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Están con nosotros o con los terroristas

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Gonzalo Montaner Peralta

Capítulo 6. América Latina y la guerra contra el terrorismo: el rol de la OEA y los Estados parte

Texte intégral

1En este capítulo se analiza el rol de los países de América Latina en el proceso de instalación de la gct llevada a cabo por los Estados Unidos a nivel global, incluyendo la fase de la invasión a Iraq.

2En primer lugar, hemos analizado la posición de la Organización de Estados Americanos y cómo se fueron estructurando las distintas declaraciones, convenciones y resoluciones que se vieron plasmadas e influidas por la gct, pero también por la posibilidad de que Al Qaeda o grupos asociados actuaran en la región.

3Los discursos de la oea son examinados para conocer si existe una construcción de una posición en favor de la gct, aunque también con el fin de saber si estamos frente a la intención de responder con una acción contrahegemónica gramsciana, ligada a la Teoría del Mundo Multipolar, de parte de un grupo importante de naciones, siempre dentro de un contexto neorrealista que asume la hegemonía como una estructura global.

4Esto teniendo presente que, con los Estados Unidos y Canadá como miembros del organismo, existió una importante presión por tratar de influir en este foro con sus respectivas agendas. Sin embargo, pese a lo anterior, se puede indicar que las decisiones y resoluciones de la oea representan la perspectiva de la mayoría de los países de América Latina, dejando en una posición minoritaria a las diplomacias estadounidense y canadiense.

5Además, se debe considerar que parte del Caribe no entra en el contexto de países latinoamericanos, al igual que Belice y Haití. Estas naciones tienen una agenda e intereses distintos con los Estados Unidos, Canadá y algunos Estados europeos, lo que estructura otro tipo de relación en materia de seguridad y terrorismo.

6En segundo lugar, se investigó la relación que tuvieron los países de América Latina con los Estados Unidos en el periodo 2001-2005, marcada por la fuerte presencia de la actividad del terrorismo islámico y la respuesta estadounidense con la gct en todo el orbe.

7Se busca comprender la tensión que se produce entre el hegemón y los países considerados de la periferia (América Latina), lo que marcó un periodo extraordinario en las relaciones internacionales, debido a que una parte de la región no estuvo dispuesta a entregar soberanía a cambio de seguridad o beneficios comerciales, como un tratado de libre comercio. A nivel diplomático, tal como se observó en el capítulo anterior en la discusión sobre la invasión a Iraq, la apuesta fue, nuevamente para la mayoría, mantener y apoyar la opción multilateral.

8En esta línea se hace necesario responder a las siguientes preguntas: ¿América Latina adhirió a la gct? ¿El terrorismo yihadista fue una amenaza real para América Latina? ¿Cómo la oea articuló su cooperación y colaboración con los Estados Unidos? ¿El rechazo o no adhesión a la Guerra de Iraq fue una posición exclusiva de Chile y México o contó con el apoyo de la región? Frente a las interrogantes mencionadas, planteamos las siguientes hipótesis:

  1. América Latina, si bien solidarizó y apoyó a los Estados Unidos por los ataques del 11-S, la mayoría de los Estados no adhirió a la estrategia de gct.

  2. Aunque el terrorismo yihadista fue y es una amenaza global, para la región existen otras amenazas y riesgos que fueron asumidos como prioritarios por el impacto en su población.

  3. La oea colaboró con los Estados Unidos dentro de un contexto de legalidad y con respeto por el derecho internacional y, fundamentalmente, con una respuesta multilateral.

  4. El rechazo de Chile y México en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas a la Guerra de Iraq fue apoyado por la mayoría de los países del hemisferio.

9En consecuencia, el hecho de que los Estados latinoamericanos no hayan sufrido ataques directos de parte de Al Qaeda o de otros grupos yihadistas condicionó el diagnóstico y la evaluación de esta amenaza. Existiendo otros fenómenos que “golpean” permanentemente a la región, como el crimen organizado, en materia de seguridad el yihadismo transnacional es un asunto no prioritario, sin embargo, América Latina trató la amenaza y demostró su interés en los organismos internacionales, siendo la oea la principal institución donde se discutieron estos asuntos a nivel hemisférico.

10A continuación, analizaremos los discursos de la oea relacionados con asuntos de seguridad y terrorismo, para determinar los efectos que tuvieron en la región la gct y la Guerra de Iraq.

11El objetivo es establecer si se estructuró una política o estrategia a través de las declaraciones y resoluciones que emitió este organismo regional. Para ello, se escogieron los acuerdos más determinantes considerando su alcance, materias y contenido. Lo anterior, en el entendido que uno de los objetivos de esta investigación ha sido evaluar las consecuencias e impacto que tuvo la gct. Además, para cada año de estudio, se examinaron los textos oficiales de la oea, en materias de seguridad y terrorismo, con la finalidad de conocer el volumen y contenido del actuar de esta organización.

12Se analizaron setenta y dos declaraciones, actas y resoluciones de la Organización de los Estados Americanos, específicamente las del Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte) y Reuniones de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores. Entre los años 2001 y 2005, se estudiaron cincuenta y uno y se seleccionaron siete, que son las siguientes:

  • xxiii Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores: “Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos” (2001).

  • xxiv Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores Actuando como Órgano de Consulta en Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar): “Amenaza terrorista en las Américas” (2001).

  • xxxii Asamblea General de la oea. Declaración de Bridgetown: “Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica de la Organización de los Estados Americanos” (2002).

  • xxxii Asamblea General de la oea. “Convención Interamericana contra el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos” (2002).

  • Declaración de San Salvador sobre el “Fortalecimiento de la Cooperación en la Lucha contra el Terrorismo en el Comité Interamericano contra el Terrorismo” (2003).

  • “Declaración de Montevideo” en el Comité Interamericano contra el Terrorismo (2004).

  • Declaración de Puerto España sobre el “Fortalecimiento de la Cooperación sobre Estrategias para Sustentar y Avanzar la Lucha Hemisférica contra el Terrorismo en el Comité Interamericano contra el Terrorismo” (2005).

13Una vez seleccionados los textos se buscó establecer el discurso en materia de relaciones internacionales. Para ello se emplearon tres herramientas de análisis. La primera fue el tratamiento con fuentes primarias y secundarias establecido por Sierra Bravo (2001).

14En segundo término, el análisis de contenido que, por medio de un proceso cuantitativo, opera mediante el conteo de conceptos o categorías definidas para efectos de este estudio. Una vez recopilados los textos, estos se analizaron y se cuantificaron a partir del uso de palabras o categorías consideradas clave para el análisis y que se refieren a la presencia/ausencia de dichas categorías. Lo anterior, para establecer la intención o “la verdad del texto”.

15Para efectos del análisis de contenido, se emplearon las siguientes categorías o conceptos:

  • Guerra contra el terrorismo

  • Al Qaeda

  • Terrorismo yihadista

    • 38 También se consideró su acepción en inglés.

    Yihad38

  • Guerra de Iraq

  • Iraq

  • Sadam Husein

16Por último, se emplearon métodos descriptivos que buscaron analizar la situación de los países de América Latina y su vínculo con la gct, intentando develar los aspectos ideológico-políticos que se dieron en materia de diplomacia y relaciones internacionales.

1. Análisis de las acciones de la OEA en materia de terrorismo (2001-2005)

1.1. Los efectos de los ataques del 11-S en la región y la respuesta de la OEA (2001)

17Como respuesta política inmediata a los ataques del 11-S, la OEA decidió aplicar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) surgiendo los dos acuerdos fundamentales: “Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos” (2001) y “Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR): Amenaza Terrorista en las Américas” (2001). Ambos textos, junto con condenar los ataques a los Estados Unidos, revelan el compromiso regional para reforzar los esfuerzos contra el terrorismo y prestar la cooperación necesaria. Estos son los siguientes:

xxiii reunión de consulta de ministros de relaciones exteriores. “fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo de la organización de los estados americanos” (2001).

18A continuación, un extracto de la declaración:

19RESUELVE:

  1. Condenar enérgicamente los ataques terroristas perpetrados en el territorio de los Estados Unidos de América el 11 de septiembre de 2001.

  2. Expresar sus más sentidas condolencias y solidaridad con el pueblo y el Gobierno de los Estados Unidos de América y, en particular, con las familias de las víctimas de este abominable crimen.

  3. Exhortar a todos los Estados Miembros y a toda la comunidad internacional a adoptar medidas eficaces para impedir que los grupos terroristas tengan capacidad de operar en sus territorios, haciendo notar que los responsables de dar ayuda, apoyo o protección a los autores, organizadores y patrocinadores de estos actos son igualmente cómplices de éstos.

  4. Exhortar a todos los Estados a reforzar la cooperación, en los planos regional e internacional, para perseguir, capturar, enjuiciar, sancionar y, cuando corresponda, acelerar la extradición de los perpetradores, organizadores y patrocinadores de actos terroristas, así como fortalecer la cooperación judicial recíproca y el intercambio oportuno de información.

  5. Reafirmar que la lucha contra el terrorismo debe realizarse con pleno respeto a la ley, a los derechos humanos y a las instituciones democráticas, para preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos en el Hemisferio.

  6. Exhortar a todos los Estados Miembros a promover la más amplia tolerancia y la convivencia armónica en sus sociedades, en reconocimiento de la diversidad racial, cultural, étnica y religiosa de las comunidades que componen nuestro Hemisferio y cuyos derechos y libertades fundamentales fueron recientemente reafirmados en la Carta Democrática Interamericana.

  7. Instar a los Estados que no lo hayan hecho, a suscribir o ratificar, según sea el caso, la Convención Internacional para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo, adoptada en Nueva York el 9 de diciembre de 1999.

  8. Instruir al Consejo Permanente para que convoque lo antes posible una reunión del Comité Interamericano contra el Terrorismo, a fin de que identifique acciones urgentes dirigidas a fortalecer la cooperación interamericana para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en el Hemisferio.

  9. Encomendar al Consejo Permanente la elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo, con miras a presentarlo a la próxima Asamblea General de la Organización. Asimismo, instar a los Estados a estudiar la repercusión jurídica internacional de la conducta de las autoridades gubernamentales que apoyan con financiamiento, protección o amparo a personas y grupos terroristas.

  10. Encomendar a la Comisión de Seguridad Hemisférica que acelere sus labores con miras a la Conferencia Especial sobre Seguridad, tomando en cuenta los aportes del CICTE, y formule recomendaciones específicas al Consejo Permanente.

  11. Encomendar al Secretario General que preste la asistencia necesaria a la actividad del CICTE de conformidad con la resolución AG/RES. 1650 (XXIX-O/99).

    • 39 Organización de los Estados Americanos (21 de septiembre de 2001). “Fortalecimiento de la Cooperaci (...)

    Invitar a la Junta Interamericana de Defensa a que preste la asesoría necesaria a la Comisión de Seguridad Hemisférica, de conformidad con la resolución AG/RES. 1240 (XXIII-O/93) y cuando la Comisión así lo solicite39.

xxiv reunión de consulta de ministros de relaciones exteriores actuando como órgano de consulta en aplicación del tratado interamericano de asistencia recíproca (tiar): “amenaza terrorista en las américas” (2001).

20A continuación, un extracto de la declaración:

21RESUELVE:

  1. Estos ataques terroristas contra los Estados Unidos de América son ataques contra todos los Estados americanos y, de conformidad con todas las disposiciones pertinentes del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el principio de solidaridad continental, todos los Estados Partes del Tratado de Río deberán brindar asistencia recíproca efectiva para enfrentar tales ataques y la amenaza de ataques similares contra cualquier Estado americano, y para mantener la paz y la seguridad del Continente.

  2. Si un Estado Parte tiene elementos fundados para presumir que alguna persona en su territorio pueda haber participado o prestado cualquier asistencia en los ataques perpetrados el 11 de septiembre de 2001, que esté protegiendo a los perpetradores o que pueda estar involucrada en actividades terroristas, ese Estado Parte deberá utilizar todas las medidas disponibles conforme a la ley para perseguir, capturar, extraditar y castigar a estos individuos.

  3. Los Estados Partes prestarán asistencia y apoyo adicional a los Estados Unidos y entre sí, según corresponda, en relación con los ataques del 11 de septiembre y a fin de prevenir futuros actos terroristas.

  4. Los Estados Partes mantendrán al Órgano de Consulta debidamente informado sobre todas las medidas adoptadas de conformidad con esta resolución.

  5. Mantener abierta la Vigésimo Cuarta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, actuando como Órgano de Consulta, con el fin de asegurar la pronta y efectiva aplicación de esta resolución y, si fuere necesario, adoptar las medidas adicionales adecuadas para abordar este asunto.

  6. Designar una comisión integrada por los representantes de cada Estado Parte del Tratado de Río en el Consejo Permanente de la OEA,
    a fin de realizar consultas adicionales y adoptar medidas para darle seguimiento a los criterios aquí adoptados.

  7. Solicitar a todos los gobiernos americanos y a la Organización de los Estados Americanos que presten su total cooperación en la aplicación de esta resolución.

  8. Encomendar al Consejo Permanente que tome las medidas pertinentes en cumplimiento de la Resolución RC.23/doc.7/01 adoptadas en la Vigésimo Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.

    • 40 Organización de los Estados Americanos (21 de septiembre de 2001). “Aplicación del Tratado Interame (...)

    Informar de inmediato al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el texto de la presente resolución y sobre cualquier decisión que pueda adoptarse con relación a este asunto40.

22Al analizar los documentos se puede inferir que los principales asuntos expuestos dicen relación con la entrega de asistencia recíproca y el apoyo adicional a los Estados Unidos; la implementación de medidas eficaces para evitar la perpetración de nuevos actos terroristas, y la elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo. Todo lo anterior, bajo el “pleno respeto a la ley, a los derechos humanos y a las instituciones democráticas” (Organización de los Estados Americanos, 21 de septiembre de 2001, p. 1)

23Otro aspecto interesante es que, a diferencia de los discursos o relatos de los Estados Unidos o naciones europeas y asiáticas, las declaraciones de la oea no tuvieron alusiones directas en contra de Al Qaeda o menciones que plantearan una guerra civilizatoria o religiosa. De hecho, prudentemente para ese momento, no se condena a la organización de Osama bin Laden ni a alguna otra organización yihadista. Esta línea demuestra una conducta de mesura de los países de las Américas en la construcción de la respuesta regional frente al terrorismo transnacional.

24Después del 11-S, la región quedó con la gran interrogante de saber cómo se enfrentará el desarrollo de la amenaza yihadista. De hecho, en uno de los textos de acuerdo se solicita la captura de los perpetradores del 11-S, dando cuenta que el ámbito de cooperación está en un abanico bastante amplio que va desde aspectos políticos a policiales o de seguridad, lo que obligó a pensar en cómo se prestará la ayuda y como se protegerán las propias fronteras.

25Es por ello que la aplicación del tiar colocó indirectamente al yihadismo dentro de las problemáticas de seguridad de América Latina ya existentes, lo que obligó a reflexionar sobre la estrategia a nivel de seguridad. No es lo mismo enfrentarse a Al Qaeda que a los narcotraficantes mexicanos o a la guerrilla colombiana. El paradigma de seguridad cambió y, con ello, la forma en cómo deben actuar los países del continente.

26Por este motivo, los principales puntos a resolver fueron cómo la región y los Estados Unidos estructuraron la colaboración que respondió a las urgencias y necesidades de Washington, sin afectar la soberanía y el ordenamiento jurídico de cada nación. El desafío fue definir qué nivel de riesgo significó el terrorismo yihadista para la región.

27Lo que queda sumamente claro es que, junto con el mensaje de colaboración y apoyo, inmediatamente se fijaron los límites y el marco de la posible acción de los países. La respuesta debe ser desde la estricta visión del “pleno respeto a la ley”, con el propósito de “preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos en el hemisferio” (Organización de los Estados Americanos, 21 de septiembre de 2001, p1).

28Para el profesor mexicano Raúl Benítez (2005, pp. 128-129) fue de gran importancia la xxiv Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la oea por la invocación al tiar, que se tradujo en un gesto diplomático “como mecanismo de respaldo a los Estados Unidos y para fortalecer todas las medidas de seguridad de prácticamente todos los países del hemisferio”. A partir de los atentados yihadistas, “(…) los Estados Unidos consideran el fortalecimiento del tiar como elemento clave, debido a que es el único instrumento legalmente acordado para la defensa colectiva”.

29Dentro de una línea pragmática, algunos expertos van más allá y plantean que una colaboración directa podría beneficiar a la región en cuanto a seguridad.

El surgimiento de la inteligencia criminal constituye un hecho indudable en Latinoamérica. También lo es el incremento de la cooperación entre los países latinoamericanos para la lucha contra el delito organizado a través de mecanismos subregionales y regionales, realizada en el marco de la actividad de inteligencia criminal, como sucede con los procesos de integración subregional Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Comunidad Andina de Naciones (CAN) y actualmente en el Consejo Suramericano sobre Seguridad Ciudadana y Lucha contra el Delito Organizado Trasnacional.
(Ugarte, 2007, p. 44)

30No obstante, las posiciones más críticas señalan que la activación del tiar y otras “no fueron señales de cohesión regional (…) Los ataques, en realidad, surgieron en un momento en el que los desafíos políticos y económicos que enfrenta la región producen más fragmentación que coordinación o integración” (Hirst, 2010, p. 112).

31Los investigadores Bagley y Horwitz (2007, p. 23) apuntan a las presiones ejercidas por los Estados Unidos para imponer su nueva agenda de seguridad luego del 11-S, junto con una suerte de desprecio del gobierno norteamericano por el multilateralismo. En términos prácticos, los Estados Unidos no iban a hacer el “camino largo” de convencer a cada país sobre la urgencia del tratamiento del terrorismo yihadista.

  • 41 Junta Interamericana de Defensa de la Organización de Estados Americanos.

Washington también llegó rápidamente a la decisión política de que la seguridad regional, especialmente cuando afectaba a la seguridad nacional de los Estados Unidos simplemente no podía confiarse de manera segura a un organismo multilateral como la oea. Por lo tanto, el jid41 y el tiar se invocaron solo marginalmente.

32En este contexto, los Estados Unidos, más allá de las expresiones de solidaridad y muestras de colaboración, debieron instalar sus nuevas prioridades de seguridad antiterrorista en el hemisferio “sin los obstáculos inherentes al apoyo sobre el lento y altamente político paraguas de la oea”. Y, para ello, consultó a distintas alternativas.

33La administración Bush buscó activar el Proceso de Williamsburg en 1995, un acuerdo paralelo de seguridad totalmente controlado por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos (dod). El proceso de Williamsburg se concentró desde el principio en la cooperación militar dirigida y financiada, casi en su totalidad, por el Departamento de Defensa (Bagley y Horwitz, 2007, p. 23). Dicho de otro modo, la administración Bush trabajó a nivel hemisférico su nueva política exterior a través de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, dejando en evidencia que el proceso de despliegue de la gct iba por una serie de carriles distintos y, algunos de ellos, inéditos.

34Los diferentes campos de acción de la política exterior e interior de los Estados latinoamericanos, tales como seguridad, militar, comercial, económico y social, entre otros, se vieron insertos dentro de una agenda de securitización. Si los Estados Unidos se abrieron a recibir información de naciones como Irán o China, difícilmente no iban explorar el área que fuere con el fin de obtener información o un compromiso concreto para su estrategia de seguridad.

35En este contexto es necesario tener presente que, pese a la expresión de buena voluntad de la oea en un momento trágico como lo fue el 11-S, existían elementos de desconfianza entre los Estados Unidos y América Latina debido a una compleja relación histórica, lo que permite plantearse si, en efecto, en la región tuvo una política declarada y otra practicada. Es decir, la gran interrogante es conocer qué tan comprometida fue la ayuda dispensada por las Américas debido a la brecha entre el discurso y la acción.

1.2. declaraciones, convenciones y resoluciones OEA: periodo 2001

Tabla n.° 24. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2001).

Tabla n.° 24. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2001).

Fuente: elaboración propia.

1.3. El concepto de seguridad multidimensional y la convención contra el Terrorismo de la OEA (2002)

36El año 2002, la OEA elaboró dos documentos de alta importancia que son presentados a la Asamblea General del organismo: la Declaración de Bridgetown y la Convención Interamericana contra el Terrorismo. Ambos textos proponen una nueva arquitectura en materia de seguridad para el hemisferio, buscando dotar a los países miembro de las herramientas necesarias para enfrentar al terrorismo yihadista post 11-S, pero también para lo que se consideran “nuevas amenazas”.

xxxii asamblea general de la oea. declaración de bridgetown: “enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica de la organización de los estados americanos” (2002).

37A continuación, un extracto de la declaración:

  • 42 Organización de los Estados Americanos (4 de junio de 2002). Declaración de Bridgetown: Enfoque mul (...)

Que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Segunda Cumbre de las Américas, encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica “realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de armamento” e “identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica,” con miras a la celebración, una vez concluidas estas y otras tareas, de una Conferencia Especial sobre Seguridad en el ámbito de la OEA;
Que, en la Tercera Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno reiteraron su compromiso de celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad;
Que, en la Vigésima Tercera Reunión de Consulta, los Ministros de Relaciones Exteriores acordaron que las preparaciones para la Conferencia Especial de Seguridad debían acelerase; y
CONVENCIDA de que el desarrollo de enfoques comunes de los diferentes aspectos de la seguridad en el Hemisferio conducirá a la armonización dentro del sistema interamericano de seguridad y es, por tanto, esencial para aumentar la confianza y la seguridad entre los Estados Miembros,
DECLARAN que la seguridad en el Hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.
ACUERDAN que los Estados Miembros deben tratar de fortalecer y, cuando corresponda, desarrollar mecanismos apropiados y pertinentes para profundizar la cooperación y coordinación a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos multidimensionales a la seguridad hemisférica.
DECIDEN incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica planteado por los Ministros de Relaciones Exteriores en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General como un punto del temario de la Conferencia Especial sobre Seguridad y utilizar el compendio de opiniones expresadas por los Ministros como documento de base para la consideración del tema. ACUERDAN que la Conferencia Especial sobre Seguridad debe considerar recomendaciones apropiadas sobre estrategias coordinadas y planes de acción integrados, relacionados con las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos hemisférico42.

xxxii asamblea general de la oea. “convención interamericana contra el terrorismo de la organización de los estados americanos” (2002)

38A continuación, un extracto de la declaración:

CONSIDERANDO que el terrorismo constituye un grave fenómeno delictivo que preocupa profundamente a todos los Estados Miembros, atenta contra la democracia, impide el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales, amenaza la seguridad de los Estados, desestabilizando y socavando las bases de la toda la sociedad, y afecta seriamente el desarrollo económico y social de los Estados de la región;
TENIENDO PRESENTE que la Carta Democrática Interamericana reconoce el compromiso de los Estados Miembros de promover y defender la democracia representativa, y que ningún Estado democrático puede permanecer indiferente frente a la clara amenaza que el terrorismo representa para las instituciones y libertades democráticas;
REAFIRMANDO que la lucha contra el terrorismo debe realizarse con pleno respeto al derecho nacional e internacional, a los derechos humanos y a las instituciones democráticas, para preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos en el Hemisferio, elementos indispensables para una exitosa lucha contra el terrorismo; CONVENCIDA DE QUE la adopción, ratificación e implementación efectiva de la Convención Interamericana contra el Terrorismo contribuye al desarrollo progresivo y la codificación del derecho internacional;
DESTACANDO la importancia de una acción eficaz para eliminar el suministro de fondos para el terrorismo, así como el desarrollo de una acción coordinada con entidades internacionales competentes en materia de lavado de dinero, en especial la Comisión Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD);
RECONOCIENDO la urgencia de fortalecer y establecer nuevas formas de cooperación regional contra el terrorismo con el objeto de erradicarlo; y
RECONOCIENDO la importancia y actualidad del acervo jurídico internacional existente en la lucha contra el terrorismo, tanto en los diez instrumentos internacionales considerados en el texto de la propia Convención Interamericana contra el Terrorismo, como en la Convención para Prevenir y Sancionar los Actos de Terrorismo Configurados en Delitos contra las Personas y la Extorsión Conexa Cuando Estos Tengan Trascendencia Internacional, adoptada por la propia Asamblea General el 2 de febrero de 1971; el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de aeronaves, adoptado en Tokio el 14 de septiembre de 1963; y el Convenio sobre la Marcación de Explosivos Plásticos para los Fines de Detección adoptado en Montreal el 1° de marzo de 1991,

39RESUELVE:

  1. Adoptar la Convención Interamericana contra el Terrorismo la cual se anexa a la presente resolución y abrirla a la firma de los Estados Miembros en esta fecha.

  2. Instar a los Estados Miembros a ratificar la Convención a la brevedad posible de conformidad con sus procedimientos constitucionales.

    • 43 Organización de los Estados Americanos (3 de junio de 2002). Convención Interamericana contra el te (...)

    Solicitar al Secretario General que presente un informe al trigésimo tercer período ordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el progreso registrado hacia la entrada en vigor de la Convención43.

40En un escenario contextualizado por los ataques terroristas y la conmoción vivida apenas nueve meses antes en los Estados Unidos, la Declaración de Bridgetown intentó articular una respuesta diplomática y política para los nuevos retos de la seguridad hemisférica. Así, la oea instaló el enfoque multidimensional, es decir, reconoce:

(…) que las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que, el concepto y enfoque tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.
(Organización de los Estados Americanos, 4 de junio 2002, p. 1)

41Se excluye tácitamente el extremismo religioso como una variable y se otorga principal protagonismo a los reales motivos de preocupación en la región. Por esto, la Declaración Bridgetown marcó un distanciamiento con la gct debido a que en su esencia o contenido fundamental habla de nuevas amenazas y no menciona, ni en específico ni en general, al terrorismo yihadista y, además, incluyó aquellas temáticas que afectan seriamente a las Américas. Las nuevas amenazas planteadas por el concepto de seguridad multidimensional incorporaron aspectos como las pandemias, pobreza, narcotráfico, en otras, que se suman a la emergencia del terrorismo transnacional. Si bien no se planteó directamente, y más bien se trató de una política no declarada, el concepto de seguridad multidimensional vino a contener la pretensión estadounidense de instalar la gct y su actuar en el continente. Se observa así una importante acción diplomática que buscó contrabalancear el poder de los Estados Unidos.

42Los analistas internacionales Serbin y Serbin Pont (2016, p. 130) subrayan que la seguridad multidimensional representó un avance doctrinal y práctico desde el amplio concepto de la seguridad humana hacia un marco específico para direccionar asuntos nivel regional. La seguridad regional reconoce la persistencia de las amenazas tradicionales de seguridad y establece una arquitectura flexible para que cada país defina su propia estructura de seguridad. Como concepto, la seguridad multidimensional intentó generar una alternativa al unilateralismo de los Estados Unidos, que aspiraba a asimilar la seguridad y la defensa, así como priorizar la Guerra contra el Terror después del 11 de septiembre de 2001.

43Otra visión del asunto es que el concepto de seguridad multidimensional volvió “la noción de seguridad hemisférica tan vaga y amorfa que se convirtió en poco más que una categoría residual o general, básicamente incapaz de proporcionar una orientación práctica a los responsables políticos” (Bagley y Horwitz, 2007, p. 28). Al mismo tiempo, se presentan otros dos inconvenientes:

Por un lado, este enfoque amplio de la seguridad dejó al gobierno de Bush esencialmente libre para priorizar las preocupaciones de los Estados Unidos sobre todos los demás, sin importar cuáles sean las prioridades de los Estados latinoamericanos, individual o colectivamente. Por otro lado, también planteó la inquietante perspectiva de que los militares latinoamericanos, en lugar de las instituciones civiles, podrían ampliar sus misiones de "seguridad" para incluir las responsabilidades civiles tradicionales.
(Bagley y Horwitz, 2007, p. 28)

44Inmersos en esta realidad, si bien existió una contención a la gct, se dio inicio a un periodo de securitización temática en los distintos foros y organismos internacionales con el objetivo de prevenir acciones terroristas en la región. En definitiva, prácticamente todo el quehacer de un Estado tiene vinculación con aspectos de seguridad, lo que deja abierta la posibilidad de una respuesta militar o policial en aspectos sociales, políticos o económicos, llegando a afectar, incluso, la gobernabilidad democrática.

45El otro acuerdo de alta relevancia elaborado por la oea, en 2002, fue la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”. El compromiso se refirió a las categorías conceptuales de terrorismo y seguridad; sin embargo, tampoco explicitó el extremismo religioso como una fuente de riesgo, a diferencia de otro tipo de actividades ilícitas que sí se mencionaron, lo cual refleja el abordaje de la temática desde una perspectiva diferente a la de organizaciones y Estados de América del Norte, Europa, Asia y Oceanía, donde el terrorismo yihadista es la piedra angular de los acuerdos en materia de seguridad y terrorismo.

46La Convención contra el Terrorismo hace un esfuerzo por lograr un consenso en cuanto a la definición de terrorismo y presenta la siguiente propuesta: “El terrorismo constituye grave fenómeno delictivo”. Afirma que la preocupación por este proviene de un eje constituyente para las sociedades modernas, debido a que

(…) atenta contra la democracia, impide el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales, amenaza la seguridad de los Estados, desestabilizando y socavando las bases de toda la sociedad, y afecta seriamente el desarrollo económico y social de los Estados de la región.
(Organización de Estados Americanos, 3 de junio de 2002, p. 1)

47Este acuerdo continental, al igual que el sentido y las directrices del resto de los documentos de la oea, se cimentó bajo el alero de la Carta de la oea y el derecho internacional, que “constituyen el marco apropiado para fortalecer la cooperación hemisférica en la prevención, el combate y la eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones” (Organización de Estados Americanos, 3 de junio de 2002, p. 1). De este modo se hace un claro llamado a la sujeción legal por sobre cualquier otro aspecto, puesto que incluso el terrorismo debe ser juzgado según el debido proceso y en conformidad con los principios universales, que a su vez debe ser congruente con el derecho nacional.

48En definitiva, los márgenes de acción a respetar en la contención del terrorismo (no es lo mismo que gct) son los fundamentos que permitan “preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos”. Ello queda de manifiesto en el espíritu contenido en los distintos artículos que componen la Convención (Organización de Estados Americanos, 3 de junio de 2002, p. 1).

49En general, si bien la oea siempre mostró una disposición a entregar una cooperación amplia a los Estados Unidos y sus aliados, es interesante constatar que esta entidad exprese en sus declaraciones una pragmática indirecta, puesto que manifiesta el acuerdo de los Estados miembro a “tratar de fortalecer y, cuando corresponda, desarrollar mecanismos apropiados y pertinentes para profundizar la cooperación y coordinación a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos multidimensionales a la seguridad hemisférica” (Organización de los Estados Americanos, 4 de junio 2002, p. 1). Una frase abierta a amplias interpretaciones de situaciones, así como de las medidas a tomarse “cuando corresponda”. Siempre está la intención de refrendar y asegurar la soberanía y la autonomía de cada nación, aunque la emergencia o la situación de seguridad sean de máxima gravedad.

1.4. Declaraciones, convenciones y resoluciones oea: periodo 2002

Tabla n.° 25. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2002).

Tabla n.° 25. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2002).

Fuente: elaboración propia.

1.5. Adhesión a la Convención Interamericana Contra el Terrorismo de la OEA

  • 44 http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-66.html

Tabla n.°26. Estado de situación países firmantes Convención Interamericana contra el Terrorismo OEA44.

Tabla n.°26. Estado de situación países firmantes Convención Interamericana contra el Terrorismo OEA44.

Fuente: elaboración propia.

1.6. La Guerra de Iraq y el escenario regional en la OEA (2003)

50El año 2003, el escenario global se encontraba permeado por la crisis de Iraq y el aumento de ataques terroristas de corte yihadista en casi todo el orbe. En este contexto, la oea siguió implementando medidas para mejorar la eficacia de la lucha contra el terrorismo en la zona, pero siempre relevando la necesidad de preservar los valores democráticos y conteniendo la presión de imponer la gct de parte los Estados Unidos.

declaración de san salvador sobreel fortalecimiento de la cooperación en la lucha contra el terrorismo en el comité interamericano contra el terrorismo (cicte)” (2003).

51A continuación, un extracto de la declaración:

52DECLARAN:

  1. Que el terrorismo es una grave amenaza a los valores democráticos, la paz y la seguridad internacionales.

  2. Que los nexos que con frecuencia existen entre el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas y otras formas del crimen organizado transnacional agravan esta amenaza y son utilizados por los grupos terroristas para financiar y apoyar sus actividades, por lo que las medidas de prevención y represión deben ser fortalecidas.

  3. Que las amenazas emergentes del terrorismo, tales como las actividades de grupos terroristas internacionales y las amenazas a la seguridad cibernética, exigen un diálogo permanente entre los Estados Miembros a fin de adoptar medidas preventivas eficaces para anticiparlos y abordarlos.

  4. Que los Estados Miembros han hecho considerable progreso en, y necesitan continuar con, la adopción de medidas eficaces a nivel nacional para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, así como fortalecer la cooperación en la lucha contra el terrorismo en los planos bilateral, subregional, regional e internacional.

    • 45 Comité Interamericano contra el Terrorismo (24 de enero de 2003). Declaración de San Salvador sobre (...)

    Que las diversas iniciativas adoptadas por grupos subregionales constituyen un valioso aporte para el Hemisferio en la lucha contra el terrorismo y que éstas deben continuar fortaleciendo su cooperación y coordinación en el marco del cicte45.

53En ese periodo, el CICTE asumió un rol preponderante dado que se comenzó a evidenciar el reforzamiento del trabajo técnico por sobre lo político. En esta instancia se trataron las cuestiones específicas en materia de terrorismo y propone cursos de acción a la Asamblea General. Dentro de sus directrices figura que el organismo debe instar a que

(…) se facilite el diálogo permanente entre los Estados miembro, a fin de adoptar medidas preventivas que anticipen y enfrenten las amenazas terroristas emergentes, cualquiera sea su origen, tales como las actividades de los grupos terroristas internacionales y las amenazas a la seguridad cibernética.
(Organización de Estados Americanos, 24 de enero de 2003, p. 1)

54Prueba de los efectos del 11-S es que el Comité se reuniría una única vez antes de que ocurrieran los atentados, lo que generó que los Estados miembro de la oea “se condujeran a un nuevo enfoque en los esfuerzos interamericanos para hacer frente al terrorismo” (Cano, 2010, p. 73). La Asamblea General de la oea, reunida esa misma fecha, condenó de inmediato los ataques y, luego de

(…) sendas Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, se adoptaron la Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo y la Resolución Amenaza Terrorista en las Américas, en la que se invocó el Tratado de Río.
(Cano, 2010, p. 73)

55La activación de mecanismos diplomáticos y políticos demostró la voluntad política de prestar colaboración, pero, en la práctica —y a luz de los resultados expuestos— esta resultó ser poco efectiva y eficiente. El año 2003, la declaración de San Salvador efectuada por el cicte continuó en la misma línea de los comunicados anteriores de la oea, es decir, apoyo pero garantizando la soberanía de los Estados: “su convicción de que la lucha contra el terrorismo y la cooperación en la misma debe llevarse a cabo con pleno respeto a la personalidad, soberanía e independencia de los Estados Miembros, el estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales” (Organización de Estados Americanos, 24 de enero de 2003, p. 1).

56No obstante, en el resto de las reuniones ligadas a terrorismo, como la cita sobre “Apoyo al trabajo del Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte)” que se realizó en Chile, innovó en lo referido a la vinculación que pudiese tener el terrorismo con otras actividades ilícitas, como el tráfico de armas y narcotráfico, además, se intensifican los controles fronterizos y controles financieros. También se establecieron como ejes fundamentales entre los países del pacto en materia de seguridad la colaboración, coordinación y el intercambio de información dentro de los programas y actividades antiterroristas (Organización de Estados Americanos, 10 de junio de 2003, p. 1).

57De igual manera, ese mismo año, en el marco del acuerdo denominado “La Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en la Lucha contra el Terrorismo”, exhorta a los Estados miembro a “luchar contra el terrorismo”, pero con reglas de juego que estén dentro del “respeto a la ley, a los derechos humanos y a las instituciones democráticas” (Organización de Estados Americanos, 10 de junio de 2003, p. 1), posición persistente en sus distintas declaraciones.

58Sin embargo, el cicte —y la oea en general— comenzaron a recibir críticas y cuestionamientos por parte de ciertos sectores políticos estadounidenses por su nulo pronunciamiento respecto de la invasión de Iraq. Además, cuestionaron que las medidas adoptadas en el cicte quedaron al arbitrio de la voluntad de los países, sin tener efectos concretos ni promover soluciones consensuadas. Por ende, tal como lo explica el profesor guatemalteco Pedro Trujillo (2013, pp. 18-19), el problema de la oea es que sus normas o procedimientos no son vinculantes para los Estados y, muchas veces, los acuerdos no son firmados ni por los propios países.

59A su vez, con respecto a la gct, “se podría decir que el delimitado espacio (…) se ha ampliado a enfrentar aquellas amenazas identificadas por ciertos Estados que, por otra parte, no descartan que puedan ser generadas por actos de terrorismo, aunque no necesariamente” (Trujillo, 2013, p. 274). Finalmente, se presenta la siguiente dificultad:

A pesar de los esfuerzos someramente indicados y de múltiples actividades e iniciativas no enumeradas, el cicte no ha querido ( ¿podido?) impulsar la adopción de una única definición de terrorismo, aunque se haya acordado como delitos punibles los tipificados en los tratados contra el terrorismo de las Naciones Unidas.

60En definitiva, la Declaración de San Salvador consolidó el concepto de seguridad multidimensional y, nuevamente, evitó hacer referencia explícita e implícita a la gct y, más aún, a la Guerra de Iraq. Esto último, pese a que en los últimos meses del 2002 y los primeros del 2003, se debatía arduamente el tema en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con México y Chile como actores relevantes.

1.7. Declaraciones, convenciones y resoluciones OEA: periodo 2003

Tabla n.° 27. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2003).

Tabla n.° 27. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2003).

Fuente: elaboración propia.

1.8. La agenda de seguridad hemisférica no se logra construir (2004)

61Transcurrido poco tiempo del año 2004, específicamente el 11 de marzo, ocurre el ataque terrorista más mortífero en suelo español. Células de Al Qaeda atacan el sistema de transporte español dejando casi doscientos muertos, entre ellos, varios ciudadanos de países latinoamericanos.

62En las Américas, durante ese periodo la oea continuaba proponiendo una serie de medidas tendientes a reforzar el sistema de seguridad. La “Declaración de Montevideo”, elaborada por el cicte, destacó por tres puntos: incorpora al mundo privado en la prevención de actos terroristas, manifiesta seriamente su preocupación por los actos terroristas emergentes y alerta sobre la posibilidad que grupos extremistas puedan dotarse de material para la elaboración de armas de destrucción masiva.

declaracióndemontevideoen elcomitéinteramericanocontra el terrorismo (cicte) (2004)

63A continuación, un extracto de la declaración:

64DECLARAMOS:

  1. Nuestro renovado compromiso de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y su financiación, mediante la más amplia cooperación.

  2. Nuestro continuo compromiso de luchar contra el terrorismo y su financiación con pleno respeto del estado de derecho y el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados, la Convención Interamericana contra el Terrorismo y la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

  3. La necesidad de fortalecer sus esfuerzos para cumplir con el plan de trabajo del CICTE, incluida, cuando corresponda, la promoción de iniciativas para incorporar las recomendaciones en su legislación interna.

  4. Que, para promover la aplicación de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, es importante fortalecer y respaldar al CICTE como la entidad con la responsabilidad primordial de facilitar la consulta, el diálogo y la cooperación entre los Estados Miembros y para facilitar, coordinar y prestar asistencia para fortalecer sus capacidades y mecanismos contra el terrorismo.

  5. Que, con la finalidad de combatir la impunidad, exhortamos a todos los Gobiernos del Hemisferio, que en el marco de sus disposiciones constitucionales, promuevan medidas legislativas que contengan la tipificación de los delitos identificados en la Convención Interamericana contra el Terrorismo para enjuiciar y sancionar a todas aquellas personas responsables de planificar, facilitar, financiar y cometer actos de terrorismo, asegurando la norma del debido proceso y el principio de proporcionalidad entre el delito cometido y la sanción.

  6. La urgencia de adoptar medidas, de acuerdo con la legislación nacional y los instrumentos internacionales vigentes para fortalecer la cooperación regional e internacional y el intercambio de información con el propósito de ubicar, capturar, enjuiciar y sancionar a los patrocinadores, organizadores y perpetradores de actos terroristas, así como de identificar y congelar los bienes y recursos utilizados para facilitar, promover o cometer tales actos.

  7. La necesidad de la cooperación del sector privado para facilitar la resolución de los delitos del terrorismo y delitos conexos, que se cometen utilizando las redes globales de comunicaciones.

    • 46 Comité Interamericano contra el Terrorismo (30 de enero de 2004). Declaración de Montevideo. Cuarto (...)

    Nuestra voluntad de prestarnos la más amplia y expedita asistencia legal mutua, de conformidad con los acuerdos multilaterales y bilaterales46.

65Quedó en evidencia que el terrorismo es un tema importante dentro del continente respecto de la seguridad nacional y transnacional, no obstante, se observa que la máxima preocupación estaba centrada en las mafias de drogas y actividades de lavado de dinero, entre otras. El deterioro de la seguridad en México y América Central iba al alza, mientras que Colombia logró cierta estabilización en su conflicto interno.

66En ese entonces, se empieza apreciar una falta de interés mutuo entre los Estados Unidos y América Latina en lograr acuerdos que realmente fueran efectivos. Se infiere que, aunque existiera una gran cantidad de propuestas, al no ser vinculantes, los países no quedan obligados a implementarlas, transformándose en solo buenas intenciones. Así lo explica la académica Mónica Hirst (2010, p. 33), quien recalca cómo la política exterior de los Estados Unidos esfuma la posibilidad de construir una agenda regional en materia de seguridad:

La agenda de la seguridad cooperativa, como una prescripción norteamericana, fue archivada a partir del 11 de septiembre, cuando las nuevas prioridades estratégicas de los Estados Unidos resultaron en la macrosecuritización de su agenda hemisférica reduciendo la funcionalidad de regímenes e instituciones multilaterales. A diferencia de lo que se esperaba, ganaron un nuevo ímpetu las políticas de defensa nacionales acompañadas por el aumento de los presupuestos militares y la reactivación de algunas rivalidades interestatales.

67Para ese año, Sonia Mejías, experta española en materias de seguridad, explica que se empieza a evidenciar la tensión entre los Estados Unidos y el resto de los países. A su juicio, el funcionamiento de la oea ha estado históricamente marcado por dos fenómenos vinculados: la primacía y el intervencionismo estadounidense, como también el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados.

El principio de no intervención ha sido el principal recurso latinoamericano para proteger la soberanía nacional respecto al intervencionismo norteamericano. Sin embargo, también la afirmación con carácter absoluto de este principio ha acabado por bloquear o impedir un mayor desarrollo de la oea. El argumento del intervencionismo norteamericano, aunque cierto, esconde una rígida afirmación de la soberanía nacional por parte de los Estados miembro latinoamericanos. De forma que además de bloquear iniciativas norteamericanas este principio también ha frenado otras, orientadas a reforzar la acción colectiva para proteger la democracia, al ser consideradas igualmente como posibles intromisiones a la seguridad nacional.
(Mejías, 2008, p. 14)

68La mayoría de los países de América del Sur reaccionaron negativamente al comportamiento estadounidense posterior al 11-S y se empezó a captar en la OEA:

Después del giro del milenio, la reafirmación de proyectos unilaterales de los Estados Unidos (como la guerra contra el terror) y el surgimiento de poderes regionales en América del Sur hicieron la cooperación hemisférica más difícil nuevamente y condujeron al incremento de la desafección de los sudamericanos con las instituciones hemisféricas.
(Weiffen et ál., 2013, p. 382)

69Gran parte de los países de América del Sur perciben a los Estados Unidos como una amenaza potencial a los intereses de su seguridad nacional, en tanto que sospechan que los Estados Unidos desean sus recursos naturales, y por tanto reaccionaron negativamente a la presencia de tropas norteamericanas en América del Sur, particularmente en Colombia (Weiffen et ál., 2013, p. 382).

70Claramente, la Guerra de Iraq marcó un punto de inflexión en la relación de los países latinoamericanos con los Estados Unidos y la OEA se marginó absolutamente de este punto, tal como se pudo determinar del análisis de las declaraciones estudiadas. Mientras tanto, Chile y México expresaban su posición multilateralista en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

1.9. Declaraciones, convenciones y resoluciones oea: periodo 2004

Tabla n.° 28. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2004).

Tabla n.° 28. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2004).

Fuente: elaboración propia.

1.10. La OEA y el deterioro de la situación de seguridad a nivel global (2005)

  • 47 Se sindica como principal sospechoso al grupo Jamaat al Muslimeen.

71El año 2005, el terrorismo yihadista se consolidó como la principal amenaza a nivel global producto del significativo aumento de sus ataques en Asia y África, al tiempo que ocurren exitosas operaciones de contención en Iraq y Afganistán contra las tropas estadounidenses y sus aliados. Asimismo, Europa se ve golpeada por las incursiones terroristas en Londres del 7-J y 27-J. Mientras, en Trinidad y Tobago un artefacto explosivo estalló en su capital, Puerto España, dejando a dieciséis personas heridas en el primer ataque yihadista en América Latina después del 11-S. Coincidentemente, ese mismo año el cicte se había reunido en esa nación47.

72Desde el 11-S, distintos organismos de la oea, y principalmente el cicte, habían trabajado en mejorar la arquitectura de la seguridad hemisférica. Sin embargo, el recrudecimiento de las acciones terroristas a nivel mundial, nuevamente, volvió a generar alerta.

declaración de puerto españa sobreel fortalecimiento de la cooperación sobre estrategias para sustentar y avanzar la lucha hemisférica contra el terrorismo en el comité interamericano contra el terrorismo (cicte)” (2005).

73A continuación, un extracto de la declaración:

74DECLARAN:

  1. La necesidad de evaluar la eficacia de las políticas y prácticas antiterroristas actuales, incluidas las relativas a controles fronterizos, seguridad del transporte y financiación del terrorismo, implementadas a nivel nacional, subregional y regional.

  2. La importancia de fortalecer las actuales medidas y mecanismos efectivos de cooperación mediante un mejor acceso a las fuentes de asistencia técnica y financiera para el fortalecimiento institucional contra el terrorismo, a fin de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo.

  3. La urgencia de adoptar medidas, de acuerdo con la legislación nacional y los instrumentos internacionales vigentes para fortalecer la cooperación regional e internacional y el intercambio de información con el propósito de ubicar, capturar, enjuiciar y sancionar a los patrocinadores, organizadores y perpetradores de actos terroristas, así como de identificar y congelar los bienes y recursos utilizados para facilitar, promover o cometer tales actos.

  4. Que cualquier medida contra el terrorismo y su financiamiento que los Estados emprendan debe respetar plenamente el estado de derecho y cumplir con las obligaciones asumidas conforme al derecho internacional, incluido el derecho humanitario internacional, el derecho internacional de los refugiados y el derecho internacional de los derechos humanos.

  5. La necesidad de que los Estados Miembros que aún no lo hayan hecho firmen y ratifiquen la Convención Interamericana contra el Terrorismo y otras convenciones y protocolos internacionales regionales pertinentes, incluidas las 12 convenciones y protocolos de las Naciones Unidas sobre terrorismo y de que implementen la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas No. 1373 de 2001.

  6. Su compromiso de identificar y luchar contra las amenazas terroristas emergentes, independientemente de su origen y motivación, y de formular y/o adoptar, en forma proactiva, planes nacionales de respuestas de emergencia y los consiguientes planes de gestión, así como programas de cooperación destinados a reducir los riesgos físicos y cibernéticos asociados con dichas amenazas.

  7. Su compromiso de fortalecer los esfuerzos multilaterales para prevenir las amenazas terroristas contra todos los sistemas de transporte y de hacer frente a la amenaza que representa la adquisición y el uso por parte de los terroristas de los sistemas portátiles de defensa aérea (manpads), así como otras posibles amenazas contra la aviación civil internacional.

  8. Su compromiso de prevenir la posibilidad de acceso, posesión y uso por terroristas de armas y material de destrucción masiva y sus medios vectores.

  9. Su compromiso de implementar las nuevas medidas internacionales de seguridad acordadas y adoptadas por la Conferencia de Gobiernos Contratantes de la Organización Marítima Internacional (omi) y de subrayar la importancia del papel que desempeñan la cooperación y la asistencia técnica en permitir que los Estados puedan ejecutar esas medidas.

  10. Su voluntad de prestarse entre ellos la más amplia y expedita asistencia legal mutua, de conformidad con los acuerdos multilaterales y bilaterales aplicables.

    • 48 Comité Interamericano contra el Terrorismo (17 de febrero de 2005). Declaración de Puerto España so (...)

    La importancia de explorar nuevas estrategias de cooperación multilateral entre los Estados Miembros, con el fin de mejorar su capacidad para sustentar la lucha contra el terrorismo y promover sus habilidades para la detección temprana48.

75En la Declaración de Puerto España de la OEA se planteó, una vez más, decididamente “la importancia de explorar nuevas estrategias de cooperación multilateral entre los Estados Miembros, con el fin de mejorar su capacidad para sustentar la lucha contra el terrorismo y promover sus habilidades para la detección temprana” (Organización de Estados Americanos, 17 de febrero de 2005, p. 4). Con esto se explica la urgencia que deben tener los Estados en adherir e implementar los cambios en sus legislaciones en materia de seguridad, con la finalidad de adaptarse a un fenómeno terrorista que muta e innova constantemente, siendo esa una de sus principales fortalezas.

76La OEA, en este proceso, reconoció el deterioro de la situación de seguridad a nivel global y, en especial, del terrorismo en todas sus formas, sin mencionar la acción del yihadismo como una grave amenaza. En la resolución de “Apoyo al Trabajo del Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte)”, del año 2005, se evidenció el deterioro de la situación de seguridad a nivel global al expresar su posición en la que reitera “una renovada preocupación que la amenaza del terrorismo se ve agravada” (Organización de Estados Americanos, 7 de junio de 2005, p. 2).

77Sobre todo, para la región, en algunos foros de seguridad generaron temor los posibles vínculos que pudieren generarse entre los grupos yihadistas y bandas criminales, además de la adquisición de materiales e insumos para armas de destrucción masiva por parte de grupos extremistas. Para varios especialistas, la región no estaba preparada y, en el año 2005, la preocupación fue más evidente.

78Hasta hoy en día, la arquitectura multinacional del hemisferio es precaria (solo se sostiene en la oea y en un conjunto pequeño de instituciones y tratados firmados), y trabaja básicamente en la sumatoria de las instituciones nacionales. Por ello, hay un concepto de seguridad hemisférica, pero no hay, como tal, la seguridad hemisférica. Lo que existe es el desarrollo de acuerdos de seguridad binacional y subregional (Benítez, 2005, p. 141).

79El gran dilema político fue cómo cooperar y colaborar, pero conteniendo la gct de los Estados Unidos, a sabiendas de que esto perjudicaba la adopción de medidas eficaces y eficientes. Esto generó que se impusiera una política declarada —reflejada en la firma de acuerdos y demostraciones de buena voluntad— por sobre una política practicada, que implicaba la adopción de compromisos e implementaciones de medidas concretas y reales, lo que en definitiva es lo más relevante.

80Siguiendo a Mejías (2008, p. 15), la influencia de los Estados Unidos en la oea no ha sido absoluta, y se puede constatar un margen de acción en el cual los países latinoamericanos se han resistido a apoyar ciertos designios de Washington: “En esta compleja relación, también tras la Guerra Fría, los países latinoamericanos han intentado bloquear las iniciativas norteamericanas orientadas a mantener su influencia en la institución”. La apelación al principio de no intervención se levanta como método para contrarrestar la influencia norteamericana. La apelación a dicho principio no solo ha sido un freno al poder norteamericano sino un obstáculo al crecimiento y fortalecimiento de la organización. La causa principal de las limitaciones de la oea no es únicamente la amenaza de la influencia norteamericana, como generalmente se argumenta, sino también el peso del nacionalismo latinoamericano responsable de bloquear toda iniciativa de la oea, cuyo objetivo sea potenciar su papel en la gestión de crisis, ya que se interpretan como un instrumento para intervenir en cuestiones internas (Mejías, 2008, p. 15).

81En consecuencia, la gct se desplegó en la agenda de seguridad y defensa en América Latina después del 11-S en instancias multilaterales y bilaterales, lo que generó un conflicto de intereses debido a que las naciones latinoamericanas tenían y tienen como principales problemáticas otras materias, como el crimen organizado, incluyendo al narcotráfico, la delincuencia común y la pobreza. En este contexto, el 2005, marcó un año complejo para el sistema internacional en materia de seguridad debido al incremento de los ataques yihadistas, lo que generó la adopción de nuevas medidas contraterroristas legales y al margen de la ley, la consolidación de la macrosecuritización de la agenda y la presión de los Estados Unidos sobre otros países para obtener resultados concretos. En el caso de la oea, Washington comenzó a asumir con pragmatismo la falta de una colaboración real y el casi nulo compromiso de parte de América Latina por sumarse a la gct.

1.11. Declaraciones, convenciones y resoluciones oea: periodo 2005

Tabla n.° 29. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2005).

Tabla n.° 29. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2005).

Fuente: elaboración propia.

2. La OEA y la respuesta a la guerra contra el terrorismo

82Luego de analizar las resoluciones y declaraciones de la oea, se aplicó, mediante la metodología expuesta, el análisis para determinar la frecuencia de ocho conceptos o categorías clave para abordar la gct y su incidencia en las Américas. En definitiva, establecer la presencia/ausencia de los términos designados para establecer “la razón del texto”.

83En cuanto a los resultados, se infiere que en relación con la gct se pudieron determinar las categorías o conceptos:

  • Guerra contra el terrorismo

  • Al Qaeda

  • Terrorismo yihadista

  • Yihad

  • Islam

84Ninguna de ellas está presente en las declaraciones, convenciones y resoluciones de la oea en el periodo estudiado, que va de 2001 a 2005, debido a que la frecuencia de las categorías expuestas fue igual a cero. Asimismo, sobre la Guerra en Iraq las categorías fueron:

  • Guerra de Iraq

  • Iraq

  • Sadam Husein

85El estudio arrojó el mismo resultado que el anterior: la frecuencia de las categorías indicadas es igual a cero. Los documentos estudiados son los siguientes:

  • xxiii Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores. “Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos” (2001).

  • xxiv Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores Actuando como Órgano de Consulta en Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar). “Amenaza Terrorista en las Américas” (2001).

  • xxxii Asamblea General de la oea. Declaración de Bridgetown: “Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica de la Organización de los Estados Americanos” (2002).

  • xxxii Asamblea General de la oea. “Convención Interamericana contra el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos” (2002).

  • Declaración de San Salvador sobre el “Fortalecimiento de la Cooperación en la Lucha contra el Terrorismo en el Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte)” (2003).

  • “Declaración de Montevideo” en el Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte) (2004).

  • Declaración de Puerto España sobre el “Fortalecimiento de la Cooperación sobre Estrategias para Sustentar y Avanzar la Lucha Hemisférica contra el Terrorismo en el Comité Interamericano contra el Terrorismo (cicte)” (2005). Los resultados se exponen en la siguiente tabla:

Tabla n.° 30. Análisis de declaraciones, convenciones y resoluciones de la oea en relación con la gct.

Tabla n.° 30. Análisis de declaraciones, convenciones y resoluciones de la oea en relación con la gct.

Fuente: elaboración propia.

86El resultado establece que en los documentos suscritos seleccionados de este organismo internacional no se detectó la presencia de ninguno de los conceptos propuestos, dando cuenta que, al menos en lo declarativo oficial y formal de la oea, la gct no tiene una incidencia determinante, ni juega un rol clave al interior de la región.

87Se observan tres aspectos que se coligen de este proceso de sistematización de los textos de la oea:

  • El no involucramiento de la oea en la gct

  • La diferencia entre lucha y gct

  • Cooperación dentro de los marcos legales existentes

88En el primer punto, claramente del análisis expuesto se puede deducir que las autoridades y representantes de los miembros de la oea, en su mayoría, evitan involucrarse en un conflicto de características globales, pero que no tienen una significativa presencia en el continente. Asimismo, se intentó decididamente “cuidar la forma” con la finalidad de no “exportar” este tipo de amenazas al resto de las Américas y no verse involucrado en un conflicto que aparece como lejano para la región.

89Por otra parte, si bien en los textos de la oea se utilizó el término “lucha” contra el terrorismo, se puede entender que existe una voluntad política, jurídica y ética por parte de la oea para enfrentar al terrorismo en todas sus formas, pero sin que ello signifique adherir a la gct. La diferencia entre “lucha” y “guerra” no solo es semántica, sino que evidencia un profundo desacuerdo por su significado, debido a que el concepto “guerra” implica la militarización de la seguridad y porque el terrorismo supera lo estrictamente militar. Para enfrentar al terrorismo se necesitan más que medios militares y debe contenerse, al menos en una primera fase, mediante estrategias y tácticas de seguridad. Por ende, con “lucha” se buscó marcar una diferencia con lo militar y acotar la acción a un ámbito más específico instalándolo en la seguridad.

90Junto con ello, en todos los discursos de la oea se muestra solidaridad y apoyo con los Estados Unidos, una voluntad para cooperar y medidas concretas para enfrentar al terrorismo. Sin embargo, se establecieron marcos de acción y condiciones para la entrega de esa ayuda, que es el respeto por la legalidad vigente y el derecho internacional. En todos los textos se deja citado expresamente este tipo de cláusulas para evitar “confusiones” que puedan interpretarse con que la ayuda o colaboración serán “sin condiciones”.

3. América Latina y la no adhesión a la guerra contra el terrorismo

91Analizadas las distintas variables que se cruzan en el intento de los Estados Unidos de instalar la gct en América Latina, se observa que la acción de los Estados en la oea, más el comportamiento de los países latinoamericanos en los distintos foros e instancias internacionales, como el Consejo de Seguridad de la onu (casos de Chile y México) e incluso a nivel bilateral, y siendo la hipótesis central de esta investigación, la mayoría de los países de la región no adscribió a la estrategia de gct principalmente por tres razones fundamentales, que se desglosan en los siguientes puntos.

3.1. América Latina asume una posición contrahegemónica frente a la GCT

92Luego de analizado el periodo 2001-2005 se puede sostener que América Latina prestó un apoyo que va en forma decreciente a los Estados Unidos en su estrategia antiterrorista. En 2001, e incluso en 2002, existió un consenso político importante de la mayoría de las naciones del orbe para cooperar con el Gobierno estadounidense. Por eso, la campaña de Afganistán (2001) contó con la aprobación, prácticamente, de todos los Estados en los organismos internacionales, como Naciones Unidas.

93Más allá de lo que diga específicamente en cada tratado, Trujillo (2013, p. 16) hace una evaluación crítica del trabajo de la región latinoamericana en el marco de la crisis gatillada por el 11- S:

En América Latina, la trascendencia no pasó de la adopción de declaraciones conjuntas al respecto y todas ellas sin referencia concreta, precisamente, al terrorismo yihadista. En la región, el terrorismo se había manejado de forma “prudente” por la dificultad (interesada o conveniente) de establecer una clara frontera con los conflictos internos, conflictos armados o brotes de corte guerrillero que fueron el denominador común regional en las décadas de los setenta y de los ochenta.

94En materia de lucha antiterrorista, América Latina tampoco era prioridad para los Estados Unidos. Sus esfuerzos estaban centrados en Medio Oriente, Asia Central, África del Norte, el Cuerno del África, y al interior del hegemón, pues se había detectado un creciente proceso de radicalización de ciudadanos de esa nacionalidad. Esto constituyó una seria amenaza para la seguridad interna del país, que lo transformaba, además, en un “exportador” de yihadistas.

95Para Fuentes y Rojas (2003, pp. 73-74), la política exterior de Bush hacia la región, luego de los atentados terroristas, se caracterizó por dos tendencias: “La prioridad de América Latina se redujo y la agenda hemisférica se securitiza”. El primer punto tratado por estos politólogos chilenos es evidente en la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense de 2002, en el cual América Latina ocupa solo tres párrafos: “Se destaca la formación de coaliciones flexibles con países que ‘comparten nuestras prioridades, particularmente México, Brasil, Canadá, Chile y Colombia’. Un segundo párrafo está dedicado al tema de las drogas, y el tercero a Colombia”.

96Desde el año 2003 las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos comenzaron a tener un proceso de sinceramiento, debido a que los organismos regionales como la oea prestaron, como se ha indicado, una tenue cooperación y apoyo. Es importante destacar que la voluntad y lo declarativo no se plasma en una acción concreta, pues, “en el seno de la oea, hay una brecha entre la capacidad operativa de los gobiernos y los compromisos asumidos debido a las debilidades institucionales para su cumplimiento”. A su vez, “las doctrinas y conceptos de seguridad nacional son contrapuestos a la cooperación hemisférica en muchos países” (Benítez, 2005, p. 134). Esto es una muestra palpable del distanciamiento con la gct.

97Distinto parece ser el intercambio en las áreas de defensa y seguridad, donde existió una colaboración que fue más eficiente a nivel interinstitucional como en los casos de la cia y el fbi con algunos sus homólogos latinoamericanos, pero que en ningún caso significó una adhesión a la gct. Los Estados Unidos buscaron “una ´seguridad absoluta’ (colaboración total para la guerra contra el terrorismo)” (Benítez, 2005, p. 133). Y, en la búsqueda de tal objetivo, a nivel operativo “los mecanismos binacionales tienen mayor nivel de eficacia y operabilidad. Los Estados Unidos han desarrollado sus compromisos de seguridad al máximo, a nivel binacional (…) la cooperación vuelve necesaria la acción gubernamental de las partes firmantes de un acuerdo binacional” (Benítez, 2005, p. 134). Sin embargo, tampoco se puede hablar de una actividad de intercambio de información o de una acción colaborativa abierta y contundente, salvo en el caso de Colombia y algunas naciones de América Central.

98Pese al trabajo de los organismos regionales como la oea, cuyos resultados podrían sindicarse como poco alentadores, la priorización de la política exterior de los Estados Unidos en seguridad se mantuvo. Así lo explican Fuentes y Rojas (2003, p. 75), quienes hacen hincapié en las presiones ejercidas por los Estados Unidos para que los países latinoamericanos apoyasen sus políticas, mencionando el siguiente ejemplo:

A mediados de 2002, la administración Bush anunció que condicionaría su ayuda militar a los países de la región según el comportamiento de los Gobiernos respecto a la firma del acuerdo sobre el Tribunal Penal Internacional. Los Estados Unidos demandaron a los países firmantes la protección de ciudadanos norteamericanos en su territorio a fin de que no sean objeto de juicios en dicha Corte; en caso contrario, sufrirían las consecuencias de perder la ayuda militar. Colombia fue el primero en indicar que no encuentra problemas en eximir de responsabilidades ante el Tribunal Penal Internacional a las tropas de los Estados Unidos emplazadas en su territorio.

99Con los antecedentes expuestos queda en evidencia que la región, después del 11-S, comenzó a tener un nuevo tipo de relación con el hegemón. En base a este panorama, Russell y Tokatlian (2008, pp. 218-229), expertos internacionalistas argentinos, establecen cinco modelos de vinculación con los Estados Unidos para los Gobiernos latinoamericanos, marcados todos “por la lógica de la asimetría: todos los países de la región, individual y colectivamente, se encuentran condicionados por el predominio del poder de los Estados Unidos”. A continuación, un resumen de las descripciones de cada modelo.

100Acoplamiento. El país defiende el statu quo del orden global, concibe a los Estados Unidos en términos de aliado y mantiene una marcada indiferencia en la región. En esa línea, el apoyo del Gobierno colombiano de Uribe, y de Honduras, Nicaragua, El Salvador y República Dominicana a la Guerra de Iraq constituye un ejemplo de la subordinación a Washington en este modelo.

101Acomodamiento. Se procura la introducción de ajustes parciales al orden global, define a los Estados Unidos como un amigo y mantiene una posición de relativa indiferencia hacia la región. El comportamiento de Chile —país promotor de los acuerdos de libre comercio— y del México de Vicente Fox se ajusta a este modelo, por cuanto ninguno de los dos dio su apoyo a los Estados Unidos para la invasión de Iraq en el seno del Consejo de Seguridad de la onu, ciñéndose así al derecho internacional.

102Oposición limitada. Propicia la reforma del orden global al que considera inequitativo y percibe a los Estados Unidos como un poder dual, como una combinación de amenaza y oportunidad. Asigna una gran importancia estratégica a los vínculos con la región. El caso emblemático de este modelo es Brasil.

103Desafío. Busca un revisionismo completo del orden global, ve a los Estados Unidos como enemigo y asigna a la región un papel fundamental para la realización de los objetivos del modelo, como en los casos de Cuba y Venezuela.

104Aislamiento. No pretende ninguna transformación del orden global, se vincula a los Estados Unidos en condición de cliente y asigna una importancia marginal a la región.

105Pese a estas diferencias, como elemento general, todos los países latinoamericanos comparten un “interés común: la restricción del poder de los Estados Unidos” (Russell y Tokatlian, 2008, p. 229).

106Durante la administración Bush, y luego del 11-S, “se produjo un giro que cerraría aún más cualquier posibilidad de debatir temas relevantes para la región, dado que a partir de ese día los Estados Unidos hicieron explícitas sus prioridades estratégicas: seguridad, terrorismo y narcotráfico” (Fuentes y Rojas, 2003, p. 69). Más específicamente, los autores destacan que la estrategia de la administración Bush en la región consistía en dos aspectos esenciales:

(…) la vinculación entre terrorismo y conflicto colombiano y, segundo, el condicionamiento de los temas de la agenda interamericana a las prioridades de seguridad estadounidenses (…) la guerra contra el “narcotráfico” y la “guerrilla”; guerra contra el terrorismo.
(Fuentes y Rojas, 2003, p. 74)

107En este contexto, la postura de la mayoría de los países de América Latina fue la contención. Los principios de soberanía nacional y no intervención trajeron como consecuencia que no existiese una visión coherente de seguridad regional (como en la Europa Occidental), y así cada Estado definió las amenazas a su seguridad según como lo vea el gobierno de turno (Mares, 2016, p. 234).

108Según Hirst (2010, p. 29), luego del 11 de septiembre de 2001, las políticas preventivas unilaterales de los Estados Unidos generaron aprensión y sentimientos antiamericanos en los países de América del Sur, cuestión que se conjuga con un cuestionamiento del neoliberalismo. En suma, se observan los siguientes efectos del comportamiento estadounidense:

Los desdoblamientos del cambio de prioridad de la política exterior de Washington después del 11 de septiembre, sumados a la crisis del modelo neoliberal, revierten la tendencia previa, generando para América del Sur una reacción de prudente distanciamiento frente a la guerra contra el terrorismo liderada por la administración Bush. La opción por el unilateralismo, que significó un progresivo desdén por las instancias colectivas, redujo aún más el campo de concordancia y coordinación entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos.

109Los Estados Unidos pasan a ser vistos más como una fuente de amenaza que de estabilidad en la región, y se percibió el riesgo de que el aumento de la presencia militar norteamericana mermara la autonomía parcial de los países sudamericanos (Hirst, 2010, p. 29).

110En concreto, si bien el 11-S no dejó indiferente a nadie, la respuesta de la región fue derivando, quizás no pensada estratégicamente y más bien sin un curso claro, hacia una respuesta contrahegemónica. La Guerra de Iraq, las cárceles secretas de la cia, Guantánamo, los asesinatos selectivos con drones, las torturas de la cárcel de Abu Ghraib, entre otros, fueron íconos de la gct que pesaron en la conducta de los países latinoamericanos a la hora de sumarse a la estrategia de seguridad de los Estados Unidos.

3.2. Al Qaeda como amenaza no prioritaria para América Latina

111Para cuando ocurrió el 11-S, América Latina enfrentaba serios problemas por los niveles de pobreza, el potenciamiento del narcotráfico, la corrupción, desempleo, conflictos internos como la guerrilla colombiana, el crecimiento de las bandas criminales y pandillas, e incluso los desastres naturales. Los conflictos ligados a las actividades terroristas de Al Qaeda o el rigorismo de los talibanes eran temas lejanos y que tenían una escasísima incidencia, por lo que no eran parte de la agenda de la región ni siquiera como una potencial amenaza.

112Por eso los ataques del Al Qaeda a los Estados Unidos generaron un replanteamiento y reanálisis general no solo en lo que respecta a asuntos de seguridad y terrorismo, sino también en el ámbito diplomático y en las relaciones internacionales entre la región y los Estados Unidos. Este nuevo escenario produjo un cambio de paradigma que debía ser enfrentado para adecuarse a esta nueva realidad con distintas aristas y consecuencias. Si bien era comprensible la conmoción originada por la amenaza del terrorismo transnacional de corte yihadista, en la región había otros asuntos altamente complejos y prioritarios por resolver.

113Teniendo presente los aspectos indicados, Benítez (2005, p. 137) establece que había amenazas que podrían ser comunes entre los Estados Unidos y América Latina, sin embargo, el terrorismo transnacional era una posibilidad, para algunos, incierta: “Los Estados Unidos fueron atacados el 11 de septiembre de 2001 y trata de convencer al resto del continente de que se concrete una cooperación en su combate. Por ello, para los Estados Unidos es una amenaza presente y, para otros países, es hipotética”.

114De esta forma, la discusión se centró en la evaluación de la amenaza y el resultado fue la baja o casi nula incidencia que ha tenido en el área, transformándose en un conflicto extra fronteras para los Estados, principalmente, de América del Sur. Situación contraria a las medidas asumidas, en un primer momento, por Canadá y México o América Central y el Caribe, que fueron la línea de la contención antiterrorista, prevención e intercambio de información más relevante en las Américas producto de su cercanía fronteriza.

  • 49 Country Reports on Terrorism 2006.

115En concreto, después de las acciones terroristas del 11-S, en América Latina no se registraron conexiones con esos hechos, ni se han sucedido atentados terroristas vinculados al yihadismo internacional. Lo anterior es avalado por el Informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre Terrorismo 200649, el cual señala que no se tiene conocimiento sobre actos yihadistas en la región. Sin embargo, el documento establece la existencia de “espacios de ideologización” donde se promueve el radicalismo islámico.

116Asimismo, según información de organismos de seguridad recogida por algunos medios de prensa, se detectó una posible actividad de interés en las zonas de la Triple Frontera (Brasil, Argentina y Paraguay), la Isla Margarita en Venezuela y una poco probable conexión con las farc en Colombia.

117Diversas instituciones —como el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos y organismos de seguridad— han planteado la posibilidad —en información recogida por la prensa— que, en algunas zonas económicas, como Panamá y la Triple Frontera, se realicen actividades sospechosas lícitas e ilícitas para el financiamiento de los grupos terroristas yihadistas. Sin embargo, hasta ahora, no existen indicios concretos de aquello, y se han vinculado a otros grupos como Hezbolá.

  • 50 El ataque terrorista a la embajada de Israel en Argentina sucedió el 17 de marzo de 1992 y dejó un (...)
  • 51 El 18 de julio de 1994, la Asociación Mutual Israelita Argentina (amia) recibió el mayor ataque ter (...)

118En relación con los ataques terroristas más relevantes sufridos por América del Sur —los atentados ocurridos en Argentina contra la embajada israelí50 y la amia51—, es importante precisar que el grupo musulmán libanés Hezbolá, que pertenece a otro tipo de conflicto diferente al salafismo yihadista fue acusado de participar en acciones terroristas y de recolectar fondos en América Latina. De hecho, este grupo chií fue imputado por la justicia argentina de llevar a cabo, por órdenes de Irán, estos actos terroristas a comienzos de los noventa. Sin embargo, aún no se ha podido resolver jurídicamente el caso sin hallar, pese a los años, a los responsables directos.

119Russell y Tokatlian (2008, pp. 226-227) expresan que, en este panorama, para los Estados Unidos eran tres los asuntos en materia de contraterrorismo que más preocupaban en el continente: el despliegue del terrorismo a nivel global, la ausencia del Estado, y el nexo entre drogas ilícitas y crimen organizado. Respecto del primer punto, la gran preocupación fue la Triple Frontera.

Es evidente que la cooperación entre la Argentina, Brasil y Paraguay en la Triple Frontera, así como la colaboración entre estos tres países y los Estados Unidos ha posibilitado superar, en parte, la inquietud de Washington sobre este territorio como un punto de vulnerabilidad a los intereses de seguridad estadounidenses. Hoy no existen indicadores de ninguna índole que sugieran que allí se asientan células islamistas dispuestas a desplegar acciones terroristas contra objetivos en los Estados Unidos.

120En la Triple Frontera la preocupación es alta, de ahí su constante monitoreo. Para ello, se creó el Comando Tripartito (Argentina, Paraguay y Brasil) en materia de seguridad, además, de la acción del Mercosur y otros organismos regionales. Tales medidas no fueron solo para enfrentar las tácticas del yihadismo, sino también a la Delincuencia Organizada Transnacional (DOT) y otros grupos ligados a actividades terroristas.

121En esta coyuntura, lo que queda claro es la importancia en materia de seguridad de la Triple Frontera, tal como lo explica Bartolomé (2002, p. 73), quien plantea que se trata de una zona compleja cuyo paradigma de seguridad debe cambiarse:

Casos como el de Tres Fronteras demuestran la insuficiencia del legado cultural de la Guerra Fría para comprender amenazas asimétricas protagonizadas por actores no estatales, expresadas en términos transnacionales y asociadas a poderes diferentes al militar. ¿Cómo comprender entonces a las Tres Fronteras? La respuesta es, en un contexto de replanteo de los criterios cartográficos tradicionales, y en el campo de la seguridad internacional, como un área gris.

122Con los antecedentes expuestos, es factible hablar de un nivel de amenaza bajo por parte de Al Qaeda, aunque sería una absoluta irresponsabilidad política y técnica no considerarla, pero las prioridades en seguridad son las ya expuestas y los recursos son escasos. La académica María Vélez de Berliner comenta que América Latina no considera que Medio Oriente sea una amenaza.

La presencia (permanente, temporal o transitoria) en la región de un terrorista radical e islamista preocupa a América Latina en la medida de las potencialmente nefastas actividades terroristas en el territorio de los Estados Unidos y la posterior represalia de los Estados Unidos contra América Latina.
(Vélez de Berliner, 2016, p. 320)

123En definitiva, como expone Trujillo (2013, p. 288), la amenaza del terrorismo global

(…) no parece estar suficientemente priorizada dentro de la discusión y preocupación de los Gobiernos (…) la pobreza, el desempleo, la inseguridad, el populismo y la falta de una democracia suficientemente consolidada, pareciera que son inquietudes mayores que ciertas amenazas.

124No es osado asegurar que América Latina se destaca por “la ausencia en la región de amenazas de primer orden a la seguridad de los Estados Unidos (proliferación nuclear, armas de destrucción masiva y terrorismo transnacional de alcance global)” (Russell y Tokatlian, 2008, p. 217). Coinciden Serbin y Serbin Pont (2016), quienes manifiestan que dentro del marco ya diseñado hay que poner de manifiesto que no existe una percepción común a nivel regional sobre las alertas en seguridad: “Si bien los países de la región sí tienden a coincidir sobre las prioridades respecto al tráfico de drogas y al terrorismo, la priorización de otras amenazas en las agendas subregionales y nacionales varía desde una subregión a otra, y también desde un país a otro” (p. 130). En consecuencia, la problemática que se produce es un choque de agendas en materia de seguridad que genera una tensión entre América Latina y los Estados Unidos. Mientras para las autoridades estadounidenses el objetivo es la adhesión a la gct, los temas de interés en esta región, como quedó reflejado, son otros. Y mientras los Estados Unidos ven una falta de compromiso en materia de seguridad hemisférica, algunas naciones de las Américas consideran la propia acción de esta superpotencia como una posible amenaza.

125La condición de única superpotencia de los Estados Unidos tiene como respuesta una contención contrahegemónica, como se entiende desde la teoría del mundo multipolar, que busca, a diferencia de la Guerra Fría, mantener una suerte de independencia o asumir una interdependencia compleja. Por eso, siendo relevante la amenaza yihadista, varias naciones no están dispuestas a entregar espacios de soberanía a cambio, por ejemplo, de un tratado de libre comercio o una ayuda multimillonaria en materia de defensa. Probablemente, en los primeros años post 11-S o incluso en la actualidad, un ataque o un acto vinculado a terrorismo de magnitud en América Latina — pese a no ocurrir con el caso argentino de la Embajada de Israel y amia— habría cambiado en forma decidida el panorama y conducta de los países frente al terrorismo transnacional en la región, debido a que su propia gobernanza se vería amenazada. Sin embargo, para enfrentar el hegemón se hace necesario fortalecer aspectos como lo multilateral, tal como ocurrió con la posición que asumieron la mayoría de los países latinoamericanos frente a la Guerra de Iraq.

3.3. La Guerra de Iraq y la opción del multilateralismo

126Mientras en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas diplomáticos iraquíes hacían lo imposible por demostrar que su país no tenía vínculos con Al Qaeda y que no poseía armas de destrucción masiva, en América Latina comenzaba a construirse poco a poco una posición contrahegemónica de algunos países frente a la “cuestión iraquí”. Por ese motivo, el año 2003 resultó ser clave en las dinámicas de las relaciones internacionales entre los Estados Unidos y la región latinoamericana.

127Tal como se propuso en esta investigación, la Guerra de Iraq — fase esencial de la gct— fue un punto de inflexión en la relación entre los Estados Unidos y la mayoría de los países de América Latina, generándose un distanciamiento controlado. Si bien la cooperación y las muestras de apoyo total habían comenzado a atenuarse después de la invasión a Afganistán, no se había generado un conflicto en el que la región expresara su desaprobación o no adherencia a unas de las fases más importantes de la gct. Parte de América Latina no estuvo dispuesta a aceptar las presiones de los estadounidenses a nivel diplomático, y al nivel que fuere, para validar una invasión a Iraq: el hemisferio en su mayoría apostó por lo multilateral y esa posición fue representada en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

128De alguna manera, algunos países latinoamericanos buscaban contrabalancear el poder y la idea “imperial” de Washington. Se puede comprender que la gct de Bush, con su política que prioriza la seguridad, haya

(…) ignorado o sencillamente pasado a llevar muchas legítimas preocupaciones e intereses latinoamericanos, ya se trate de la emigración mexicana, de un acuerdo de comercio con Chile, de la estabilidad del peso argentino y de la democracia venezolana [a su vez, el apoyo a la Guerra de Iraq implicaba para los países de la región] abandonar algunos de los principios más centrales en que han basado su política exterior, para apoyar una guerra “preventiva” sin causa aparente.
(Heine, 2003, pp. 103-104)

129El punto esencial que se pudo captar en este estudio es que la mayoría de las naciones veían con gran preocupación el relanzamiento de la estrategia hegemónica de los Estados Unidos, en la cual la estrategia de gct era un punto fundamental, pues existía el temor de quedar supeditados a los designios de los Estados Unidos. La Guerra de Iraq es un evento dentro del proceso de construcción de una nueva hegemonía de los Estados Unidos (Shicheng, 2005, p. 69), que buscaba instalar sus pretensiones imperiales en todo el orbe, incluyendo América Latina, siempre entendiendo a la hegemonía vinculada al poder, pero también ligada a la legitimidad que le otorga esa condición. Además, es el hegemón quien impone el derecho y dicta las reglas.

130A diferencia de la hegemonía e influencia norteamericana indiscutible durante la Guerra Fría, luego del 11-S, los Estados Unidos encuentran más restricciones al uso de sus instrumentos de poder en América Latina y mayores dificultades para imponer su agenda económica y de seguridad (Russell y Tokatlian, 2008, pp. 216-217). Además, la Casa Blanca recién asumió en este periodo que las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina son la suma de muchas relaciones bilaterales, y que no se podía vincular de la misma manera a las naciones del Caribe con las de América del Sur, una mirada que se aplicaba en el siglo xx y que ya no tenía cabida.

131Por este motivo, se debe comprender que existen diferencias conceptuales que no permitieron construir una agenda de seguridad hemisférica y una jerarquía de amenazas común que trataron de ser resueltas mediante la adopción del concepto de seguridad multidimensional (Benítez, 2005, p. 131). La idea, que se consensuó en la oea, finalmente limitó y perjudicó el proceso de instalación de la gct, consciente o inconscientemente.

132Con este cuadro, Benítez (2005, pp. 131-132) establece los diferentes conceptos y doctrinas de seguridad a nivel regional que generaron discusión y que no fueron explícitas. Estos son:

  1. Los Estados Unidos ante los postulados de las naciones “grandes” y activas a nivel diplomático (Canadá, Brasil México, Argentina, Colombia, Chile), y las medianas y chicas (América Central, Caribe, países andinos).

  2. Los Estados Unidos tienen una capacidad de influencia importante sobre las naciones “medianas” y “chicas” y deben “negociar” sus postulados con las “grandes”.

  3. La definición de los niveles de prioridad de seguridad por cada país: internacional, hemisférica, subregional, binacional o fronteriza o nacional.

  4. La seguridad hemisférica, cooperación en defensa y la posible interoperabilidad.

  5. La “nivelación” de los compromisos en seguridad y defensa con la integración económica, comercial y política.

133No obstante las dificultades expuestas a nivel político, la crisis de Iraq profundizó estas diferencias que condicionaron el actuar diplomático. En ese panorama, las reacciones dispares hicieron que la acción colectiva de la región fuera difícil, en función de “la especificidad de los problemas subregionales y los intereses diversos entre algunos países y los Estados Unidos” (Fuentes y Rojas, 2003, p. 78).

134A esto se debe sumar, en algunos países, el amplio rechazo en la opinión pública a la intervención de Iraq, “sobrepasando el 90 % en México, el 85 % en Argentina y Chile y el 80 % en Brasil. La excepción fue Colombia, que enfrenta su propia amenaza terrorista” (Heine, 2003, p. 106). Para comprender mejor la dinámica y el comportamiento del Continente frente a la “cuestión iraquí”, se tomó el modelo de Rojas y Fuentes (2003). En los resultados de su trabajo, se constata el flujo de las relaciones internacionales entre los Estados Unidos y los países del hemisferio, y cómo cada Estado fue adoptando una posición concreta frente a la Guerra de Iraq.

3.4. Los países de américa latina frente a la Guerra de Iraq

Tabla n.° 31. Posición de países latinoamericanos frente al ataque contra Iraq.

Tabla n.° 31. Posición de países latinoamericanos frente al ataque contra Iraq.

Fuente: Fuentes y Rojas, 2003, p. 79.

135Se desprende de la Tabla n.° 31 que siete países (41,17 %) aprobaron la invasión a Iraq, tres (17,64 %) adoptaron una posición ambigua, tres (17,64 %) lamentaron la situación y cuatro rechazaron la guerra. En total, se concluye que un 41,17 % apoyó a los Estados Unidos y un 58,83 % no respaldó a los Estados Unidos.

136El vínculo de los Estados Unidos es diferente entre el norte y el sur del continente. Parte de América Central y de las naciones del Caribe apoyaron la intervención a Iraq, mientras América del Sur, a excepción de Colombia, se opuso, lamentó o expresó una posición ambigua —que no muestra adherencia— a la guerra contra el país gobernado por Sadam Husein, posición a la que se incorporaron México y Panamá. Al respecto, Domínguez (2010, pp. 9-10) recalca cómo América Latina se dividió sobre la decisión del Gobierno estadounidense de invadir a Sadam Husein. Ciertos países pequeños apoyaron con palabras y hechos a la administración Bush:

En agosto de 2003, Honduras y la República Dominicana desplegaron cada una trescientas sesenta y ocho y trescientas dos tropas, respectivamente, a Iraq. Nicaragua siguió el juego en septiembre, con doscientas treinta tropas (…) Entre agosto de 2003 y finales de 2008, había rotado sobre tres mil tropas en Iraq. El despliegue original de El Salvador fue de trescientas ochenta, reducido a doscientas ochenta en 2007 y a doscientas en 2008. Cinco salvadoreños murieron en Iraq.

  • 52 Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos, América Central y República Dominicana.

137Es importante mencionar que los países centroamericanos recibieron el llamado del Gobierno estadounidense para apoyar la Guerra de Iraq en un contexto especial. En 2002, Bush ofreció a los países de la subregión latinoamericana la posibilidad de negociar un tratado de libre comercio, el cafta-dr52. Las negociaciones del tratado iniciaron al año siguiente, finalizando para Guatemala, Nicaragua, El Salvador y Honduras en diciembre de 2003, para Costa Rica en enero de 2004, y en marzo de ese año para la República Dominicana (Eguizábal, citado en Domínguez, 2010, p. 67). En definitiva, este enfoque unilateral para definir lo que constituye una amenaza existencial para el hemisferio ha resultado en la alienación progresiva de la mayoría de los Estados sudamericanos y una relación más estrecha con los Gobiernos de América Central y el Caribe, que no tienen otra alternativa realista a la aceptación y subordinación a la condicionalidad de los Estados Unidos (Bagley y Horwitz, 2007, p. 35). Asimismo,

(…) dado el comportamiento unilateral de los Estados Unidos en Iraq y su apoyo a las estrategias militarizadas para combatir las drogas y el terrorismo en el hemisferio, los Estados Unidos carecen de legitimidad para ejercer el poder blando de la persuasión contra la militarización.
(Mares, 2012, p. 133)

138Tras el análisis efectuado, se puede indicar que los Estados Unidos no lograron imponer su estrategia de gct ni alinear a los países de América Latina con los objetivos de dicho planteamiento, debido a que, en la agenda relativa a temas de seguridad y defensa de estos Estados, no era prioritaria la problemática del yihadismo internacional.

139Lo anterior se confirma al examinar los veinticinco instrumentos o acuerdos elaborados en el seno de la Organización de Estados Americanos que fueron seleccionados y que se relacionan con terrorismo y asuntos de seguridad. En las alocuciones e intervenciones seleccionadas, al establecer el nivel de incidencia de la gct, para lo cual se midió la frecuencia de las palabras consideradas clave, que permiten develar la intención o la “verdad” de un discurso, se obtuvo como resultado que no hubiese ninguna presencia de las categorías seleccionadas, siendo su resultado igual a cero. Esto da cuenta que, en el relato de la oea, existe una contención a la adhesión o falta de interés en apoyar a la gct. En este ambiente, el concepto de la gct impulsado por los Estados Unidos no generó cambios y modificaciones trascendentales en las políticas de seguridad y defensa de los países de las Américas. En ese momento, ello marcó una cierta independencia de la potencia mundial, pese al poder hegemónico que los Estados Unidos mantuvieron y mantienen en la región, dando cuenta que en la oea la periferia — preferentemente los países latinoamericanos—, postularon la tesis de respeto al derecho internacional y de apoyo al multilateralismo, misma posición que Chile y México expresaron en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en la discusión sobre la crisis de Iraq. En definitiva, si bien después del 11-S, la oea prestó cooperación a Estados Unidas en materia de seguridad y antiterrorismo, se observa que con los resultados expuestos las acciones de colaboración resultaron ser más declarativas que efectivas. Por ello, no es posible hablar de un compromiso de América Latina con la gct, por el contrario, en la mayoría de las conductas de los Estados se evidencia una contención y en, algunos casos, un rechazo.

Notes

38 También se consideró su acepción en inglés.

39 Organización de los Estados Americanos (21 de septiembre de 2001). “Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos”. xxiii Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores: Washington, D.C. Obtenido desde: http://www.oas.org/OASpage/crisis/RC.23s.htm

40 Organización de los Estados Americanos (21 de septiembre de 2001). “Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar) (2001). Amenaza Terrorista en Las Américas”. xxiv Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores: Washington, D.C. Obtenido desde:
http://www.oas.org/OASpage/crisis/RC.24s.htm

41 Junta Interamericana de Defensa de la Organización de Estados Americanos.

42 Organización de los Estados Americanos (4 de junio de 2002). Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica. Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones, cuarta sesión plenaria: Barbados. Obtenido desde: https://bit.ly/36wVKz3

43 Organización de los Estados Americanos (3 de junio de 2002). Convención Interamericana contra el terrorismo. Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones, primera sesión plenaria: Barbados.
https://www.oas.org/xxxiiga/espanol/documentos/docs_esp/agres1840_02. htm

44 http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-66.html

45 Comité Interamericano contra el Terrorismo (24 de enero de 2003). Declaración de San Salvador sobre el fortalecimiento de la cooperación en la lucha contra el terrorismo. Tercer Periodo Ordinario de Sesiones, Sexta Sesión Plenaria: El Salvador. Obtenido desde: https://bit.ly/35zXGFz

46 Comité Interamericano contra el Terrorismo (30 de enero de 2004). Declaración de Montevideo. Cuarto Periodo Ordinario de Sesiones, Quinta Sesión Plenaria: Uruguay. Obtenido desde: https://bit.ly/2rZ3ris

47 Se sindica como principal sospechoso al grupo Jamaat al Muslimeen.

48 Comité Interamericano contra el Terrorismo (17 de febrero de 2005). Declaración de Puerto España sobre el Fortalecimiento de la Cooperación sobre estrategias para sustentar y avanzar la lucha hemisférica contra el terrorismo. Quinto Periodo Ordinario de Sesiones, Tercera Sesión Plenaria: Trinidad y Tobago. Obtenido desde:
https://www.oas.org/dil/esp/Declaracion_de_Puerto_Espa%C3%B1a.pdf

49 Country Reports on Terrorism 2006.

50 El ataque terrorista a la embajada de Israel en Argentina sucedió el 17 de marzo de 1992 y dejó un saldo de veintinueve muertos y doscientos cuarenta y dos heridos. El ataque destruyó completamente la sede de la embajada. En Argentina vive la comunidad judía más numerosa de América Latina.

51 El 18 de julio de 1994, la Asociación Mutual Israelita Argentina (amia) recibió el mayor ataque terrorista que haya sucedido en la Argentina, donde ochenta y seis personas murieron.

52 Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos, América Central y República Dominicana.

Table des illustrations

Titre Tabla n.° 24. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2001).
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Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 25. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2002).
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Légende Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.°26. Estado de situación países firmantes Convención Interamericana contra el Terrorismo OEA44.
Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 27. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2003).
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Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 28. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2004).
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Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 29. Principales documentos OEA en materia de seguridad y terrorismo (2005).
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Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 30. Análisis de declaraciones, convenciones y resoluciones de la oea en relación con la gct.
Crédits Fuente: elaboración propia.
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Titre Tabla n.° 31. Posición de países latinoamericanos frente al ataque contra Iraq.
Crédits Fuente: Fuentes y Rojas, 2003, p. 79.
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