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Bolivia: el vivir bien entre cambios y continuidades, las políticas sociales y de empleo
p. 357-376
Texte intégral
Introducción
1Las políticas públicas constituyen los medios a través de los cuales se expresa la concreción de una visión de país, sin embargo la ejecución y viabilidad de las mismas está permeada por el contexto, la institucionalidad y las condiciones objetivas en las que éstas se aplican lo que da lugar a cambios tanto en el diseño como en sus propósitos originales con resultados que no siempre responden a las concepciones originales. Es el caso del vivir bien que como paradigma post neoliberal representa una alternativa de una nueva forma de concebir la reproducción social, económica y política, en su aplicación ha estado limitada en parte por sus diferentes conceptualizaciones y la dificultad de su operacionalización práctica, aspectos que se han traducido en políticas que en los hechos se han expresado en una combinación de cambios profundos y de acciones desarrollistas tradicionales.
2En este marco el objetivo de este artículo es mirar a través del vivir bien las políticas sociales y de empleo aplicadas en Bolivia en el periodo 2006 – 2019 y establecer en qué medida éstas implicaron cambios y continuidades, destacando al final que el sector de las denominadas ocupaciones no convencionales constituyen el espacio con potencialidades de aplicación de este nuevo paradigma.
Referencias
3En un escenario mundial que requería recomponer la dinámica capitalista afectada por los problemas de endeudamiento de los países atrasados cuya solución se plasmó en las prescripciones del Consenso de Washington, Bolivia no fue la excepción. En el primer lustro de los años ochenta del siglo pasado ante la caída de los precios internacionales y elevado endeudamiento externo enfrentó insolvencia para cubrir el servicio de su deuda externa, una fuerte crisis fiscal y una hiperinflación que redujo todas las posibilidades del crecimiento económico.
4En este contexto la salida ante tan crítica situación fue la implementación de medidas radicales con una fuerte orientación liberal, así en 1985 se establecía el ajuste estructural que posteriormente devino en un programa de reformas estructurales orientadas a promover el “buen funcionamiento del mercado”. Se liberalizaron los precios de casi todos los bienes y servicios básicos así como la tasa de interés, tipo de cambio, el comercio exterior, la cuenta capital, se flexibilizó el mercado laboral, se privatizaron las empresas públicas, se facilitó la inversión extranjera, se ajustaron las cuentas fiscales, se redujo la participación del Estado a un papel regulador y al apoyo de algunas políticas sociales focalizada en el combate a la pobreza vía acciones de corte liberal. Una evaluación posterior del Banco Mundial refiere que Bolivia fue uno de los pocos países donde se aplicaron casi todas las reformas sugeridas en el consenso de Washington (Banco Mundial, 2005).
5En el ámbito político entre 1985 al 2005 gobernaron los partidos que con algunas diferencias de matiz apoyaron las reformas liberales, fue el periodo de la denominada democracia pactada lo cual significó la alternancia de las organizaciones políticas que si bien compartían el programa de reformas estructurales tenían diferencias de matiz y de representatividad de los sectores dominantes. Cabe mencionar, durante estos años, el importante papel de la cooperación internacional destacando el Banco Mundial, el FMI, el BID que no solo apoyaron las reformas con recursos sino fundamentalmente a través de sus condicionalidades en la recomendación y aplicación de distintas políticas económicas y sociales.
6Los resultados sociales no fueron alentadores la pobreza se mantuvo afectando a más del 60 % de la población y a más de 85 % de la población rural, la tasa de desocupación en promedio estuvo alrededor del 6 % con elevados índices de subempleo, el ingreso se concentró en las capas más altas expresado en un Gini del 0.53. En términos económicos el crecimiento que observó una tendencia creciente hasta el año 1999 (4 % en promedio anual) posteriormente acusó una caída hasta situarse en el 1.7 % en el 2001. Otro factor a destacar fue la exclusión y marginación de significativos sectores sociales, en especial de la población indígena, de la distribución del producto, de la vida política nacional y de la toma de decisiones, situación que a la larga exacerbó los ánimos de un importantes segmento de la población que ante la evidencia de no percibir mejoras en sus condiciones de vida interpelaron a los gobiernos originando un clima de creciente tensión social.
7Tenuemente durante este periodo fueron fermentando respuestas a la política neoliberal que se manifestaron en toda su amplitud en la primera mitad de los años 2000, se cuestionó la privatización de las principales empresas estratégicas, se incorporó el discurso de la descolonización y la necesidad una nueva constitución política que incorpore un nuevo marco de relacionamiento societal y una sociedad basada en valores comunitarios y colectivos. Los momentos más álgidos de este proceso se vivieron en el 2003 que luego de un enfrentamiento entre las fuerzas del ejército y policía con los movimientos populares y un saldo de más de 70 muertos el presidente en ejercicio renunció, luego dos presidentes en el lapso de dos años asumieron el gobierno171, el último llamó a lecciones en el 2005. Resultado de estos comicios resultó ganador el MAS IPSP172 cuyo gobierno se extiende hasta el presente con un breve interregno el año 2020.
El vivir bien y los cambios esperados
8Una vez en el gobierno el MAS incorporó en sus planes y en la nueva Constitución Política del Estado la mayor parte de las demandas de los movimiento sociales. El elemento central de la propuesta del nuevo gobierno fue el Vivir Bien considerado como un nuevo paradigma civilizatorio sustentado en parte en los valores de las comunidades indígenas, entendido de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 -2011 como “el acceso y disfrute de los bienes materiales y de la realización efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos” p. 10 se deriva de esta visión que no se puede vivir bien si los demás viven mal, que es necesario vivir en equilibrio con la naturaleza y entre nosotros, se destaca que esta enfoque es diferente del vivir mejor occidental que es individual, separado y a expensas de los demás y alejado de la naturaleza.
9El paradigma del Vivir Bien se sustenta en los valores de la solidaridad, la complementariedad, la reciprocidad, la cooperación, el diálogo y el respeto de la naturaleza y que no es permisible la dominación cultural y la discriminación racial. Al crecimiento económico se lo concibe como el proceso de interacción entre identidades, la articulación de redes de intercambio e interculturalidad, la estimulación de formas producción y la constitución de instituciones para la protección, promoción de la diversidad y de los derechos en el proceso productivo. (PND 2006 -2011). Se establece que el logro del Vivir Bien debe ser un proceso colectivo que integre las dimensiones sociales, culturales, políticas, económicas y ecológicas que permita el encuentro armonioso entre los hombres con la Madre Tierra (Ley de la Madre Tierra, 2008). También la descolonización hace parte del Vivir Bien en cuanto promueve la eliminación de la discriminación racial y cultural, el reconocimiento de los saberes tanto de las naciones originarias como de los de población urbana (PND 2006 -2011).
10Tomando en cuenta los anteriores aspectos la Nueva Constitución Política del Estado aprobada por la Asamblea Constituyente en el 2009 estableció el andamiaje normativo de los cambios que regirán en el país. Define a Bolivia como un Estado Plurinacional (artículo 1) fundado en el pluralismo político, económico, jurídico y cultural. En lo económico (art 306) se reconoce la economía plural constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa sustentada en los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, e igualdad, donde predomine la búsqueda del Vivir Bien. Se establece que el Estado en lo económico (art 309) asumirá las funciones de dirigir y regular la economía, participar directamente en la economía y promover la distribución equitativa de la riqueza.
11Con el propósito de viabilizar el proceso económico se propuso el Nuevo Modelo Económico, Social, Comunitario y Productivo. El objetivo del modelo es cambiar el patrón primario exportador, construir un país industrializado y productivo sustentado en la inversión de los excedentes del sector estratégico (hidrocarburos, minería) en aquellos sectores que son generadores de ingresos y empleo. En adición se considera que el principal motor del crecimiento es la dinamización de la demanda interna a través de la inversión y el gasto público sin descuidar las posibilidades de exportación. (Ministerio de Economía y Finanzas, 2011).
12En el año 2013 se define la Agenda Patriótica 2025, la cual establece los propósitos de largo plazo. La Agenda esta estructurada en 13 pilares entre lo que destacan la erradicación de la pobreza extrema, la universalización de los servicios básicos, la mejora de la educación y la salud, el desarrollo productivo, la soberanía alimentaria, la administración de los recursos naturales, el medio ambiente, y la integración regional con otros países. (Agenda Patriótica 2025, 2013).
13Uno de los aspectos centrales que se debe destacar en el denominado proceso de cambio es la importante inclusión de las poblaciones originarias e indígenas que durante la mayor parte de la vida republicana estuvieron marginados de la participación política, económica y social. Por primera vez un gobernante provenía de estos sectores, en la Asamblea Plurinacional su presencia fue mayoritaria, en la gestión pública empezaron a ocupar cargos de dirección, en las universidades públicas principalmente del occidente la presencia de la población de origen indígena es mayoritaria, en el ámbito económico donde sus actividades se invisibilizaban bajo el denominativo de economía informal se ha demostrado capacidades de producción importantes.
14En fin estos sectores se sintieron revindicados en una sociedad estructurada por persistentes y profundos clivajes étnicos y de clase (Wanderley, 2009), el proceso de cambio dibujó un país un tanto distinto de las década anteriores, ahora la participación de los sectores excluidos definen en muchos casos las orientaciones centrales de las políticas económicas y sociales y ejercen sus derechos a la educación y la salud (Informe de Desarrollo Humano, 2011). Esta fue una de las tareas pendientes y necesarias para que Bolivia pueda construir su futuro en un marco de una democracia inclusiva y participativa
Sobre la política social
15En general se puede observar que en el periodo 2006 al 2019 hubo cambios y transformaciones importantes aun cuando también persistieron las continuidades, los cambios estuvieron asociados a tratar de implementar y operativizar la visión del vivir bien, tarea compleja en cuanto si bien se comprendía sus principios sin embargo en la práctica del diseño de las políticas sociales hubo una diversidad de interpretaciones de como traducirlo en acciones operativas y orientadas hacia el cambio. Con relación a las continuidades estas se originaron por dos motivos el primero, dada la urgencia de implementar acciones en el área social, durante los primeros años de gobierno con algunas modificaciones de matiz se dieron continuidad a muchas políticas sociales. El segundo motivo fue por un lado la influencia y los compromisos de Bolivia ante los organismos internacionales173 y la influencia indirecta a través del financiamiento de entidades como el Banco Mundial, BID y la cooperación bilateral, por otro lado la misma burocracia estatal que interpretaba en muchos casos el vivir bien muy próximo a la visión tradicional del bienestar material.
16En el nuevo gobierno se consideró que la política social es una función del Estado y constituye una herramienta para mejorar las condiciones de vida de los más postergados y excluidos, asegurar mínimos de bienestar, proteger a la población vulnerable y generar mayor inclusión y equidad, que contribuyan al logro del Vivir Bien. (Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas UDAPE, 2016) bajo esta visión en el Plan de Desarrollo 2006-2011 se establece que las políticas sociales deben ser acciones articuladas entre múltiples sectores, para superar la exclusión social e inequidades económicas y sociales, fomentando el desarrollo integral de las personas y su relación armónica con la naturaleza, lo cual implicaba la coordinación de políticas de carácter universal con políticas de focalización poblacional y territorial. Además, fundada en los derechos sociales y la democracia, se propugnó para las políticas sociales la universalidad, para garantizar los derechos a toda la población y por lo tanto servicios no mercantilizados. La solidaridad para garantizar el financiamiento de los servicios y la integralidad para atender los problemas sociales en todas sus dimensiones. (Wanderley, 2018)
Principales políticas
17En la aplicación de la política social se asumió que el vivir bien tiene relación con el bienestar de la población, desde esta perspectiva se estableció promover el trabajo digno con ingresos suficientes, la vivienda decente, alimentación adecuada, acceso universal a la educación, salud, servicios básicos y otros satisfactores de orden material. La vinculación con el bienestar redujo el alcance del vivir que se tradujo en políticas que con algunos ajustes, como se mencionó, provienen en su mayor parte de agendas internacionales y muy asociadas a visiones desarrollistas.
18Una de las políticas que ha merecido especial atención es la reducción de la pobreza considerada como un factor para lograr el vivir bien, aun cuando el combate a la pobreza con pequeños cambios representa la continuidad de las políticas ejercida por los gobiernos anteriores de índole neoliberal. Las políticas en este campo se establecieron desde una perspectiva multidimensional orientadas a promover un elevado crecimiento económico como medio para favorecer el empleo y el aumento de los ingresos de las familias así como su redistribución, lograr una mayor cobertura de los servicios básicos, apoyo a la producción y la atención especial, mediante una red de protección social tanto para las familias pobres como en los espacios regionales más postergados.
19Respecto a las políticas de protección social se aprecia que están influenciadas por dos vertientes, la primera proveniente de organismos internacionales y la segunda tratando de engarzar el vivir bien con políticas de protección tradicionales, aspectos que han determinado la hibridez de estas políticas. En tal sentido se considera que la protección social debe cambiar el enfoque, pasar de un objetivo mitigador para convertirse en un medio para erradicar las causas de la pobreza, la desigualdad, eliminar la exclusión y disminuir los factores de riesgo para las familias y comunidades (UDAPE, 2016).
20En este marco los programas de protección social se han organizado en cuatro estrategias I De generación de oportunidades y activos sociales que incorporan programas de transferencias condicionales y no condicionadas tales como como Mi Primer Empleo Digno, el Bono Juancito Pinto, para niños y niñas del ciclo escolar, el Bono Juana Azurduy, para mujeres embarazadas y niños menores de 2 años y el Programa Desnutrición Cero. II De protección de grupos Vulnerables con la Renta Dignidad, para el adulto mayor de 60 años, la Renta Solidaria, para las personas con discapacidad y la Tarifa Dignidad, consistente en la subvención a la tarifa de electricidad en hogares de más bajo consumo. III. De transición que incluye programas transitorios dirigidos a la creación de empleo temporal mediante obras de infraestructura en zonas deprimidas o afectadas por desastres naturales.
21Con relación al área de la salud las políticas más importantes se estructuraron en: El Sistema Universal de Salud (SUS) orientado a la prestación de servicios de salud con carácter gratuito a toda la población que no accede a la seguridad social. La promoción de la salud y movilización social que impulsa la gestión participativa sobre la salud, así como la protección y educación para la población más vulnerable. (Plan Sectorial de Desarrollo 2010 -2020: Hacia la salud universal, 2010). Asimismo se desarrollaron acciones para la reducción de la desnutrición y programas especiales para la atención de las principales enfermedades y endemias.
22En la educación a partir del 2006 se propone un cambio cuya orientación central se define tanto en la nueva Constitución Política del Estado (CPE) y en la Ley Avelino Siñani-Elizardo Pérez (2010) donde se establece el carácter público, universal, participativo, descolonizador, intercultural, plurilingüe y laica de la educación. Bajo esta orientación se promovió la aplicación de un nuevo currículo con un enfoque pedagógico descolonizador, comunitario y liberador, donde los procesos educativos deben orientarse a la formación integral y holística del ser humano, este currículo debería acompañarse con el fortalecimiento académico, capacitación continua, innovación metodológica y desarrollo del trabajo comunitario. Estos propósitos se cumplieron a medias, la aplicación del nuevo curriculum fue parcial y las transformaciones esperadas en la educación no alcanzaron resultados satisfactorios.
23En otros campos, se crearon programas especiales de vivienda social y financiamiento a largo plazo y con bajas tasas de interés, se destinaron montos importantes de inversión pública para ampliar la cobertura de los sistemas de agua potable, saneamiento básico de la misma manera se realizaron altas inversiones para la generación y distribución de energía eléctrica, la construcción de redes de gas domiciliario y la redes de telefonía celular.
Principales resultados174
24En el periodo comprendido entre el 2006 al 2019 como resultado de las políticas económicas y sociales aplicadas, en un contexto internacional favorable que permitió contar con importantes recursos fiscales, se ha observado avances importantes en las condiciones de vida de la población. Para el 2019 la población alcanzaba a 11.5 millones, 70 % asentada en áreas urbanas y el resto en el área rural, el fenómeno de urbanización producto de una intensa migración del campo a la ciudad implico nuevos retos en atención a servicios públicos empleo y gestión pública. En las últimas década en el marco de la transición demográfica el grupo de mayor crecimiento fue el que corresponde a las personas en edad de trabajar (15 a 65 años) que en los últimos 14 años acuso un crecimiento anual de 2.2 % por encima del promedio total 1.5 %.
25En términos de la pobreza moderada, se advierte una importante reducción, mientras que en el 2006 afectaba 60 % de la población en el 2019 se redujo al 35 % este comportamiento significó que1.5 millones de personas salgan de la pobreza, aun cuando persiste una brecha entre el área urbana (26 % de pobreza) y la rural (54 % de pobreza), de manera similar se observó una significativa reducción de la extrema pobreza de representar el 38 % el 2006 se redujo a 15 % en el 2019. En este último año la pobreza extrema en el área urbana fue del 7.2 % y en la rural de 33 %.
26Las causas principales para la reducción de la pobreza radican en el aumento de ingresos provenientes de una mayor actividad económica evidenciada entre los años 2006 al 2014 y de las políticas de distribución del ingreso tales como la regulación de los salarios y en menor medida de las transferencias monetarias implementadas en el periodo. Los ingresos de los hogares en este periodo crecieron en términos reales en 23,1 %, en las áreas urbanas el crecimiento fue del 19,2 % y en las rurales del 33,5 %. La mayor parte de estos ingresos (80 %) son por remuneraciones al trabajo de origen laboral y el restante 30 % proviene de intereses, rentas, transferencias entre otros.
27La dinámica económica, la movilidad laboral y las políticas sociales favorecieron una mejor distribución del ingreso que se manifestaron en una reducción de los índices de desigualdad, el Gini, bajo de 0,59 en el año 2006 a 0,43 el año 2018. La mayor reducción se observó en el área urbana de 0,53 a 0,38 mientras en la rural disminuyó de 0.66 a 0.50. Este comportamiento determinó que el estrato medio de ingresos llegue a representar el 62 % de la población en el 2018 mientras que en el 2005 representaba el 35 % lo cual implicó que el estrato bajo disminuya en su participación de 61 % en el 2005 al 34 % en el 2018, mientras que el estrato alto casi mantuvo su participación (alrededor del 4 %). Estos cambios impulsaron a un mayor consumo y ahorro de los estratos medios que se destinaron a la compra de bienes durables (vivienda, equipamiento del hogar principalmente) con el consiguiente efecto en sus condiciones de vida.
28La ampliación de los servicios de salud tuvo efectos positivos, se aprecia una reducción significativa de la mortalidad infantil, así mientras en el 2003 ésta alcanzaba a 54 muertes por mil nacidos vivos en el 2016 se reducen a 24, la desnutrición crónica en menores de 5 años que en el 2008 afectaba al 27 % de esta población se redujo en el 2016 al 16 %. En general la mayor cobertura y atención de los servicios de salud se tradujo en un aumento de años en la esperanza de vida de 63 años en el 2005 a 73 años en el 2018.
29En el área de la educación se observó un aumento en los años de escolaridad, mientras que el año 2001, la población de 19 años o más tenía un promedio de escolaridad de 7,4 años; para el 2015 se estimó en 9,1 años, 10.7 años en el área urbana y 5.6 años en la rural . Asimismo se apreció un aumento en la tasa de asistencia que al 2018 llego al 91 % de la población escolar (de 4 a 17 años). Un aspecto destacable es la mayor permanencia de las mujeres en el ciclo escolar. La tasa de abandono exhibió una caída importante hasta llegar a 1.5 % en el ciclo primario en el 2018 y a 3.5 % en el secundario.
30También se lograron avances en la vivienda el déficit cuantitativo en el 2018 fue de 4 % y el cualitativo del 44%175. Con relación a los servicios básicos se logró que el 2018, el 86,0 % de la población cuente con acceso a una fuente mejorada de agua, en saneamiento básico se alcanzó una cobertura del 60 % debido a las dificultades para dotar de este servicios en las áreas rurales. Además se han realizado avances en la cobertura de la energía eléctrica casi el 90 % de la población cuenta con este servicio, de igual forma se ha elevado el acceso a las redes de gas domiciliario al 2018, el 33 % de los hogares cuenta con una conexión de gas.
Las políticas de empleo
31La políticas de corte neoliberal aplicadas a partir de 1985 en el ámbito laboral establecieron la libre contratación y la libre negociación de los salarios entre empresas y trabajadores derogando la normativa que garantizaban la estabilidad laboral, aun cuando se mantuvo la fijación del salario mínimo que solo fue una referencia sin mayor efecto en las relaciones laborales y las misma Ley del Trabajo de 1942 que no tuvo mayores efectos en el nuevo escenario liberal. Estas acciones cambiaron la lógica de funcionamiento del mercado de trabajo, ya que a partir de su desregulación se modificaron las relaciones laborales, las formas de contratación y el tipo de inserción de la fuerza de trabajo.
32En este contexto y ante la ausencia de políticas de desarrollo productivo y la apertura comercial de bienes se incrementó la tercerización de la ocupación de la fuerza de trabajo dada la facilidad de entrada a las actividades de comercio y servicios lo cual promovió en su mayoría la creación de empleos de carácter familiar y unipersonales ubicados en gran parte en el sector terciario.
33Con el cambio de Gobierno (2006) se impulsó una reforma laboral orientada a eliminar la flexibilidad laboral y desmontar la normativa que favoreció a los empresarios en su política, de prohibir a los trabajadores la sindicalización si querían mantener su fuente de trabajo (Aillón, Castro y Piejko, 2015). Una de las primeras medidas consistió en la eliminación de la normativa que apoyaba la libre contratación, se restituyó la vigencia de la Ley General del Trabajo, el reconocimiento de la estabilidad laboral y los beneficios sociales. En materia sindical se restituyó el fuero sindical y los derechos de los trabajadores a formar sindicatos, se despenalizó el derecho a la huelga, se determinó que ningún dirigente puede ser retirado de su fuente de trabajo y se eliminó del ámbito penal las sanciones a las acciones y medios que usan los trabajadores para defender y reivindicar sus conquistas sociales y laborales. Asimismo se legalizó la subcontratación, obligando a los intermediarios a cumplir con los beneficios sociales reconocidos a los trabajadores. En síntesis, estas medidas estuvieron destinadas a aumentar el grado de regulación del mercado de trabajo con el fin de reducir la inestabilidad laboral y restituir los derechos conculcados en la etapa neoliberal.
34En cuanto a las políticas de ingresos, se mantuvo el salario mínimo obligatorio estableciendo su ajuste en forma anual bajo el criterio de un incremento superior a la inflación. Cabe mencionar que el salario mínimo es la base para el cálculo del aporte patronal y de los trabajadores para acceder a la seguridad social. A partir del 2013 se instauró el doble aguinaldo que estuvo sujeto al crecimiento de la economía, esta medida causó controversias en especial por parte del sector empresarial aun cuando fue de importante beneficio para el sector asalariado que además debería destinar una parte de este ingreso a la compra de bienes nacionales lo cual favoreció en buena parte a la micro y pequeña empresa. A fin de mantener el poder adquisitivo del salario y de los ingresos se estableció el control de los precios de los bienes y servicios básicos, que en parte estaban en manos de las empresas públicas.
35Con relación al empleo la visión se sustentó principalmente en que la creación de empleo es un efecto derivado del desempeño de la economía, desde esta perspectiva el Estado asumió un importante papel a través del gasto y la inversión pública que por un lado benefició el empleo directo y por otro, a través de la dinamización de la demanda agregada y su efecto multiplicador, generó empleo en buena parte de los sectores de la economía. Si bien estas acciones y el buen desempeño de la economía explican en gran medida el crecimiento del empleo e ingresos, también se aplicaron políticas activas para tratar de lograr una mayor dinámica y sostenibilidad en la ocupación y los ingresos.
36Con relación a las políticas activas, durante los primeros años de gobierno, 2006 -2008, se continuó con algunas políticas implementadas durante el periodo neoliberal tales como Programa Compro Boliviano y el Programa de la Feria a la Inversa orientados a estimular la demanda para los pequeños productores, de la misma manera se apoyó el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) y el Programa de Lucha contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PROPAÍS). Posteriormente estos programas se eliminaron de la agenda pública.
37En los siguientes años con el apoyo del Banco Mundial se implementó el programa Mi Primer Empleo Digno dirigido a incrementar la inserción laboral de jóvenes de escasos recursos para mejorar sus condiciones de empleabilidad a través de la capacitación en modalidades de pasantía. Posteriormente se desarrolló el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) (2012) que tiene como objetivo capacitar a trabajadores, técnicos y profesionales mayores de 18 años, que se encuentren en situación de desempleo con o sin experiencia laboral y facilitar la intermediación laboral, este programa cuenta con el financiamiento del BID. El efecto de estos programas sobre la población desocupada (150.000 personas) no fue significativo. También se ejecutaron programas de menor duración como EDIMO (Empleo Digno Intensivo en Mano de Obra) orientado a generar empleos en el sector público (UDAPE, 2016).
38El año 2017 con una visión más integral y con el apoyo del Banco Mundial y el BID se empezó a implementar el “Plan de Generación de Empleo” que contempla seis componentes: Inserción Laboral para Jóvenes, Mejoramiento de Infraestructura Urbana, Contrataciones Públicas, Habilitación de Áreas Productivas, Capital Semilla y apoyo al Fondo de Desarrollo Indígena. El componente Inserción Laboral para Jóvenes fue el más destacable en cuanto por un lado incorporó a jóvenes desocupados que deseaban ingresar a algún trabajo y por otro favorecía a las empresas para contratar trabajadores, reducir sus costos y ampliar su producción. Este programa se hace cargo del pago de salarios al joven durante tres meses ampliable a tres meses más con todos los beneficios sociales y tratamiento especial a la mujer en el caso del embarazo. Posteriormente este componente se complementó con la orientación vocacional y capacitación para los jóvenes.
39Con relación a los otros componentes se destaca el mejoramiento de la infraestructura pública orientado a contratar mano de obra para mejorar la infraestructura en los espacios regionales, tuvo un efecto temporal relativamente importante. Por su parte las contrataciones públicas mediante el cual las empresas constructoras que tenían un alto coeficiente de empleo se favorecían para acceder a los contratos de construcción no tuvieron los resultados esperados. El Capital Semilla que consiste en otorgar un capital de arranque para los pequeños productores si bien favoreció a algunas pequeñas unidades económicas su alcance no fue significativo. Si bien este programa y los mencionados anteriormente contaron con diseños interesantes y con buenos resultados para la población favorecida, sin embargo su cobertura fue muy reducida para atenuar la desocupación.
40Como puede apreciarse en el campo laboral la visión y las políticas aplicadas se las puede enmarcar dentro la tradición desarrollista con diseños y propuestas similares a las aplicadas en otros países que entre otros aspectos enfatizan en el denominado empleo digno que necesariamente conlleva a la formalización de las relaciones laborales. En tal sentido algunas particularidades propias de ámbito laboral boliviano como las ocupaciones no convencionales no contaron con un apoyo efectivo, algunos programas como las compras estatales, ferias de la pequeña y microempresa tuvieron un efecto marginal, más aun los valores de complementariedad, solidaridad, asociatividad estuvieron ausentes en la formulación de las políticas de empleo. Considerando este aspecto en el próximo apartado se efectúa algunas consideraciones sobre la denominada informalidad.
Sobre la informalidad
41Bolivia es catalogada como uno de los países con mayor informalidad en el empleo, a nivel nacional cerca del 70 % de la población ocupada se encuentra en esta situación, en el área urbana 57 % son ocupados informales y en la rural más del 80 %. Esta situación ha sido preocupación tanto de los gobiernos pasados como del actual, ante este panorama se ha tratado de impulsar acciones para la formalización del empleo como un resultado deseable en el ámbito laboral, sin embargo este deseo no ha tenido casi ningún resultado en los hechos, la denominada informalidad parece ser un fenómeno persistente y estructural del ámbito laboral boliviano.
42El denominativo de la ocupación informal nace en la OIT (1972) para identificar a todas aquellas ocupaciones que no corresponde a las características occidentales del empleo clásico donde existe una relación entre el empleado y el empleador mediada por una remuneración y un contrato de trabajo (De la Garza, 2015) y constituye uno de los factores centrales de reproducción capitalista que asimila la fuerza de trabajo como una mercancía más que se regula bajo las reglas del mercado laboral. En países como Bolivia la mayor parte de los ocupados responde a formas de producción heredadas desde antes de la colonia, las emergentes en la colonia y durante la república y aquellas nuevas formas de ocupación que resultan anormales en el marco de la reproducción capitalista, lo cual permite afirmar que el predominio de las ocupaciones no convencionales es el rasgos característico en el ámbito laboral y no así el empleo denominado formal.
43Por otro lado desde la visión predominante se afirma que sector formal concentra los buenos trabajos, asociados con altos salarios, posibilidades de movilidad ocupacional ascendente y, frecuentemente protegida por regulación laboral que incluyen la estabilidad y el acceso a la protección social. El empleo informal, en cambio, reuniría las características opuestas, concentrando los empleos mal remunerados, con altos niveles de rotación ocupacional, no asociados con una escala ocupacional y sin la protección laboral que ampara al sector formal (Jimenez, 2018). Además se considera que estos empleos son altamente vulnerables y en la mayoría de los casos son de sobrevivencia por lo que bajo esta visión se identifica informalidad con la precariedad laboral176.
44Actualmente existen cuestionamientos a esta visión, se objeta que el empleo informal sea altamente precario, de sobrevivencia, inestable y transitorio, (Maloney, 2004). Este tipo de ocupación resulta ser una opción en muchos casos más productiva y rentable dado que son elegidas porque representan oportunidades que facilitan la obtención de ingresos y/o ayudan en la conciliación de la vida laboral y la familiar además permite desarrollar simultáneamente varias actividades con la independencia de horarios ante la ausencia de un patrón o jefe.
45El tratar de analizar la denominada informalidad con los instrumentos teóricos de un mercado competitivo a partir del comportamiento individual donde las personas optan por la informalidad pensando en el cálculo de costos y de beneficios personales ya no es factible. Es necesario mirar como relaciones de producción que se reflejan en un comportamiento colectivo tal como se propone desde la visión sociológica (Granovetter, 1986 Citado por Jimenez 2018) donde se destaca el papel de las redes sociales y el comportamiento asociativo.
46En Bolivia de acuerdo algunas investigaciones del ámbito laboral se destaca el papel de las redes y la asociatividad. Las redes son usadas para la organización de oportunidades económicas a escala familiar y comunitaria con una visión de asociatividad que se verifica en las estrategias laborales de gran parte de los trabajadores por cuenta propia que organizan sus emprendimientos utilizando mano de obra familiar y siendo parte de amplias redes sociales (Tassi, Hinojosa y Canaviri, 2014). Este tipo de relaciones no involucran necesariamente relaciones salariales, sino modos de cooperación y capacidad de acción colectiva que en buena parte se despliega alrededor del núcleo familiar.
47En el ámbito de las ocupaciones no convencionales que también podrían ser parte de la denominada economía popular destacan los trabajaderas gremiales que de acuerdo al estudio realizado por Jimenez, 2018 son un grupo heterogéneo que abarca a comerciantes que además incursionan en procesos de transformación y de producción, se caracterizan por una alta movilidad espacial que les permite articularse a grandes mercados globalizados, sin dejar de lado sus redes locales. La forma en que los gremiales se articulan a diferentes espacios productivos refleja de alguna manera una extensión de antiguas prácticas agrícolas andinas, cuya particularidad era la complementación de diferentes pisos ecológicos. Las estrategia laboral se sustenta en el uso de mano de obra familiar, la multiocupacion simultánea y la priorización de las relaciones sociales establecidas a través de las generaciones (Fernández, 2013).
48También se observa su simultánea participación entre la formalidad y las ocupaciones no convencionales por ejemplo se ha observado que muchos profesores que durante la mañana trabajan en centros educativos y en la tarde/noche atienden su puesto de venta en la ciudad de La Paz (Fernández, 2013). En adición es importante destacar su rol económico no solo como generador de ocupaciones sino también en la democratización del consumo (Tassi, Hinojosa y Canaviri, 2014), el sector gremial a través de sus estrategias y redes aprovisiona los mercados locales con bienes de consumo popular a precios accesibles para los sectores con ingresos relativamente bajos.
49Pese a sus potencialidades las ocupaciones no convencionales concentradas en pequeñas y micro unidades económicas si bien han sido mencionadas en los planes de desarrollo, programas y discursos, en los hechos el apoyo efectivo por parte del Gobierno ha sido muy reducido y sujeto al cumplimiento de muchos requisitos orientados a su formalización desde una perspectiva legal, por ejemplo los créditos y alguno servicios empresariales para este sector requieren su registro impositivo que no es aceptado por gran parte de estos ocupados y por lo tanto quedan al margen del beneficio esperado. En general los intentos de políticas para este sector se han encasillado en visiones orientadas a impulsar el trabajo asalariado, el acceso a la seguridad contributiva, la gestión empresarial y la internalización de los principios de una economía de mercado.
50En la heterogeneidad de las ocupaciones no convencionales se encuentra elementos de solidaridad, reciprocidad y complementariedad heredadas de las práctica comunales que hace que su reproducción económica no se encasille en formas de reproducción propiamente capitalistas lo cual permite la posibilidad de estructurar políticas que rescatando estos valores de lugar a una dinámica con un importante aporte al crecimiento económico, la obtención de ingresos significativos, la mejora de las condiciones de vida, donde la competencia sea sustituida por la complementariedad, los intercambios este sustentados en la reciprocidad y la equidad se apoye en prácticas solidarias, lo cual podría generar un horizonte donde el paradigma del vivir bien se transforme en una realidad concreta.
Situación del empleo en Bolivia
51El comportamiento del empleo entre el 2006 al 2014 estuvo enmarcado en el contexto de un prolongado crecimiento económico que comenzó a decaer paulatinamente a partir del 2014 aspecto que tuvo efectos en el ámbito laboral. En este periodo la tasa de desempleo urbano se redujo más de la mitad del 8 % al 3.5 %, acompañada por un aumento de la tasa de ocupación que se incrementó del 69 % al 72 % lo cual significó la creación de empleo por encima del crecimiento de la oferta laboral (Yañez, 2018). En los años posteriores hasta el 2019 como resultado de una menor dinámica del crecimiento económico la tasa de desempleo se situó en el 4.5 % en promedio.
BOLIVIA: PRINCIPALESINDICADORESDELAOCUPACIÓNDELAFUERZA DETRABAJO

Fuente: Elaborado con información del Instituto Nacional de Estadisticas (INE)
52En un país tradicionalmente con alto nivel de ocupaciones denominadas informales se observó entre el 2006 y 2011 una menor participación de este tipo de ocupaciones. (Ver cuadro anterior). Durante estos años el porcentaje de trabajadores informales respecto al total de ocupados se redujo debido al aumento de empleos formales en el área urbana tanto en el sector público como privado que se reflejó en una disminución de la tasa de informalidad urbana del 61 % al 54 %. En los años posteriores la informalidad tuvo un leve crecimiento participación que podría aumentar si las condiciones económicas muestran las tendencias de los últimos años.
53El crecimiento del empleo entre el 2006 y el 2017 se concentró en los rubros de la construcción y del comercio pasando de representar un cuarto del empleo a un tercio de la ocupación total en las áreas urbanas, destacando que el aumento en la construcción fue mucho más importante que en el comercio. Por su parte el empleo en servicios (electricidad, transporte, finanzas, administración pública y otros servicios) se incrementó en un 19 %, impulsado por el empleo público relacionado con los sectores de salud y educación. En la industria manufacturera no se observaron cambios importantes continuó representando alrededor del 11 % de la ocupación total. En las actividades extractivas si bien su participación no tuvo un aumento destacable sin embargo en términos absolutos el aumento en el empleo fue del 84 %. Respecto al sector agropecuario su participación en la ocupación total disminuyó del 29 % al 26 %. (INE, 2018).
54Por categoría ocupacional, destaca el aumento de los profesionales y técnicos en los sectores financiero, comercial y administración pública, también se incrementaron las ocupaciones rutinarias no manuales como los empleados de oficina, trabajadores de servicios y vendedores. Se registra además un aumento importante de ocupaciones manuales no calificadas tales como obreros de la minería y la industria, vendedores ambulantes y trabajadores de la construcción. Por otro lado se observó la disminución relativa del trabajo manual no calificado en la agricultura y de las ocupaciones manuales calificadas en todos los sectores (operarios y artesanos) (INE, 2018).
55Con relación a los ingresos, comparando la evolución de los salarios reales del sector privado y público se pone de manifiesto un comportamiento diferenciado, los salarios reales medios del sector público entre el 2006 al 2016 mostraron un crecimiento acumulado del 33 % mientras que en el sector privado aumentaron en 6 %. Por su parte el salario mínimo real tras atravesar un corto periodo (2006-2008) de pérdida de su poder adquisitivo, a partir del 2009 al 2016 evidenció un importante crecimiento cercano al 87 % con un efecto destacable en la distribución del ingreso (Yañez, 2018).
56En el sector formal entre el 2006 y el 2008, el ingreso real disminuyó en 15 % y a partir del 2009 al 2014 mostró una tendencia creciente que se expresó en un aumento acumulado del 17 %, tomado en cuenta todo el periodo (2006 - 2014) el ingreso promedio real de los formales sólo alcanzó un aumento del 2 %. A diferencia de este comportamiento los ingresos laborales en el denominado sector informal mostraron un significativo incremento, entre el 2006 al 2014 crecieron en un 141 %, es preciso notar que gran parte de estos ingresos dependen del ciclo económico antes que de la normativa laboral (Yañez, 2018). A partir del 2015 en un contexto económico menos dinámico, una disminución de la demanda laboral y el incremento del desempleo las tendencias se revirtieron el ingreso real de ambos sectores se redujo en 8 % y 7 % respectivamente.
57Los aspectos mencionados muestran en primer lugar una tercerización del empleo acompañado de un aumento en las ocupaciones no convencionales, en segundo lugar un aumento en los ingresos reales con comportamiento diferenciado entre el sector público, privado e informal y en tercer lugar la influencia del ciclo económico en el comportamiento del empleo e ingresos
Conclusiones
58Una primera constatación permite afirmar que el cambio más profundo fue la significativa inclusión de las poblaciones indígenas y originarias en todos los ámbitos de la vida nacional que dibujó una Bolivia con mayor igualdad y menores diferencias sociales y étnicas. Otro cambio a destacar es la amplia participación del Estado en términos de una mayor regulación y participación en la actividad económica y la aplicación de políticas distributivas lo cual implicó la quiebra del modelo neoliberal en sus principales componentes.
59Si bien se redujo la pobreza, se elevaron los ingresos, se logró un mayor acceso a la educación, salud y servicios básicos, sin embargo desde la perspectiva del vivir bien los principios de solidaridad, cooperación, reciprocidad y armonía con la naturaleza se diluyeron en políticas sociales enmarcadas en una visión de bienestar material asociado al desarrollismo que desde el espacio económico privilegio el crecimiento de economía y una mejor distribución de ingreso.
60En el ámbito del empleo las reformas laborales vía la eliminación de toda la normativa del periodo neoliberal favorecieron la estabilidad laboral y los derechos de los trabajadores. Fue un periodo (2006 -2019) donde se observaron aumentos destacables en el ingreso de los ocupados. Las políticas activas que se aplicaron orientadas a elevar el empleo y la capacitación de la mano de obra fueron diseños estándares y en muchos casos influenciadas por organismos internacionales, no tuvieron efectos significativos en la reducción del desempleo.
61En el sector del empleo no convencional las políticas aplicadas, por los requisitos exigidos para acceder a ciertos beneficios, se han constituido en barreras que impiden a estos sectores acceder a los mismos lo cual los ha marginado de la acción pública. Cabe mencionar que la solidaridad, complementariedad, reciprocidad son prácticas comunes en este sector lo cual podría generar un horizonte donde el paradigma del vivir bien se transforme en una realidad concreta.
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Notes de bas de page
171 El octubre del 2003 renunció el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, fue sustituido por su vicepresidente Carlos Mesa Gisbert quien en el junio del 2005 renunció y dejó la presidencia a Eduardo Rodriguez Veltzé, convocó a elecciones para diciembre del 2005 y gobernó hasta enero del 2006.
172 MAS: Movimiento al Socialismo, IPSP: Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos
173 Bolivia suscribió con Naciones Unidas el cumplimiento de Objetivos de Desarrollo del Milenio y luego los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el respeto a los acuerdos con la OIT
174 La mayor parte de la información que se destaca en este punto proviene del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), de la Unidad de Análisis de Políticas Economicas (UDAPE) y de algunos Ministerios. Cabe mencionar que la información disponible no abarca los mismos periodos.
175 Déficit cuantitativo referido a los hogares sin vivienda o con viviendas deficientes que deben ser reemplazadas. Déficit cualitativo hogares hacinados y con deficiencia en el acceso a los servicios básicos,
176 La precariedad está asociada a bajos ingresos, condiciones de trabajo inseguras, falta de acceso a la seguridad social, esta características no son generalizables para las ocupaciones informales y en muchos casos están presentes en el sector formal

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