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La política exterior de Chile ante Argentina, Bolivia y Perú en el marco del multilateralismo: ¿amenaza u oportunidad? (1900-1930)

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Jorge Alfaro Martínez

Introducción general

Texte intégral

1La Guerra del Pacífico (1879-1883) ha sido uno de los mayores conflictos bélicos del siglo XIX latinoamericano. El enfrentamiento entre Chile y los aliados Perú y Bolivia, tuvo una serie de consecuencias políticas, territoriales, económicas y socioculturales de gran envergadura para los tres países y para el continente, tanto que, de alguna manera, éstas han logrado proyectarse hasta el siglo XXI, siendo nosotros testigos de dos demandas en contra de Chile interpuestas por Perú y Bolivia, respectivamente, ante el Tribunal Internacional de la Haya.

2Chile, el país victorioso en la guerra, surgió en la América del Sur como una potencia regional, en virtud de la anexión de territorios ricos en guano y salitre; de las amplias perspectivas económicas derivadas de la misma anexión; y de la fuerza militar y naval demostrada en el conflicto. Sin embargo, a pesar de la victoria, no logró solucionar o consolidar la nueva situación fronteriza conseguida en perjuicio de Perú y Bolivia. En efecto, el conflicto no fue zanjado definitivamente por las armas, tampoco, en el porvenir inmediato, por la efectividad de su acción exterior ante los adversarios, de ahí, que el conflicto siguiera abierto.

3En un marco más amplio, durante el último tercio del siglo XIX el escenario internacional observó el proceso de transición de la política hegemónica internacional desde Gran Bretaña a los Estados Unidos, afectando la situación de América Latina, específicamente, en sus vinculaciones político-económicas con el mundo. Gran Bretaña dio paso a los Estados Unidos, reconociendo en éste su ánimo de hegemonía en el continente, asunto complejo para Chile, en tanto que, sostuvo con la potencia del norte una serie de tensiones geopolíticas que se agravarían durante y después de la Guerra del Pacífico. En segundo lugar, en la escala de poder sudamericano, comenzó a ascender Argentina, país que desplegó una seria oposición a lo que juzgó como la política expansionista de Chile en el Pacífico Sur. De ahí, la competencia armamentista, las controversias político-territoriales y el circunstancial apoyo a las demandas peruano-bolivianas en contra de Chile.

4 Lo anterior, específicamente lo último, terminó por someter a Chile, desde fines del siglo XIX, a la promoción de un asedio en las nuevas instancias multilaterales a nivel regional (Conferencias Panamericanas, Congreso Bolivariano, preparativos Congreso Científico Panamericano) y, pronto, mundial (Sociedad de las Naciones). Perú y Bolivia, buscaron en ellas promover y satisfacer sus demandas por reivindicaciones territoriales. Argentina, por su parte, apoyando las demandas peruano-bolivianas, buscó conseguir una situación favorable para sus propias negociones territoriales con Chile. En definitiva, el nuevo fenómeno, organizaciones y foros multilaterales, atentaba contra el estricto marco de las relaciones bilaterales, amenazando los particulares intereses de Chile al multilateralizar controversias que, a su juicio, debían restringirse a lo estrictamente bilateral.

  • 1 G. Palmer y T. C. Morgan, A Theory of Foreign Policy, New Jersey (USA), Princeton University Press, (...)
  • 2 Esther Barbé, Relaciones Internacionales, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1995, 99-100.

5Pues bien, lo expuesto nos posiciona ante el problema de la redefinición de la política exterior de los Estados, que, de manera permanente, y sobre todo al enfrentar un escenario internacional cambiante y con un alto grado de incertidumbre como el referido, deben luchar “para establecer o proteger resultados deseados”1. No obstante, el problema del cambio en la política exterior de los Estados vino a posicionarse como perentorio objeto de estudio en las relaciones internacionales solo tras el fin de la Guerra Fría (1947-1989), cuando éstos tuvieron que emprender la búsqueda de un acomodo efectivo ante los cambios de magnitud que evidenció el sistema internacional, asunto que despertó “un interés muy notable por las explicaciones de longue durée2.

  • 3 Ricardo Donoso, Alessandri: Agitador y Demoledor, México, Fondo de Cultura Económica, 1952. Julio H (...)

6Lo anterior, plantea al menos dos desafíos a la presente investigación. Primero, abordar la redefinición de la política exterior de un Estado desde una perspectiva histórica, desde otro cambio de magnitud ocurrido en el sistema internacional, desde la transición de la política hegemónica entre Gran Bretaña y los Estados Unidos, proceso escasamente vinculado y tratado por los autores que han abordado, directa o indirectamente, la república parlamentaria en Chile (1891-1925)3. Segundo, abordar el problema desde la rearticulación de la escala del poder regional, asunto que vino a resignificar las capacidades de poder de Chile. En este sentido, se intenta exceder el estudio encapsulado de la política exterior chilena, ajena a la estructura del sistema internacional, así como, el tratamiento preferentemente bilateral dado a las problemáticas externas del país, en su mayoría, heredadas de la Guerra del Pacífico. En definitiva, los estudios sobre redefinición de la política exterior en el marco del multilateralismo de inicios del siglo XX, son inexistentes o refieren a la nueva realidad de manera tangencial, en tanto, la preocupación ha estado radicada en una ‘historia de límites’, ligada a las rivalidades geopolíticas con sus vecinos: Argentina, Bolivia y Perú.

  • 4 Karl Deutsch, El Análisis de las Relaciones Internacionales, México, Editorial Gernika, 1994. Marce (...)
  • 5 Cervera Calduch, Dinámica de la Sociedad Internacional, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón (...)
  • 6 Hans Morgenthau, La Lucha por el Poder y la Paz, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1963. Raymon (...)
  • 7 Robert Keohane y Joseph Nye, Poder e Interdependencia. La Política Mundial en Transición, Buenos Ai (...)

7Ahora bien, para los objetivos de esta investigación conviene precisar que la política exterior se entiende como una actividad propia de los Estados, no obstante, reconocer lo controvertido de su conceptualización. En efecto, si desde enfoques actuales se señala que la política exterior excede la función de los Estados, más allá de la mayor o menor preeminencia dada en las relaciones internacionales4, asumimos que, a inicios del siglo XX, éstos “son los únicos que reúnen los dos requisitos necesarios para poder desarrollarla plenamente: capacidad jurídica reconocida internacionalmente y capacidad política plena, autónoma y eficaz”5. De hecho, la centralidad de los Estados, postulado base del realismo clásico y del neorrealismo6, ha logrado resistir la crítica transnacionalista, reconociendo ésta que los Estados continúan ejerciendo un rol privilegiado respecto de todos los otros actores internacionales, es decir, pensar que éstos han sido desalojados por actores no territoriales resultaría una equivocación7.

  • 8 Beata Wojna, “La Transición en la Política Exterior Polaca”, Cuadernos Const. de la Cátedra Fadriqu (...)

8En cuanto al cambio de la política exterior, la literatura especializada ha tendido a enfatizar la incidencia de los factores domésticos, focalizando básicamente su atención en la relación entre el cambio de régimen y política exterior, asumiendo que un cambio en las propiedades del régimen político puede conducir a una alteración de la política exterior en alguna de sus dimensiones: objetivos, intereses, estrategias, proceso de elaboración y/o estilo diplomático8.

  • 9 Marcelo Lasagna, “Cambio Institucional y Política Exterior: un modelo explicativo”, Revista Cidob d (...)
  • 10 Gideon Rose, “Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy”, World Politics, Vol. 51, N° 1 ( (...)

9 No obstante, para nuestro estudio esa variable parece relativizada, pues Chile, ante la transición de la hegemonía del poder internacional; de la rearticulación del poder sudamericano, con la consecuente erosión de sus capacidades de poder; de la complejidad de sus relaciones bilaterales; y, por sobre manera, del incipiente multilateralismo; se volvió, considerablemente, más vulnerable a los estímulos del contexto internacional antes que a los condicionamientos internos. Hoy, tal sería la lógica de los países de menor desarrollo9. Desde esta perspectiva, la política exterior se aproximaría a lo planteado por el realismo neoclásico10.

  • 11 Peter Burke, La Revolución Historiográfica Francesa. La Escuela de los Annales 1929- 1989, Barcelon (...)
  • 12 Juan Carlos Pereira, Historia de las Relaciones Internacionales. Una visión desde España, Madrid, C (...)
  • 13 Pierre Renouvin y Jean-Baptiste Durosselle, Introducción la Historia de las Relaciones Internaciona (...)
  • 14 Juan Carlos Pereira, Diccionario de Relaciones Internacionales y Política Exterior, Barcelona, Edit (...)

10Por otra parte, no hay que olvidar que nos situamos desde un enfoque histórico de la política exterior. Tradicionalmente, los estudios que han dado cuenta de las relaciones entre países, han surgido desde un enfoque de historia diplomática o desde el derecho internacional, signados por un fuerte énfasis en la narración de acontecimientos. No obstante, el enfoque de la Nueva Historia Narrativa ha revalidado el texto narrado desde el carácter analítico de los hechos y desde un marco estructural del tiempo más amplio, dedicándose la nueva historia al análisis de estructuras11. Por su parte, la Historia de las Relaciones Internacionales, al responder con una nueva noción historiográfica a las transformaciones de la sociedad internacional que desbordaron los cánones del mundo del siglo XIX, a saber, con el “estudio científico de las relaciones históricas entre los hombres, los Estados y las colectividades supranacionales en el seno de la sociedad internacional”12, contribuyó poderosamente a superar la historia diplomática tradicional. De ahí, que, tras la Segunda Guerra Mundial, Pierre Renouvin y Jean-Baptiste Duroselle13, al recoger las inquietudes historiográficas del movimiento de los Annales, fijaran la noción de fuerzas profundas que los historiadores no podrían ignorar. Fuerzas, referida a todo aquello que incide o podría incidir en las orientaciones de la actividad del hombre de Estado; profundas, que concerniría tanto a lo colectivo como a la durabilidad14.

11Por otra parte, un estudio de Historia de la Política Exterior debe evitar quedar prisionero de teorías no susceptibles de contraste empírico, de ahí, la necesidad de aclarar los hechos de un capítulo de la historia. Ello, nos permitirá repensar la política exterior de los Estados, pues la masa empírica permitirá problematizar el devenir y las mismas teorías que dominan la disciplina de las relaciones internacionales y de la política exterior.

12Pues bien, en este sentido, es que se analiza la reorientación de la política exterior chilena entre 1900-1930, periodo en el que Chile pudo consolidar su situación fronteriza con los países vecinos: con Argentina en 1902, con Bolivia en 1904 y con Perú en 1929. Por otra parte, desde una perspectiva de política interna, fue el periodo que básicamente coincidió con el desarrollo y crisis de la república parlamentaria. Ahora bien, como hipótesis general se plantea que, mientras Chile experimentaba un progresivo deterioro de su posición relativa en la escala de poder internacional, tendió a compensar la incertidumbre y/o reducir su fragilidad bilateral en los nuevos espacios del multilateralismo, que de potencial amenaza logró convertirlos en una oportunidad para potenciar su inserción internacional y en un escenario que le permitió una eficaz defensa de sus intereses, recurriendo a un rol activo y propositivo en la constitución de la arquitectura multilateral, a la influencia y al incremento de su poder simbólico, antes que a sus bases de poder real.

13Desde aquí, se han planteado las siguientes hipótesis específicas:

  1. La transición de la política hegemónica en el escenario internacional, con el declive de Gran Bretaña y el ascenso de los Estados Unidos, modificó la posición de Chile en la estructura de poder en el sistema internacional, debiendo buscar un acomodo a las nuevas circunstancias externas.
  2. Chile, tras la Guerra del Pacífico, entró en un proceso de declive de sus capacidades de poder, dada la transición de la política hegemónica internacional, así como, por la nueva posición de Argentina en la región, con quien sostuvo una tensa relación que, incluso, pudo devenir en un conflicto armado. La situación se complejizó al no resolver, finalizada la guerra, determinados asuntos con Perú y Bolivia, los que en sus reivindicaciones recibieron el apoyo argentino. Lo anterior, abrió la posibilidad de un aislamiento en el continente, que tendería a problematizar sus relaciones bilaterales y deteriorar su posicionamiento internacional.
  3. Chile, tras modificar su situación fronteriza en perjuicio de Perú y Bolivia, hubo de enfrentar un estado de permanente asedio por parte de éstos en las nuevas tribunas multilaterales. Para Perú y Bolivia, las nuevas instancias constituyeron una oportunidad para promover y dar satisfacción a sus intereses, a saber, reivindicaciones territoriales. Para Chile, en cambio, se levantaron como una verdadera amenaza a sus intereses. Lo anterior, terminó por transformar la defensa de la integridad territorial en uno de los ejes dominantes de su política exterior.
  4. La redefinición de su política exterior y de su posición en el sistema internacional, se realizó mediante el despliegue de su acción exterior en las nuevas instancias multilaterales, recurriendo a: la adhesión y promoción del derecho internacional como expresión de un reconocimiento práctico de las nuevas realidades del poder mundial; al prestigio como variable de poder e influencia sobre otros Estados; y a la promoción de asuntos técnico-económicos que tendieran al mayor beneficio para los Estados convocados. Lo anterior, le permitiría compensar la pérdida de poder relativo y seguir resguardando sus intereses.

14La investigación se ha estructurado en cuatro capítulos, respondientes a los objetivos generales inicialmente trazados, y una conclusión general.

15 El primer capítulo, “La Transición de la Política Hegemónica en el escenario Internacional: el Declive de Gran Bretaña y el Ascenso de Estados Unidos”, indaga en la preeminencia económica-política que Gran Bretaña, potencia hegemónica durante siglo XIX, sostuvo sobre América Latina y Chile. De igual manera, aborda las causas de su declive en la escala de poder internacional y el consecuente ascenso de Estados Unidos, puntualizando en su política hegemónica sobre el continente y, en particular, sobre Chile. Esta transición, que imprimió al escenario internacional un alto nivel de incertidumbre, fue el gran telón de fondo de la redefinición de la política exterior chilena.

16El capítulo segundo, “Chile y el Deterioro de su Posición Relativa en la Escala de Poder Internacional”, analiza el devenir de las capacidades de poder de Chile finalizada la Guerra del Pacífico, en tanto que, tras el conflicto emergiera, siendo así considerada, como una verdadera potencia regional. En este tenor, se evalúa el devenir del poder económico, militar y naval, así como, la auto-percepción que tuvieron las clases dominantes y críticas sobre el poder nacional.

17El capítulo tercero, “Chile y los Laberintos de su Política Vecinal: entre las batallas por la paz y la defensa del factor territorial a inicios del siglo XX”, indaga en la nueva concepción de la diplomacia y del derecho internacional, así como, en las relaciones que Chile sostuvo, desde la bilateralidad, con Argentina, Bolivia y Perú. Se analizan los nudos problemáticos y los entrelazamientos que las políticas exteriores de los tres vecinos mantuvieron por ciertos momentos, determinando esa especie de laberinto. Las relaciones con los vecinos, básicamente, pasaron por determinar definitivamente la nueva situación fronteriza, asunto que, finalizada la guerra, la política chilena no supo o pudo consolidar, dejando éstas en una situación de inestabilidad. Las batallas diplomáticas que emprendió, a su vez, consolidaron la importancia del factor territorial como un eje de la política exterior chilena.

18El capítulo cuarto, “La Política Exterior de Chile ante el Multilateralismo durante el primer tercio del siglo XX”, profundiza en el asedio que, desde las nuevas tribunas multilaterales (Conferencias Panamericanas, Congreso Bolivariano, tratativas para el Congreso Científico Panamericano y Sociedad de las Naciones), Perú y Bolivia emprendieron contra Chile, en virtud de satisfacer reivindicaciones territoriales. El capítulo, a la vez, analiza los mecanismos empleados por Chile en la defensa de sus intereses y en el proceso de inserción multilateral.

19Por último, un breve capítulo conclusivo sistematiza los principales hallazgos de esta investigación.

20Para cerrar esta introducción, conviene indicar que esta investigación, inserta dentro de la Historia de la Política Exterior, es de carácter descriptiva-analítica, dado que busca explicar y comprender la redefinición de la política exterior de Chile ante Perú, Bolivia y Argentina en el marco del incipiente multilateralismo de inicios del siglo XX. Ésta, se realiza en base a fuentes primarias de tipo documental y bibliografía especializada, de ahí, que las técnicas de levantamiento de la información se basan en un análisis de tipo documentario e historiográfico concerniente a los ejes de estudio.

Notes

1 G. Palmer y T. C. Morgan, A Theory of Foreign Policy, New Jersey (USA), Princeton University Press, 2006, 173.

2 Esther Barbé, Relaciones Internacionales, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1995, 99-100.

3 Ricardo Donoso, Alessandri: Agitador y Demoledor, México, Fondo de Cultura Económica, 1952. Julio Heise, Historia Constitucional de Chile, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1954. Julio César Jobet, Ensayo Histórico del Desarrollo Económico-Social de Chile, Editorial Universitaria, 1955. Manuel Fernández, “El Enclave Salitrero y la Economía Chilena, 1880-1914, Nueva Historia, N° 3, 1981. Alberto Edwards, La Fronda Aristocrática, Santiago, Editorial Universitaria, 1982. Gonzalo Vial, Historia de Chile ‘La Sociedad Chilena en el cambio de siglo (1981-1920)’, Volumen I, Santiago, Editorial Santillana, 1983. Carmen Cariola y Osvaldo Sunkel, Un Siglo de Historia Económica de Chile 1830-1930, Madrid, Ediciones Cultura Hispánica, 1983. Fernando Ortíz Letelier, El Movimiento Obrero en Chile (1891-1919). Antecedentes, Santiago, Ediciones LOM, 1985. Mario Góngora, Ensayo Histórico sobre la Noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX, Santiago, Editorial Universitaria, 1986. Harold Blakemore, “El periodo parlamentario en la Historia Chilena, algunas reflexiones”, Luis Ortega (Ed.), Dos Estudios sobre Salitre y Política en Chile. 1870-1895, Santiago, Ed. Departamento de Historia Universidad de Santiago de Chile, 1991. René Millar Carvacho, “El Parlamentarismo chileno y su crisis 1891-1924, Genaro Arriagada (et.al), Cambio de Régimen Político, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1992. Simon Collier y William Sater, Historia de Chile 1808-1994, Cambridge, Cambridge University Press, 1996. Marcelo Carmagnani, Desarrollo Industrial y Subdesarrollo Económico. El caso chileno (1860-1920), Chile, Ediciones de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos, 1998. Leopoldo Castedo, Chile: vida y muerte de la república parlamentaria (de Balmaceda a Alessandri), Santiago, Editorial Sudamericana, 2001. Luis Ortega, Chile en ruta al Capitalismo. Cambio, euforia y depresión, Santiago, DIBAM-LOM, 2005. Sergio González, La llave y el candado. El conflicto entre Perú y Chile por Tacna y Arica (1883-1929), Santiago de Chile, LOM Ediciones, 2008.

4 Karl Deutsch, El Análisis de las Relaciones Internacionales, México, Editorial Gernika, 1994. Marcelo Lasagna, “Las determinantes internas de la Política Exterior: un tema descuidado en la teoría de la Política Exterior”, Estudios Internacionales, Universidad de Chile, Volumen 28, N° 111, 1995.

5 Cervera Calduch, Dinámica de la Sociedad Internacional, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 4.

6 Hans Morgenthau, La Lucha por el Poder y la Paz, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1963. Raymond Aron, Paz y Guerra entre las Naciones, Madrid, Alianza Editorial, 1985. Kenneth Waltz, Teoría de la Política Internacional, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988.

7 Robert Keohane y Joseph Nye, Poder e Interdependencia. La Política Mundial en Transición, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988.

8 Beata Wojna, “La Transición en la Política Exterior Polaca”, Cuadernos Const. de la Cátedra Fadrique Furió Cerol, N° 43/44, Valencia, 2003. María Natalia Tini y María Victoria Picazo, “Política Exterior y Cambio Partidario: decisiones internacionales comparadas”, Centro de Estudios Internacionales, www.caei.com.ar, Trabajo presentado en el VIII Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político, 2007. Soledad Loaeza, “La Política de acomodo de México a la Superpotencia. Dos episodios de cambio de régimen: 1944-1948 y 1989-1994”, Foro Internacional, Vol. 50, N° ¾ (201-202), Julio-Diciembre, Colegio de México, 2010.

9 Marcelo Lasagna, “Cambio Institucional y Política Exterior: un modelo explicativo”, Revista Cidob d’Afers Internacionals, N° 32, 1996, 48.

10 Gideon Rose, “Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy”, World Politics, Vol. 51, N° 1 (octubre), 1998).

11 Peter Burke, La Revolución Historiográfica Francesa. La Escuela de los Annales 1929- 1989, Barcelona, Editorial Gedisa, 1990, 15.

12 Juan Carlos Pereira, Historia de las Relaciones Internacionales. Una visión desde España, Madrid, Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales, 1996.

13 Pierre Renouvin y Jean-Baptiste Durosselle, Introducción la Historia de las Relaciones Internacionales, México, Fondo de Cultura Económica, 2000.

14 Juan Carlos Pereira, Diccionario de Relaciones Internacionales y Política Exterior, Barcelona, Editorial Planeta S.A., 2013, 463.

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