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Tránsitos materiales e inmateriales entre África, Latinoamérica y El Caribe

 | 
César Ross
, 
Mbuyi Badi Kabunda

Segunda Parte. Aspectos políticos, económicos y estratégicos

Cooperación Sur-Sur de Brasil en África: seguridad alimentaria y desarrollo rural

Juliana Martínez Nacarato

Texte intégral

Introducción

  • 1 MDA, Ministério do Desenvolvimento Agrário. Fome Zero. A experiência brasileira. Graziano da Silva (...)

1La protagónica participación de Brasil en diferentes iniciativas internacionales, durante el gobierno del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), fueron pautadas por el compromiso con la integración regional, la cooperación Sur-Sur, la defensa del multilateralismo y la renovación de la agenda de política exterior1.

  • 2 Keohane, Robert. “Lilliputian`s dilemmas: small states in International Politics”. International O (...)
  • 3 Soares de Lima, Maria Regina. “A Política Externa Brasileira e os Desafios da Cooperação Sul-Sul”.(...)

2Tales lineamientos expresaron una característica del país en la arena mundial. Desde el período de Lula, Brasil pasó a tener una identidad cercana al system-affecting state2, que se refiere a los estados que, al disponer recursos y capacidades limitadas en comparación a las potencias, tienen un perfil internacional asertivo y valorizan la arenas multilaterales y la acción colectiva entre naciones de similar desarrollo con el objetivo de lograr una meta de poder e influir en los resultados a nivel mundial3.

  • 4 El Fome Zero fue la principal estrategia gubernamental del gobierno de Lula da Silva (2003-2010), (...)

3En este sentido, la administración de Lula se destacó por un conjunto de acciones de combate contra el hambre y la pobreza impulsadas en el ámbito internacional que se vincularon directamente con el background de la nación en relación a la política nacional de seguridad alimentaria y a la política agrícola. Por un lado, están los programas sociales brasileños vinculados a la estrategia Fome Zero4, los cuales promovieron un relevante avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por parte de Brasil, y, principalmente, en la lucha contra el hambre). Y, por el otro, están los programas agrícolas, a través de los cuales el estado buscó apoyar el sector agropecuario del país -especialmente a la agroindustria- en las etapas del ciclo productivo, como la gestión de riesgos, líneas de crédito rural, subvenciones económicas y la comercialización.

4Los resultados de estas políticas internas, a lo largo del mandato de Lula, impulsaron un proceso de internacionalización de los órganos de gobierno responsables de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –como el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional-, y de la política agrícola –como el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA)-, que estuvieron, activamente, involucrados en esquemas cooperativos con países del Sur y con organismos internacionales. Todo esto, en coordinación con la Agencia Brasileña de Cooperación.

  • 5 Lechini, Gladys. “¿La cooperación Sur-Sur es aún posible? El caso de las estrategias de Brasil y l (...)

5África fue una de las regiones prioritarias de la administración de Lula da Silva, concentrando importantes recursos en los estados subsaharianos, fenómeno enmarcado dentro de la profundizaron de la política africana de Brasil. Un ejemplo significativo fue la realización del Foro Brasil-África -que tuvo lugar en Fortaleza, meses después que Lula asumiera en el poder-, evento que reunió a diplomáticos, funcionarios, académicos y empresarios de ambas regiones. Se trataron temas sociales, culturales, educativos, económicos y comerciales. Además, y también en el primer año de gobierno, se llevaron a cabo giras del presidente brasileño y su canciller a África, las cuales culminaron, a fines de 2003, con la firma de cerca de 40 acuerdos de cooperación5.

  • 6 MRE, Ministério das Relações Exteriores. Balanço de Política Externa 2003-2010. Brasília, 2010,46 (...)

6Asimismo, la intensificación de las visitas oficiales, entre autoridades brasileñas y africanas, mostró el énfasis que la política exterior de Lula puso en África. En sus dos períodos (2003-2010) el mandatario tuvo 33 viajes al continente africano, en los cuales visitó 23 países. Aún más, en muchos de ellos se trató de la primera gira oficial de un jefe de estado brasileño. Lo mismo por parte del canciller Celso Amorim, quien realizó 66 viajes a África, visitando 25 países durante las dos administraciones. En este mismo lapso, Brasil recibió a 47 reyes, presidentes y primeros ministros africanos, provenientes de 27 naciones, y a 62 cancilleres, representantes de 32 estados. Finalmente, en la época analizada, había 37 embajadas brasileñas en África, de las cuales 19 fueron inauguradas en la era de Lula6.

  • 7 FAO, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Declaración de Rom (...)
  • 8 Mendonça Leão, Marília y Maluf, Renato. A construção social de um sistema público de segurança ali (...)

7En este contexto, África fue, junto a Latinoamérica, la región prioritaria de la cooperación alimentaria y agrícola brasileña. Sin embargo, los proyectos implementados en el continente han presentado algunas contradicciones, desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y nutricional, entendida, según la Declaración de Roma, de 1996, como la “situación que se da cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”7. Igualmente, entendemos que el concepto de seguridad alimentaria y nutricional (SAN) está inserto en el campo del derecho humano a la alimentación adecuada, lo cual implica que las personas posean seguridad en relación a: (1) suficiencia, que se refiere a la protección contra el hambre y la desnutrición; (2) calidad, como prevención a los males asociados a la alimentación; y (3) adecuación, en relación a la apropiación de las circunstancias sociales, ambientales y culturales8.

8Basándose en este concepto, muchos de los proyectos de cooperación en SAN implementados en África han sufrido críticas, especialmente por las organizaciones de las sociedades civiles brasileñas y africanas involucradas en dichas iniciativas y por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria de Brasil, órgano vinculado a la presidencia de la República de Brasil.

9A partir de dicho contexto y de la mencionada problemática, el presente trabajo propone analizar dos proyectos de cooperación Sur-Sur, en seguridad alimentaria y agrícola, de Brasil en África durante el gobierno de Lula. Estos serían el Purchase from Africans for Africa (PAA África) y el ProSavana. Además, se busca observar los distintos modelos de colaboración que emergieron en el marco de dichas iniciativas. Ambos programas de cooperación han tenido gran visibilidad pública y surgieron desde el foro Diálogo Brasil-África sobre Seguridad Alimentaria, Combate al Hambre y Desarrollo Rural.

10Para concretar el análisis, se utilizó, por un lado, una metodología cualitativa, a través de técnicas de análisis de discurso de documentos oficiales -como informes, declaraciones, leyes y notas de prensa de órganos del gobierno brasileño- y, también, de medios de comunicación (fuentes secundarias), y, por el otro, se usaron entrevistas semiestructuradas (fuentes primarias), realizadas durante 2014 y 2015, con ocho actores clave del gobierno federal y de organizaciones de la sociedad civil que estuvieron directamente involucrados en los proyectos de cooperación estudiados. Específicamente, nos referimos a representantes de la Coordinación-General de Acciones Internacionales de Combate al Hambre (CGFOME) del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA), del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS) y del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA) vinculado a la Presidencia de la República.

11Así, el texto se divide en tres apartados, además de la presente introducción y las consideraciones finales. Mientras el primero se refiere al Diálogo Brasil-África en Seguridad Alimentaria, Combate al Hambre y Desarrollo Rural, el segundo lo hace sobre la iniciativa PAA África. El tercero, en tanto, se enfoca en el programa de cooperación ProSavana.

Diálogo Brasil-África sobre Seguridad Alimentaria, Combate al Hambre y Desarrollo Rural

12Durante la gestión del presidente Lula da Silva y en el marco de la estrategia, por parte de la diplomacia brasileña, de ampliación del debate internacional sobre la lucha contra el hambre, se propuso, en 2009 y en la cumbre de la Unión Africana realizada en Libia, la organización de una reunión de ministros de agricultura entre Brasil y los países de África. Así, se reforzaba el compromiso que había asumido el mandatario brasileño en la Cumbre Mundial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, llevada a cabo, en Roma, ese mismo año. De esta propuesta surgió la iniciativa Diálogo Brasil-África sobre Seguridad Alimentaria, Combate al Hambre y Desarrollo Rural con el objetivo de establecer un canal de cooperación permanente entre ambas regiones.

13El primer encuentro del Diálogo Brasil-África tuvo lugar en Brasilia, en mayo de 2010, y contó con la participación de ministros de 45 estados africanos. Durante la reunión se debatieron temas de cooperación Sur-Sur en agricultura y seguridad alimentaria y se anunció la implementación de diversos proyectos, con las más dispares características, que conformaron un “gran paquete” de colaboración con el continente africano.

  • 9 MRE, Ministério das Relações Exteriores. “Diálogo Brasil-África sobre Segurança Alimentar, Combate (...)

14Las propuestas fueron, básicamente, en cooperación técnica en materia de agricultura, a través de programas de capacitación; sobre metodologías de políticas sociales de SAN; articulación para la actuación en el ámbito de las organizaciones internacionales; de mecanismos de apoyo financiero; de la ejecución de diez proyectos pilotos en cinco regiones de África; y la producción de bioenergía9.

15Entre estas iniciativas, generadas a partir del acuerdo de colaboración, nos interesa señalar dos programas, por su importante visibilidad y peso en la cooperación Sur-Sur en seguridad alimentaria y nutricional, que serían el Purchase from Africans for Africa (PAA África) y el Programa ProSavana.

PAA Africa

16El Purchase from Africans for Africa (PAA África) está basado en la experiencia brasileña del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) de la agricultura familiar creado, en 2003, al inicio del gobierno de Lula.

17El PAA permite, en Brasil, que las administraciones estatales y municipales compren directamente (sin licitación) los productos de las trabajadoras y trabajadores agrícolas, para así abastecer los servicios socio-asistenciales públicos, siendo implementado, en conjunto, por el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre y el Ministerio de Desarrollo Agrario. El PAA fue uno de los tres ejes de la estrategia Fome Zero (fortalecimiento de la agricultura familiar) del gobierno de Lula y, desde 2009, se vincula al Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) por medio de ley que estipuló que el 30% de los recursos -del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación y del Ministerio de Educación- destinados para la merienda escolar sean aplicados para la compra de productos locales.

18Esta vinculación, entre el PAA y el PNAE, ha generado impactos internos positivos, pues se le consideró un “modelo” de tecnología social que recibió reconocimiento de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Desde entonces, la experiencia con dicha política ha sido compartida, por Brasil, a través de programas de cooperación en seguridad alimentaria con otros países del Sur, los cuales han tenido creciente interés en la estrategia de seguridad alimentaria y nutricional desarrollada a partir del mandato de Lula y, luego, continuada por Dilma Rousseff.

  • 10 El Programa Purchase for Progress (P4P) fue creado en 2008, por el PMA, con el objetivo de promove (...)
  • 11 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “Sobre”. Disponible en: http://paa-africa.org/pt/ab (...)

19De este modo, en 2012 y en el marco del compromiso político asumido por el gobierno brasileño durante el Diálogo Brasil-África, fue creado el Programa Purchase from Africans for Africa, una iniciativa de cooperación triangular entre diversos actores gubernamentales y multilaterales. Los socios del programa, por parte de la administración brasileña, son la Coordinación General de Acciones Internacionales de Combate al Hambre (CGFOME), la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) -ambas del Ministerio de Relaciones Exteriores- y el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS). En paralelo, y por parte de los cinco estados de África Subsahariana en los cuales se implementa la iniciativa, están los gobiernos federales de Etiopía, Malawi, Mozambique, Níger y Senegal. Participa el Departamento para el Desarrollo Internacional de Reino Unido (DFID) y, por lado de los organismos multilaterales, forman parte el Centro de Excelencia de Combate al Hambre (CEAH) y el Purchase for Progress10 (P4P), ambos del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y de la FAO11.

  • 12 Ibid.

20Así, el PAA África tendría como objetivo contribuir a la seguridad alimentaria y a la generación de renta, vinculando agricultores familiares e iniciativas de asistencia alimentaria, en África, a través de la compra local de alimentos. Según datos oficiales, por medio de la recuperación agrícola y del fortalecimiento de la agricultura familiar, el programa ha buscado fortalecer las capacidades productivas y de poscosecha de asociaciones de agricultores familiares. Esto último, para comercializar los alimentos al PMA, basándose en la experiencia del Purchase for Progress, que los destina a la asistencia alimentaria, y, también, para implementar iniciativas (o mejorar los ya existentes) de adquisiciones locales de productos alimenticios por medio de contratos directos con asociaciones de pequeños productores para los programas gubernamentales de alimentación escolar de cada país12.

  • 13 CGFOME, Coordenação-Geral de Ações Internacionais de Combate à Fome. Compilado 2007-2013, Contribu (...)

21En 2010, Brasil hizo la primera contribución, a la FAO, para la puesta en marcha de la fase inicial del PAA África. En 2012, fueron iniciados los proyectos piloto en los cinco países, mientras que, en 2013, se buscó fortalecer a las alianzas entre los diferentes socios y ampliar la red con actores locales. Por último, en 2014, se inició la segunda etapa de la iniciativa, que busca actuar en la ampliación y consolidación del programa en los países cooperantes13.

  • 14 Íbid.

22En la primera etapa del proyecto (2012-2013), 5.516 agricultores(as) habrían participado en las actividades y comercializaron sus productos. Junto a eso, 414 escuelas primarias fueron receptoras de alimentos, los cuales beneficiaron a más de 128.000 estudiantes en las cinco naciones del programa14.

  • 15 “Diálogo entre Brasil e África contribui para o combate à fome”. FAO, 04 de julio de 2012. Disponi (...)

23Además, entre 2012 y 2015, el PAA África promovió diversos ciclos de encuentros entre representantes brasileños y africanos para intercambiar las experiencias y conocimientos generados a partir de la iniciativa. Dentro de ellos destacaban aquellos realizados en Brasilia, en 2012, sobre la experiencia del país en la política de SAN y las visitas a escuelas públicas y a agricultores para conocer la práctica de la relación entre las compras públicas y la agricultura familiar en varios municipios del país.15 También, resaltan los encuentros in locus con especialistas, organizaciones de la sociedad civil y gestores de los proyectos, llevados a cabo en Senegal (2013), Etiopía (2014), Mozambique (2014), Malawi (2015) y la sede de la FAO, en Roma (2015).

  • 16 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “O PAA África e a participação da sociedade civil: (...)

24Sin embargo, la continuidad del programa está comprometida. La segunda fase del proyecto, que tenía, inicialmente, duración de cinco años fue reducida y, además, el término de los recursos del proyecto, por parte de los socios financiadores, está previsto para el 2015. La interrupción de la iniciativa antes del tiempo estimado pone en riesgo los logros que fueron construidos durante los últimos años, sin considerar las posibles consecuencias en los actuales beneficiarios. De acuerdo a Nathalie Beghin, consejera del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA), que ha participado en su ejecución, esta postura no está acorde, en el caso de Brasil, con la narrativa de la cooperación Sur-Sur, que es solidaria y asociativa y que fue construida por el gobierno durante la gestión de Lula da Silva16.

25Aunque el programa incorpore los principios de promoción del derecho humano a la alimentación adecuada y de soberanía alimentaria, con potenciales para fortalecer los pequeños agricultores y mejorar la alimentación escolar, el PAA África todavía tiene cuestiones importantes que siguen pendientes. Estas, se refieren a la participación social, a la sustentabilidad financiera del proyecto, a la incorporación de las compras locales, a la inocuidad de los alimentos y que, también, se respeten los hábitos alimentarios locales y el modelo de producción que se está impulsando desde esta iniciativa.

26Respecto a la participación social, se ha buscado incorporar la experiencia del CONSEA brasileño –órgano vinculado a la presidencia de la república con representación mixta entre sociedad civil (dos tercios) y gobierno responsable por la política de seguridad alimentaria- al programa PAA África. Incluso, cabe señalar que las y los consejeros representantes de organizaciones sociales en el CONSEA han estado presentes en grupos consultivos y de trabajo del programa de cooperación. También en actividades nacionales e internacionales, incluyendo misiones técnicas en los países africanos y seminarios internacionales del proyecto. En los encuentros in locus en los cuales fueron parte, buscaron contribuir en la creación de mecanismos de participación social de los agricultores y de la comunidad escolar en las naciones en las cuales se implementa el PAA África, intercambiando experiencias con las organizaciones de la sociedad civil africanas implicadas en los proyectos.

27No obstante, de acuerdo a la evaluación de los representantes del CONSEA entrevistados que han actuado directamente en dichas instancias, el monitoreo y contraloría social del programa aún es un desafío, pues en los pocos casos participativos, cuando los hay, –como en Mozambique, donde la Unión Nacional de Campesinos (UNAC) acompaña de cerca el proyecto a través de un grupo consultivo nacional- poseen un carácter informal, es decir, no existen instrumentos formales que aseguren la consulta y la participación social en las etapas de diseño e implementación de los proyectos de cooperación.

  • 17 “Pesquisadora da Embrapa avalia implantação de programas sociais brasileiros na África”. Instituto (...)

28Otra cuestión problemática se refiere a su sustentabilidad financiera, ya que los recursos para la compra de los alimentos son externos y no locales. Según afirma Maya Takagi, investigadora de EMBRAPA y exsecretaria de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, la adquisición de alimentos del PAA África es realizada por los socios a través del programa de cooperación. No obstante, la idea es que los proyectos en cada país sean sustentables a largo plazo y que los alimentos puedan ser comprados, con recursos del gobierno nacional y/o local, una vez que se finalice la iniciativa17.

29Dicho problema se relaciona directamente a otro, que tiene que ver con el hecho de no incorporar un principio clave del programa, es decir, el desarrollo a nivel local. Uno de los principales socios que lo ejecuta, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), no incorporó, en su integralidad, la visión de las compras locales con los agricultores familiares, ya que sigue importando granos para sus acciones de ayuda alimentaria en África. Así, aunque ha buscado comprar directamente a los pequeños agricultores o a las organizaciones campesinas locales africanas, sigue reproduciendo su tradicional modo de operar, que es por medio de la adquisición de alimentos de naciones desarrolladas (o en desarrollo) para sus acciones de asistencia y que, luego, son destinados a los estados en situación de emergencia.

30Esta ha sido una evaluación de las consejeras y consejeros del CONSEA que participaron en las instancias de gestión o intercambio de experiencias del PAA África y que, además, apuntaron a que desde los organismos internacionales que participan (FAO y PMA) se han observado pocas prácticas agroecológicas, impulsando el uso de paquetes agroquímicos para los agricultores beneficiarios de los proyectos.

  • 18 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “O PAA África e a participação da sociedade civil: (...)

31Así, consideramos que esta sería otra contradicción detectada en el PAA África, que se relaciona con la inocuidad de los alimentos. El PMA sigue utilizando productos (harinas) biofortificados o preparados para las meriendas escolares, que aun cuando puedan mejorar las condiciones nutricionales de las niñas y los niños beneficiarios del programa, no contribuyen a soluciones de mediano y largo plazo. Así, siguen reproduciendo patrones históricos de dependencia de la ayuda alimentaria desde los países africanos hacia los organismos multilaterales. En consecuencia, no promueven la soberanía alimentaria que este tipo de cooperación debería impulsar y que, además, está fuertemente presente en su discurso18.

  • 19 Íbid.
  • 20 Altieri, Miguel A. y Nicholls, Clara Inés. “Agroecología y resiliencia al cambio climático: princi (...)

32Las contradicciones mencionadas igualmente reflejan otro problema de fondo, que se refiere al modelo de producción que se ha impulsado desde el PAA África y la puja de intereses entre el agronegocio y la agricultura familiar. Sobre todo, la utilización de organismos genéticamente modificados, monocultivos de larga escala, fertilizantes y pesticidas contaminantes, que son, comprobadamente, contrarios a las prácticas de mitigación y adaptación al cambio climático y a la seguridad alimentaria en sí misma1920.

33En dicha lucha de intereses se observa un influyente actor que ha participado, activamente, en los programas de cooperación Sur-Sur en materia de agricultura y SAN. Se trata de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA), compañía estatal vinculada al Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA) y referente en el desarrollo de tecnologías para la agricultura, la producción de alimentos, fibras y agroenergía y combustibles.

  • 21 EMBRAPA, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. “Atuação Internacional”. Disponible en: http (...)

34Actualmente, es el órgano de gobierno con mayor cantidad de iniciativas, junto a la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)21, lo cual demuestra su peso en la cooperación y manifestaría la incidencia que el Ministerio de Agricultura ejerce sobre el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto último, habría favorecido la promoción de la ABC en el exterior.

  • 22 Pese al potente discurso de empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta, Basf, Dow y DuPont, para cita (...)
  • 23 Un claro ejemplo es su tradicional vinculación con la multinacional estadounidense Monsanto, empre (...)

35Empero, la actuación de EMBRAPA, en la cooperación, ha sido polémica desde el punto de vista de los actores que promueven la política de seguridad alimentaria en Brasil y la CSS en la materia. Esto pasa, pues la estatal es promotora de un modelo de desarrollo agrícola controvertido, para los defensores de la SAN y de la soberanía alimentaria, por promover la utilización de tecnologías de artificialización de la agricultura –como el uso de agroquímicos y la modificación genética de semillas22-, volcada a la producción exportadora y favoreciendo, especialmente, al agronegocio y a las grandes corporaciones transnacionales de insumos agrícolas23.

  • 24 “Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) aprova acordo entre Monsanto e Embrapa”. Valor (...)
  • 25 “Embrapa, o acordo com a Monsanto e a privatização da `neutralidade científica`". Por Horacio Mart (...)

36Así, a nuestro entender, pese a que EMBRAPA sea una empresa estatal que debería ofrecer servicios públicos, su consonancia con los intereses de las transnacionales productoras de insumos y de productos agrícolas resulta evidente. Un reflejo de este hecho es el caso de la licencia concedida por Monsanto, en 2013, para que EMBRAPA pueda comercializar variedades de algodón transgénico24. Todo este debate es aún más polémico cuando los intereses del agronegocio, que están en el seno de EMBRAPA, se expanden a través de la transferencia tecnológica para países en desarrollo en el ámbito de la cooperación Sur-Sur. Por ejemplo, los programas aquí analizados, que se han implementado, en África,25 sustentados por una retórica de seguridad alimentaria, combate a la pobreza y estímulo de la agricultura familiar.

  • 26 Souza, Darana y Klug, Israel. “A Multidimensional Approach to Food Security: PAA Africa”. Poverty (...)
  • 27 “Missão em Moçambique capacita técnicos e extensionistas do IIAM”. EMBRAPA, 30 de mayo de 2014. Di (...)

37Sobre la base del análisis de documentos oficiales -respecto a la actuación de la EMBRAPA, con el apoyo de la Agencia Brasileña de Cooperación-, observamos que se ha realizado la transferencia de tecnologías agrícolas hacia los estados africanos en el marco del PAA África26. Incluso, la empresa estatal tiene una oficina regional para África, la cual se encuentra en Mozambique. Con el objetivo de apoyar al programa de compras locales gubernamentales para la alimentación escolar, EMBRAPA ha invertido, en el fortalecimiento del Instituto de Investigación Agraria de Mozambique (IIAM), a través de la investigación y la capacitación de técnicos sobre la producción de hortalizas. Dichas acciones cuentan con recursos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y de universidades estadounidenses27.

38Por el tipo de actividades que la ABC y la EMBRAPA implementan en el PAA África, también podrían estar vinculadas a las acciones del ProSavana (iniciativa que veremos a continuación), ejecutado en Mozambique, pues este programa igualmente prevé el fortalecimiento del IIAM por medio de la transferencia de tecnología y cuenta con la colaboración y financiamiento de la USAID.

39Sin embargo, a partir del relato de los entrevistados del CONSEA, se menciona la existencia de “varias EMBRAPAS”, ya que la actuación internacional de la compañía sería muy heterogénea. Existiría una parte de los proyectos de la estatal que actúan en conjunto y en la misma dirección que el Consejo (del CONSEA), es decir, a favor de la soberanía y seguridad alimentaria. No obstante, habría otra más alineada con el modelo productivista del agronegocio. En tal sentido, puede corroborarse un conflicto entre los esquemas de cooperación promovidos por la empresa, que se configuran en dos polos. Uno, comprende la cooperación en el campo del combate contra el hambre, apoyados en la experiencia de los programas sociales, mientras que, el otro, se vincula al agronegocio y a los preceptos de la Revolución Verde.

ProSavana

40El segundo caso emblemático, de la colaboración con África, que queremos destacar es el ProSavana, que es un proyecto de cooperación técnica trilateral iniciado, en 2011, entre la Agencia Brasileña de Cooperación, la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) y el Instituto de Investigación Agraria de Mozambique (IIAM). La iniciativa es ejecutada por EMBRAPA.

  • 28 EMBRAPA, Empresa Brasileira e Pesquisa Agropecuária. “ProSavana”. Disponible en: https://www.embra (...)

41El ProSavana se implementa en la región del Corredor de Nacala, en Mozambique, y, según EMBRAPA, tiene como objetivo la mejoría de la capacidad del Instituto de Investigación Agraria de Mozambique y la transferencia de tecnología en agricultura tropical para el aumento de la producción agrícola en el país28.

  • 29 La Savana característica de la región de Nacala es muy similar al Cerrado brasileño y el proyecto (...)

42A pesar de eso, han surgido ciertas controversias, porque la iniciativa implementada utiliza cerca de 14.000.000 de hectáreas de tierras, supuestamente desocupadas, para que compañías brasileñas del agronegocio puedan establecer haciendas industriales destinadas a la producción de soja, maíz y algodón, entre otros cultivos. Estos últimos serían exportados por empresas japonesas, reproduciendo un proyecto muy similar a otro puesto en marcha, anteriormente y en la región del cerrado de Brasil, en cooperación con la JICA29.

  • 30 Schlesinger, Sergio. Cooperação e investimentos do Brasil na África. O caso do ProSavana em Moçamb (...)

43La legislación mozambiqueña sobre el uso de tierras favorece la concesión a extranjeros, lo que habría despertado gran interés del agronegocio brasileño, que ve la colaboración agrícola entre la ABC, la JICA y el gobierno de Mozambique como una excelente oportunidad de negocios. Cabe señalar que la tierra, en Mozambique, es propiedad del estado, pero puede ser utilizada en régimen de concesión -se da por 50 años, renovables por otros 50, a través de un impuesto anual de menos de diez dólares por hectárea- y está abierta a foráneos. Una de las razones por la cual ha despertado gran interés del agronegocio brasileño, según declara el presidente de la Asociación Mato-Grossense de los Productores de Algodón, es la siguiente: “Moçambique é um Mato Grosso no meio da África, com terra de graça, sem tanto impedimento ambiental e frete mais barato para a China. Hoje, além da terra ser caríssima em Mato Grosso, é impossível obter licença de desmate e limpeza da área”30.

  • 31 “Projeto brasileiro ProSavana poderá deslocar milhões de camponeses no norte de Moçambique”. Por U (...)

44Empero, las supuestas “tierras disponibles” o “desocupadas”, anunciadas por el ProSavana, parecen abrigar a millones de familias campesinas. A causa del proyecto, podrían perder el derecho de uso de las tierras, provocando un enorme impacto social negativo. En ese sentido, las organizaciones campesinas en Mozambique se han organizado en torno a este problema, reivindicando el derecho a la información, a la revisión de la iniciativa y reclamando su participación en las definiciones del mismo, lo cual se habría dado a puertas cerradas entre los gobiernos31.

45Así, el ProSavana evidenciaría algunas contradicciones de la cooperación Sur-Sur de Brasil en el campo de la agricultura. De todas formas, vale señalar que este tipo de proyectos de cooperación promovidos por la administración brasileña, a través de la ABC y de la EMBRAPA, apenas demuestran el apoyo estatal al monocultivo exportador en detrimento de la agricultura familiar y campesina, además del peso político y económico del agronegocio en la política doméstica y exterior de Brasil.

46A partir de los testimonios de los entrevistados de los ministerios de Desarrollo Social y de Desarrollo Agrario, advertimos que actores involucrados con la implementación de Política Nacional de SAN en Brasil se han posicionado en forma contraria al ProSavana y al modelo de desarrollo que éste representa. En sus relatos, se indicó que estas iniciativas no son sustentables, ni favorecen a la soberanía de los pueblos, sino que, más bien, son “modelos de cooperação baseados em exploração de grandes empresas e a gente discorda disso”.

47Igualmente, el CONSEA se ha manifestado en contra del ProSavana y de proyectos similares promovidos por la ABC. Esto, defendiendo los principios del concepto de seguridad alimentaria y nutricional brasileño, los mismos en los cuales se basa la política nacional de SAN y que, según los entrevistados, deberían pautar la CSS brasileña. En esa línea se ha expresado el CONSEA, en una declaración de fines de 2013, en la cual propone lineamientos para la construcción de la política de CSS en SAN:

  • 32 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 007/2013/ (...)

Os modelos de desenvolvimento impulsionados pela cooperação brasileira no campo da segurança alimentar e nutricional devem se pautar pela promoção do direito humano à alimentação e da soberania alimentar, com ênfase no fortalecimento da agricultura familiar, camponesa e indígena, a produção de base agroecológica e orgânica, reconhecendo as formas coletivas de produção, promovendo a igualdade de gênero e valorizando as práticas e saberes tradicionais, a cultura e os modos de vida locais.32

  • 33 Vunjanhe, Jeremias y Adriano, Vicente. Segurança Alimentar e Nutricional em Moçambique: um longo c (...)

48En esta línea, investigadores especialistas en SAN también han apuntado a las debilidades de los proyectos de cooperación brasileña en Mozambique, afirmando que, más allá de contribuir a la seguridad alimentaria, han colocado a las comunidades en situación de inseguridad alimentaria, ya que pierden su principal medio de supervivencia, que es la tierra. Además, se ha excluido a los actores locales, perpetuando la pobreza en el país. Es por este motivo que consideran que el Prosavana es un modelo de desarrollo que genera desigualdad33.

Consideraciones finales

49Según indicamos en las páginas anteriores, la cooperación Sur-Sur brasileña en África en materia de seguridad alimentaria ha tenido sus contradicciones. Más allá del resultado positivo en las poblaciones y localidades beneficiarias -que es indudable y produce impactos sociales significativos, además de expresar el compromiso asumido por el gobierno de Lula da Silva de fortalecer la política africana-, también ha reflejado modelos opuestos de desarrollo agrario y de seguridad alimentaria y nutricional.

50Las contradicciones se refieren al hecho de que las iniciativas han sumado diversos intereses, que no eran solamente aquellos de los actores que participaron directamente en la construcción de la política nacional de SAN en Brasil, como el CONSEA, el MDS y el MDA. La CSS en SAN también congregó intereses del Ministerio de Relaciones Exteriores, de su Agencia de Cooperación y de los otros interlocutores nacionales, como el caso de EMBRAPA. Así, consideramos que la diversidad de actores podría inducir distintos conceptos de cooperación Sur-Sur en seguridad alimentaria, los cuales podrían ser incompatibles.

51Tomando en cuenta las expresiones de los actores clave entrevistados, percibimos una “tensión” entre la política brasileña de promoción agrícola-comercial y los objetivos de la diplomacia solidaria de combate al hambre. Esto, pues, a la par de la intensificación de los flujos comerciales y de inversión de empresas brasileñas en países latinoamericanos, asiáticos y africanos -especialmente en áreas de minería, infraestructura y agronegocio-, también se han observado ciertas violaciones de derechos humanos -incluyendo los ambientales-, las cuales han sido perpetradas por empresas brasileñas.

52Es importante precisar que el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria son actores que poseen un modelo de desarrollo alineado con la perspectiva de una agricultura comercial en escala para exportación. Esta última, utiliza tecnologías de transgenia, usa agroquímicos y realiza la fortificación de alimentos, que, entre otros elementos, son conocidos como factores de inseguridad alimentaria para las poblaciones. Ambos organismos tienen a la Agencia Brasileña de Cooperación como un importante aliado.

53En este sentido, consideramos a la ABC como un “actor dual” en el escenario de la CSS en SAN brasileña, ya que en la relación, a veces conflictiva, transita con grupos muy diversos que, incluso, representan perspectivas opuestas respecto a la actuación de Brasil en el campo de la seguridad alimentaria a nivel internacional (como los dos órganos mencionados anteriormente y el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, el Ministerio de Desarrollo Agrario, la Coordinación-General de Acciones Internacionales de Combate al Hambre y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional).

  • 34 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 18/2008/C (...)

54Además, señalamos que el CONSEA, en especial y significativamente, ha contribuido en la propuesta de una agenda internacional en materia de seguridad alimentaria y nutricional que se base en el respeto a la soberanía de los pueblos y en la promoción del derecho humano a la alimentación adecuada. En este sentido, estableció principios orientadores de la actuación Brasil en otras naciones del Sur, lo cual se basa en a) universalidad y equidad en el acceso a una alimentación adecuada y saludable; b) participación social y transparencia; c) respeto a la soberanía alimentaria y realización del derecho humano a la alimentación adecuada y saludable; y d) solidaridad, complementariedad y cooperación -mismos que están guiados por el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional34.

  • 35 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 007/2013/ (...)

55El Consejo recién aludido también ha defendido que los programas impulsados por la cooperación brasileña, en materia de seguridad alimentaria y nutricional, deben basarse en la “promoción del derecho humano a la alimentación y de la soberanía alimentaria, con énfasis en el fortalecimiento de la agricultura familiar, campesina, indígena, la producción de base agroecológica y orgánica, reconociendo las formas colectivas de producción, promoviendo la igualdad de género y valorizando las prácticas y saberes tradicionales, la cultura y lo modos de vida locales”35. Asimismo, ha buscado llamar la atención en las contradicciones que han surgido en la cooperación Sur-Sur brasileña y a la necesidad de establecer bases y directrices para la misma. Por esto, consideramos que la actuación del Consejo ha contribuido a la necesaria definición de la política de cooperación en seguridad alimentaria del país, lo que podría subsanar la difusión de modelos incoherentes en los proyectos de CSS y armonizando las iniciativas de los actores involucrados.

56Finalmente, identificamos dos modelos en las iniciativas de CSS en SAN implementadas en África. Uno, se refiere a uno de tipo agroindustrial -volcado hacia la exportación, enfocado, básicamente, en impulsar la producción de biocombustibles e impulsado por la EMBRAPA-, mientras que, el otro, se refiere a promover la agricultura familiar agroecológica -de pequeña escala y con énfasis en el consumo interno y el combate contra el hambre-, mismo que se basa en experiencias de programas sociales brasileños como el PAA y es implementado por el MDS y el MDA. En consecuencia, entendemos que, según las iniciativas aquí analizadas, las contradicciones expresadas en los programas de Brasil sobre cooperación en SAN en África, muestran la puja de intereses diversos al interior del gobierno brasileño en relación a sus iniciativas en el exterior. Así, el tipo de modelo “exportado” dependería de quién es el actor que protagoniza la cooperación y de cuáles son las motivaciones del interlocutor beneficiario de la misma. Entonces, el resultado, para establecer conceptos comunes de lo que se entiende por cooperación Sur-Sur en seguridad alimentaria y nutricional, estaría supeditado a la voluntad política y a los grupos que puedan ejercer mayor incidencia en su definición. Las incongruencias que emergen de la cooperación brasileña en África -como en el caso de la actuación de EMBRAPA en relación a otros actores, como la CGFOME, el MDA y el MDS-, finalmente reflejan las propias contradicciones entre los distintos modelos de desarrollo agrícola y seguridad alimentaria en Brasil, los cuales reúnen a la agricultura industrial exportadora y a la agricultura familiar. Esto último, en una coexistencia nada pacífica.

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Notes

1 MDA, Ministério do Desenvolvimento Agrário. Fome Zero. A experiência brasileira. Graziano da Silva, J., Del Grossi, M. E., Galvão de França, C. (orgs), Série NEAD Especial, 362 p.

2 Keohane, Robert. “Lilliputian`s dilemmas: small states in International Politics”. International Organization, Cambridge University Press, vol. 23, no 2, 1969, pp. 291-310.

3 Soares de Lima, Maria Regina. “A Política Externa Brasileira e os Desafios da Cooperação Sul-Sul”. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília vol. 48, no 1, 2005, pp. 24-59.

4 El Fome Zero fue la principal estrategia gubernamental del gobierno de Lula da Silva (2003-2010), que reunió diversos programas de combate al hambre y la pobreza y que orientó las políticas económicas y sociales del país. Para más información: http://www.fao.org/docrep/016/i3023s/i3023s00.htm

5 Lechini, Gladys. “¿La cooperación Sur-Sur es aún posible? El caso de las estrategias de Brasil y los impulsos de Argentina hacia los estados de África y la nueva Sudáfrica”. En Política y movimientos sociales en un mundo hegemónico. Lecciones desde África, Asia y América Latina. Boron, A. A. y Lechini, G. CLACSO, Buenos Aires, 2006, pp. 313-342.

6 MRE, Ministério das Relações Exteriores. Balanço de Política Externa 2003-2010. Brasília, 2010,46 p.

7 FAO, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial. Roma, 1996, 33 p.

8 Mendonça Leão, Marília y Maluf, Renato. A construção social de um sistema público de segurança alimentar e nutricional: a experiência brasileira. Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos y Oxfam, 2013,72 p.

9 MRE, Ministério das Relações Exteriores. “Diálogo Brasil-África sobre Segurança Alimentar, Combate à Fome e Desenvolvimento Rural: Adoção de Documento Final”. Nota no 302, Brasília, 13 de mayo de 2010.

10 El Programa Purchase for Progress (P4P) fue creado en 2008, por el PMA, con el objetivo de promover el acceso a los mercados para pequeños agricultores en 20 países. Además de comprar los excedentes de los agricultores para sus programas de alimentación, el P4P también apoya a que encuentren nuevos mercados a través de la vinculación de los agricultores a una red de socios compradores de alimentos.

11 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “Sobre”. Disponible en: http://paa-africa.org/pt/about/paa-africa/ ( consulta: 15/08/2015).

12 Ibid.

13 CGFOME, Coordenação-Geral de Ações Internacionais de Combate à Fome. Compilado 2007-2013, Contribuições Financeiras. Ministério das Relações Exteriores, Brasília, 2014.

14 Íbid.

15 “Diálogo entre Brasil e África contribui para o combate à fome”. FAO, 04 de julio de 2012. Disponible en: http://pressroom.ipc-undp.org/dialogo-entre-brasile-africa-contribui-para-o-combate-a-fome/?lang=pt-br (consulta: 15/08/2015).

16 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “O PAA África e a participação da sociedade civil: visões, limites e caminhos para o futuro. Documento de apoio à Plenária do CONSEA”. 2015.

17 “Pesquisadora da Embrapa avalia implantação de programas sociais brasileiros na África”. Instituto Lula. 14 de junio de 2013. Disponible en: http://www.institutolula.org/pesquisadora-da-embrapa-avalia-implantacao-de-programas-sociais-brasileiros-de-na-africa (consulta: 03/07/2014).

18 PAA África, Purchase from Africans for Africa. “O PAA África e a participação da sociedade civil: visões, limites e caminhos para o futuro. Documento de apoio à Plenária do CONSEA”. 2015,18 p.

19 Íbid.

20 Altieri, Miguel A. y Nicholls, Clara Inés. “Agroecología y resiliencia al cambio climático: principios y consideraciones metodológicas”. Agroecología, vol. 8, no 1, 2013, pp. 7-20.

21 EMBRAPA, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. “Atuação Internacional”. Disponible en: https://www.embrapa.br/atuacao-internacional (consulta: 03/07/2014).

22 Pese al potente discurso de empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta, Basf, Dow y DuPont, para citar las principales multinacionales, en relación a las bondades de la biotecnología de alimentos y la supuesta contribución a la seguridad alimentaria del planeta, los efectos negativos producidos por los agroquímicos y las semillas genéticamente modificadas ya son conocidos y comprobados. Su uso en Brasil ha sido condenado por los ministerios de Salud y de Medio Ambiente. Muchos de estos insumos liberados en el país fueron condenados por diversos consejos científicos a nivel global, como la Comisión Europea, el Consejo Internacional de Ciencia y la Royal Society, entre otros. Para más información, ver nota: “Transgênicos: crescimento sem límites”. Por Andrea Lazzarini Salazar. Le Monde Diplomatique Brasil, 1 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=745 (consulta: 03/07/2014).

23 Un claro ejemplo es su tradicional vinculación con la multinacional estadounidense Monsanto, empresa radicada en Brasil desde 1963. Desde la década del 90, EMBRAPA y Monsanto poseen contratos de cooperación técnica para el desarrollo de semillas transgénicas. En 2006, crearon el Fondo de Investigación EMBRAPA-Monsanto que hasta 2011 sumaba 29.000.000 de reales. Cabe aclarar que parte de los recursos del fondo provienen de los royalties de la venta de semillas modificadas.

24 “Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) aprova acordo entre Monsanto e Embrapa”. Valor Econômico, 07 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.valor.com.br/agro/3225774/cade-aprova-acordo-entre-monsanto-eembrapa (consulta: 03/07/2014).

25 “Embrapa, o acordo com a Monsanto e a privatização da `neutralidade científica`". Por Horacio Martins de Carvalho. MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra), 16 de diciembre de 2010. Disponible en: http://www.mst.org.br/Embrapa-e-a-privatizacao-da-neutralidade-cientifica-Horacio-Martins-de-Carvalho (consulta: 03/07/2014).

26 Souza, Darana y Klug, Israel. “A Multidimensional Approach to Food Security: PAA Africa”. Poverty in Focus, International Policy Center of Inclusive Growth - UNDP, no 24, 2012, pp. 16-18.

27 “Missão em Moçambique capacita técnicos e extensionistas do IIAM”. EMBRAPA, 30 de mayo de 2014. Disponible en: https://www.embrapa.br/hortalicas/busca-de-noticias/-/noticia/1759361/missao-em-mocambique-capacita-tecnicos-e-extensionistas-do-iiam. “Embrapa-PAA África: primeiros passos em Moçambique”. PAA África, 15 de julio de 2014. Disponible en: http://paa-africa.org/pt/2014/07/15/parceria-entre-embrapa-e-paa-africa-da-seus-primeiros-passos-em-mocambique/ (consulta: 03/07/2014).

28 EMBRAPA, Empresa Brasileira e Pesquisa Agropecuária. “ProSavana”. Disponible en: https://www.embrapa.br/prosavana (consulta: 03/07/2014).

29 La Savana característica de la región de Nacala es muy similar al Cerrado brasileño y el proyecto de cooperación es muy similar al implementado en grandes extensiones de tierra en esta región brasileña, que desde fines de la década de los 60 cuenta con el apoyo de la JICA para la producción de caña de azúcar y soja para exportación. Más información: “Moçambicanos denunciam a saga do agronegócio em usurpar suas terras”. Por Aunício da Silva. Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), 10 de abril de 2013. Disponible en: http://www.mst.org.br/Camponeses-mocambicanos-denunciam-a-saga-doagronegocio-em-usurpar-suas-terras (consulta: 03/07/2014).

30 Schlesinger, Sergio. Cooperação e investimentos do Brasil na África. O caso do ProSavana em Moçambique. Rio de Janeiro: Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), 2013.

31 “Projeto brasileiro ProSavana poderá deslocar milhões de camponeses no norte de Moçambique”. Por Unión Nacional de los Campesinos de Mozambique, Vía Campesina África y Grain. Brasil de Fato, 11 de diciembre de 2012. Disponible en: http://www.brasildefato.com.br/node/11330 (consulta: 03/07/2014).

32 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 007/2013/CONSEA. Sobre a política nacional de cooperação internacional no campo da segurança alimentar e nutricional”. Brasília, 5 de dezembro de 2013.

33 Vunjanhe, Jeremias y Adriano, Vicente. Segurança Alimentar e Nutricional em Moçambique: um longo caminho por trilhar. Centro de Referencia em Segurança Alimentar e Nutricional (CERESAN). Textos para Discussão no 6, 2015,93 p.

34 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 18/2008/CONSEA”, Brasília, 12 de dezembro de 2008.

35 CONSEA, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. “Exposição de Motivos no 007/2013/CONSEA”. Brasília, 05 de dezembro de 2013.

Auteur

Licenciada en Ciencias Sociales por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo, Brasil. Magíster en Integración y Cooperación Internacional y doctoranda en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina.