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Le proconsul et le prince d’Auguste à Dioclétien

 | 
Frédéric Hurlet

Troisième partie. Le mode de communication entre le prince et le proconsul. Le pouvoir impérial et le gouvernement des provinces publiques

Le mode de communication entre le prince et le proconsul. Le pouvoir impérial et le gouvernement des provinces publiques

Texte intégral

  • 1 Millar 1966, 156-166 (conclusions reprises par Millar 1984, 47-48) ; cf. dans le même sens Burton 1 (...)

1Les formes et les modalités de l’intervention impériale au sein des provinces qui relevaient en théorie du Sénat et du peuple Romain et où le prince se rendait de manière occasionnelle constituent l’objet de la troisième partie. Dans la perspective qui est la nôtre, il y sera question des rapports, directs ou indirects, qui ne manquèrent pas de s’établir entre le prince et les gouverneurs des provinces publiques, les proconsuls, une fois que ceux-ci avaient rejoint leur province après avoir été désignés et investis de leurs pouvoirs. Dans une étude consacrée à la répartition des compétences entre le pouvoir impérial et le Sénat pour l’administration provinciale, Millar a fourni une première orientation de base en montrant qu’il n’existait pas de division claire qui aurait réservé au Sénat et au peuple Romain le gouvernement des provinces publiques et au prince celui des provinces impériales1. Les sources témoignent d’une situation plus complexe en attestant que le prince prenait des mesures qui concernaient l’ensemble des provinces (y compris les provinces publiques et les communautés situées au sein de celles-ci) et adressait des instructions aux proconsuls, tandis que le Sénat votait des sénatus-consultes applicables à tout l’Empire – provinces impériales incluses. La conclusion de Millar est qu’il n’existait pas deux hiérarchies administratives séparées dont les lignes de démarcation auraient été franchies par le prince de manière occasionnelle lorsqu’il lui était nécessaire d’intervenir dans une province publique. Tout indique au contraire que le pouvoir impérial se sentait autorisé à agir en toute liberté aussi bien dans les provinces publiques que dans les provinces impériales dès le principat d’Auguste. Fondée sur une parfaite connaissance des sources, l’étude menée par Millar constitue une avancée scientifique qui a contribué à définir l’administration provinciale romaine non pas comme un système statique compartimenté, mais comme une structure dynamique incluant la participation du Sénat à tous les échelons dans un esprit de collaboration avec la figure dominante du prince. Les résultats auxquels il est parvenu sur ce sujet sont incontestables – et d’ailleurs incontestés –, mais ils sont loin d’avoir épuisé toutes les questions d’histoire administrative. Ils forment plutôt un point de départ qui permet d’étudier la difficile question des rapports entre le prince et le proconsul à partir d’un fondement théorique pertinent.

2S’il est avéré que l’aire d’intervention du pouvoir impérial fut très tôt étendue à l’ensemble de l’Empire, il demeure que le prince n’agissait pas dans une province impériale exactement de la même manière que dans une province publique. Par souci d’une plus grande efficacité, il devait en tout état de cause rester d’une manière ou d’une autre en relation avec tout gouverneur, mais le degré de dépendance de ce dernier par rapport au pouvoir impérial variait d’un point de vue formel selon le statut de la province. Il est ainsi évident que dès la mise en place du régime impérial, Auguste n’eut aucun mal à imposer ses ordres à des légats impériaux qui n’étaient rien d’autre d’un point de vue juridique que ses propres délégués, nommés et revoqués par lui-même. Il n’en allait pas de même avec les proconsuls, avec lesquels le pouvoir impérial entretenait des rapports nécessairement plus complexes, du moins au départ. Les deux parties précédentes ont eu pour résultat de faire ressortir que parmi les différences entre les proconsuls et les légats, les plus visibles étaient leur mode de désignation, la durée de leur gouvernement provincial, le nombre de licteurs qui les entouraient, leur tenue vestimentaire (au terme d’une évolution dont nous ne savons rien de précis) et la définition de leur imperium. Les propos qui suivent ont pour objet de déterminer dans quelle mesure la nature des relations entretenues à distance entre le prince et le gouverneur était différente selon que la province concernée était publique ou impériale.

  • 2 Millar 1966, 165 ; cf. aussi Millar 1977, 313.

3Millar s’est déjà longuement intéressé à un tel aspect du fonctionnement administratif de l’Empire romain et est arrivé à la conclusion qu’il y eut à ce sujet une évolution, sans approfondir pour autant la question. Pour toute une série de raisons sur lesquelles je reviendrai, il fixait la césure durant la première moitié du iie siècle p.C. ; à partir de cette date, le mode de communication du prince avec les gouverneurs de rang sénatorial se serait uniformisé, les proconsuls étant désormais traités de ce point de vue par le pouvoir impérial de la même manière que les légats impériaux2. La dernière partie de ce livre voudrait reprendre dans le détail cette question en se demandant si l’on peut ou non parler d’une spécificité du gouvernement des provinces publiques dans ses relations avec le prince ; si la réponse était positive, il faudrait s’interroger également de manière aussi approfondie que possible sur la nature et les étapes du processus qui ne manqua pas de renforcer le contrôle du pouvoir impérial sur les proconsuls et mit éventuellement fin à une telle spécificité. On aura compris qu’il s’agit là d’une contribution ponctuelle d’histoire administrative qui a pour objet de prolonger les réflexions plus politiques et institutionnelles présentées dans les deux premières parties.

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  • 3 Pour une position que l’on pourrait qualifier de “primitiviste” sans qu’il faille y voir la moindre (...)
  • 4 Millar 1977, en particulier les pages du prologue (p. 3-12) qui définissent l’objet du livre et en (...)
  • 5 Millar 1966, 164-165 ; cf. de manière plus détaillée Millar 1977, 313-314 et 323-341. Il faut signa (...)

4Les échanges d’informations entre le centre du pouvoir incarné par le prince et la périphérie constituée par les provinces étaient nécessaires à la survie et au fonctionnement de l’Empire romain, mais ils représentaient dans le même temps une opération technique d’une grande complexité compte tenu de la nature des moyens de communication de l’époque. Un tel paradoxe explique sans doute la diversité des jugements qui ont pu être émis sur l’efficacité ou non de l’administration romaine d’époque impériale (rudimentaire ou perfectionnée ?3), mais il s’agit là d’un problème qui nous entraînerait trop loin et qu’il serait de toute façon illusoire de vouloir résoudre à toute force tant il est difficile de porter un jugement sur un système dont la logique n’était pas la nôtre. Pour la question du mode de communication entre le prince et le proconsul, la monographie de Millar sur l’Empereur dans le monde romain constitue toujours une référence obligée, dans la mesure où elle est la seule à avoir présenté un modèle théorique qui cherche à faire mieux comprendre de quelle manière concrète le prince gouvernait l’Empire et gérait ses relations avec le personnel administratif et ses administrés. La thèse générale est bien connue. Après une période augustéenne au cours de laquelle le nouveau régime se mit progressivement en place et jusqu’à la période de rupture que représente le règne de Constantin, la caractéristique dominante du gouvernement impérial était sa “passivité” ou, si l’on veut, sa “réactivité”. Il faut entendre par là que le prince se contentait d’ordinaire de répondre à des sollicitations et des pétitions qui émanaient d’ordinaire des provinciaux, des communautés provinciales ou des membres de l’administration romaine4. La conséquence d’une telle analyse de fond était que le pouvoir impérial ne prenait que rarement l’initiative pour établir et maintenir des relations suivies avec les gouverneurs de tous les types de province, les légats impériaux et les procurateurs comme les proconsuls ; il aurait simplement veillé à leur faire parvenir sous la forme de rescrit les réponses aux différentes questions qui lui avaient été adressées d’une manière ou d’une autre depuis les provinces. Millar s’est également intéressé, en sens inverse, aux proconsuls et à la nature de leurs relations avec le pouvoir central. Il introduit à ce sujet une distinction chronologique en adoptant pour le ier siècle p.C. une analyse minimaliste qui réévalue là aussi à la baisse le degré d’initiative des proconsuls dans leurs échanges épistolaires avec le prince. Le principal argument est qu’à la différence des légats impériaux, aucun proconsul n’est connu pour avoir adressé de sa propre initiative de courrier à l’empereur et reçu en retour de rescrit avant le règne d’Hadrien5. Si l’on ajoute que Millar était alors d’avis que le prince ne fut pas en mesure avant le iie siècle d’adresser aux proconsuls des mandata, catégorie d’instructions sur laquelle je reviendrai en détail, on aura compris que leurs relations furent réduites au strict minimum tout au long du ier siècle. The Emperor in the Roman World est un livre paradoxal qui contribue à renforcer le poids de l’empereur romain dans l’ensemble de son Empire tout en limitant structurellement pour le ier siècle p.C. les échanges épistolaires entre le centre du pouvoir et les gouverneurs d’un nombre non négligeable de provinces.

  • 6 On consultera à ce sujet avec profit les nombreux comptes rendus de l’ouvrage de Millar : Broughton (...)
  • 7 Cf. Winter 1996, 148-149 et Haensch 1997, 389 ; cf. aussi l’ouvrage de Hauken 1998 dont le titre mê (...)
  • 8 Cf. Bradley 1979, 262 ; Bleicken 1982, 183-215 (p. 185, n. 3 et 195 pour ce qui concerne les mandat (...)
  • 9 Millar 1990, 218-219.
  • 10 Millar 2002, 275.
  • 11 Cf. sur cette question Burton 1976, 63-68, et en particulier p. 66-68.
  • 12 Cf. Eck 1992, 915-939 [=Eck 1995, 55-79] dont l’étude démontre, avec de nombreux exemples à l’appui (...)

5Des éloges, mais aussi des critiques ont été émis à l’égard d’un livre qui présentait une réflexion aussi globale sur l’essence et le fonctionnement de l’administration d’époque impériale6. Si la vaste érudition de Millar a été unanimement louée et si le modèle de la pétition et réponse est toujours suivi par de nombreux spécialistes de l’administration romaine7, la ligne directrice a fait l’objet d’un certain nombre de remarques qui ont introduit des nuances ou exprimé un désaccord plus général. Une attention portée aux mandata impériaux conduit à défendre par réaction et non sans fondement une vision plus pro-active du gouvernement central de Rome8. Il faut également penser aux édits comme un moyen pour le prince d’introduire des réformes à l’échelle d’une ou plusieurs provinces ou de l’ensemble de l’Empire. Millar a lui-même introduit des nuances par rapport à certaines de ses positions initiales en admettant à propos des mandata que leur contenu était remanié jusqu’à la fin du premier ou au début du deuxième siècle “pour les faire répondre aux différentes régions et aux différentes circonstances” ; il a toutefois maintenu sa théorie générale de la passivité du prince pour les périodes ultérieures (le iie siècle notamment) en précisant que les mandata s’étaient “ossifiés pour devenir un code établi que l’on pouvait citer comme tel”9. Pour ce qui concerne les relations du prince avec les proconsuls, l’idée selon laquelle le prince ne fut pas en mesure d’adresser aux proconsuls des mandata avant le iie siècle a été elle aussi remise en question pour ne plus être désormais acceptée par Millar10. Dans le prolongement de cette rectification chronologique somme toute importante, on en est venu à se demander si la non-attestation jusqu’au début du iie siècle de rescrit envoyé par l’empereur en réponse à une requête du proconsul était moins le reflet d’une différence entre provinces publiques et impériales que la conséquence de la manière aléatoire dont s’est constitué pour cette question spécifique notre matériel documentaire11. Ces différentes mises au point critiques sont instructives à plus d’un titre. Loin de vouloir remettre en question la valeur du livre de Millar, qui a contribué à renouveler les perspectives en matière d’histoire administrative en posant des questions fondamentales, elles montrent tout d’abord que toute étude du mode de communication entre le prince et le proconsul doit être replacée dans le cadre plus large d’un débat historiographique qui n’est pas clos. Elles font ensuite apparaître à travers la question des mandata l’importance de la dimension chronologique pour toute étude d’un système administratif qui a connu un bouleversement radical avec la mise en place sous l’action d’Auguste d’un nouveau régime et qui était sensible aux inévitables évolutions de l’Empire et du pouvoir impérial tout au long des trois premiers siècles. Elles nous invitent enfin à la plus grande prudence à l’égard de tout schéma théorique, quel qu’il soit, qui n’est pas validé par l’ensemble de nos sources. La vérité est que le caractère “réactif” ou “passif” du pouvoir impérial dans ses relations avec l’administration et les administrés ne constituait qu’un aspect de l’action administrative : un aspect important, mais qui est loin d’être le seul angle d’approche12.

  • 13 Cf. à ce sujet Eck 1998d, 109 qui a déjà fait remarquer en ce sens que “The means available to the (...)

6Quel que soit le degré de passivité du pouvoir impérial, question complexe dont on pressent qu’elle conduit finalement à une impasse dans l’état actuel de nos connaissances, il est de toute façon établi que le prince n’eut aucune peine à entrer à tout moment en relation avec l’un ou l’autre proconsul, sous une forme ou une autre, dès le principat d’Auguste. On imagine qu’il pouvait difficilement en aller autrement compte tenu de la position intermédiaire occupée par tout gouverneur dans les échanges entre les provinciaux désireux de s’adresser au prince et le pouvoir central tenu de répondre aux sollicitations qui lui étaient adressées depuis les provinces. Mais il reste à déterminer plus précisément pour quelles raisons et selon quelles modalités le pouvoir impérial s’adressait directement au proconsul ou répondait à une demande que celui-ci avait formulée13. Seule une étude minutieuse du contenu et de la terminologie des documents connus à ce jour qui font référence d’une manière ou d’une autre à de telles relations peut permettre de faire quelque peu progresser la réflexion à ce sujet. Dans le souci de respecter les grandes articulations chronologiques de la période, une attention toute particulière sera portée dans un premier chapitre à Auguste, qui fut amené à mettre en place un mode inédit de relations avec les proconsuls. Il faudra ensuite rassembler la documentation pour la période qui va de Tibère à Dioclétien afin de chercher à mieux comprendre les principes qui conduisaient le pouvoir impérial à communiquer avec les proconsuls et à retracer la ou les principale(s) étape(s) de l’évolution de leurs rapports, si transformations il y eut dans ce domaine.

Notes

1 Millar 1966, 156-166 (conclusions reprises par Millar 1984, 47-48) ; cf. dans le même sens Burton 1973, 259 et Brunt 1984, 433-434.

2 Millar 1966, 165 ; cf. aussi Millar 1977, 313.

3 Pour une position que l’on pourrait qualifier de “primitiviste” sans qu’il faille y voir la moindre connotation péjorative, cf. Burton 1973, en particulier la conclusion 299-306 ; Burton 1993, 25-26 ; cf. aussi Eck 1992, 915 [=Eck 1995, 55] et Eck 1999a, 4-5 qui prend plus clairement position en soulignant que définir l’administration romaine comme un vaste système administratif et un appareil bureaucratique revient à utiliser une terminologie moderne qui ne correspond pas du tout à la réalité historique ; Haensch 1997, 389 parle dans le même sens d’“eine rudimentäre ‘ Verwaltung’”. À l’inverse, dans l’Inventaire du monde, Nicolet a privilégié un autre angle d’approche en défendant l’idée que la vraie révolution augustéenne fut d’avoir mis en place une puissante armature administrative de manière à mieux contrôler l’immense espace humain et fiscal que représentait alors l’Empire romain. En corollaire de cet ouvrage et dans le prolongement d’une telle analyse, plusieurs élèves de Nicolet se sont intéressés à un phénomène jusque-là négligé par l’historiographie, l’existence d’archives et leur contenu ; sur cette difficile question de ce qu’on a pu appeler la “mémoire perdue” pour indiquer que le travail à accomplir était celui d’une reconstitution d’un matériau administratif qui a moins bien résisté au temps que d’autres sources, cf. la synthèse de Royo 2002, 513-521.

4 Millar 1977, en particulier les pages du prologue (p. 3-12) qui définissent l’objet du livre et en tracent les principales orientations.

5 Millar 1966, 164-165 ; cf. de manière plus détaillée Millar 1977, 313-314 et 323-341. Il faut signaler que la non-attestation avant le règne d’Hadrien de rescrits impériaux adressés directement au proconsul conduisit paradoxalement Millar à maintenir jusqu’au début du iie siècle une distinction entre provinces publiques et provinces impériales, ce qui allait à contre-courant de la conclusion générale à laquelle son article de 1966 était parvenu.

6 On consultera à ce sujet avec profit les nombreux comptes rendus de l’ouvrage de Millar : Broughton, AJPh, 99, 1978, 530-534 ; Crook, CR, 28, 1978, 315-317 ; Hopkins, JRS, 68, 1978, 178-186 ; Bowersock, CPh, 73, 1978, 346-351 ; Bradley, Gnomon, 51, 1979, 258-263 ; Richard, Latomus, 38, 1979, 287-290 ; Chastagnol, RPh, 54, 1980, 196-197 ; cf. aussi pour un point de vue critique Bleicken 1982, 183-215 ; Pani, dans Gnomon, 56, 1984, 469-471 (sur l’étude de Bleicken qui vient d’être citée) ; Alföldy, HZ, 238, 1984, 675 et Alföldy 1997a, 302-303.

7 Cf. Winter 1996, 148-149 et Haensch 1997, 389 ; cf. aussi l’ouvrage de Hauken 1998 dont le titre même (Petition and Response) témoigne de l’influence toujours exercée par Millar sur les études d’histoire administrative.

8 Cf. Bradley 1979, 262 ; Bleicken 1982, 183-215 (p. 185, n. 3 et 195 pour ce qui concerne les mandata) ; Potter 1996, 49-66 et Badel 2005, 113-126 (en particulier p. 119 à propos des mandata).

9 Millar 1990, 218-219.

10 Millar 2002, 275.

11 Cf. sur cette question Burton 1976, 63-68, et en particulier p. 66-68.

12 Cf. Eck 1992, 915-939 [=Eck 1995, 55-79] dont l’étude démontre, avec de nombreux exemples à l’appui, que le centre de l’Empire communiquait aussi aux Italiens et aux provinciaux le contenu des décisions prises à Rome par le Sénat ou le prince d’une manière plus active qu’il n’est ordinairement admis ; cf. aussi dans ce sens Burton 2002, 249-280.

13 Cf. à ce sujet Eck 1998d, 109 qui a déjà fait remarquer en ce sens que “The means available to the provinces for communication with the emperor varied according to the post, social standing and prestige of those who were communicating with him”.

© Ausonius Éditions, 2006

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