Version classiqueVersion mobile

Migraciones y desplazamientos forzados

 | 
Adriana Palomera
, 
Simón Herrera

Tercera parte: Casos Internacionales

Hukou: el sistema de registro de hogares en China. Una mirada desde el cambio institucional y la gestión a nivel local (2014-2017)

Byron Duhalde Valenzuela

Texte intégral

Introducción

1La República Popular China posee un registro de hogares llamado hukou, el cual agrupa a las personas por familias y los vincula con su lugar de nacimiento. Este sistema es la consolidación de un conjunto de políticas orientadas al control de los flujos migratorios iniciados durante los primeros años de la República Popular. Si bien, hay antecedentes de sistemas similares utilizados en el periodo imperial, como el sistema Baojía, esta versión moderna tiene el propósito de mantener controlados los flujos migratorios campo-ciudad propios de los procesos de despegue y desarrollo económico mediante la industrialización (Wang, 2005).

2Como se señaló, el hukou clasifica a las personas y grupos familiares en rural (agrícolas) o urbanos, locales y no locales. Agrícolas son aquellos ciudadanos que habitan en el campo, principalmente en granjas colectivas, dedicados a la producción agrícola; y urbanos aquellas que habitan en las ciudades y su actividad económica se vincula directamente con las áreas que se desarrollan en las aglomeraciones urbanas (Chan, 2008; Correa y Núñez, 2012). Esta clasificación determina el tipo de beneficio al que pueden acceder las personas: coberturas sociales básicas como salud, empleo y educación. Por su parte, la clasificación local – no local se refiere al lugar donde se encuentra inscrita la residencia y determina el sitio donde reciben dichos beneficios.

3La combinación de estas dos clasificaciones conforma cuatro categorías de ciudadanía: urbano-local, rural-local, urbano-no local y rural-no local, con acceso diferenciado a los beneficios públicos y operaciones distintas en zonas urbanas y rurales, lo que explica el flujo migratorio campo-ciudad.

4Existen dos factores que inciden en la motivación de las personas en emigrar: el acceso a los bienes y servicios que el desarrollo económico ha traído a las ciudades, y la capacidad que tiene la administración local (municipio) en brindar servicios sociales de calidad. Es aquí donde los municipios rurales se encuentran en desventaja respecto a sus pares urbanos, dado que en sus inicios (década de 1950), la gestión del hukou se encontraba en manos del Ministerio de Policía y Seguridad, debido a que el control de los flujos migratorios en el gobierno de Mao era bastante estricto (Wang, 2005). Sin embargo, las transformaciones económicas y sociales que ha tenido la República Popular China en la era posterior a Mao (Wang, 2005; He et al, 2016). trajeron consigo variadas modificaciones al sistema hukou. La primera de las grandes reformas al sistema, tiene que ver con el traspaso de su gestión a las administraciones locales (municipios), ya que en la década de 1980, bajo el gobierno de Deng Xiaoping, se llevó a cabo un proceso de descentralización fiscal y administrativa que también abarcó éste sistema (Li y Liu 2016).

5Dicho proceso, generó que las administraciones locales se hicieran responsables de la recaudación de una serie de tributos por la descentralización fiscal, lo que les brindó autonomía en la gestión de sus propios recursos y la descentralización administrativa les permitió a los municipios buscar mecanismos para el incremento de las arcas fiscales (Heilman, 2016). Ejemplo de esto, en la década del 2000, fue la posibilidad de que personas rurales usaran sus títulos de tierra como moneda de cambio con las administraciones locales para que los municipios les concedieran un hukou urbano, a través de la renuncia a sus derechos de tierra y participación de ganancias en empresas de propiedad colectiva (Zhang y Li, 2016), lo que permitió la recaudación de nuevos ingresos para las municipalidades gracias a las facultades administrativas de cambiar los tipos de uso de suelo que el proceso de descentralización les brindó (Chan y Buckingham 2008). No obstante, en las grandes ciudades, a la mayoría de los migrantes rurales se les negó el cambio de hukou (Li y Liu, 2016), ya que las instalaciones públicas como hospitales, escuelas y viviendas sociales estaban planificadas para atender solamente a la población con hukou local, teniendo en consideración que el financiamiento de estos servicios depende de las arcas municipales.

6En 2014, el Consejo de Estado emitió “El Nuevo Plan para la Urbanización 2014 – 2020”, con el propósito de eliminar la distinción entre agrícola y no agrícola, para abordar en parte las desigualdades que produce este sistema, sin embargo, la distinción local – no local se ha mantenido. Chan (2014) planteó que la distinción local y no local seguiría siendo de gran importancia durante bastante tiempo, ya que, para megaciudades como Shanghái, la concesión de hukou local se ha empleado como un medio de atracción de inversiones y personas altamente calificadas, lo que continúa siendo de difícil acceso para los migrantes de áreas rurales.

  • 1  Teniendo en consideración que trabajos como el de Mahoney y Thelen (2010) abren nuevos espacios en (...)

7En consecuencia, se observa un sistema que mantiene su continuidad segregadora pese a los cambios económicos, sociales y espaciales que ha tenido China en los últimos 50 años. Es necesario considerar que trabajos institucionalistas históricos como los de Wang (2005) y Young (2013), se posicionan como las obras más importantes en el estudio del sistema hukou, pero no han profundizado en la importancia del gobierno municipal en su gestión e implementación de la institución en cuestión1, considerando al sistema hukou como un conjunto de normas que son ejecutadas por las administraciones municipales que debido al proceso de descentralización han podido gestionar con discrecionalidad este sistema. Ellos son parte del propósito de este trabajo, que mediante el Modelo Distribucional de Cambio Gradual (Mahoney y Thelen, 2010) busca responder ¿Qué implicancias tiene la discrecionalidad de las administraciones locales en las reformas emanadas desde gobierno central al sistema hukou entre 2014 y 2017?

8Para estos efectos, a través del análisis documental de fuentes secundarias se describe el contexto demográfico y económico del país, junto con las directrices emanadas por gobierno central desde el Nuevo Plan para la Urbanización (NPU) a partir de documentación oficial del Gobierno de la RPCh. Posteriormente se caracteriza la discrecionalidad que poseen los gobiernos locales urbanos en la gestión del sistema hukou en el proceso de urbanización, a través de la revisión de literatura en torno a la gestión a nivel local y, finalmente, se analiza el alcance institucional de las reformas dictadas por gobierno central y cómo inciden el grado de discrecionalidad de los municipios en la gestión del sistema hukou, con el propósito de identificar elementos que contribuyan a una agenda de investigación en torno a la discrecionalidad municipal y los efectos en la implementación de políticas emanadas desde el gobierno central.

Sustento teórico

9Las instituciones se componen de reglas formales (como leyes, reglamentos) y restricciones informales (normas de comportamiento, códigos de conducta) (North, 1995; Shepsle y Serra, 2016), por lo que se entenderá al hukou como un conjunto de normas que constituye una institución formal, en la medida que incorpora reglas legalmente exigibles y el cumplimiento de éstas respaldado por el Estado (Hacker et al 2015), teniendo en consideración sus características que condicionan el abanico de posibilidades de procederes en la conducta de las personas, relacionado a la migración campo-ciudad.

10En este sentido, North (1995) define a las Organizaciones como los jugadores, grupo de individuos atados a un propósito común para conseguir objetivos, por tanto, a partir de esta definición, la agencia implementadora (administraciones locales) se entenderá como un ente del Estado encargado de la ejecución y el funcionamiento de la institucionalidad (conjunto de normas y reglas).

11Las investigaciones de Wang (2005) y Young (2013) estudian el sistema hukou a través de un enfoque de cambios incrementales donde, si bien los estudios detallan los tipos de cambios a la institución, carecen de conceptualizaciones sobre sus modificaciones, considerando elementos institucionales y variables contextuales, lo que conlleva a que no exista un diálogo de los cambios con elementos que configuran la institución (como lo es la agencia, quien implementa). Más bien, el análisis se basa en los impactos en el entorno que tiene la institución y el factor histórico (dependencia de la trayectoria). En la siguiente tabla se resumen sintéticamente cómo las corrientes neo-institucionalistas abordan el cambio institucional cuando es gradual.

Tabla 1: Síntesis enfoques neo-institucionalistas

Institucionalismo Sociológico

Institucionalismo Racional

Institucionalismo Histórico

Instituciones con raigambre cultural, convenciones informales y guiones colectivos que regulan el comportamiento.
Instituciones poseen mecanismos de reproducción isomórficos a través de la socialización.
El cambio es exógeno, evolución del campo político, del contexto social.

Instituciones como equilibrio de intereses, al ser los intereses innatos en los sujetos, se atribuyen las fuentes del cambio a shocks exógenos.
El cambio explicado a través del equilibrio puntuado considera fuentes exógenas que chocan con el equilibrio de intereses (equilibrio institucional) que a través de cambios institucionales incrementales es posible reestablecer el equilibrio.

Instituciones como legado de luchas históricas que se mantienen en el tiempo a través de coaliciones y coyunturas que refuerzan la continuidad de las instituciones o el cambio, este último es atribuido a variables macroestructurales donde el énfasis del cambio institucional no está en el cambio gradual, para este se complementa con el modelo de equilibrio puntuado, limitando el análisis de las fuentes del cambio a factores exógenos.

Elaboración propia con base en: North, 1995; Shepsle y Serra, 2016; Hacker et al, 2015; Fioretos et al, 2016; Jones y Baumgartner, 2012; Mahoney y Thelen, 2010; Levi, 1997, 2008; Shepsle, 1989; Tsebellis, 2002; Collier y Collier, 2002; Peters, 2003.

  • 2  Las cuestiones de cumplimiento tienen que ver con la capacidad que tienen las instituciones de hac (...)

12El Institucionalismo Histórico incorpora, mediante el equilibrio puntuado (Jones y Baugartnet, 2012), el concepto de cambio incremental (o gradual), el cual es interpretado como ajustes institucionales sin desarrollar tipologías específicas de determinados tipos de cambio. En ese sentido, Mahoney y Thelen (2010) ponen énfasis en formas de cambio vinculadas a cuestiones del cumplimiento2, la cuales en el Institucionalismo Sociológico involucra plantillas cognitivas y en el Institucionalismo Racional se vincula a las sanciones y el rol del monitoreo como mecanismos de promoción de la acción colectiva.

13Para los autores, el cumplimiento está incorporado en la definición de institución (Mahoney y Thelen, 2010, pág.10). Entonces, la función de estabilización de expectativas a través de la aplicación es un factor endógeno en el análisis institucional de este enfoque, el cual emerge como un elemento crucial para el análisis de la estabilidad y el cambio. La interpretación, aplicación y cumplimiento de las reglas institucionales se encuentran entrelazadas con los intereses de los agentes encargados de la implementación.

14Por su parte, el trabajo Institucionalista Histórico plantea varias implicaciones que derivan al tratar el cumplimiento como una variable en sentido amplio, debido a la precisión de las reglas. Las ambigüedades que poseen las reglas son espacios para la agencia para cambiar la forma en que la institución asigna poder y autoridad. La estabilidad institucional depende no solo de la continuidad de las reglas, sino también de cómo estas se ejecutan en la práctica (Mahoney y Thelen, 2010).

15El foco en el cumplimiento abre espacio al estudio de actores y coaliciones que impulsan el cambio institucional, ya que ganadores y perdedores tienen diferentes intereses en el contexto de interpretación e implementación de reglas, lo que desdibuja la línea entre estos cuando la implementación es indecisa: a medida que cambian el significado y la promulgación de la institución, cambian las preferencias de los actores. En este sentido, Mahoney y Thelen (2010) proponen el siguiente trabajo conceptual que va más allá de la dicotomía ganadores y perdedores.

16Las características del contexto político y las de la institución impulsan determinado tipo de cambio institucional que, a su vez, configuran el tipo de agente de cambio que posiblemente emerja en cualquier contexto institucional y los tipos de estrategia que es probable que determinado tipo de agente persiga para lograr el cambio institucional. Lo que se refiere a dos cuestiones “ ¿cómo cambian las instituciones? Y ¿cuál es la relación entre el cambio institucional y los resultados políticos?” (Hacker et al, 2015, p. 182)

Ilustración 1: Tipos vínculos causales del cambio institucional

Ilustración 1: Tipos vínculos causales del cambio institucional

Fuente: Traducción y elaboración propia, con base en Mahoney y Thelen, 2010

17Las características del contexto político son operacionalizadas como las posibilidades de veto en la eliminación de la institución, las que son altas cuando actores tienen acceso a medios formales e informales para bloquear el cambio institucional, es decir existen actores que se oponen a la eliminación o el cambio de determinada institucionalidad existente, y su poder de incidencia para bloquear una hipotética eliminación es alto.

18Las características de la institución son operacionalizadas como el nivel discrecionalidad de la agencia en la implementación o aplicación de la institución, que puede variar según el diseño institucional. Es decir, cuánta capacidad discrecional tienen los burócratas en la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas.

19A partir de la variación entre la discrecionalidad de la agencia y las posibilidades de veto en la eliminación de la institución, los autores en la relación causal 1, establecen cuatro tipos de cambio institucional.

Tabla 2: Tipos de cambio institucional gradual

Variables

Altas posibilidades de veto

Bajas posibilidades Veto

Discrecionalidad Alta

Deriva

Estratificación

Discrecionalidad Baja

Conversión

Desplazamiento

Fuente: Elaboración propia

20Los cuatro conceptos que emergen a partir del cruce de las variables propuestas por los autores son:

  • Estratificación: Es la adición de nuevos elementos que no afectan la institución en cuestión, esta puede ser la incorporación de reglas en determinada institución que no contemplaba un área de determinado asunto.

  • Deriva (Drift): ocurre cuando las instituciones o políticas se mantienen deliberadamente, mientras el contexto cambia de manera que alteran sus efectos (Hacker et al, 2015; Mahoney y Thelen, 2010), en otras palabras, la deriva ocurre cuando elementos del ambiente cambian y la institución no posee los elementos para captar esos cambios en el medio ambiente, abriendo una brecha en la aplicación.

  • Desplazamiento: Cuando las posibilidades de veto son bajas y existen bajos niveles de discrecionalidad, no hay actores con intereses fuertemente vinculados a la institución, por tanto, es posible un cambio en la institución debido a la ausencia de intereses que obstaculicen el proceso.

  • Conversión: Ocurre cuando las reglas son ambiguas y permiten diferentes interpretaciones, los actores políticos pueden redirigir instituciones o políticas hacia propósitos más allá de su intención original (Hacker et al, 2015).

21Los autores plantean una segunda relación en la cual, dependiendo la variación entre discrecionalidad de la agencia y posibilidades de veto, surgen determinados agentes que persiguen distintos tipos de cambio. Esta relación va más allá de la dicotomía ganadores/perdedores, los autores establecen cuatro tipologías para agentes de cambio que inciden en el tipo de cambio institucional. En este vínculo se explican las fuentes contextuales e institucionales que propician el florecimiento de determinados tipos de agentes de cambio.

Tabla 3: Tipos de agentes de cambio institucional

Variables

Alto Veto

Bajo Veto

Discrecionalidad Alta

Simbiontes Parásitos y Mutualistas

Subversivos

Discrecionalidad Baja

Oportunistas

Insurreccionarios

Fuente: Elaboración propia

22Los cuatro tipos de agente que emergen de esta relación entre las variables son:

  • Insurreccionarios: Son los enemigos institucionales que mediante la movilización activa y visible contra la institución rechazan el status quo institucional y no siempre cumplen con las regulaciones de la institución.

  • Simbióticos: Estos se dividen en dos variedades:

    1. Parásitos: Son los que explotan la institución para obtener ganancias privadas aun cuando dependen de la existencia y eficacia de la institución para poder mantener la explotación, llevando a cabo acciones que van en contra la institución, lo que a largo plazo socava la institucionalidad.

    2. Mutualistas: Utilizan las reglas de forma novedosa para promover su interés, sin comprometer la vida de la institución. Violan la norma para apoyar y mantener el espíritu, para sí, no socavar la institución como los parásitos.

  • Subversivos: Buscan desplazar la institución sin romper sus reglas, disfrazan sus preferencias para el cambio institucional siguiendo las pautas institucionales, pueden aparentar ser partidarios de las instituciones, pero en un momento determinado se mueven activamente hacia una postura de oposición.

  • Oportunistas: Son los actores con preferencias ambiguas sobre la persistencia de la institución, esto se debe a que posiblemente luchar contra el statu quo de determinada institución es más costoso que mantenerse dentro del sistema, por lo tanto, cuando el peso de los costos cambia éstos pueden actuar contra la institución.

23Los agentes de cambio corresponden a la agencia encargada de la implementación y el cumplimiento de las normas que componen las instituciones, donde su grado de discrecionalidad, y el contexto político de la institución en cuestión, generan determinados agentes que condicionan el cambio institucional gradual, siendo de vital importancia para este enfoque el análisis de la discrecionalidad.

24A partir de lo expuesto, los agentes de cambio se convierten en el paso intermedio a través del cual el carácter de las reglas institucionales y el contexto político hacen su trabajo causal (Mahoney y Thelen, 2010). Este es un enfoque dinámico de las instituciones a diferencia de las corrientes neo-institucionalistas, en las cuales las instituciones son reglas relativamente fijas y no impuestas problemáticamente, donde el cambio llega a través de coyunturas críticas y shocks exógenos (Capoccia, 2015). El Institucionalismo Histórico ha puesto su atención en la dinámica de la evolución institucional pudiendo identificar procesos de cambio institucional incrementales y endógenos (Thelen y Conran, 2016), si bien este enfoque no es excluyente con las corrientes neo-institucionalistas, brinda un alcance conceptual y de relaciones causales mucho más profundos para identificar las fuentes del cambio institucional.

Metodología

25Metodológicamente, este trabajo se enmarca en un Estudio de Caso, ya que dicha técnica de investigación permite el análisis de un caso singular (o único) con el fin de lograr comprender su contexto y aquellas características y elementos propios del fenómeno (Yin, 2009).

26Para Collier (2000) en el proceso de construcción de un Estudio de Caso destacan dos aspectos esenciales: la relevancia y la naturaleza del caso. La relevancia del caso descansa en el escaso tratamiento politológico, considerando que la bibliografía teórica institucionalista y específicamente del cambio institucional gradual concentra el trabajo en países democráticos altamente desarrollados, donde la República Popular China se posiciona como un autoritarismo unipartidista.

27La naturaleza del caso se basa en las fronteras de éste, las cuales están dadas por el caso-objeto que corresponde a “las modificaciones al hukou entre 2014 y 2017”. Lo que se pretende es una aproximación a la forma en la cual la gestión de las administraciones municipales (discrecionalidad) incide en estas modificaciones. El papel de la teoría es esencial al ayudar a identificar los factores más importantes del proceso (Yin, 2009), por lo que mediante el modelo propuesto, se pondrá énfasis en las principales variables, discrecionalidad y posibilidad de veto en la eliminación del sistema hukou, siguiendo la lógica de estudio intensivo de una unidad (Gerring, 2015) poniendo a prueba inferencias brindadas por el enfoque teórico, el cual se enmarca en conceptualizaciones emergentes sobre el cambio institucional, lo que para King, Keohane y Verba (2000) es importante al diseñar investigaciones en ciencias sociales que sean un aporte en un área académica.

28El método de recolección de datos es mediante fuentes secundarias, considerando las limitaciones de distancia y acceso idiomático a fuentes de carácter primario. La bibliografía especializada obtenida a través de bases de datos indexadas y libros de editoriales especializadas en ciencias sociales, permitió una aproximación desde la academia al fenómeno en estudio, en conjunto a documentos de leyes, declaraciones oficiales del gobierno de la República Popular China en torno al Registro de Hogares, así como artículos de la prensa china y occidental.

29Se aplicó técnica de análisis documental de fuentes secundarias para conocer los cambios al sistema, identificar los elementos que la componen, cómo se articula la implementación del hukou e identificar las implicancias que las modificaciones realizadas en el periodo de tiempo estudiado. Estos se erigen como una técnica de investigación importante para el desarrollo del presente trabajo; esta estrategia es fundamental en la reafirmación de los problemas abordados por las ciencias sociales, entendiendo que estos son reales en sus consecuencias diarias (Bohnsack, 2013).

Contexto del Proceso de Urbanización

30El Nuevo plan para la Urbanización (2014 – 2020) se promulga en un contexto en el cual el porcentaje de población urbana ya había superado a la población rural desde el año 2010 (Oficina Nacional de Estadísticas de China, 2018), el aumento de la población urbana ha sido sostenido, pero así también el aumento de la población migrante rural. China ha desarrollado un proceso de urbanización centrado en la tierra que ha creado beneficios económicos y sociales, pero a su vez ha tenido impactos adversos.

31Para Chen, Liu y Lu (2015) este proceso posee tres problemas esenciales: el rápido crecimiento económico, el dramático proceso de urbanización desde las reformas económicas en la década de 1980 y la apertura a los mercados internacionales, que trajeron consigo la expansión descontrolada de tierras urbanas. Esta superficie aumentó un 513 por ciento, es decir de 7.438 kilómetros cuadrados se pasó 45.566 kilómetros cuadrados, alcanzando una tasa de crecimiento anual de un 6 por ciento entre 1981 y 2012. El área urbanizada ha crecido más rápido que su población urbana, y este aumento ha sido más rápido desde el año 2000, generando una disminución en la densidad poblacional urbana. Finalmente, desde 1980 el número de ciudades aumentó un 431 por ciento, pasando de 2173 a 20.113, produciendo patrones de urbanización que son insostenibles en el tiempo, originando un descenso de tierras cultivables y poniendo en peligro la seguridad alimentaria del país (Fang et al, 2015).

32El incremento en el número de ciudades no ha sido una medida eficiente, debido a que la mayoría de los trabajadores migrantes se encuentra en el núcleo de regiones industriales desarrolladas. Beijing, Tianjin, Hebei, el delta del río Yangtze y el delta del río Perla han reunido al 18 por ciento de la población con el 2.8 por ciento de la superficie terrestre de China, concentrando el 36 por ciento del PIB. El nivel de servicios públicos de estas aglomeraciones urbanas son los más altos del país. No obstante, integrar grandes cantidades de personas de procedencia rural es una meta difícil de conseguir. En estas zonas es donde se aplica manera más estricta las distinciones entre personas locales y no locales (Ampuero, 2018) con el fin de proteger la calidad de vida y servicios de la población local.

33El plan señala que la cantidad de tierra cultivable disponible está cerca del límite mínimo: a nivel per cápita es de 0,1 hectáreas y a manos de los agricultores alcanza el 0,6 per cápita (Consejo de Estado, 2014). La urbanización fomenta uso intensivo de la tierra agrícola, pero el proceso de expansión y creación de ciudades en China no ha permitido desarrollar este potencial. El empleo legal y estable y la residencia legalmente estable (contratos de arrendamiento), serán condiciones previas para el asentamiento de personas en las ciudades. Por otro lado, se liberalizará completamente el establecimiento de personas en pueblos y ciudades pequeñas, mientras que en ciudades con 500.000 a 1.000.000 de habitantes se liberalizarán de manera ordenada y racionalmente. Las ciudades medianas y grandes de 1.000.000 a 3.000.000 y de 3.000.000 a 5.000.000 pueden establecer como requisito adicional la participación en el seguro social urbano, sin exceder los 5 años. Las megaciudades con una población urbana de más de 5.000.000 de personas pueden adoptar un sistema de puntos para establecer un canal de asignación que controle la escala y el ritmo de la urbanización (Consejo de Estado, 2014).

34En torno al acceso a las coberturas sociales, los migrantes y sus familiares acompañantes serán incluidos en el sistema de servicios de salud de la comunidad, brindando servicios de Salud Pública como educación en salud, atención materno infantil, vacunación, prevención de enfermedades infecciosas y planificación familiar (Consejo de Estado 2014).

35Teniendo en cuenta que de los 220 millones de habitantes sin registro de hogar local, solo el 40 por ciento en 2014 tenía acceso a vivienda (88 millones), donde, el 10 por ciento vivía en dormitorios colectivos en buenas condiciones (22 millones), un 10 por ciento ha podido acceder a compra de vivienda, otro 10 por ciento es capaz de alquilar una vivienda y el otro 10 por ciento convive con habitantes urbanos registrados (Li y Liu, 2014), el porcentaje restante padece de dificultades habitacionales: un 20 por ciento vive en dormitorios colectivos (44 millones), el 50 por ciento vive en viviendas comerciales o informales en malas condiciones y un 10 por ciento se encuentra ad portas de adquirir una vivienda (Li y Liu, 2014). Esto produce tensiones, ya que el plan busca fortalecer las responsabilidades de los gobiernos en todos los niveles, en lo que implica la incorporación de los migrantes y sus acompañantes en la red asistencial básica.

36El Capítulo VIII del plan establece la mejora del mecanismo de promoción de la transferencia de población agrícola, centrando la responsabilidad en el gobierno, las empresas y los individuos. Se plantea que el gobierno (sin hacer una clara distinción entre gobierno central o local) debe asumir el costo público de la población transferida desde zonas agrícolas en las áreas de educación, trabajo, atención de vejez, atención médica, vivienda asequible y acceso a instalaciones municipales.

37Los trabajadores migrantes deben participar de forma activa en el seguro social urbano, la educación vocacional y capacitación en habilidades que las empresas les brindarán. A su vez, deben tener la capacidad de soportar gastos relevantes de acuerdo con las regulaciones, para mejorar el proceso de integración en la sociedad urbana.

38De acuerdo con la división de servicios públicos básicos, los gobiernos de todos los niveles asumen responsabilidades de gastos financieros correspondientes y apoyarán la mejora de la capacidad de los gobiernos locales en la prestación de servicios públicos en áreas donde la población agrícola transferida esté asentada.

39En la misma línea, se propone la eliminación de las barreras institucionales para la estructura dual urbano-rural, promoviendo el intercambio equitativo de elementos urbanos y rurales, junto a la asignación equilibrada de recursos públicos y la mejora del sistema de gestión de población, con el fin de promover un flujo ordenado de migración (Consejo de Estado, 2014). No obstante, se plantea la implementación de un sistema de permiso de residencia de población flotante, para mejorar la provisión de servicios públicos básicos vinculados a las condiciones de residencia permanente, además de la modernización del sistema de levantamiento de información censal e integración de sistema de información territorial para construir un banco de información de la población nacional.

40Esto da cuenta de la continuidad del Sistema de Registro de Hogares hukou, ya que si bien se observa la flexibilización en el asentamiento en las ciudades, el control de la migración y del asentamiento se mantiene vigente.

41El Plan indica también, la profundización de la reforma al sistema de adquisición de tierras mediante la estandarización del procedimiento de adquisición, mejorando los mecanismos de garantías para los agricultores que han sido expropiados en el proceso de urbanización que han llevado a cabo las administraciones locales, tomando en cuenta el valor agregado de las tierras (Consejo de Estado, 2014). Necesidad enmarcada en que no existe un sistema uniforme para la integración de aldeas o barrios en el proceso de urbanización, ya que la transición del espacio es un proceso altamente controvertido. Los campesinos tendrán derecho de hipoteca, seguridad, transferencia y gestión contractual de sus tierras. Para ello el plan propone el establecimiento de un mercado comercial de transferencias de derechos de propiedad rural, para promover el funcionamiento justo y estandarizado de las transacciones de transferencia de derecho de propiedad rural (Consejo de Estado, 2014).

42Por otro lado, el XIII Plan Quinquenal de 2015, en materia de urbanización sigue la lógica del Nuevo Plan para la Urbanización, promoviendo la integración de personas no locales en las ciudades, pero sin un manifiesto claro de cómo se realizará y sin considerar mecanismos impositivos que permitan a los gobiernos locales costear la incorporación de estos nuevos ciudadanos. La sección 3 plantea mecanismos para promover la residencia urbana, con énfasis en la protección de derechos de las personas migrantes (Consejo de Estado, 2015).

El contexto de las Administraciones Locales en China

43A nivel local, los gobernantes no son elegidos por el pueblo, ni poseen autonomía en sus decisiones con responsabilidad exclusiva; tampoco ejecutan mecánicamente las órdenes de niveles superiores. Estos se encuentran en una posición intercalada entre las órdenes de los altos niveles gubernamentales y demandas de mayores libertades políticas desde los niveles locales (Heilman, 2017), pudiendo realizar ajustes en la implementación de políticas y el gasto financiero (Wu, 2013). Considerando que el gasto social representa alrededor del 10 por ciento del gasto total del gobierno (Griffithis y Schiavone, 2016), el nivel de discrecionalidad que poseen se posiciona como una característica relevante, consecuencia del proceso de descentralización.

44En 1994 se estableció un nuevo sistema de reparto de impuestos que introdujo una distinción entre impuestos nacionales y locales; a su vez, determinó que el impuesto al valor agregado (IVA) se convertiría en el principal impuesto directo recaudado por el gobierno central, compartiéndolo con los gobiernos locales en una proporción 75: 25 (He et al, 2016).

45Por otro lado, la constitución política otorga a las administraciones locales una amplia gama de tareas, como asuntos agrícolas, promoción de la economía, empleo local, dirección del proceso de urbanización y provisión de infraestructura adecuada, donde se espera que éstos financien sus tareas públicas con recursos propios (Heilman, 2017), llevándolos a endeudarse mediante distintas estrategias a causa del subfinanciamiento que produce la estructura fiscal.

46En consecuencia, se ven obligados a la recaudación de fondos extrapresupuestarios para cumplir con sus obligaciones. Los impuestos comerciales, corporativos, sobre la renta (que desde 2004 se distribuye 60: 40 entre gobierno central y local) de las empresas locales, renta personal e impuestos menores, no son suficientes para cubrir la necesidad de gasto de los gobiernos locales (Bahl y Ichimura, 2009). Las transferencias intergubernamentales tampoco han ayudado al respecto.

47La asignación regresiva de recursos públicos repercute en el nivel de beneficios a los que pueden acceder los ciudadanos y varía entre gobiernos locales (Iredale y Guo, 2015), lo que a su vez repercute en la negación de beneficios sociales a la población con hukou no local y los gobiernos locales deben asumir gran parte de los costos fiscales de la migración.

48Asimismo, los gastos necesarios por habitante varían considerablemente entre las ciudades y los recursos presupuestarios no son proporcionales a las responsabilidades del gasto en casi todas las ciudades (Zhang y Li, 2016).

49Lo anterior, ha llevado a los gobiernos locales a ofrecer el cambio de estatuto de ciudadanía en función de la capacidad de pago de los migrantes o, en su defecto, las poblaciones agrícolas reciben un nuevo hukou urbano con acceso a beneficios sociales a cambio de la pérdida permanente del derecho de uso de tierra, la cual es cedida al gobierno local (Iredale y Guo, 2015). Este último mecanismo ha sido utilizado en el proceso de expansión de tierras urbanas; las atribuciones que otorga la descentralización a los gobiernos subnacionales han permitido que éstos urbanicen la tierra agrícola para aliviar las dificultades fiscales (He et al, 2016).

50La jerarquía administrativa espacial (de la tierra) otorga mayores atribuciones a los gobiernos subnacionales, los cuales poseen recursos fiscales de manera inversamente proporcional. La tasa de urbanización y los ingresos por arrendamiento de tierras están correlacionados de manera positiva (Fang et al, 2015; Zhang y Xu, 2016). Este mecanismo de financiamiento alienta a los gobiernos locales a expropiar tierras en función de su mercantilización para la atracción de nuevas inversiones. Existen incentivos fiscales y políticos derivados del desarrollo de la tierra, que impulsan el proceso de urbanización del suelo.

51Aunque el gobierno central ha promulgado reglas estrictas para proteger las tierras cultivables, donde El Nuevo Plan para la Urbanización se posiciona como una medida relativa al tema, las reglas a menudo son eludidas o manipuladas por los gobiernos locales (He et al, 2016); el arrendamiento de las tierras produce importantes ingresos extrapresupuestarios y la conversión de tierras agrícolas para el desarrollo urbano impulsa el crecimiento económico local y amplía la base la tributaria.

52Lo anterior se da por dos motivos, el primero se debe a que el PIB per cápita local es utilizado como un indicador de desempeño del gobierno local (Ichimura y Bahl, 2009), y como los ediles a nivel local son elegidos por el PCCh, la atracción de inversiones mediante la comercialización de la tierra crea incentivos políticos para demostrar al partido una buena gestión a nivel local.

Ilustración 2 Jerarquía administrativa espacial versus Recursos Fiscales

Ilustración 2 Jerarquía administrativa espacial versus Recursos Fiscales

Fuente: Elaboración propia a partir de Iredale y Guo, 2015.

53La ley de propiedad del año 2007 contiene disposiciones donde se señala que las tierras de propiedad colectiva o privada pueden ser expropiadas para satisfacer las necesidades de interés público (Zhang y Xu, 2016). Para tales efectos, la norma establece tarifas de compensación y subsidios por reubicación.

54Junto con la expropiación de tierras, los gobiernos locales poseen la facultad para el cambio de tipo de suelo, transformando tierra agrícola a tierra de uso urbano; esto aumenta considerablemente el valor del suelo, incorporando nuevas tierras al mercado inmobiliario (Fang et al, 2016), lo que brinda ingresos mucho mayores a los gastos por indemnización en la expropiación de tierras agrícolas.

55Pero la pérdida de tierras tiene profundos impactos en los medios de vida de los aldeanos, ya que elimina la agricultura como una opción viable, transformando los medios de vida pero sin cambiar las diferencias entre la población urbana y rural (Buckingham y Chan, 2018). La conversión de tierras de cultivo a tierras de construcción urbana está sujeta a mandatos estatales que pueden implementarse sin el consentimiento de las organizaciones campesinas (Zhang y Xu, 2016), lo que pone en desventaja a los campesinos expropiados respecto al gobierno local.

56Las tierras expropiadas son comercializadas mediante el sistema de arrendamiento de derechos de uso de tierra a largo plazo, donde cualquier unidad o individuo que necesite terrenos para la construcción debe solicitar el derecho a usar tierras al gobierno local: “los datos estadísticos indican que los ingresos brutos de arrendamiento de tierras representaron el 50,9 % de los ingresos del presupuesto general local durante el periodo 2004-2011 y el 60% en 2010 y 2011”. (Zhang y Xu, 2016, p. 14). Los ingresos presupuestarios tradicionales no proporcionan fondos adecuados o sostenidos para el desarrollo local, por lo que del arrendamiento de tierras, al ser considerados ingresos extrapresupuestarios, el 30 por ciento corresponde a gobierno central y el 70 por ciento al gobierno local.

57Las reformas de descentralización de la década de 1980 equiparon a los gobiernos locales con el control discrecional de decidir sobre las transferencias hukou a nivel local, donde el establecimiento de criterios de aceptación de migrantes en las ciudades (condiciones de entrada) (Iredale y Guo 2015) han jugado un papel importante en las últimas décadas, ya que la tarea de desarrollar políticas locales respecto a la integración de la población migrante se encuentra descentralizada en las autoridades locales (Sun et al 2017), restando importancia al gobierno central, ya que los municipios poseen flexibilidad para generar ajustes al marco institucional de directrices y regulaciones del gobierno central. Un ejemplo de esto son los documentos emitidos desde 1990 por el Ministerio de Educación, en los cuales se solicita brindar educación obligatoria a todos los niños migrantes, pero estas indicaciones señalan que se deben cumplir en función de las situaciones locales (Wu, 2013, p. 34).

58La justificación convencional para la negación de servicios sociales por parte de las administraciones locales se basa en la carga fiscal que implica el financiamiento en la provisión de bienestar social. La gran mayoría de los migrantes posee un capital humano bajo en comparación a sus compatriotas de las ciudades (Zhang y Li, 2016). Solo el 70 por ciento de los migrantes de origen rural han completado la escuela primaria y el mismo porcentaje de personas no ha recibido ningún tipo de preparación profesional antes de migrar a las ciudades (Li y Liu, 2014). Por tanto, el principal desafío es cómo integrar a los migrantes rurales y proporcionarles servicios, sin que representen una carga grande para el sistema fiscal local. En ciudades como Shanghái, los migrantes representan casi la mitad de la población urbana, del mismo modo en Beijing y Tianjin, principales ciudades de China.

59Las barreras de entrada para la obtención de un hukou urbano son altas en consideración a la realidad de los trabajadores. El plan de 2014 especificó la concesión de 100 millones de hukou urbanos para 2020, habilitando solamente a los migrantes que no estén involucrados en la agricultura, es decir, migrantes que habitan actualmente en las ciudades, trabajadores calificados y educados en la universidad (Iredale y Guo, 2015).

60Ante tal escenario, las estimaciones plantean que la demanda de inversión para cada provincia variará mucho, Guangdong requiere 148 veces los fondos que requiere el Tibet para llevar a cabo el Plan (Sun et al, 2017).

61Las directrices que han emanado de gobierno central buscan facilitar la migración de los trabajadores rurales, incluyendo beneficios de capacitación laboral, seguridad social, educación de los hijos migrantes y protección laboral (Sun, 2019), políticas que buscan mejorar el bienestar de la población migrante residente en las ciudades, pero el gobierno central no plantea mecanismos que permitan aumentar las arcas fiscales locales para financiar tal proceso, como fue visto en la sección anterior. Los planes aluden a mecanismos fiscales de transferencia, más que de autonomía fiscal local.

62En 2015 el Consejo de Estado emitió una orden con las reglas provisionales del permiso de residencia (Consejo de Estado, 2015b). Se ordena que se debe ampliar gradualmente el alcance de la prestación de servicios públicos para titulares con permiso de residencia provisional (artículo 14), si estos cumplen con los requisitos de asentamiento estipulados por el gobierno local, podrán trasladar la residencia permanente al lugar donde se encuentren viviendo (artículo 15). El artículo 16 recoge las directrices del Nuevo Plan para la Urbanización sobre las condiciones de asentamiento mínimas que deben tener los gobiernos locales para la incorporación y conversión de población migrante rural.

63Los gobiernos locales poco han hecho para levantar las restricciones que impiden a los migrantes obtener derechos urbanos. Estos han brindado acceso a la ciudadanía urbana a partir de la capacidad de pago. En otras palabras, los derechos de los migrantes están relacionados con sus obligaciones financieras con la ciudad (Zhang y Li, 2016). El hukou sigue siendo un requisito previo para el acceso a los beneficios sociales.

64China, desde 2010 incorpora en las estadísticas oficiales de manera continuada el conteo de la población migrante que reside en las ciudades. Un estudio realizado en Sichuan durante 2015 reveló que más de la mitad de los trabajadores migrantes (53 por ciento) se muestran reticentes a transferir su hukou a la ciudad, teniendo como justificación el alto costo de la vida urbana y la pequeña diferencia entre un hukou urbano y rural (dado la capacidad escasa de suministros de servicios básicos), elementos que se posicionan como los principales factores que afectan el asentamiento (Oficina Provincial de Estadísticas de Sichuan 2015).

65Esto genera un eje de tensión, ya que demuestra la resistencia en la pérdida de derechos de suelo por parte de los campesinos, considerando el poder discrecional de los gobiernos locales, los que han empleado sus capacidades para expropiar tierras de cultivo, impactando negativamente en la economía de los campesinos durante décadas.

66El poder discrecional de los gobiernos locales en la administración de las tierras y de la población, le ha permitido gestionar estos elementos en función del cumplimiento de las expectativas políticas del partido.

67Proyecciones señalan que ciudades como Beijing requiere desembolsar al año 35.000 yuanes por hukou en gastos de servicios públicos; otras como Xining requiere 7.300 yuanes anuales. (Zhang y Li, 2016). Estos niveles de gasto son reflejo de la disparidad en los ingresos locales, nivel que no se relaciona proporcionalmente con la capacidad real de ingresos de la ciudad, ya que el arrendamiento de tierras produce ingresos no oficiales, incrementando la capacidad fiscal real de recaudación.

68Documentos emitidos por el Consejo de Estado durante 2016, plantean la necesidad de mejorar la política de registro de hogares. “El propósito original del registro de hogares es reflejar la información real de la población” (Consejo de Estado, 2016a), mencionando explícitamente la continuidad de este sistema.

69Por otra parte, el director adjunto de educación básica del Ministerio de Educación, Du Kewei, admitió que el Estado no tiene el hukou como una condición para la educación obligatoria de niños y adolescentes en edad escolar, pero aún sigue siendo uno de los problemas más difíciles para las personas que no poseen un hukou local (Consejo de Estado, 2016a). Ante esta situación, se plantea mayor fiscalización por parte del gobierno central para garantizar los derechos e intereses de las personas no locales.

70El Comité Central del PCCh y el Consejo de Estado conceden gran importancia a la gestión del registro de hogares para hacer frente a los problemas que implican las personas que no están registradas. Identifican localidades donde hay barreras políticas y otros factores que inciden en la gestión, que a su vez afectan la protección de los derechos de las personas (Consejo de Estado, 2016b).

71Para tal cometido, en el documento se mencionan algunos principios básicos, como salvaguardar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos registrados en conformidad con la ley, fortalecer la gestión del registro de hogares, emplear todos los esfuerzos para lograr un registro con precisión, singularidad y claridad con los números de identidad (Consejo de Estado, 2016b). Estos elementos se enfocan en las carencias estadísticas de la población residente y no residente, ya que los informes oficiales solo consideran estimaciones (Li y Liu, 2014).

72El principal desafío que presenta China a nivel intergubernamental es integrar a los nuevos residentes urbanos y proporcionales suficientes servicios (Roxburgh, 2017), el objetivo de establecer 10 mega ciudades con más de 10 millones de habitantes (Fuentes, 2018), se posiciona como una media que requerirá un alto nivel de inversión por parte de gobierno central y los gobiernos locales de esas ciudades, algo que no estará libre de tensiones políticas debido a la discrecionalidad que poseen las agencias gubernamentales locales, ya que China busca eliminar las restricciones relativas al registro de hogares en ciudades pequeñas, gradualmente en ciudades medianas y condiciones razonables para las personas que se asienten las grandes ciudades (Consejo de Estado 2014b). No obstante, aún hay personas que después de una década de encontrarse trabajando en las ciudades son vistos como recién llegados (Diario Pulso, 2017). Si bien, ciudades como Guangzhou, Chengdu, Chongquing y Wuhan han tomado medidas para la reforma al sistema hukou, aboliendo la distinción urbano-rural en sus distritos centrales y periferias, la reforma ofrece pocas oportunidades para que los migrantes de las zonas rurales se trasfieran a zonas urbanas, ya que la mayoría trabaja en empleos poco calificados y posee poco o bajo capital cultural y humano (Huang, 2014).

73En consecuencia, lo que busca el Nuevo Plan para la Urbanización y el XIII Plan Quinquenal, apunta a la atracción de personas altamente calificadas, con capital social y económico para contribuir al desarrollo urbano, sin abordar una de las principales dificultades que tiene China en el proceso de implementación de reformas a nivel nacional: la alta discrecionalidad de los gobiernos locales urbanos (Bengoa y Rick, 2018).

Discusión

74El sistema hukou sigue erigiéndose como la piedra angular de la gestión de los flujos migratorios a nivel nacional, dado la planificación del proceso de urbanización. En tanto, El Nuevo Plan para la Urbanización y El XIII Plan Quinquenal, dejan en claro la importancia de la mejora y modernización del Sistema de Registro de Hogares, lo que da cuenta que las posibilidades de la eliminación del sistema hukou son bajas, dadas las configuraciones políticas del país y la importancia que tiene el Sistema a nivel subnacional. Factores como la seguridad alimentaria, ambiental y social se posicionan como elementos que moldean los intereses del gobierno central por mantener y mejorar el control de los flujos migratorios de la población.

75A nivel local el panorama es más complejo, ya que es difícil establecer una homogenización de los gobiernos subnacionales. Los motivos son variados, pero a partir de la revisión efectuada es posible indicar que la diferencia urbano – rural, se ve motivada por varias razones. A partir de los lineamientos de la constitución política china, los gobiernos locales son los encargados de tareas como: asuntos agrícolas, promoción de la economía, dirección del proceso de urbanización y de la infraestructura, por tanto, la gestión local se ve condicionada por el contexto socioeconómico local.

76Teniendo en cuenta lo anterior, los niveles de discrecionalidad que poseen los municipios producto del proceso de descentralización administrativa y fiscal son altos. La capacidad de gestionar el uso del suelo para el proceso de urbanización como búsqueda de atracción de inversiones ha generado que el sistema hukou sea utilizado como medio para la movilidad de población que habita en las tierras expropiadas. Este accionar se justifica en los incentivos del gobierno local que apuntan a responder ante el PCCh, el cual evalúa el desempeño en función del PIB per cápita local; por tanto, los gobiernos locales usan la discrecionalidad administrativa y fiscal para responder a los intereses del partido.

77El sistema fiscal genera un nivel limitado de presupuesto para que el gobierno local pueda cumplir con las obligaciones que la constitución les impone, llevándolos a utilizar mecanismos extrainstitucionales para la obtención de recursos. Aquí es donde el arrendamiento de tierras se posiciona como una fuente de ingresos importante, y para ello ha sido necesaria la expropiación de tierras cultivables, vulnerando los derechos de los campesinos y obligándolos a buscar otros medios de subsistencia.

78Por otro lado, los migrantes rurales son vistos por el gobierno local como una carga fiscal, donde el sistema hukou ha servido como herramienta para excluir a esta población del acceso a servicios básicos. Ampuero (2018) señala que la población flotante que habita en las ciudades y posee empleo no presenta problemas en su integración, ya que posee los medios para sobrellevar el proceso. No obstante, llevar a las familias implica un costo mayor, ya que abuelos y niños representan un gasto que no está cubierto por el gobierno local en términos sociales.

79Si bien, las barreras del sistema hukou se han flexibilizado, ya que en la actualidad se limita al acceso a coberturas sociales -a diferencia de décadas pasadas en las cuales se excluía a las personas del racionamiento de granos (alimentación), o simplemente eran deportadas al no pertenecer a determinada localidad-, el flujo migratorio de las zonas rurales a las urbanas se ha mantenido constante y en aumento, generando cambios en el contexto de los gobiernos locales urbanos (especialmente las ciudades más pobladas de China).

80El desarrollo económico de la nación ha sido un elemento importante que ha permitido que los flujos migratorios se dirijan a las grandes y desarrolladas ciudades del país y puedan asentarse, pese a las restricciones y limitaciones que les genera el sistema hukou, ya que la búsqueda de mejores condiciones de vida sigue siendo un factor central. Esto ha generado un cambio en el contexto al que se enfrentan los gobiernos locales, considerando que estos son la principal “ventanilla” de atención del Estado.

81Una vez identificadas posibilidades de eliminación de la institución y la discrecionalidad de la agencia implementadora, podemos señalar una primera aproximación planteando que estos factores configuran a las administraciones locales como agentes de cambio institucional de tipo simbiótico parásito, ya que las administraciones locales han explotado la institución del sistema hukou para obtener ganancias privadas (obtención de ganancias mediante el arrendamiento de tierras y la no conversión de status de ciudadanos rurales).

Ilustración 3 tipos de agente de cambio y tipos de cambio institucional

Ilustración 3 tipos de agente de cambio y tipos de cambio institucional

Fuente: elaboración propia con base en Mahoney y Thelen, 2010.

82Este tipo de agente es propicio para generar un cambio institucional por deriva (drift), ya que cuando el contexto cambia y la institución no tiene elementos para captar los cambios en el medio (debido a la distorsión en la implementación que generan los agentes de cambio parásitos simbióticos) se alteran los efectos esperados de la institución. Esto se materializa en la desigualdad y violación de derechos de las personas inmigrantes del campo que han llevado a cabo las administraciones locales en la gestión del sistema hukou, con el propósito de mantener un control óptimo de los fondos fiscales locales.

83Las directrices del gobierno central en torno al proceso de urbanización y del sistema hukou no abordan elementos discrecionales en la gestión efectiva de nuevos arreglos institucionales del sistema. Si bien se busca reorientar la institucionalidad hacia una gestión ordenada de los flujos migratorios y se imponen obligaciones a los gobiernos locales en la provisión de servicios públicos básicos para la población migrante, el gobierno central no se hace cargo de forma directa de uno de los principales factores para llevar a cabo dichas reformas: el presupuesto fiscal local.

84Finalmente, es posible señalar que las administraciones locales urbanas inciden en el proceso de reformas de El Nuevo Plan para la Urbanización y el XIII Plan Quinquenal mediante la capacidad de agencia (discrecionalidad), respondiendo a sus incentivos políticos y económicos en desmedro de los intereses de la población rural migrante, que se erige como el foco de las directrices emanadas desde El Nuevo Plan, lo que profundiza las desigualdades entre las personas del campo y la ciudad.

Conclusiones

85La evidencia en términos de documentos e investigaciones permite dilucidar las relaciones propuestas por el modelo distribucional de cambio gradual, en tanto las posibilidades de veto en la eliminación del sistema hukou son altas, pues su vigencia se sostiene en el NPU y el XIII Plan Quinquenal. Junto a ello, la discrecionalidad de la agencia (administraciones municipales) es alta, ya que la legislación vigente les permite a éstas el implementar políticas de acuerdo a su realidad local, sin embargo se demuestra que esta discrecionalidad se ve mermada de una estructura de incentivos que prioriza el desarrollo económico por sobre el bienestar de la población, donde los municipios son responsables de la incorporación de migrantes rurales sin financiamiento directo por parte de gobierno central.

86Por otra parte, la evidencia da cuenta que la discrecionalidad de los municipios en la implementación del NPU apuntan a una gestión que prioriza el PIB per cápita local, en desmedro de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos migrantes. Esto se profundiza con la gestión del sistema de tierras como medio para urbanizar, atraer inversión y costear la incorporación de migrantes rurales, obligando a los campesinos expropiados a insertarse en la vida de las ciudades sin poseer herramientas económicas y de capital humano, teniendo como consecuencia que los esfuerzos emanados por gobierno central en torno a la mejora del proceso de urbanización centrado en las personas se vean distorsionado en su implementación.

87Dada la cantidad de administraciones locales y la heterogeneidad de realidades a las que estas organizaciones gubernamentales deben enfrentarse, se hace complejo para el gobierno central pretender implementar directrices de política que apunten a un mismo objetivo, lo que, sumado a las cifras negras en torno a la recaudación local “real”, complican el panorama de una implementación efectiva.

88Además, los documentos de política emanados de gobierno central transmiten de la continuidad y vigencia del sistema hukou, pues su mantenimiento resulta escencial en el control de los flujos migratorios, dando cuenta de las altas posibilidades de veto en una posible eliminación de la institucionalidad migratoria interna, dado los beneficios perversos que resultan de su existencia.

89Finalmente, es necesario indagar en la estructura de incentivos que poseen las administraciones locales, mediante estrategias de investigación que permitan conocer en profundidad con el fin de identificar los elementos que inciden en los tomadores de decisión a nivel local, para dar cuenta de elementos que el gobierno central deberá abordar en futuras medidas, dada la complejidad del sistema municipal.

Bibliographie

Referencias Bibliográficas

.

Bahl, R., y Ichimura, S. (2008). Decentralization policies in Asian development. World Scientific.

Baumgartner, F. R., Jones, B. D., & Mortensen, P. B. (2012). Punctuated equilibrium theory: Explaining stability and change in public policymaking. Theories of the policy process, 8, 59-103.

Bengoa, M., & Rick, C. (2018). The effect of Hukou registration policy on rural-to-urban migrants’ health (No. 2018/28). WIDER Working Paper. DOI: https://doi.org/10.35188/unu-wider/2018/470-4

Bohnsack, R. (2013). Typenbildung, Generalisierung und komparative Analyse: Grundprinzipien der dokumentarischen Methode. In Die dokumentarische Methode und ihre Forschungspraxis (pp. 241-270). VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden.

Buckingham, W., & Chan, K. W. (2018). One city, two systems: Chengzhongcun in China’s urban system. Journal of Contemporary China, 27 (112), 584-595. DOI: https://doi.org/10.1080/10670564.2018.1433576

Capoccia, G. (2015). Critical junctures and institutional change. Advances in comparative-historical analysis, 147-179. DOI: https://doi.org/10.1017/cbo9781316273104.007

Chan, K.W. (2010). The household registration system and migrant labor in China: Notes on a debate. Population and development review, 36 (2), 357-364. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1728-4457.2010.00333.x

Chan, K. W. (2014). China’s urbanization 2020: a new blueprint and direction. Eurasian Geography and Economics, 55 (1), 1-9. DOI: https://doi.org/10.1080/15387216.2014.925410

Chan, K. W., & Buckingham, W. (2008). Is China abolishing the hukou system? The China Quarterly, 195, 582-606. DOI: https://doi.org/10.1017/s0305741008000787

Chen, M., Liu, W., & Lu, D. (2016). Challenges and the way forward in China’s new-type urbanization. Land use policy, 55, 334-339. DOI: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2015.07.025

Collier, R. B., & Collier, D. (2002). Shaping the political arena: Critical junctures, the labor movement, and regime dynamics in Latin America. Collier, Ruth Berins, and David Collier. DOI: https://doi.org/10.2307/2132129

Collier, X. (2000). Estudios de caso. Cuadernos metodológicos, (30).

CONSEJO DE ESTADO REPÚBLICA POPULAR CHINA (2016a). Enfoque en la introducción de la política de asentamiento de personas con Hukou no local en China. República Popular de China. 2016a. Recuperado de: http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/14/content5032939.htm

CONSEJO DE ESTADO REPÚBLICA POPULAR CHINA. (2015a). El 13° Plan Económico y de Desarrollo Social de la República Popular de China. Comité Central del Partido Comunista de China. Beijing, China, 2015 Obtenido de: https://en.ndrc.gov.cn/policyrelease8233/201612/P020191101482242850325.pdf

CONSEJO DE ESTADO REPÚBLICA POPULAR CHINA. (2015b). Orden N° 663 del Consejo de Estado. Reglas Provisionales del Permiso de Residencia. República Popular de China. Recuperado de: http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/12/content10398.htm

CONSEJO DE ESTADO REPÚBLICA POPULAR CHINA. (2016b). Sobre la solución de personas con cuentas no registradas, dictamen. República Popular de China. Recuperado de: http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/14/content10595.htm

CONSEJO DE ESTADO REPÚBLICA POPULAR CHINA. (marzo, 2014). Nuevo Plan Nacional de Urbanización (2014-2020). República Popular China. 2014. Recuperado de: http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content2640075.htm

Correa, G., & Núñez, R. (2013). Migración y exclusión en China: Sistema hukou. Problemas del desarrollo, 44 (172), 105-122. DOI: https://doi.org/10.1016/s0301-7036(13)71864-9

DIARIO PULSO. (2017). China anuncia planes para frenar la expansión de megaciudades. Recuperado de: http://www.pulso.cl/economia-dinero/china-anuncia-planes-frenar-la-expansion-megaciudades/

DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-531-19895-811

DOI: https://doi.org/10.1111/j.1541-0072.2011.00431.x

Fang, C., Zhenwei, G., & Meiyan, W. (2016). 3. New Urbanisation as a Driver of China’s Growth. China’s New Sources of Economic Growth, 43. DOI: https://doi.org/10.22459/cnseg.07.2016.03

Fioretos, O., Falleti, T. G., & Sheingate, A. (2016). Historical institutionalism in political science. The Oxford handbook of historical institutionalism, 3-30. DOI: https://doi.org/10.1177/1478929917709713

FUENTES, F. (2017). El plan de 10 mega ciudades para China. Recuperado de: http://www2.latercera.com/noticia/el-plan-de-10-megaciudades-para-china/

Gerring, J. (2015). ¿Qué es un estudio de caso y para qué sirve. R. Castiglioni y C. Fuentes S.(Eds.), Política comparada sobre América Latina: teorías, métodos y tópicos, 79-116.

Griffiths, M., & Schiavone, M. (2016). China’s new urbanisation plan 2014– 20. China Report, 52 (2), 73-91. DOI: https://doi.org/10.1177/0009445515627034

Guo, F., & Iredale, R. R. (2015). Migration, identity and wellbeing in China: Recent developments and new research. In Handbook of Chinese Migration. Edward Elgar Publishing. DOI: https://doi.org/10.4337/9781783476640.00007

He, C., Chen, T., Mao, X., & Zhou, Y. (2016). Economic transition, urbanization and population redistribution in China. Habitat International, (51), 39-47. DOI: https://doi.org/10.1016/j.habitatint.2015.10.006

Heilmann, S. (Ed.). (2016). China’s political system. Rowman & Littlefield.

Huang, Y. (2014). The continuity and changes of the hukou system since the 1990s: A critical review. In Urban China in the New Era (pp. 25-43). Springer, Berlin, Heidelberg. DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-642-54227-52

King, G., Keohane, R. O., & Verba, S. (1994). Designing social inquiry: Scientific inference in qualitative research. Princeton university press. DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-531-90400-958

Li, S. M., & Liu, Y. (2016). The jobs-housing relationship and commuting in Guangzhou, China: Hukou and dual structure. Journal of Transport Geography, 54, 286-294. DOI: https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2016.06.014

Mahoney, J., & Thelen, K. (2010). A theory of gradual institutional change. Explaining institutional change: Ambiguity, agency, and power, 1, 1-37. DOI: https://doi.org/10.1017/cbo9780511806414.003

North, D. C. (1990). A Transaction Cost Theory of Politics, 2 J. Theoretical Politics, 355, 356-57

North, D. C. (1995). The new institutional economics and third world development. In The new institutional economics and third world development (pp. 31-40). Routledge. DOI: https://doi.org/10.4324/9780203444290.pt1

OFICINA NACIONAL DE ESTADÍSTICAS DE CHINA. (2018). China Statical Yearbook 2017. República Popular de China. Recuperado de: http://www.stats.gov.cn/english/Statisticaldata/AnnualData/

OFICINA PROVINCIAL DE ESTADÍSTICAS DE SICHUAN – CHINA. (2015). Más de la mitad de los trabajadores migrantes de Sichuan se muestran reacios a transferir su Hukou agrícola. República Popular de China. Recuperado de: http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/18/content5014095.htm

Peters, B.G. (2003). El nuevo institucionalismo: la teoría institucional en ciencia política. Gedisa editorial.

Roxburgh, H. (2017). Ciudades sin fin: ¿la nueva urbanización en China significará más expansión?. The Guardian. Recuperado de: https://www.theguardian.com/cities/2017/may/05/megaregions-endless-china-urbanisation-sprawl-xiongan-jingjinji

Shepsle, K. A. (1989). Studying institutions: Some lessons from the rational choice approach. Journal of theoretical politics, 1 (2), 131-147. DOI: https://doi.org/10.1177/0951692889001002002

Shepsle, K. A., & Serra, G. (2016). Analizar la política: Comportamiento, instituciones y racionalidad. CIDE.

Sun, D., Zhou, L., Li, Y., Liu, H., Shen, X., Wang, Z., & Wang, X. (2017). New-type urbanization in China: Predicted trends and investment demand for 2015–2030. Journal of Geographical Sciences, 27 (8), 943-966.

Sun, L. (2019). Migration Phase and State Intervention in the History of the PRC. In Rural Urban Migration and Policy Intervention in China (pp. 69-88). Palgrave Macmillan, Singapore. DOI: https://doi.org/10.1007/978-981-10-8093-74

Thelen, K., & Conran, J. (2016). Institutional change. In The Oxford handbook of historical institutionalism.

Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton University Press. DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-531-90400-9123

Wang, F. L. (2005). Organizing through division and exclusion: China’s hukou system. Stanford University Press. DOI: https://doi.org/10.2307/20066143

Wu, L. (2013). Decentralization and hukou reforms in China. Policy and Society, 32 (1), 33-42.

Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods, 4th edn., vol. 5. Applied social research methods series.

Young, J. (2013). Markets, Migrants and Institutional Change. In China’s Hukou System (pp. 8-26). Palgrave Macmillan, London. DOI: https://doi.org/10.1057/97811372773122

Zhang, L., & Li, M. (2016). Local fiscal capability and liberalization of urban hukou. Journal of Contemporary China, 25 (102), 893-907. DOI: https://doi.org/10.1080/10670564.2016.1186362

Zhang, L., & Xu, X. (2019). Land policy and urbanization in the People’s Republic of China. Cities of Dragons and Elephants: Urbanization and Urban Development in China and India, 256. DOI: https://doi.org/10.1093/oso/9780198829225.003.0009

Otros Recursos

Cuestionario aplicado a informante calificado: Pablo Ampuero Ruiz, Dr. © en Antropología Social, Max Planck Institute, Berlín, Alemania.

Notes

1  Teniendo en consideración que trabajos como el de Mahoney y Thelen (2010) abren nuevos espacios en la agenda de investigación institucionalista, dando relevancia a la discrecionalidad de la agencia que implementa las instituciones (organismos públicos, como municipios, ministerios, etc.).

2  Las cuestiones de cumplimiento tienen que ver con la capacidad que tienen las instituciones de hacerse cumplir por quienes están encargados de su implementación (agentes, la burocracia).

Table des illustrations

Titre Ilustración 1: Tipos vínculos causales del cambio institucional
Crédits Fuente: Traducción y elaboración propia, con base en Mahoney y Thelen, 2010
URL http://books.openedition.org/ariadnaediciones/docannexe/image/9450/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 15k
Titre Ilustración 2 Jerarquía administrativa espacial versus Recursos Fiscales
Crédits Fuente: Elaboración propia a partir de Iredale y Guo, 2015.
URL http://books.openedition.org/ariadnaediciones/docannexe/image/9450/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 22k
Titre Ilustración 3 tipos de agente de cambio y tipos de cambio institucional
Crédits Fuente: elaboración propia con base en Mahoney y Thelen, 2010.
URL http://books.openedition.org/ariadnaediciones/docannexe/image/9450/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 43k

Auteur

Candidato a Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Avanzados (IDEA-USACH), Becario del Programa de Formación de Capital Humano Avanzado (PFCHA), Magíster Nacional 2020, Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID), folio 22200488, profesor ayudante Departamento de Estudios Políticos (USACH), investigador en Centro de Estudios Migratorios, Universidad de Santiago de Chile. Correo: byron.duhalde[a]usach.cl

© Ariadna Ediciones, 2021

Licence OpenEdition Books

Acheter

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search