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Le proconsul et le prince d’Auguste à Dioclétien

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Frédéric Hurlet

Conclusions générales

Texte intégral

  • 1 Sur ces nouveaux champs de la compétition sénatoriale et des compétences des sénateurs – dont le pr (...)

1Toute étude des relations entre le prince et le proconsul constitue un chapitre d’une histoire politique plus générale qui est celle de la place des sénateurs dans l’entourage des Césars et l’administration d’un aussi vaste Empire. La nature hybride d’un régime impérial qui instaurait de fait une monarchie tout en prétendant ne jamais avoir rompu avec des institutions républicaines faisait tout l’intérêt du sujet traité au fil de cette étude et contribuait dans le même temps à en rendre le traitement plus complexe. À l’époque impériale, le proconsul était resté un haut dignitaire qui exerçait une des fonctions les plus importantes du cursus honorum sénatorial (surtout les proconsuls d’Asie et d’Afrique). Il était titulaire d’un pouvoir – l’imperium – qui était de iure indépendant du pouvoir impérial et apparaissait à ce titre comme le dépositaire d’une série de compétences étendues qui plongeaient leurs racines dans les pratiques de l’époque républicaine. C’est aux modalités du dialogue subtil inventé pour les besoins des relations entre le prince et le proconsul que cette étude a été consacrée. Il va de soi qu’en dehors de cas exceptionnels qui caractérisaient la participation à une usurpation ou une conspiration, le sénateur amené à gouverner une province publique ne concevait pas ses rapports avec le prince sous la forme d’une opposition systématique à toute ingérence impériale. Le Sénat et l’ensemble des sénateurs avaient très vite compris, sans doute dès les années 10 a. C., qu’il était devenu inutile de disputer la prépondérance à l’Imperator Caesar Augustus et qu’il leur fallait trouver de nouveaux espaces politiques1. Il restait à trouver un modus uiuendi qui combine la puissante auctoritas impériale avec la présence à la tête de chacune des provinces publiques de gouverneurs bien décidés à se présenter comme les dignes successeurs des proconsuls d’époque républicaine.

2Les considérations développées dans cette étude convergent vers un résultat global : jusqu’au iiie siècle, le proconsul ne renonça ni ne fut contraint à renoncer au prestige qui était attaché à cette fonction et aux vastes pouvoirs qu’il héritait du proconsul d’époque républicaine et qui ne dérivaient pas des pouvoirs du prince – à la différence de ce que l’on peut observer pour les gouverneurs des provinces impériales. Il est significatif que le tirage au sort fut maintenu au Sénat comme mode usuel de désignation des proconsuls jusqu’à la réforme provinciale de Dioclétien ; c’est le signe que d’un point de vue officiel, ils ne dépendaient pas du prince et continuaient à apparaître comme les représentants du Sénat. De la même manière, on a pu voir que l’hypothèse d’une réforme privant le proconsul de la composante militaire de ses pouvoirs (l’imperium militiae) devait être écartée à la fois parce qu’elle n’est confirmée par aucune source et qu’elle apparaissait inutile. Enfin, une analyse terminologique des documents faisant état de relations entre le pouvoir impérial et les proconsuls sous une forme ou une autre a montré que le prince ne s’était jamais départi à leur égard d’une réelle courtoisie qui reflétait l’esprit de collaboration existant entre les deux parties plus qu’elle ne traduisait un quelconque rapport de subordination de l’une à l’égard de l’autre. Attestée jusqu’au iiie siècle, une telle reconnaissance du prestige dû à tout proconsul et de son indépendance ne doit toutefois pas faire oublier que l’avènement du principat bouleversa les institutions en plaçant à la tête de la Res publica un seul homme et sa domus. Il fallait donc déterminer dans quelle mesure et comment le prince intervenait dans le choix, la définition des pouvoirs et les fonctions du proconsul sans faire passer ce dernier pour un de ses délégués ; c’est une tâche dont cette étude a essayé de s’acquitter avec le souci permanent de prendre en compte la dimension chronologique.

3L’époque augustéenne constitue un moment-charnière auquel une grande attention a été portée. Elle correspond à une phase de transition qui aboutit à la mise en place d’un mode de relations entre le prince et le proconsul à la fois inédit et amené à perdurer dans ses grandes lignes. Les moyens mis en œuvre par Auguste pour s’assurer la première place à la tête de la Res publica sans remettre pour autant en question le statut et les pouvoirs du proconsul mettent en lumière les paradoxes de la politique impériale. L’analyse des différents aspects des relations entre le prince et le proconsul a en effet montré que le premier princeps réussit le tour de force de faire reconnaître sa primauté comme un fait incontestable sans avoir été contraint de faire adopter pour cela des réformes brutales en rupture avec les pratiques et les institutions de la République. Tout porte à croire au contraire que les formes de l’intervention impériale à l’égard du proconsul, si elles sont attestées, restaient discrètes sous Auguste et ne reposaient pas toujours sur de nouveaux fondements institutionnels. Il est apparu qu’après la parenthèse du triumvirat, le tirage au sort des proconsuls obéissait de nouveau à des règles complexes qui combinaient une série de facteurs différents (délai de cinq ans entre la magistrature et la promagistrature, ancienneté, privilèges attachés au mariage et à la paternité…) et contribuaient à rendre l’influence d’Auguste d’autant plus informelle que le contexte politique était celui d’une Res publica restituta et que les candidats à ce gouvernement provincial étaient de toute façon peu nombreux (surtout au début du principat) ; les seuls expédients utilisés par le prince étaient en cas de crise la nomination du proconsul sans passer par le tirage au sort (extra sortem) et sa prorogation pour une ou plusieurs années supplémentaires, mais il est significatif que de telles procédures entamées d’ordinaire à l’initiative du prince se déroulaient au Sénat et étaient ratifiées par les sénateurs. Pour ce qui est de l’imperium du proconsul, il ne fit l’objet d’aucune réforme globale pas plus à l’époque augustéenne que par la suite. Auguste agit au contraire de façon détournée en démilitarisant rapidement la grande majorité des provinces publiques (sauf l’Afrique) et en enlevant aux proconsuls des occasions de faire un usage intensif d’un imperium militiae qui resta de ce fait la plupart du temps inactif ; il fit également valoir à partir de 19 a.C., d’une manière qui reste difficile à préciser, une forme de supériorité auspiciale pour refuser à tout proconsul d’être salué imperator par ses troupes (à deux exceptions près) et de célébrer à Rome un triomphe (sans exception). Restait la question des relations directes d’Auguste avec les proconsuls et des échanges de correspondance entre le premier et les seconds dans un sens ou un autre. Si on laisse de côté le problème débattu de la nature des pouvoirs d’Auguste et d’Agrippa sur les provinces publiques où ils s’étaient effectivement rendus à partir de 23 (imperium maius ou aequum ?), il a été souligné que le dialogue à distance qui s’était instauré entre un pouvoir impérial incapable par la force des choses d’être présent partout en même temps et le proconsul ne reposait pas sur une hiérarchie des imperia. Il se fondait sur les différents types d’ordonnances d’origine républicaine qu’Auguste exploita pour instaurer avec le proconsul des rapports fondés sur une collaboration mutuelle plus que sur le principe d’une subordination du second à l’égard du premier : l’édit, qu’il utilisa à plusieurs reprises pour faire appliquer telle mesure par un proconsul ou l’ensemble des gouverneurs lorsque toutes les provinces étaient concernées ; le rescrit, qui était une réponse à une pétition et pouvait faire référence au proconsul soit directement lorsque la demande émanait de ce dernier (mais ce cas de figure n’est pas attesté sous Auguste), soit indirectement pour lui demander de faire respecter telle décision impériale ; les mandats, autrefois envoyés par le Sénat, qui devinrent sans doute dès Auguste un instrument administratif utilisé par le pouvoir impérial pour transmettre des instructions contraignantes à tout gouverneur de province.

  • 2 Res Gestae, 34, 3. Sur ce passage, cf. Hurlet 1997, 354-356.

4L’ensemble des considérations qui viennent d’être développées permettent de donner un sens concret au célèbre passage des Res Gestae dans lequel Auguste affirmait l’avoir emporté sur tous en autorité (auctoritas), mais n’avoir pas eu plus de pouvoir (potestas) qu’aucun de ses collègues dans chacune ( ?) de ses magistratures2. On trouve la confirmation que les relations entre le prince et le proconsul ne peuvent être étudiées et définies à partir du seul point de vue juridique ; il faut également prendre en compte une autorité extra-institutionnelle que les Romains appelaient l’auctoritas, attachée sous la République au Sénat pour devenir un des plus sûrs fondements du régime impérial. C’était en vertu de cette seule auctoritas que le prince pouvait par exemple intervenir dans la procédure usuelle de désignation du proconsul en invitant de manière informelle tout candidat jugé indésirable à ne pas prendre part à un tirage au sort annuel auquel il aurait dû participer en vertu du règlement ; il pouvait par ce même biais imposer naturellement sa suprématie à l’échelle de l’Empire, en particulier en matière d’administration des provinces publiques sans être obligé de faire usage d’une quelconque forme de supériorité de son imperium, que celui-ci fût aequum ou maius. Les provinciaux et les proconsuls eux-mêmes ne s’y étaient pas trompés, qui assimilaient à des ordres – iussus – des recommandations exprimées par Auguste sous une forme empreinte de courtoisie.

5Mises en place par Auguste et fondées dès le départ sur un savant équilibre entre l’imperium du prince et l’auctoritas impériale, les relations entre le pouvoir impérial et le proconsul ne furent pas substantiellement altérées par la suite. La disparition à la fin de l’époque julio-claudienne de la formule auctoritas senatus laisse simplement entendre que cette forme d’autorité était désormais réservée au prince. Pour le ier siècle p. C., les seules modifications formelles qui y furent apportées concernent les conditions d’application de l’imperium militiae du proconsul, revues à la baisse avec la réforme de Caligula qui attribuait le commandement de la IIIe légion Auguste à un légat nommé par le prince. Cette mesure signifiait concrètement qu’à partir de 39, plus aucun proconsul n’était placé à la tête de légions et n’était de ce fait en mesure de diriger des campagnes d’envergure, ce qui le privait du prestige attaché aux succès militaires. Daté de la fin du principat d’Auguste ou du début de celui de Tibère sans qu’il soit possible d’être plus précis, un autre changement affecta le mode de nomination des proconsuls en instaurant le principe d’un classement qui établissait pour les candidats l’ordre dans lequel ils devaient tirer au sort chacune des provinces publiques à pourvoir. Mais le prince ne se fit reconnaître à cette occasion aucune compétence qui lui aurait donné le droit d’intervenir directement dans le choix du proconsul ; il continua à exercer une influence informelle en amont du tirage au sort de la même manière qu’Auguste durant la première moitié de son principat. Pour le reste, le mode de communication entre le prince et le proconsul se mit en place au ier siècle selon des modalités amenées à perdurer.

6Sous les Antonins, la structure administrative était si bien rodée et éprouvée que c’est le principe d’une collaboration sans faille qui domine l’ensemble de la documentation. Les recherches prosopographiques ont montré que pour ce que les provinces consulaires d’Afrique et d’Asie nous en apprennent, la succession des proconsuls continuait à obéir à des règles strictes qui ne sont pas toutes connues dans le détail, mais dont on sait qu’elles reposaient toujours en grande partie sur l’ancienneté au consulat et ne reconnaissaient au prince qu’un rôle d’arbitre. L’époque antonine apparaît aussi comme la période pour laquelle notre documentation est de loin la plus riche en matière d’échanges épistolaires entre le prince et le proconsul : aux multiples rescrits, mandata et, dans une moindre mesure, édits impériaux envoyés aux proconsuls ou faisant référence à ces derniers s’ajoutaient de nombreuses lettres et édits du proconsul qui étaient adressés au prince ou mentionnaient ce dernier en tant qu’autorité suprême. Une analyse de l’ensemble des sources à notre disposition a contribué à éclairer deux aspects fondamentaux du fonctionnement de l’administration romaine au IIe siècle p.C. : d’une part, le mode de fonctionnement et l’efficacité du gouvernement d’un Empire dans lequel l’information circulait activement malgré les lenteurs des moyens de communication de l’époque et dans les deux sens, du pouvoir impérial vers les provinces publiques ou inversement de cette périphérie vers le centre ; d’autre part, la permanence des formes revêtues par un style de gouvernement qui continuait à souligner le respect affiché par la teneur de la correspondance impériale à l’égard de tout sénateur en tant que tel et qui ne différait pas à ce titre selon que le gouverneur de province était légat impérial ou proconsul. La conclusion est que très tôt, sans doute dès la fin du principat d’Auguste ou en tout cas dès la première moitié du ier siècle p.C., le prince intervenait dans le gouvernement des provinces publiques selon les mêmes modalités que dans l’administration de ses propres provinces. De ce point de vue, les seules différences entre le proconsul et le légat impérial ne relevaient donc pas des pratiques de gouvernement (ils agissaient tous deux comme des représentants du prince), mais elles étaient d’ordre formel. Loin d’être nommé par le pouvoir impérial comme tout gouverneur de province impériale, le proconsul continuait à être tiré au sort au Sénat et investi à cette occasion d’un imperium en théorie indépendant pour une durée d’une seule année ; en outre, il finit par porter comme tenue la toge (et non plus le paludamentum, comme tout légat impérial), entrait en possession de l’imperium et des insignia de sa fonction aussitôt après avoir franchi le pomerium pour les conserver jusqu’à son retour à Rome et pouvait exercer sur le chemin qui le conduisait dans sa province et le ramenait à Rome un pouvoir de juridiction, limité à ce qu’on appelle la juridiction gracieuse. Alors qu’il est devenu courant de présenter l’époque sévérienne sous l’angle de la continuité plus que de la rupture, perspective qui peut paraître justifiée dans un certain nombre de thèmes traités ou en fonction du territoire (l’Afrique par exemple), les recherches menées dans cette étude montrent qu’il faut prendre en compte pour cette époque une évolution capitale en matière de désignation des proconsuls. C’est probablement du principat de Septime Sévère qu’il faut dater la réforme qui accordait au prince le droit de présélectionner – sous une forme ou une autre – les candidats admis à tirer au sort les provinces publiques. La longue durée des troubles provoqués par la guerre civile qui est à l’origine de l’avènement de la dynastie sévérienne ainsi que dans une moindre mesure la plus forte mobilité du pouvoir impérial à partir de cette période n’étaient sans doute pas étrangères à une évolution qui donnait au prince le droit d’intervenir directement dans le choix des proconsuls en amont du tirage au sort ; les conditions mouvementées de la prise du pouvoir par Macrin, puis par Élagabal confirmèrent les avantages de cette nouvelle procédure pour des princes qui ne se trouvaient pas à Rome au moment où ils parvenaient au pouvoir suprême et pouvaient ainsi attribuer à distance les différents proconsulats à des sénateurs censés être des partisans fidèles. Il reste malgré tout remarquable que sous les Sévères, on n’ait jamais renoncé à un moment ou un autre à une sortitio dont on pressent jusqu’à quel point elle était devenue un acte institutionnel purement formel. C’est le signe qu’en dépit d’un indéniable renforcement de la mainmise du pouvoir impérial sur tous les domaines de la vie publique, la fiction que constituait l’indépendance du proconsul et de ses pouvoirs continuait à être maintenue en vertu d’un règlement qui prévoyait toujours pour la désignation un tirage au sort au Sénat, mais dont personne n’avait jamais été dupe.

7Si la documentation sur les relations entre le prince et le proconsul est moins riche pour la période qui va de la mort de Sévère Alexandre à la Tétrarchie, elle montre malgré tout que le mode de relations inventé par Auguste et conservé dans ses grandes lignes aux ier et iie siècles moyennant des aménagements ponctuels convenait de moins en moins bien au contexte de la seconde moitié du iiie siècle. L’édit de Gallien porta une première atteinte à l’organisation administrative telle qu’elle avait fonctionné sous le Haut-Empire en contribuant à faire passer plusieurs provinces publiques prétoriennes au rang de provinces impériales gouvernées par des préfets équestres nommés par le prince. Un autre critère qui témoigne de l’évolution des rapports entre le prince et le proconsul est l’existence au iiie siècle de proconsulats exercés pendant plus d’une année, phénomène qui avait disparu à la fin du ier siècle pour réapparaître sous les Sévères et se multiplier à partir des années 270. Datée de l’extrême fin du iiie siècle ou du début du ive siècle, la réforme provinciale de Dioclétien prit acte des changements qui avaient modifié depuis Auguste les relations entre le pouvoir impérial et les sénateurs dans le sens d’une autorité de plus en plus affirmée du premier sur les seconds. En supprimant le tirage au sort au profit d’une désignation directe par l’empereur, elle rendait caduque la distinction entre provinces publiques et provinces impériales ; dans le même temps, elle mit définitivement fin à la conception selon laquelle le prince agissait à l’égard des sénateurs comme un primus inter pares. Il ne restait plus au proconsul qu’un titre prestigieux chargé d’histoire, mais sa subordination à l’égard du pouvoir impérial était désormais totale. C’était donc un nouveau monde qui s’ouvrait, un monde toujours antique, mais dans lequel la figure sacrée de l’empereur imposait son auctoritas et sa suprématie de façon absolue et indistinctement dans toutes les provinces de l’Empire.

Notes

1 Sur ces nouveaux champs de la compétition sénatoriale et des compétences des sénateurs – dont le proconsul –, cf. les innombrables livres et études ponctuelles de Syme, dont la démarche prosopographique met en évidence pour l’époque augustéenne tous les nouveaux types de liens – familiaux, économiques, politiques – entre le pouvoir impérial et ce que le savant anglais appelle l’aristocratie augustéenne ; cf. aussi Pani 1991, 177-187 pour un schéma d’analyse de l’évolution de la lutte politique avec le passage de la république au principat.

2 Res Gestae, 34, 3. Sur ce passage, cf. Hurlet 1997, 354-356.

© Ausonius Éditions, 2006

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