut d’ailleurs changer au cours du temps. S’agissant de l’utilisation de l’aide, d’autre part, une nette évolution a eu lieu en faveur des secteurs dits « sociaux » – santé, éducation et transferts sociaux –, au détriment de l’infrastructure et des travaux publics, où le détournement de fonds est réputé plus aisé.

62Une telle stratégie d’allocation de l’aide est contre-productive. Les pays qui jouissent d’une meilleure gouvernance croissent souvent plus vite que les autres. L’aide s’oriente donc vers des populations où l’espérance d’une amélioration des conditions de vie est plus élevée et néglige des populations pauvres, gouvernées par des élites peu scrupuleuses et dont la pauvreté risque au contraire d’augmenter. Ces pays, que la communauté des bailleurs de fonds qualifie de « fragiles », se trouvent donc plus ou moins laissés pour compte, et il est illusoire de penser que cette sanction touche uniquement les classes dirigeantes. Par ailleurs, il est probable que le déficit d’infrastructure observé dans nombre de pays pauvres soit en partie le résultat de cette allocation sélective de l’aide.

63Un contrôle plus direct dans ces pays « fragiles » est peut-être la seule façon d’améliorer l’efficacité de l’aide pour diminuer la pauvreté dans le monde. Après tout, c’est la pratique de la Chine, dont une partie de l’aide au développement africain est livrée sous la forme d’infrastructures « clé en main » construites par des entreprises chinoises, pratique aujourd’hui bannie par les bailleurs occidentaux au sein du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Déresponsabiliser les élites dirigeantes n’est certes pas la meilleure manière de les inciter à gérer leurs économies de façon efficace et transparente. Il n’est pas évident cependant que l’on puisse échapper à ce dilemme.

64Le débat sur la coopération internationale dans le domaine du développement semble se concentrer sur la question de l’aide. Mais l’analyse faite plus haut montre que les contraintes extérieures qui s’exercent sur les pays les plus pauvres ne peuvent être toutes levées par les seuls flux d’aide. Qu’il s’agisse des échanges commerciaux, des politiques migratoires, de l’environnement ou du transfert de connaissances, les politiques des pays riches et, de plus en plus, celles des pays émergents sont susceptibles de brider la croissance des pays moins développés. Plusieurs pays avancés particulièrement attentifs aux questions de développement cherchent aujourd’hui à introduire une véritable cohérence dans l’ensemble de leurs politiques qui peuvent affecter directement ou indirectement le monde en développement. Les arbitrages sont cependant délicats car la lutte contre la pauvreté mondiale entre parfois en conflit avec leurs objectifs nationaux.

L’Afrique subsaharienne, enjeu majeur de développement des prochaines décennies

65Le cas de l’Afrique subsaharienne illustre plusieurs des points discutés précédemment concernant les heurs et malheurs de l’analyse économique du développement, des politiques et de l’aide publique au développement. Comme on l’a vu, il s’agit d’une région clé dans la lutte contre la pauvreté mondiale : à deux ou trois exceptions près, la plupart des pays de cette région se situent en bas de l’échelle internationale des revenus. Ils connaissent encore une croissance démographique très rapide tandis que leur croissance économique sur les quarante dernières années a été beaucoup plus faible qu’ailleurs. Cette dernière tendance s’explique en partie par un contexte difficile, marqué à l’extérieur par une spécialisation forte dans l’exportation de ressources naturelles ou de produits agricoles primaires, et une taille souvent réduite accentuant leur vulnérabilité, et, à l’intérieur, une gouvernance souvent déficiente, marquée dans certains cas par une grande instabilité politique. Les pays africains représentent donc un enjeu majeur pour notre compréhension du processus de développement et notre capacité à l’influencer.

66La question qui se pose alors est celle de l’interprétation que l’on doit donner à l’accélération de la croissance que l’on observe dans la région depuis maintenant une quinzaine d’années. S’agit-il des effets de la hausse des prix des matières premières évoqués plus haut ? Ou bien d’une amélioration notoire de leur gouvernance et des politiques qu’ils mettent en œuvre ? Dans un cas comme dans l’autre, et face à un doublement rapide de la population, se pose cependant la question cruciale du moteur de développement africain sur le long terme et du rôle que peut y tenir la communauté internationale.

Le contexte national et international du développement africain

67Parmi les trente pays les plus pauvres du monde, vingt-cinq sont situés sur le continent africain et le taux de croissance annuel moyen de leur PIB par tête depuis l’indépendance est de seulement 0,6 %. Certains pays particulièrement touchés par l’instabilité politique ou les conflits civils et militaires, comme la République démocratique du Congo, le Niger ou Madagascar, sont aujourd’hui plus pauvres qu’ils ne l’étaient à l’indépendance. Enfin, on sait que la population africaine doublera d’ici 2050, atteignant alors 2 milliards de personnes, ce qui représente à peu près 20 % de la population mondiale. Étant donné le rythme de réduction de la pauvreté de ces dernières années, elle représentera plus de la moitié de la pauvreté mondiale (contre le tiers aujourd’hui).

68Pour ce qui est du contexte extérieur, l’avantage comparatif des pays de la région réside nettement dans les produits primaires, minéraux ou végétaux. Les produits manufacturés, qui comprennent la première transformation de certains produits agricoles, comptent pour moins de 5 % du total des exportations. Quelle que soit leur spécialisation, la plupart des pays africains ont vu leurs termes de l’échange évoluer de façon parallèle : une dégradation pratiquement continue de 1980 jusque vers la fin des années 1990 et une appréciation vigoureuse depuis le début du millénaire, à peine interrompue par la crise de 2009 (fig. 2).

Figure 2

Figure 2

Termes de l’échange de quelques pays africains sur la période 1980-2012 (base 100 en 2000).

69Du côté intérieur, une des contraintes majeures, et en même temps un gisement considérable de progrès, est la faiblesse de la productivité agricole. L’Afrique dispose encore d’une surface de terre arable par habitant supérieure à l’ensemble des régions en développement, à l’exception de l’Amérique latine. En revanche, les rendements à l’hectare y sont presque trois fois plus faibles que la moyenne mondiale. La productivité agricole y a aussi crû beaucoup moins vite qu’ailleurs. Ceci suggère un potentiel de développement inexploité faute, en particulier, des investissements nécessaires en infrastructures de transport et de gestion de l’eau.

  • 6 D. Kaufmann, A. Kraay et M. Mastruzzi, Worldwide Governance Indicator Project, The World Bank, Wash (...)

70Un autre élément crucial de contexte intérieur concerne la gouvernance et les institutions. Plusieurs indices sont disponibles pour mesurer leur qualité. Selon l’indice synthétique élaboré par des chercheurs de la Banque mondiale6, près de la moitié des pays d’Afrique subsaharienne figurent dans le quintile inférieur des classements mondiaux, quelle que soit la dimension considérée de la gouvernance.

L’accélération récente de la croissance africaine : que signifie-t-elle ?

  • 7 Voir, par exemple, le rapport Lions on The Move: The Progress and Potential of African Economies, M (...)

71Les résultats mitigés de la croissance africaine sur le long terme cachent une forte variabilité au cours du temps : stagnation et même récession pour de nombreux pays après un début prometteur au lendemain des indépendances, puis résurgence de la croissance au tournant du millénaire. Ce retournement incite certains à l’optimisme. Les rapports et études ne manquent pas qui y voient la manifestation d’un véritable décollage de la région, fondé avant tout sur une amélioration notable du contexte intérieur7. Pour d’autres, ce rebond, certes bienvenu, reflète avant tout la fin d’une longue période de détérioration des termes de l’échange et de difficiles ajustements macroéconomiques, facilitée par l’effacement récent d’une grande partie de la dette des pays africains.

72Que la politique économique se soit améliorée en Afrique subsaharienne est indéniable. À cet égard, que les pays de la région aient traversé la crise mondiale de 2009 sans ralentissement violent et rebondi presque instantanément est très remarquable. D’un point de vue plus structurel, il est tout aussi évident que de sérieux efforts sont faits dans de nombreux pays pour améliorer le « climat d’investissement » et offrir aux entreprises un environnement – tant économique qu’administratif – favorable à leur essor.

  • 8 Au cours des dix dernières années, l’Ouganda, le Mozambique, la Tanzanie, le Kenya et l’Éthiopie on (...)

73Ceci ne signifie pas pour autant que la hausse des termes de l’échange ainsi que la découverte de nouveaux gisements de pétrole ou de gaz, notamment en Afrique de l’Est8, n’aient pas joué pas un rôle majeur dans l’accélération de la croissance africaine, directement ou indirectement à travers les effets multiplicateurs de la demande qu’elles génèrent de la part de ceux qui bénéficient de ces revenus. On observe en effet que les secteurs qui ont le plus bénéficié de l’expansion du PIB sont ceux qui produisent des biens non échangeables – services, transports, commerce – et dont l’activité répond principalement au stimulus de la demande nationale (fig. 3). En revanche, la part dans le PIB des biens échangeables hors matières premières – agriculture et industrie manufacturière – stagne ou diminue. La croissance africaine de ces dernières années apparaît donc plus comme « tirée » par la demande issue du surplus de revenu provenant de la hausse des termes de l’échange que comme un processus autonome. Si les termes de l’échange devaient se détériorer à nouveau, il est probable que l’activité économique s’en trouverait ralentie.

74On ne peut pas exclure que les dépenses engagées par les gouvernements sur la base des revenus perçus sur les exportations de matières premières soient destinées aux infrastructures de transport, d’énergie ou de communication, et préparent la voie à une diversification de l’économie dans la production de biens échangeables. À l’issue d’une période de dix années pendant laquelle les termes de l’échange ont été favorables, on n’observe cependant peu de signes d’une diversification de l’activité productrice (fig. 3).

Figure 3

Figure 3

Évolution de la structure sectorielle de production pour l’ensemble de l’Afrique subsaharienne sur la période 1970-2012 (pourcentages définis en volumes, aux prix de 2005 ; moyenne non pondérée des pourcentages nationaux).

Les ressources naturelles peuvent-elles être un moteur de développement pour l’Afrique ?

75L’exportation de matières premières est-elle une stratégie possible de développement à long terme de l’Afrique ? Après tout, c’est la voie empruntée par plusieurs pays producteurs de pétrole, qui ne s’en portent pas nécessairement mal. Il y a cependant de bonnes raisons de penser que ce scénario convient mal à l’Afrique.

76Imaginons en effet que le moteur du développement soit l’exportation de matières premières, minérales et agricoles, et la demande qu’elle induit de biens non échangeables. Ceci signifie que, à long terme, la croissance économique de la région sera essentiellement déterminée par la croissance du volume et du prix réel de ces exportations. Sans diversification de l’activité dans le domaine des biens échangeables, par substitution d’importation ou développement de nouvelles exportations, la croissance d’une économie de rente se voit contrainte par la croissance de cette rente. Garantir une hausse annuelle du revenu par tête de 2 % avec une population croissant à plus de 2 % exigerait que les revenus réels des exportations de matières premières augmentent à un taux annuel supérieur à 4 %. Une telle croissance est difficilement envisageable sur plusieurs décennies, que ce soit du côté de la demande des pays développés et émergents ou du côté de l’offre des pays africains.

Diversifier l’appareil productif africain et approfondir le développement de l’Afrique

77Le développement à long terme des pays africains nécessite donc une diversification de leurs économies dans la production de biens échangeables. Elle est aussi nécessaire à moyen terme car ces pays sont mal protégés vis-à-vis d’un retournement possible, même temporaire, du trend actuel des prix des matières premières.

  • 9 Voir, par exemple, le rapport Agriculture for Development, The World Bank, Washington D.C., 2008.

78La diversification de la production peut suivre plusieurs directions. L’augmentation de la productivité agricole est une première piste. Elle concerne l’agriculture traditionnelle plutôt que l’agriculture d’exportation et demande des investissements importants en infrastructures de transport et de gestion de l’eau. Les gouvernements nationaux et les agences internationales de développement ont trop longtemps négligé le potentiel que représente le secteur agricole9.

79Les choses sont plus délicates dans le secteur de l’industrie manufacturière car la concurrence asiatique rend difficile la pénétration des marchés étrangers et même la couverture des marchés intérieurs, souvent trop exigus pour permettre l’exploitation d’économies d’échelle. Il y a plusieurs façons de remédier à cet état de choses. L’intégration régionale en est une, tout au moins si elle prend la forme de véritables unions douanières plutôt que les multiples accords commerciaux partiels passés entre pays voisins, jusqu’à présent sans beaucoup d’effets. Une zone de libre échange offrant la même protection à tous les partenaires nationaux vis-à-vis de pays tiers permettrait de lever la contrainte de marchés nationaux trop étroits et, éventuellement avec l’aide d’entreprises étrangères, d’atteindre la taille critique permettant le développement d’industries concurrentielles. Un tel objectif figure dans les accords de partenariat économique proposés par l’Union européenne à plusieurs groupes de pays africains, si ce n’est que l’aspect protectionniste en est très limité.

80Une autre façon d’élargir les débouchés serait que les pays développés et émergents accordent de plus larges préférences commerciales aux pays africains. L’African Growth and Opportunity Act (AGOA) offert par les États-Unis aux pays africains les moins avancés pour tous les produits de l’industrie de l’habillement et de la chaussure, ou l’accord « Tout sauf les armes » (TSA) entre ces mêmes pays et l’Union européenne vont dans cette direction. Ils devraient cependant être renforcés. L’AGOA est trop restrictif sur la gamme de produits et TSA impose des règles d’origine trop contraignantes. Assouplir et intensifier ces accords ne représenterait pas un véritable coût pour les pays importateurs puisque les lignes de production correspondantes sont délocalisées depuis longtemps. Pour les pays africains, en revanche, ils pourraient constituer un noyau stratégique d’industrialisation. L’exemple de l’Éthiopie qui, grâce à la disponibilité d’une main-d’œuvre bon marché et d’un cuir de qualité, est peut-être en train de développer, dans le cadre des accords précédents, un secteur exportateur dynamique dans la chaussure, grâce à l’appui d’entreprises chinoises ou d’autres pays africains, est à méditer.

81Ces pistes destinées à diversifier les économies africaines ne doivent pas faire oublier le rôle plus traditionnel de la coopération internationale. Même si leur efficacité doit être améliorée, les instruments de l’aide au développement peuvent eux aussi participer à cette diversification non seulement en favorisant les investissements d’infrastructure facilitant le commerce intérieur et extérieur, mais aussi en contribuant à la formation de la main-d’œuvre ou à l’élaboration d’institutions performantes.

Conclusion

82Plusieurs points forts se dégagent de ce tour d’horizon, certes trop rapide, que la communauté internationale devrait garder à l’esprit dans les années et les décennies qui viennent.

83Le premier concerne l’hétérogénéité, pour ne pas dire l’asymétrie du monde en développement. D’un côté, l’Asie, et même plutôt l’Asie de l’Est et la Chine, ont connu des progrès spectaculaires et ont la capacité de continuer leur progression. Les choses sont un peu moins claires pour le sous-continent indien, quoique la taille de cette région lui garantisse une certaine autonomie de développement. De l’autre côté, l’Afrique subsaharienne a montré ces dernières années un regain de dynamisme, mais son retard s’est accru vis-à-vis des autres régions. Les conditions de son développement sont probablement moins favorables du côté institutionnel et sa spécialisation internationale la rend très dépendante du prix des matières premières, et donc de leur volatilité. Il n’est pas sûr que la voie traditionnelle du développement, qui passe par l’industrialisation, soit ouverte à cette partie du monde. Dès lors, un nouveau modèle de développement serait à inventer.

84Le deuxième point fort est lié lui aussi à ces performances, en somme assez moyennes, des pays pauvres : il y a urgence. Certes, la pauvreté semble avoir diminué dans le monde lorsqu’elle est mesurée en niveau absolu, avec une jauge de 1 € par personne et par jour. Mais le diagnostic serait pire si l’on adoptait une perspective relative, comme par exemple en Europe. Avec un seuil de pauvreté égal à 50 % du revenu médian de la population mondiale, la proportion de personnes pauvres est encore en train d’augmenter dans le monde. Ceci tient essentiellement au fait que l’asymétrie des performances dans le monde en développement y augmente l’inégalité.

85Troisième point, il ne saurait y avoir de place, ni de raison pour la passivité et l’attentisme sur la question du développement. Diminuer la pauvreté exige des interventions ambitieuses non seulement au sein des pays en développement eux-mêmes, mais aussi au sein de la communauté internationale. Certes, il n’existe pas de recette universelle garantissant le développement et le rattrapage des pays riches. Mais nous avons accumulé au cours du temps un capital de savoir et d’expériences qui peut être mis en œuvre à partir du moment où la volonté politique – tant nationale qu’internationale – de réduire effectivement la pauvreté existe. Nous avons également appris que les mécanismes de marché n’agissent pas toujours en faveur du développement. Un certain volontarisme est nécessaire, qui relève à plusieurs égards de la coopération internationale.

86Ceci est d’autant plus vrai que plusieurs aspects du développement économique mondial ont été passés sous silence dans une présentation centrée sur le développement des pays pauvres. Je veux bien entendu parler de ce qu’il est convenu d’appeler les « biens publics mondiaux », et en particulier de la question du changement climatique, ou encore de l’eau. Il faut espérer que la communauté internationale prendra rapidement les mesures propres à relever ces défis. Dans l’élaboration de ces mesures, cependant, la question des écarts de développement doit jouer un rôle central.

Annexes

Les enregistrements audio et vidéo de la leçon inaugurale sont disponibles sur le site du Collège de France : http://www.college-de-france.fr/​site/​francois-bourguignon/​inaugural-lecture-2014-04-03-18h00.htm

Notes

1 A. Sen, Development As Freedom, New York, Alfred Knopf, 2001.

2 Voir, par exemple, D. Acemoglu et J. Robinson, Why Nations Fail, New York, Random House, 2012.

3 A. Banerjee et E. Duflo, Repenser la pauvreté, Paris, Le Seuil, 2012.

4 L’un des plus fervents avocats de l’aide est sans aucun doute Jeffrey Sachs (The End of Poverty, New York, Penguin Press, 2005). Parmi ses détracteurs les plus en vue, on peut citer William Easterly (The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, New York, Penguin Press, 2006) et plus récemment Angus Deaton (The Great Escape, Princeton, Princeton University Press, 2013).

5 G. Burnside et D. Dollar, « Aid, policies, and growth », The American Economic Review, vol. 90, no 4, 2000, p. 847-868.

6 D. Kaufmann, A. Kraay et M. Mastruzzi, Worldwide Governance Indicator Project, The World Bank, Washington D.C., 2007.

7 Voir, par exemple, le rapport Lions on The Move: The Progress and Potential of African Economies, McKinsey Global Institute, juin 2010 : http://www.mckinsey.com/insights/africa/lions_on_the_move.

8 Au cours des dix dernières années, l’Ouganda, le Mozambique, la Tanzanie, le Kenya et l’Éthiopie ont été la région du monde la plus prolifique en matière d’exploration pétrolière et gazière.

9 Voir, par exemple, le rapport Agriculture for Development, The World Bank, Washington D.C., 2008.

Table des illustrations

Titre Figure 1
Légende PIB per capita des grandes régions en développement et des États-Unis sur la période 1960-2012 (en dollars américains à parité de pouvoir d’achat de 2005, échelle logarithmique).
URL http://books.openedition.org/cdf/docannexe/image/4115/img-1.png
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Titre Figure 2
Légende Termes de l’échange de quelques pays africains sur la période 1980-2012 (base 100 en 2000).
URL http://books.openedition.org/cdf/docannexe/image/4115/img-2.png
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Titre Figure 3
Légende Évolution de la structure sectorielle de production pour l’ensemble de l’Afrique subsaharienne sur la période 1970-2012 (pourcentages définis en volumes, aux prix de 2005 ; moyenne non pondérée des pourcentages nationaux).
URL http://books.openedition.org/cdf/docannexe/image/4115/img-3.png
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Auteur

Professeur invité sur la chaire annuelle Savoirs contre pauvreté (2013-2014)

© Collège de France, 2015

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