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Migraciones y desplazamientos forzados

 | 
Adriana Palomera
, 
Simón Herrera

Primera parte: Migración y Política Pública

El arriendo informal y la inmigración en Chile: el caso de la Comuna de Recoleta

José Carrera Salvo

Texte intégral

Introducción

1La movilidad contemporánea ha adquirido distintas facetas y dinámicas que conllevan riesgos y oportunidades para el desarrollo de las personas migrantes. Los procesos migratorios son un fenómeno de carácter urbano, en tanto los migrantes internacionales buscan radicarse en aquellas ciudades donde perciben que las oportunidades son mayores y ofrecen acceso a: trabajo, salud, educación y vivienda (Spina, 2009; Lucci, Easton-Calabria, & Cummings, 2016). El crecimiento de la población urbana ocurre prácticamente en todo el mundo, sin embargo, ha habido una expansión de las periferias urbanas, con viviendas unifamiliares aisladas o adosadas y con diferentes tipologías, en particular, las regiones urbanas han pasado a caracterizarse por la existencia de centralidades múltiples (Capel, 2003). De acuerdo a esta realidad, es posible evidenciar sectores de la población mal alojada, y extensas áreas muy degradadas, situación en la que viven millones de personas que acceden a una vivienda bajo condiciones marginales (Davis, 2004).

2En términos generales, el crecimiento urbano se ha producido por la inmigración y solo en parte ha sido generado internamente por el incremento natural de su población, siendo los inmigrantes quienes han seguido asegurando, en lo fundamental, la expansión de las ciudades (Capel, 2007). La atracción hacia las ciudades responde a distintas necesidades que tienen los migrantes, por ello, la ciudad se ha caracterizado por otro rasgo importante, su heterogeneidad social. Dicha heterogeneidad, según Capel (1975, 2007) tiene que ver estrechamente con la complejidad social y económica que existe a nivel internacional, así como la llegada de población de múltiples procedencias, potenciado por la globalización. La integración del inmigrante en la vida urbana no está exenta de conflictos sociales, siendo una característica permanente de la ciudad, así como de la sociedad en general. Las diferencias sociales que existen entre los migrantes y la sociedad de países receptores son profundas, siendo la segregación y los ghetos una constante de las ciudades, en donde los grupos marginados se sitúan normalmente en lugares aparte (Capel, 2007). Siguiendo el mismo argumento de Horacio Capel (2009), la situación de los inmigrantes pobres es problemática, porque viven en unidades habitacionales deterioradas o de bajo costo, teniendo dificultades de integración en la sociedad dominante y localizándose en las áreas centrales y también en barrios periféricos.

3Los patrones migratorios de América Latina se caracterizaban por ser de carácter extrarregional Sur-Norte, es decir, enfocado hacia países desarrollados (países europeos, Estados Unidos, Canadá, etc.). Sin embargo, en la actualidad, esto no es así, ya que desde 1970 hasta el 2016, la inmigración intrarregional pasó a representar de un 24 % a un 63 % (Martínez y Orrego, 2016; Carrasco & Suarez, 2018). Este fenómeno se denomina migración circular, en donde el migrante se desplaza a otros países de su misma región, de manera repetida y por estadías de duración variable (Wickramsekara, 2011).

4Carrasco y Suárez (2018) plantean que uno de los grandes desafíos que tienen los países de América Latina es promover el acceso a la vivienda en condiciones adecuadas. Para el caso de Chile, esta temática se perfila con mayor prioridad, puesto que se presentan importantes brechas de acceso a la vivienda por parte de los inmigrantes (en su mayoría provenientes de América Latina) en comparación a población local, lo cual estaría asociado a un menor acceso a beneficios de protección social (subsidio a la vivienda), malas condiciones de habitabilidad y falta de contratos de arriendo formal.

5El acceso a una vivienda en condiciones óptimas para el desarrollo individual ha sido reconocido por los organismos internacionales y ratificado por los Estados en tratados internacionales como un derecho humano fundamental. La primera instancia internacional que reconoció el derecho a una vivienda adecuada fue el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) en base a tres requisitos: Disponibilidad de servicios básicos, Asequibilidad y Habitabilidad (Organización de las Naciones Unidas-Hábitat, 2010).

6En este contexto urbano de acogida, la concentración del inmigrante en ciertos espacios de la ciudad genera una mayor demanda de acceso a vivienda y para el caso de la ciudad de Santiago, la ocupación con mayor preferencia por parte del inmigrante es la casa adaptada o subdividida en piezas, con el fin de arrendar mediante relaciones informales entre arrendadores y arrendatarios (Herzer et al., 2007; Dammert et al., 2018).

7Desde una dimensión institucional, el gobierno municipal es el organismo que recibe directamente las demandas de sus ciudadanos, las cuales, en la mayoría de los casos, exigen respuestas específicas a corto o mediano plazo (Ministros y Autoridades Máximas en Vivienda y Desarrollo urbano de Latinoamérica y el Caribe [MINURVI], 2016). Por ende, son estas instituciones locales las que se adaptan a las necesidades sociales cada vez más diversas en contextos locales, como es el caso de la migración.

8La problemática que se abordará en este articulo son las dificultades que tiene la Municipalidad de Recoleta para fiscalizar el arriendo informal de vivienda por parte de la población migrante, un segmento que muchas veces se encuentra en altas condiciones de vulnerabilidad, por lo que tienden a entrar en este mercado bajo pésimas condiciones de habitacionales. Los municipios no tienen la capacidad para controlar las transacciones informales que se genera dentro de este, y, además, no tienen las facultades para denunciar ni castigar, porque eso es tarea del Servicios de Impuestos Internos (SII), ya que es una transacción económica en donde no se pagan impuestos (Troncoso, M., Troncoso, C., & Link, 2018).

9Ante esta realidad migratoria en la comuna, se realiza un análisis de los instrumentos legales de la municipalidad de Recoleta en la fiscalización del arriendo informal de inmigrantes. Este análisis se fundamenta en los aportes de autores como Grindle (1997) en torno a las capacidades institucionales y la forma en la cual se establecen y fortalecen las reglas que gobiernan la sociedad y que norman el comportamiento social y político; los cuatro tipos de Gestión Local de propuestos por Nickson (1995); y finalmente la tipología de alcaldes elaborada por Erik Mouritzen y James Svara (2002), quienes plantean la existencia cuatro estilos de liderazgo, con diversas formas de acción dentro del municipio. La pregunta que guiará esta investigación es ¿De qué manera las Capacidades Institucionales, el Modelo de Gestión Local y el Estilo de Liderazgo y Gestión del alcalde inciden en la aplicación de determinados instrumentos de fiscalización del arriendo de vivienda de los inmigrantes por parte de la Municipalidad de Recoleta?

10El Objetivo general de esta investigación es analizar las capacidades institucionales, la autonomía local y el estilo de liderazgo y de gestión del alcalde en la fiscalización del arriendo informal en la Municipalidad de Recoleta, mediante la descripción de la concentración y las condiciones de habitabilidad de la población migrante en la comuna de Recoleta, la caracterización de las capacidades institucionales, las leyes e instrumentos de fiscalización para el arriendo de vivienda y analizar los estilos de liderazgo y gestión de los alcaldes frente al problema del arriendo información de la población migrante en la Municipalidad de Recoleta.

11La metodología empleada para esta investigación es un estudio de caso, puesto que dicho método de investigación permite analizar un fenómeno que ocurre en la realidad, con el fin de elaborar una descripción contextual, desarrollar clasificaciones nuevas, generar hipótesis y enriquecer nuestra comprensión de un fenómeno que se desea estudiar (Mackie y Marsh, 1997). Se selecciona el caso de la Municipalidad de Recoleta en la ciudad de Santiago y se analizan las capacidades institucionales, el modelo de gobierno local y el estilo de liderazgo y gestión del alcalde en la implementación de instrumentos de fiscalización del arriendo informal de vivienda y los migrantes que acceden a este mercado.

12La recolección de datos proviene de fuentes primarias y secundarias, esto con el propósito de conocer en profundidad el fenómeno del arriendo informal y el rol de las municipalidades en Santiago. En cuanto a las entrevistas, estas fueron realizadas a dos funcionarios de la Municipalidad de Recoleta, Fares Jadue, director de la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO) y Alfredo Parra, Director de Obras Municipales (DOM). La bibliografía especializada se obtuvo a través de bases de datos indexadas, libros de editoriales especializadas en ciencias sociales e informes elaborados por ONG’s, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), lo cual permite dar una aproximación desde la academia al fenómeno de estudio, así como documentos y artículos de la prensa nacional.

13La técnica de análisis se basa en el estudio de fuentes primarias por medio de la realización de entrevistas en profundidad, en donde la captura de información se hará a través de un registro electrónico, codificado e integrado con los fundamentos teóricos de la investigación (Miles y Huberman, 1994). Por su parte, el análisis documental de fuentes secundarias nos permitirá conocer las principales implicancias que tienen los municipios en la fiscalización del arriendo informal de inmigrantes e identificar los elementos que la componen

Breves alcances teóricos

14La ciudad, como un lugar de interacción social e intercambio con individuos necesariamente diferentes, comprende un lugar con alta densidad humana, que atrae constantemente nuevos migrantes, componiéndose como una “fábrica de heterogeneidad” (Lefebvre, 1976). Esto refiere a una relación entre individuos, y grupos con proyectos y formas de apropiación diversa respecto del espacio, por ende, como efecto de estas disputas, la ciudad aparece como trabajo u obra en la que emergen nuevos modos de vivir, habitar y producir lo urbano (Mitchell, 2003). La presencia de los migrantes en las ciudades y su apropiación del espacio público santiaguino desafía la planificación urbana, desplegando una urbanidad migrante que se refleja por medio de la aglomeración de personas que destruyen las líneas de circulación de espacio, o más bien, las lógicas de esa circulación supuestamente consustanciales al espacio público (Garcés, 2014).

15La vivienda es un componente cultural importante para las personas, ya que el alojamiento responde a las necesidades socioculturales de sus ocupantes (Spina, 2009), además, es una combinación de múltiples servicios los cuales se seleccionan en base a las características que la vivienda según sea su tamaño, calidad, localización, etc. (Blanco, Fretes y Muñoz, 2014). Dentro del acceso a vivienda, el arriendo informal alude a actividades de acceso y ocupación de viviendas, generalmente carentes de servicios y de una infraestructura estable (Smolka y Larangeira, 2008), en donde el acto de transacción para el uso y goce de un inmueble ocurre por medio de acuerdos entre actores que interactúan de manera privada (Calderón, 1999; Cravino, 2006; Herzer et al., 2007). La base que garantiza el funcionamiento de este tipo de mercado de acceso a vivienda es la relación de confianza y lealtad que existe entre las partes contratantes, en el cual no existen agentes intermediarios típicos (como empresas inmobiliarias), sino que se trata de una personalización de las relaciones contractuales, es decir, el acceso a vivienda se basa en un acuerdo verbal y no escrito.

16Existen dos actores quienes median la relación contractual entre el arrendatario y el arrendador dentro del mercado de arriendo informal: el administrador y el intermediario. El primero es contratado por el propietario y recibe un pago, por otro lado, el segundo es escogido por el administrador, posicionándolo como uno de los sujetos más arbitrarios en cuanto al cobro del arriendo (Contreras, Ala-Loukoy, Labbé, 2015)

17Los gobiernos locales serán entendidos como aquellas entidades territoriales que puede tener autonomía y competencias, según sea el contexto político institucional de cada Estado, siendo los más importantes para el desarrollo de su comunidad los temas sociales relacionados en educación, salud y vivienda (Fernández, 2013). Es decir, Los gobiernos locales representan un espacio en el que se hace efectiva la relación entre los ciudadanos y sus representantes, y entre las necesidades de la población y las decisiones de la autoridad, teniendo a su disposición recursos públicos destinados a la prestación de servicios en calidad de agentes del gobierno (Finot: 2003;).

18La capacidad estatal tiene que ver con la habilidad de las instituciones en desarrollar funciones, resolver problemas, definir y alcanzar objetivos de forma sostenible (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2010). El desarrollo de esta capacidad también alude a la mejora las organizaciones del sector público, ya sea de forma individual o cooperativa, con el fin de realizar tareas apropiadas de manera eficaz, eficiente y sostenible (Grindle y Hiderbrand, 1995).

19Merilee Grindle (1997), en su investigación sobre las capacidades estatales, determinó que este concepto está compuesto de cuatro capacidades.

Cuadro N° 1: Tipos de capacidad Estatal

Capacidad administrativa Habilidad de los Estados para administrar los recursos físicos básicos e infraestructura social, para así llevar a cabo la entrega de bienes y servicios.
Capacidad técnica Es la habilidad para establecer y gestionar de forma eficaz políticas macroeconómicas, siendo relevante para aportaciones técnicas e información en la toma de decisiones.
Capacidad política Es la habilidad de los Estados para responder a las demandas sociales, permitir la canalización y representación
de los intereses sociales a partir de la participación social en la toma de decisiones.
Capacidad institucional Tiene que ver con la Habilidad de los Estados para sentar y fortalecer las reglas que gobiernan y norma el comportamiento social y político

Fuente: Cuadro elaborado a partir de lo postulado por Grindle (1997)

20En cuanto a los modelos de gobierno local, la literatura comparada enfocada en los estudios de gobierno local (Nickson, 1998; Alba y Navarro, 2011) ha planteado la existencia de modelos normativos que buscan explicar el comportamiento, características y actores que conviven en los municipios. Nickson (1995) plantea dos modelos ideales: el primero es de tipo directivo o gerencial, en donde el gobierno local cumple el rol de administración local, por ende, es el gobierno central el que deciden la asignación general de sus responsabilidades; mientras que el segundo modelo, que es de tipo gubernamental, el gobierno local desempeña el rol de vocero de los intereses de la comunidad y también tiene la capacidad de tomar decisiones políticas, de modo que el gobierno central no tiene el rol de supervisor, sino que el de un asesor cuyo apoyo puede ser solicitado por el gobierno local.

21Los agentes principales al interior de los municipios son el alcalde y el concejo municipal. De estos dos dependerá la agenda, el diseño y la implementación de las políticas locales (Alba y Navarro, 2006), por lo que pueden tener una mayor influencia en la capacidad decisoria al interior del propio municipio. En esta dirección, el peso relativo del liderazgo del alcalde se vuelve central, dado que más allá de emplear su capacidad de veto en la discusión política, también consigue someter aspectos administrativos a su estilo de gestión (König, Tsebelis y Debus, 2010).

22En los municipios de América Latina existe un estilo de liderazgo de carácter unipersonal, debido a que la administración municipal está altamente personalizada en el rol del alcalde, lo cual genera que exista una escala de delegación y serios problemas de continuidad administrativa, obstaculizando el desarrollo de las funciones de la administración local (Nickson, 2000). En consecuencia, esto determina que ciertas políticas dependan de la figura e influencia del alcalde.

23Ante esto, para objeto de esta investigación, ocuparemos lo planteado por Mouritzen y Svara (2002), para distinguir que estilo de liderazgo del alcalde existe en los gobiernos locales.

  1. Strong-mayor: El alcalde fuerte se basa en un ejecutivo que es electo, figura central del gobierno que gobierna la dimensión política y administrativa del municipio.
  2. Comittee-leader: El líder de comité se basa en un poder del ejecutivo compartido entre el alcalde y los miembros de diversos comités sectoriales conformados por concejales que tienen el poder decisorio.
  3. Collective-form: El ejecutivo está conformado por un consejo municipal integrado por concejales.
  4. Council-manager: El modelo manager entiende que el consejo municipal está encabezado por un alcalde sin funciones ejecutivas, pues estas son desarrolladas por el administrador ejecutivo.

Situación habitacional de los migrantes en la Región Metropolitana

24A partir de la década de 1990, el crecimiento económico experimentado por Chile logró posicionar al país como un destino atractivo para los migrantes a nivel regional, sobre todo los provenientes de países fronterizos como Perú y Bolivia (de Las Heras, 2016). El último informe elaborado por el INE (2018b) y el Departamento de Extranjería y Migración (DEM) para el año 2018 da cuenta de un aumento en esa cifra, pasando a ser de 1.251.225 (Ministerio Secretaría General de Gobierno [MSGG], 2019). Más de la mitad de la cantidad de inmigrantes que ha llegado al país en el último tiempo, es decir, el 50,7 %, proviene principalmente de América Latina: Perú (25,3 %), Colombia (14,2 %), Venezuela (11,2 %), Bolivia (9,9 %), Argentina (8,9 %), Haití (8,4 %) y Ecuador (3,7) (INE, 2018a). Esta situación reafirma una migración intrarregional, o más bien, del tipo “sur-sur” (Elizalde, 2013), por ende, la tendencia migratoria que se presenta en Chile proviene en su mayoría de países de la misma región.

25Al analizar el fenómeno de la inmigración a escala de áreas metropolitanas y del asentamiento de los colectivos migrantes, podemos dar cuenta de una construcción histórica que ha llevado a que las grandes áreas urbanas sean un territorio receptor de los flujos migratorios, y para el caso del Área Metropolitana de Santiago, es posible observar una cierta preferencia de asentamientos en determinadas ciudades, y al interior de ellas, en ciertas áreas residenciales (Margarit & Bijit, 2014).

26El porcentaje de inmigrantes según su distribución regional indica que la preferencia residencial se concentra en su mayoría en la Región Metropolitana (486.568), seguido de Antofagasta (62.663), Tarapacá (43.646) y Valparaíso (40.166), en términos de concentración regional, la población inmigrante concentrada en la Región Metropolitana proviene principalmente de Perú (25,2 %), Colombia (14,1 %), Venezuela (11,1 %), Bolivia (9,9 %), Argentina (8,9 %), Haití (8,4 %) y finalmente Ecuador (3,7 %) (INE, 2018a). De acuerdo al Censo de 2017, en Santiago residen alrededor de 486.568 de inmigrantes, representando el 4,5 % del total de habitantes de la Región Metropolitana (7,1 millones de personas) (INE, 2018a), los cuales se concentran mayormente en la comuna de Santiago con un total de 84.094 (Venezuela, Perú, Colombia), mientras que Estación Central cuenta con 16.947 (Perú, Haití, Colombia), Recoleta con 14.354 (Perú, Colombia) y Quilicura con 11.002 (Haití).

27Por otro lado, la población extranjera estimada según datos del INE del año 2020, presenta un crecimiento sustancial: la Región Metropolitana aumentó a 885.908, Valparaíso con 102.036, Antofagasta con 100.122 y Tarapacá con una cifra de 68.394. Al comparar los datos, podemos ver que la cantidad de inmigrantes a crecido en términos generales respecto del 2018: la Región Metropolitana adicionó 123.033, Valparaíso aumentó en 18.475 casos, y Antofagasta, con un incremento de 10.570 personas. Estos datos reflejan un proceso de construcción multicultural que ha dado lugar al aumento de los migrantes en las regiones mencionadas, es decir, podemos hablar de una latinización de Santiago, en la que los inmigrantes se han situado entre los actores que han contribuido a la transformación cultural de la ciudad, albergando grupos de migrantes y con ello la oferta de ciertos bienes y servicios que consumen y producen (Hidalgo & Torres, 2009)

28Cuando hablamos de territorio, lo podemos definir desde diversos ámbitos conceptuales, uno de ellos es desde el punto de vista administrativo, en donde el área territorial se delimita en cuanto a los núcleos poblacionales que pertenecen administrativamente a una entidad local básica de la organización territorial del Estado, es decir, el municipio (Margarit & Bijit, 2014). A nivel comunal, la distribución de la población migrante reside con mayor proporción en Santiago con 220.881 (14,8 %), Antofagasta con 60.232 (4 %), Independencia con 55.816 (3,7 %), Estación Central con 48.753 (3,3 %), Iquique con 44.304 (3 %), Las Condes con 43.580 (2,9 %) y finalmente, la comuna considerada para este artículo de investigación, Recoleta con 37.012 (2,5 %) (INE, 2020).

29La llegada de esta cantidad de migrantes en el país ha creado mayores dificultades en el acceso de estos nuevos habitantes a ofertas residenciales en buenas condiciones de habitabilidad. En efecto, se ha ido desarrollando un mercado informal de arriendos y sub-arriendos precarios y en condiciones informales. En aquellas viviendas “es posible encontrar la subdivisión de espacios, con el fin de albergar un gran número de familias migrantes, más allá de las capacidades de los inmuebles, ocasionando graves problemas de hacinamiento, inseguridad e insalubridad” (Gloria & Rivera, 2018: 19).

30La situación habitacional de los inmigrantes en Chile no es la mejor. Según datos elaborados por la CASEN el año 2017, a nivel nacional, el 82,8% arrienda, y para la Región Metropolitana, el 88% prefiere arrendar, y solo el 9,78 % tiene casa propia (Ministerio de Desarrollo Social, 2017). Sumado a esto, el déficit habitacional migrante demuestra que 46.571 inmigrantes se encuentran sin vivienda a nivel nacional, de los cuales 29.507 se concentran solo en la Región Metropolitana, siendo la población más numerosa, en donde 19.032 viven en hogares allegados, 8.211 pertenecen a núcleos hacinados y 2.264 se encuentran en viviendas irrecuperables (Cerda, 2018).

31En este contexto urbano de acogida, la concentración del inmigrante en ciertos espacios de la ciudad de Santiago genera una mayor demanda de acceso a vivienda mediante el arriendo, más aún, considerando que, para el caso de la ciudad de Santiago, la ocupación con mayor preferencia por parte del inmigrante es la casa adaptada o subdividida con piezas, sienta esta una forma de acceder a una vivienda mediante el arriendo o subarriendo (Dammert, Yañez, Poduje y Gamboa, 2018). Todo este proceso se da partir del desarrollo de relaciones informales entre arrendadores y arrendatarios (Herzer e. Et al., 2007).

32Ahora bien, sobre el acceso a vivienda, el 20 % de los inmigrantes asegura tener una vivienda propia en comparación a los chilenos, que fue de un 22%, sin embargo, el 70% de los inmigrantes reconoce optar por el arriendo, pero para el caso de los chilenos, menos del 20 % lo hace (Ramos 2017). En cuanto al tipo de vivienda al cual acceden los migrantes de la Región Metropolitana, la preferencia gira en torno a los departamentos, casas y/o galpones subdivididos en varias piezas (Atisba, 2018). De hecho, una de las principales carencias que enfrentan los inmigrantes a partir de los indicadores de pobreza multidimensional, es la habitabilidad de vivienda, el cual es del 29 %, en comparación a los ciudadanos chilenos que fue de un 18% (Libertad y Desarrollo, 2019).

33En la Región Metropolitana, el 12,8 % de los extranjeros no tienen una casa propia (349 mil familias), lo cual puede indicar que estos núcleos de inmigrantes se mantienen en calidad de “allegados”, alcanzando a 27.189 familias (Cerda 2018). Por otro lado, también pueden vivir en condiciones de hacinamiento, en donde el inmigrante busca incrementar el uso del espacio a cambio de tener una buena localización, permitiéndoles bajar sus costos residenciales y laborales (Carrión, 2004).

Los hogares chilenos bordean 11 % en condición de hacinamiento medio o crítico; en el caso de los hogares con jefes de hogar inmigrantes este aumenta a un 28%. Más del 77% de estos hogares se concentran en la Región Metropolitana y la gran mayoría de ellos proviene de Perú, Haití, Colombia y Ecuador.
Hurtado, 2017: 17

34La ganancia que existe por la subdivisión de piezas en la ciudad de Santiago es en promedio de $1,3 millones mensuales, con alrededor de 13 piezas por propiedad y un cobro de 145.000 pesos por pieza, en cuanto a las condiciones de habitabilidad, el 74,5 % mantiene una conexión eléctrica mediante un medidor compartido y el 55,6 % tiene cableado eléctrico precario (Fajardo, 2019). El encarecimiento del arriendo en una ciudad como Santiago, se debe también a la creciente concentración de propiedades sobre unidades habitacionales, ya sea casa o departamentos, con el fin de arrendarlas o subarrendarlas, los cuales aseguran una rentabilidad constante al propietario, administrador o intermediario, en cuanto al ingreso mensual por el cobro del uso y goce de una unidad habitacional (Ciper, 2018). Este aumento de la demanda por espacio residencial, derivado del crecimiento del ingreso, la mayor formación de hogares y el efecto significativo de la inmigración resiente, ha influenciado el aumento en los precios de arriendo y de venta en el área metropolitana de Santiago, al mismo tiempo que incentivan más construcción (Razmilic & Larraín, 2019)

35Desde esta perspectiva, la vivienda es vista como una estrategia de inversión por medio del arriendo, tanto de manera formal como informal, independientemente de sus condiciones de habitabilidad

36Por ende, podemos decir que los migrantes con menores niveles de ingresos deciden arrendar viviendas de manera informal, el cual puede estar localizado en el centro, pericentro o periferia de la ciudad de Santiago, en donde el tipo de vivienda preferida son habitaciones o departamentos (Blanco, Fretes y Muñoz, 2014; Zanetta y Godoy, 2018). Entonces, el acceso de los inmigrantes al arriendo informal ya sea un departamento, casa comunitaria y/o piezas, es de mala calidad en cuanto a las condiciones de habitabilidad, y, por otra parte, el migrante al no poseer un contrato formal de arriendo, los desprotege legalmente ante cualquier tipo de abuso que reciban por parte del propietario, como el alto cobro en los arriendos que mencionamos anteriormente. Para Miguel Yaksic, ex director del Servicio Jesuita a Migrantes, el problema del abuso de la situación de vivienda hacia el migrante en el mercado de arriendo es que funciona porque el propietario se aprovecha de la irregularidad migratoria, la necesidad de una buena localización y el desconocimiento de la persona migrante para arrendarle informalmente a precios altos, en malas condiciones y sin contratos de arrendamientos en condicione justas (Labbé, 2017)

37Si hablamos de la localización migrante alrededor de la ciudad de Santiago, a partir de los datos elaborados por el INE el año 2020, podemos ver una alta concentración residencial en las comunas ubicadas en el centro y pericentro de la ciudad, lo cual plantea distintos desafíos para las municipalidades que deben enfrentar las diversas problemáticas que conlleva el acceso al arriendo informal por parte de la población migrante.

38En particular, los migrantes que residen en la comuna de Recoleta viven en condiciones precarias. Según un estudio realizado por la Universidad del Desarrollo (2017) en la comuna, da cuenta de la realidad de los migrantes en Recoleta, viviendo en piezas arrendadas o subarrendadas dentro de casas compartidas, destacando las condiciones de hacinamiento, las cuales, a su vez, traen problemas de salud e inseguridad para las familias migrantes. Por su parte, respecto a la percepción en cuanto a las condiciones de vivienda, en general los migrantes tienen acceso a lugares incomodos y pequeños, con precios elevados y de uso compartido (como baño y cocina), de la misma forma, existe una falta de mantenimiento de instalaciones eléctricas y sanitarias (Universidad del Desarrollo, 2017). Ante esto, el estudio de caso de la comuna de Recoleta, como una de las comunas con mayor densidad de población inmigrante en Chile, resulta interesante para ver de qué manera el municipio fiscaliza el arriendo informal.

El caso de la municipalidad de Recoleta

39Chile es uno de los países más centralizados de la región, en los tres ámbitos clásicos de análisis: fiscal, administrativo y político. El proceso de descentralización en el país se ha caracterizado por el fortalecimiento de las autonomías subnacionales, por medio de la priorización de reformas financieras y administrativas; prevalencia de la agenda nacional por sobre las territoriales; y en el fortalecimiento de los órganos desconcentrados del Estado con presencia en los territorios, dejando a un lado el rol de los municipios (Navarrete e Higueras, 2014; Valenzuela, 2015). Existe una alta dependencia del gobierno central, tanto desde un punto de vista institucional, administrativo y fiscal.

40La institucionalidad y políticas públicas en Chile no han ido de la mano con el crecimiento de los flujos migratorios, sobre todo ante la alta llegada de migrantes intrarregionales que existe en el país actualmente. Esta debilidad se ve reflejada en las dificultades que tienen las municipalidades (en particular las que existen en las grandes urbes) en acoger a los migrantes que residen, estudian y/o trabajan dentro de sus comunas. Las municipalidades pueden ejercer un rol relevante en relación a la facilitación de las condiciones para la inclusión temprana y permanente de las personas migrantes, dado la proximidad que tienen con la población a la que atienden y su rápida capacidad de respuesta (Troncoso, M; Troncoso, C., y Link, 2018). Sin embargo, las condiciones precarias de aquellas viviendas arrendadas por migrantes en Chile no solo se deben a la desregulación de los subarriendos o a la carencia de una ley migratoria actualizada que incluya el reconocimiento de una vivienda digna, sino que también ocurre ante la escasa atribución que tienen las municipalidades en cuanto a la fiscalización del arriendo de vivienda y el otorgamiento de condiciones mínimas de habitabilidad (Margarit, 2017)

41Los mecanismos que tienen los municipios para regular el arriendo y las condiciones de habitabilidad de los migrantes son dos: la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la ordenanza municipal. La aplicación de la LGUC es para aquellas viviendas que presenten construcciones irregulares, no cuentan con el permiso de obra y/o recepción definitiva, es decir, viviendas que presentan daños que comprometan su estabilidad; la Ordenanza Municipal es una herramienta institucional que aparece en el artículo N° 12 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), dotando a los municipios la potestad de dictar ordenanzas sobre diversas materias, por tanto, contienen normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad y en las cuales se pueden establecer multas para los infractores.

42El estudio de caso de la Municipalidad de Recoleta es interesante puesto que presenta una alta concentración migrante, y, además, es una de las pocas comunas en Chile que cuenta con una unidad sobre temas migratorios. En esta unidad plantean trabaja en base a los siguientes objetivos: la integración de los inmigrantes en la comuna, generar redes de colaboración con otras instituciones en materia migratoria, difundir información sobre las actividades municipales en torno a temas de inmigración, orientación en materia de acceso a servicios de salud, vivienda, educación y empleo, regularización de la situación migratoria, capacitación a funcionarios municipales y a migrantes, entre otras (Asociación de Municipalidades de Chile [AMUCH], 2016).

43Por medio de las entrevistas realizadas a dos funcionarios municipales, podemos dar cuenta que el municipio no tiene una ordenanza municipal para fiscalizar el arriendo o subarriendo de viviendas informales por parte de los migrantes. Efectivamente, el municipio da cuenta de la existencia una situación de arriendo en inmuebles irregulares bajo condiciones de hacinamiento en su comuna, pero esta problemática no es materia de fiscalización municipal (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019; Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019). Sin embargo, la municipalidad ha actuado mediante la única vía legal que tienen para este tipo de situaciones que es la Ley General de Vivienda y Urbanismo, en donde la DOM fiscaliza las casas que se encuentran en malas condiciones de constructibilidad y con muchas personas viviendo en un pequeño espacio, pero no fiscaliza las condiciones de habitabilidad ni de arriendo.

44El municipio ha desarrollado distintos procedimientos para abordar este tipo de situaciones a partir de la inhabilitación de la propiedad en caso de existir sistemas eléctricos en precarias condiciones, sistemas sanitarios que no soporten la carga habitacional de las personas que viven ahí o fallas infraestructurales con materiales ligeros (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019). Entonces, al detectar unidades habitacionales que no están en buenas condiciones de constructibilidad y que pueden poner en riesgo a las personas que la habitan, el director de la DOM emite una orden de inhabilidad y notifica al propietario de que tiene un plazo de tres meses para desalojar. Por tanto, podemos decir que el DOM no fiscaliza las condiciones en las cuales viven los inmigrantes en la comuna ni tampoco el acuerdo económico que puede haber para el uso o goce de un inmueble, sino las condiciones de la unidad habitacional.

45Es más, el propietario no está impedido de ocupar un inmueble para arrendarlo o subarrendarlo con destino residencial, sino que debe presentar un proyecto a la DOM, cumplir con los estándares que la Ley de Urbanismo y Construcciones contempla, ejecutarlo y recepcionarlo.

Cuando vemos un riesgo estructural o eléctrico en una vivienda, este es candidato a ser inhabilitado, lo cual obliga a que se desocupe y en algunos casos ordenamos la demolición. La principal vía para identificar este tipo de viviendas en la denuncia de los vecinos y eso nos ayuda porque aporta mucha información para conocer que algo pasa.
Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019.

46Este procedimiento tiene dos obstáculos: el primero, es que a pesar de que se emita una orden de inhabitabilidad, existen propietarios que hacen caso omiso a esto debido a lo baja que son las multas, así que vuelven a arrendar los migrantes con el tiempo, por ende, es decisión del propietario si cumple o no con la orden de inhabitabilidad; el segundo es el problema social que se genera con el desalojo, ya que las familias migrantes se quedan sin hogar y no existe ningún programa que los acoja en este tipo de casos. Por lo tanto, la municipalidad, como garante de los derechos, es quien asume estas consecuencias, debiendo procurar el bienestar de estos migrantes e intentar reubicar las familias mediante ayudas sociales, lo cual genera un costo económico para el propio municipio ya que no existe ninguna norma que les de autonomía para crear un programa de acogida (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019; Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019).

47Entonces, por un lado, desde el punto de vista normativo, es posible habilitar una vivienda y arrendarla a la población migrante, con o sin contrato, lo cual implica que el propietario no invierte para que los estándares de habitabilidad sean los básicos, por ende, pone en riesgo al arrendador y a los vecinos, sin embargo, eso no es materia de fiscalización municipal. Por otro lado, cuando existen actividades comerciales no informadas en unidades habitacionales arrendadas o subarrendadas para uso residencial, eso es materia de fiscalización de rentas municipales por medio de la unidad de patentes comerciales de la Municipalidad de Recoleta.

48Ante la ausencia de una ordenanza municipal para solucionar esta problemática, la única medida que ha desarrollado la Municipalidad de Recoleta para abordar el arriendo informal de vivienda por parte de los inmigrantes ha sido el proyecto de “Inmobiliaria Popular”, impulsado por el alcalde Daniel Jadue. Este proyecto tiene como objetivo ofrecer a personas y/o familias con vulnerabilidad social una vivienda con buenos estándares de habitabilidad y servicios básicos a través de un sistema de alquiler social administrado por la municipalidad, este modelo de gestión territorial se operativizará por medio de una Corporación de Fomento de Obras de Desarrollo Comunal y Productivo, lo cual permitirá regenerar zonas obsoletas y/o construir o acondicionar viviendas en zonas consolidadas para evitar la segregación de la población, cobrando aproximadamente el 25 % del ingreso mensual del arrendatario (Municipalidad de Recoleta, 2018).

49El proyecto habitacional se dio por iniciativa propia del alcalde y no porque sea un protocolo que le entregue las directrices a las municipalidades sobre cómo abordar este problema, es más, hay alcaldes que no saben cómo afrontar el arriendo informal en sus comunas (Palacios, P., comunicación personal, 26 de septiembre de 2019). El desarrollo de la Inmobiliaria Popular busca generar un círculo virtuoso, en el que las personas, tanto nacionales como migrantes, tendrán un espacio de habitabilidad en buenas condiciones, con arriendos económicos para que, posteriormente, accedan a una vivienda definitiva.

Conclusión

50Como fue señalado el artículo de investigación pretende abordar y comprender un fenómeno poco investigado en Chile como es el caso del arriendo informal y la migración. Considerando esto, la capacidad institucional, el modelo de gestión local y el liderazgo del alcalde son los elementos teóricos que nos permiten comprender el actuar de la Municipalidad de Recoleta ante la problemática del arriendo informal de vivienda y los flujos migratorios en la comuna.

51La llegada de los inmigrantes a una comuna como Recoleta, ha creado distintas dificultades para el municipio en cuanto al acceso de este segmento de la población a ofertas residenciales en buenas condiciones de habitabilidad, las cuales ocurren mayormente en base a relaciones de informalidad y con abusos en los precios de arriendo y subarriendo. El hacinamiento es uno de los problemas más frecuentes se presenta en ese sector, por otro lado, el arrendatario tampoco se hace responsable de las conficiones físicas de la vivienda (electricidad, agua potable, baño, etc.), externalizando este problema al inmigrante. Para la AMUCH, los municipios no pueden fiscalizar el mercado de arriendo de vivienda porque es un contrato civil que se da entre privados y generalmente es consensuado (Arriagada & Vega, 2018). Esto quiere decir que la vivienda se vincula a las exigencias en cuanto al propietario, pero no en la forma en que ocupan y hacen uso de ese espacio, lo cual habla de una carencia en cuanto a políticas habitacionales que exija una responsabilidad respecto a la mantención del inmueble y la prohibición de estas prácticas abusivas (Pizarro, 2018).

52En cuanto a la capacidad institucional, es posible evidenciar que el municipio tiene dos instrumentos para fiscalizar el arriendo y las condiciones de vivienda de los migrantes, uno es por medio de la LGUC, y la otra es creando de una ordenanza municipal, sin embargo, ambos son insuficientes para abordar esta problemática.

53Los dos mecanismos funcionan en base a la lógica de la sanción mediante una multa económica al propietario o el cierre de la vivienda, lo cual conlleva al desalojo de las personas que habiten en ella. Ahora bien, de hacerse efectivo, el municipio tendría a grandes grupos de migrantes en la calle y sin los recursos económicos disponibles para abordar este fenómeno, solo podían entregarles subsidios de arriendo para buscar donde arrendar o multar al propietario.

54En cuanto a la multa, esta es muy baja como para frenar este problema. Según la ordenanza municipal, el propietario debe pagar máximo 5 UTM, alrededor de 248.365 mil pesos chilenos (SII, 2019), así que, si bien los propietarios pagaban la multa, el ingreso que obtenían por arrendarles a los migrantes es mucho mayor, lo cual permitía que alguno de ellos reabriera la unidad habitacional, volviendo a funcionar como una zona residencial para el arriendo informal.

55Esto evidencia un contexto en donde la fiscalización por parte de las municipalidades a las viviendas con inmigrantes bajo una situación de arrendamiento o subarrendamiento es vista desde las condiciones de constructibilidad o aquellas relacionadas al tipo de patente comercial, pero sin adoptar exigencias en torno a la forma en la cual hacen uso de ese espacio.

56Respecto al modelo de gestión local, los municipios presentan una limitada autonomía para crear políticas públicas enfocadas en la gestión de la población migrante que acceden al mercado de arriendo informal. Según enuncian los entrevistados, los municipios no tienen las facultades para crear un programa de acogida que los reciba y que cubra sus necesidades básicas, ya que desde el gobierno central no les han dado las atribuciones necesarias para realizarlo. Por ello, la Unidad de Migración de Recoleta ha actuado de manera individual para suplir esta carencia, pero solo proporcionando información y orientación de utilidad al vecino migrante que se establece en la comuna, derivándolos a los departamentos o instituciones respectivas.

57Sobre la base de las ideas expuestas, podemos decir que el modelo de gestión local de la Municipalidad de Recoleta es del tipo Gerencial, puesto que es el gobierno central el que decide la asignación general de sus responsabilidades dentro del territorio, en consecuencia, los municipios solo cumplen el rol de gestionar los flujos migratorios en su comuna.

58Con relación al liderazgo del alcalde según lo propuesto por Mouritzen y Svara (2002), nos permite comprender que la figura de un alcalde es fundamental dentro de las pocas atribuciones que tienen las municipalidades en Chile para fiscalizar el arriendo informal. En el caso de la Municipalidad de Recoleta, no existe una ordenanza municipal sobre temas de arriendo de vivienda, por el contrario, el alcalde impulsó el desarrollo de distintas iniciativas para enfrentar esta problemática y hacerse cargo de aquellas viviendas con migrantes arrendando de manera informal. El alcalde Daniel Jadue creó un proyecto de vivienda denominado “Inmobiliaria Popular” para personas o familias, tanto chilenas como migrantes, en vulnerabilidad Social. A partir de las categorías establecidas en la teoría, podemos determinar que el tipo de liderazgo del alcalde es Strong-Mayor, porque representan la figura central de la institución local, gobernando la dimensión política y administrativa del municipio desde una perspectiva migratoria.

59Este trabajo permite abrir un espacio para investigar en torno la fiscalización del arriendo informal de vivienda por parte de los migrantes y el rol que cumplen los municipios para hacerse cargo de esta problemática. De esta manera, la respuesta a la pregunta de investigación es que el estilo de liderazgo del alcalde en la gestión del municipio influye en la creación y aplicación de instrumentos de fiscalización para aquellas viviendas, en donde arrienden migrantes de manera informal y en malas condiciones de habitabilidad, esto sumado al impulso de distintas políticas públicas enfocada en el área de vivienda y migración, como consecuencia de un diseño institucional que limita las capacidades institucionales de los Municipios y en una legislación que no reconoce el derecho a una vivienda adecuada.

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Auteur

Candidato a Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Avanzados (IDEA-USACH), miembro del Centro de Estudios Migratorios, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo:

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