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Dilemas del Trabajo y las políticas laborales

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Paula Vidal Molina

Buen Vivir y Neoliberalismo (s) a la luz del mundo del trabajo en Bolivia, Ecuador, Chile y Brasil (2014-2018)

Paula Vidal, Marcelo Rodríguez, Rodrigo Silva, Victor Lara et Manuel Ansaldo

Texte intégral

1. Introducción

1El presente artículo reflexiona sobre algunos de los principales hallazgos de la investigación que se ha propuesto comprender la relación existente entre la dimensión ideológica de los proyectos societales en América Latina y las políticas de empleo implementadas entre los años 2014-2018. Los estudios del trabajo y las políticas (estatales) de empleo no pueden ser realizados en abstracto porque en América Latina se han dado procesos sociales –desde la década de 2000- que han sido tensionados. Tanto, el Buen Vivir como el Neoliberalismo han sido -y continúan siendo- dos proyectos ideológicos que disputan la hegemonía en la región, especialmente en algunos países y gobiernos en Bolivia y Ecuador con el Buen Vivir, y el neoliberalismo -desde larga data- en Chile y retomado –profundizado- en los últimos años Brasil.

2La hipótesis que guía este trabajo es que las definiciones ideológicas de los proyectos societales del Buen Vivir y del Neoliberalismo se expresan en el diseño de las políticas o programas de empleo. Cabe advertir que esta expresión en el diseño no es mecánica, en el sentido de no existir ninguna instancia de mediación, sino que se debe comprender con perspectiva de totalidad e historicidad de los procesos para interpretar los programas de empleo, no solo dentro de un contexto económico, político y social mayor en que estos se insertan, sino también considerando los procesos históricos observados previa y durante el período de estudio (2014-2018). Algunas de las instancias que permiten mediar –entre la ideología y el diseño de políticas- son: el marco jurídico normativo (constitucional), las políticas relacionadas al trabajo y las políticas sociales impulsadas bajo los gobiernos, las cuales nos ayudan a contar con una mirada menos fragmentada, abstracta y mecanicista de los programas de empleo.

3El concepto de ideología abarca las “ideas con las que los hombres postulan, explican, justifican sus fines y los medios de la acción social organizada, y específicamente, las acciones políticas” (Seliger, 1979: 116). En definitiva, las ideologías constituyen un conjunto de ideas que al tener como objetivo “preservar, enmendar, desplazar o construir una realidad dada” (Seliger, 1979: 116) se encuentran estrechamente vinculadas a la acción política. En esta dirección, y como lo hemos señalado en otras ocasiones (Vidal, González, Silva, Agüero y Selamé, 2019), asumimos que el concepto de ideología tiene la capacidad de organizar las luchas de poder para un grupo determinado, por medio de la facultad de orientar la acción política (Seliger, en Eagleton, 1997), de manera que, siguiendo a Gramsci, la ideología es una realidad práctica.

4Esta capacidad de la ideología de orientar la acción política y justificar sus fines y medios, se plasma en las políticas de empleo ya que estas pueden entenderse como acciones políticas de los gobiernos mediante las cuales el Estado interviene en la relación capital-trabajo. Es posible sostener, siguiendo a García Linera, que la dimensión ideológica de los gobiernos se expresa a través del Estado, ya que en este último se concentran las decisiones políticas y las “ideas-fuerza que articulan a una sociedad” (García Linera, 2015, p. 28), cuestión que se relaciona con la noción de proyecto societal del mismo autor (García Linera, 2015) ya que permite comprender la compleja relación que existe entre la ideología de grupos sociales que desafían o tienen el poder y las políticas que implementan una vez que consiguen situarse en la conducción del Estado. Ello, porque se asume que existe una unidad histórica que está basada en principios ordenadores sobre un proyecto de estado/ economía/sociedad, y en esta unidad se desarrollan proyectos de construcción social, que contienen representaciones, horizontes y expectativas, conjuntamente con tensiones y contradicciones, tanto entre antagonistas, como al interior de los propios grupos sociales articulados en función de un mismo proyecto.

5A partir de lo anterior, consideramos que el estudio de proyectos societales distintos permite comprender las configuraciones históricas que la relación entre ideología y políticas de empleo adopta, mediada también por los actores entendidos como grupos sociales que disputan el poder del estado, sus instituciones nacionales, y las políticas de empleo específicas que serán implementadas. En concreto, realizar un estudio sobre ideología, proyecto social y políticas de empleo en estos países, también nos permite ofrecer un panorama de las distintas perspectivas ideológicas que se están desarrollando y confrontando en América Latina en los últimos años, analizando las tensiones que se expresan con el modelo neoliberal y los distintos intentos de salir o permanecer en este.

6A continuación exponemos, en primer lugar, un encuadre histórico y conceptual sobre el Buen Vivir y el neoliberalismo para situar los principales aspectos ideológicos a discutir. En segundo lugar, explicitamos unas breves notas metodológicas para describir el tipo de análisis desplegado. En tercer lugar, nos adentramos en las particularidades de los casos de estudio, examinando sus principales transformaciones normativas y políticas sobre el trabajo, los cambios en las políticas sociales y la descripción de políticas activas de empleo emblemáticas en el periodo de estudio. Finalmente sugerimos algunas discusiones y aperturas investigativas que permitan dotar de continuidad al enfoque de análisis ideológico e histórico del mundo del trabajo y los procesos de cambio político.

2. Aproximaciones ideológicas: Buen Vivir en Bolivia-Ecuador y Neoliberalismo en Chile y Brasil

7El Buen Vivir (Ecuador) o Vivir Bien (Bolivia) es la reflexión más relevante y novedosa que apareció en América Latina en las últimas décadas (Gudynas, 2011; Esterman, 2019; Cardoso-Ruiz, et al. 2016), se ha considerado un nuevo modelo económico-político de sociedad y Estado y promulga una nueva visión respecto de la naturaleza (Bonilla, 2019; Mariaca, 2019; Vega, 2014). Esta conjunción de elementos, se sitúan en un contexto histórico de luchas contra el neoliberalismo tanto en Ecuador como en Bolivia.

8La característica esencial que identificamos en torno a los conceptos del Buen Vivir/Vivir Bien es su amplitud, pluralidad y diversidad que intercepta, a veces confronta, o articula, las propuestas de las culturas originarias con visiones propias de la cultura occidental. Se presenta una diversidad de discursos, que varían de acuerdo con los actores políticos y sus adscripciones ideológicas (Hidalgo-Capitán y Cubillo-Guevara, 2017).

9Con relación a aquellos significados y perspectivas diferentes, Le Quang y Vercoutere (2013) identifican tres corrientes principales: 1) ecologista, 2) culturalista y 3) ecomarxista. Por su parte, Hidalgo-Capitán y Cubillo-Guevara (2017) mencionan: 1) ecologista y posdesarrollista, 2) indigenista y pachamamista, 3) socialista y estatista, y afirman que cada una de ellas sitúa el concepto del buen vivir en función de “sus propósitos políticos en un contexto de lucha por la hegemonía de la izquierda latinoamericana en la era posneoliberal” (Hidalgo-Capitán y Cubillo-Guevara, 2017: 1).

10El núcleo conceptual de estas corrientes en torno a la idea de Buen Vivir/Vivir Bien, se significa y enfatiza como forma de vida en armonía con uno mismo (identidad), con la sociedad (equidad) y con la naturaleza (sostenibilidad) (Hidalgo-Capitán y Cubillo-Guevara, 2017). Lo que al parecer está claro en términos de las convergencias de las diversas formas indígenas y occidentales de entender el Vivir Bien/Buen Vivir es la crítica sustancial al desarrollo (Mariaca, 2019; Kunstek, 2017; Escobar, 1996). El argumento central que se ha venido colocando como un lugar común es el desencanto generalizado por los modelos dominantes de desarrollo, que, inspirados en el desarrollo del capitalismo mundial, han sido incapaces de resolver los grandes problemas de la humanidad (Esterman, 2019; Delgado, Rots y Escobar, 2011; Huanacuni, 2010).

11Tanto en Bolivia como en Ecuador el Suma Qamaña y el Sumak Kawsay (buen vivir) surgen en un contexto de revitalización de los movimientos indígenas que durante los años noventa emergen como uno de los movimientos populares que resisten la aplicación de medidas neoliberales en estos países (Harnecker, 2014). En este sentido, el buen vivir aparece como Sumak Kawsay y Suma Qamaña en "las publicaciones de algunos intelectuales y militantes aymaras en Bolivia y Kichwas en Ecuador" (Le Quang, 2017: 147) vinculado a las demandas de plurinacionalidad, autonomía e interculturalidad y a la crítica al desarrollo (Viteri, 2002) asociada a ellas.

12En el caso ecuatoriano la literatura coincide en la importancia del antropólogo kichwa Carlos Viteri en la formulación del concepto en Ecuador (Le Quang, 2017; Hidalgo-Capitán y Cubillo-Guevara, 2017; Altmann, 2013). En los planteamientos de Viteri (2002) se observa un claro cuestionamiento al desarrollo y a las nociones de riqueza y pobreza determinadas por la acumulación y carencia de bienes materiales, las cuales serían ajenas a la cosmovisión de las sociedades indígenas. Plantea que las comunidades indígenas poseen una visión holística respecto del objetivo que debería poseer todo esfuerzo humano y que consistiría en crear y mantener las condiciones materiales y espirituales para una “vida armónica”, “alli kausay” o “sumak kawsay” en kichwa. Viteri afirma la oposición del sumak kawsay al desarrollo, dado que su implementación en las comunidades indígenas, terminaría por acabar con los recursos de subsistencia, así como con las capacidades de resolución autónoma de las necesidades que éstas identifican al perjudicar las bases sociales y culturales de aquellas sociedades (Viteri, 2002).

13La intelectualidad del mundo indígena en Bolivia, particularmente Aymara, ha sido precursor, traductor y difusor de los postulados del Vivir Bien desde las diversas nacionalidades originarias. En efecto, en Bolivia, el término más usado es el suma qamaña aymara, el cual es traducido como Vivir Bien. Uno de los principales defensores del Vivir Bien es David Choquehuanca, para quien el “Vivir Bien es vivir en comunidad, en hermandad, y especialmente en complementariedad. Donde no haya explotados ni explotadores, donde no haya excluidos ni quienes excluyan, donde no haya marginados ni marginadores” (Choquehuanca, 2010: 8). Esta visión se complementa con la búsqueda de la armonía entre lo material y lo espiritual, en donde el bienestar es integral/holista y armónico de la vida (Yampara, 2001). El Vivir Bien, en esta perspectiva, no puede ser igualado a la noción de desarrollo occidental que desintegra la vida comunal y cultural de las comunidades indígenas, ya que destruye las bases de subsistencia y de sus conocimientos (Huanacuni, 2010).

14Por otro lado, respecto del neoliberalismo, podemos decir que es comúnmente entendido como un modelo de sociedad, caracterizado por definiciones filosóficas, económicas y políticas, en donde el individuo, el mercado competitivo, la macroeconomía y una definición de estado mínimo, juegan un papel central. El neoliberalismo es también entendido como una fase del capitalismo, un tipo de gobierno y forma de solucionar los problemas sociales, una forma particular de vida cotidiana (Ossandón, 2019); es una red de conocimientos (Fonseca Onofre, 2021) y un proyecto político de clase (Puello-Socarrás, 2015).

15En términos de la economía política mundial, se puede entender al neoliberalismo como un proyecto económico-político transnacional de clase (capitalista), el cual se puede desagregar en varias ideas fundamentales. En este sentido, como fase del capitalismo se define principalmente por la liberalización de la economía respecto al Estado Central. Según Harvey, se trata de una teoría político-económica que busca promover el bienestar humano mediante el libre ejercicio de las libertades humanas, dentro de un marco institucional que protege la propiedad privada, los mercados libres y la libertad de comercio (Harvey, 2007: 8). En cuanto al Estado y gobierno, es una forma de entender la política pública en la que los problemas sociales se tienden a solucionar mediante el mercado y donde el Estado participa lo menos posible.

16Las formulaciones filosóficas del neoliberalismo se remontan a las tesis de Hayek expuestas en su libro “el camino de servidumbre”, donde crítica tanto lo que considera como socialismo y las tesis keynesianas que se estaban implementando en los países de posguerra (Fonseca Onofre, 2021). Si bien existe un entramado de ideas comunes, han existido varios movimientos intelectuales que han pensado el neoliberalismo, dentro de las que destacan La Escuela Neoclásica (Anglo-Americana), la Escuela Austríaca (o “de Viena”), el Neoliberalismo Alemán, el Ordo-liberalismo y la Escuela de la Economía Social de Mercado (ESM), entre otras (Puello-Socarrás, 2015).

17Si bien, no es posible entender el neoliberalismo en Latinoamérica sin entender las reconfiguraciones históricas del capitalismo mundial, como proceso histórico general, tiene expresiones concretas dentro de los diferentes estados en la región, con "intensidades" diferentes (Ramírez & Puello-Socarrás, 2021). Dos casos paradigmáticos de este proceso, son los de Brasil y Chile, países en los cuales se instala de manera temprana estas políticas, aunque con procesos y trayectorias distintas.

18El neoliberalismo en Brasil suele asociarse a un proceso que tuvo sus primeras experiencias históricas en la década de los 90 con el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, donde las políticas desarrollistas y proteccionistas dan paso a distintas formas de privatización y mercantilización de lo público. Además, el giro neoliberal y la radicalidad que comienza con el impeachment a Dilma Rousseff obliga a repensar el neoliberalismo como categoría de análisis en un país que encadenó sucesivos gobiernos “progresistas” en la primera década del siglo XX. Sin embargo, el neoliberalismo como proceso económico estructural incluso podría pensarse ya desde la década de 1970 en adelante, bajo la recomposición del capitalismo a escala planetaria. Lejos de existir un consenso, en donde se entrelazan categorías de distintas disciplinas y corrientes de pensamiento, el neoliberalismo es una llave analítica que emerge cada cierto tiempo en Brasil y hoy más que nunca.

19Desde la economía política, Carcanholo entiende al neoliberalismo como “una fase histórica de la dependencia”, la cual se inscribe dentro de la “dialéctica del capitalismo dependiente” que opone a las economías imperialistas y las dependientes mediante distintos mecanismos de transferencia de valor, que serían los modos a través de los cuales las economías imperialistas se apropian del capital producido en las economías dependientes (Corrêa & Carcanholo, 2018). En su forma actual, el neoliberalismo se define como un momento de la dialéctica del capitalismo dependiente, definido por la expansión ficticia del capital, proceso que entró en crisis el año 2008, provocando un estancamiento en las dinámicas de crecimiento económico y, en consecuencia, una mayor presión sobre las economías dependientes.

20De acuerdo a Pochmann (2017) con la llegada de Temer al poder, en Brasil se estaría llegando al fin de un ciclo político denominado como “Nueva República” iniciado en el año 1985, después de la dictadura militar. Este nuevo ciclo político se caracterizaría por un: i) Realineamiento con el viejo centro dinámico global y el compromiso de la soberanía nacional ii) Reorganización de la mayoría política para las reformas laborales y la asfixia de la federación III) Redefinición del fondo público para la financiarización de la riqueza y el distanciamiento del proyecto de sociedad inclusiva. Es decir, se trata de una nueva etapa de aplicación del recetario neoliberal, renunciando a procesos de integración regional e integración con países emergentes y al rol del estado como garante de derechos sociales y laborales para la clase trabajadora.

21En general en Chile, existe una visión mercantil e individualista de la sociedad y en la forma en que se aprovisionan de los bienes y derechos básicos. Por un lado, si bien se reconocen una serie de derechos sociales y un componente de seguridad social, el estado se constituye sólo como un garante de acceso y asegurando mínimos básicos.

22Esta sociedad tiene su origen en las transformaciones ocurridas en la dictadura militar, donde se implementó un programa de transformación estructural de represión, desregulación y privatización (Ffrench-Davis, 2003). Para esto, fue necesario la eliminación de actores sociales y políticos y la conformación de un nuevo núcleo hegemónico en la conducción del estado que dotó de proyecto al régimen (Garretón, 2012). El objetivo fue reemplazar completamente el modelo político, social y económico existente hasta ese momento, convirtiéndose en un esfuerzo fundacional para crear una nueva economía de libre mercado (Garretón, 2012). Proyecto que dejó fundado el principio central de la propiedad privada y el rol subsidiario del estado, que envolvió no solo aspectos económicos sino a la sociedad en su conjunto.

23Con la vuelta a la democracia, los gobiernos de la concertación consolidaron el modelo económico establecido durante la dictadura, generando cambios políticos y algunas correcciones para profundizar en los procesos de democratización más que la generación de transformaciones sociales profundas que desarrollen un nuevo modelo. Deciden evitar cambios radicales en sus políticas económicas ya que sus objetivos fueron estabilizar la economía y fortalecer el crecimiento económico, a través de equilibrios macroeconómicos y macrosociales (Ffrench-Davis, 2002). En efecto, el desafío más importante que se propusieron fue compatibilizar el crecimiento económico con la equidad distributiva, aumentando los niveles de igualdad y equidad. Sobre todo, después del deterioro ostensible del nivel de vida de una amplia proporción de la población. Es así como prefirieron realizar cambios en continuidad, buscando beneficiar a los grupos más perjudicados por los efectos del periodo de ajustes de los años 80 (Ffrench-Davis, 2002).

24En este periodo se institucionalizó un orden político-económico de mantenimiento del libre mercado y la economía abierta con un manejo macroeconómico responsable fiscalmente, controlando el gasto social y la aceptación de la primacía de la propiedad privada a cualquier otro principio. Lo que derivó en el mantenimiento de un estado reducido y subsidiario, sustentado en la necesidad de la estabilidad del proceso de transición y la democracia de los consensos que se impulsó en este periodo. Es por todo esto que solamente se corrigió el modelo, convirtiendo a Chile en una sociedad neoliberal avanzada (Gómez Leyton, 2008).

3. Breves Notas Metodológicas

25Para responder al objetivo de indagar en la relación que existe entre la dimensión ideológica de los distintos proyectos societales y las políticas activas de empleo de los gobiernos de los países en estudio es que se propuso una investigación de carácter documental (Goméz, 2010) y cualitativa (Valles, 2000). Documental porque se requirió abordar el contenido del marco regulatorio constitucional, sus transformaciones en el ámbito de leyes laborales, y el diseño de políticas activas de empleo. Para ello se identificaron los contenidos de documentos oficiales de los gobiernos, entre los cuales se analizaron las constituciones de los países de interés del estudio, planes de desarrollo y documentos e informaciones relacionadas con las políticas activas de empleo.

26Dada la necesidad de profundizar sobre los niveles de consistencia y tensiones respecto de la relación entre ideología, políticas sociales y políticas activas de empleo, se realizaron entrevistas semiestructuradas (Díaz, Torruco, Martínez y Varela, 2013) para comprender los sentidos y significados asociados a cada proceso. La selección de las y los participantes se hizo con base en dos perfiles generales: investigadoras/es sobre empleo de reconocida trayectoria y personeros políticos que estuvieron vinculados con el proceso de diseño e implementación de políticas de empleo entre el año 2014 y 2018. En este trabajo reportamos el análisis de 14 entrevistas para el caso ecuatoriano, 9 entrevistas para el caso boliviano, 8 entrevistas para el caso chileno y 13 entrevistas para el caso brasilero. El material textual fue procesado a través de un software de análisis cualitativo, con lo cual se estableció un análisis fundado en los datos (Strauss y Colbin, 2003). El procedimiento de producción de información se sustentó en la firma del consentimiento informado respectivo por parte de cada participante.

27Entre las unidades de análisis se contemplaron: los fundamentos ideológicos de los proyectos políticos de los gobiernos y su relación con el diseño de políticas sociales y de promoción del empleo. Conjuntamente, se indagó en los cambios medulares de las políticas de empleo y las políticas sociales, sus impactos, tensiones y limitaciones más relevantes. Con ello se estableció un análisis de consistencia/tensiones político-ideológicas en los diferentes niveles del proceso político en cuestión, leído desde las particularidades históricas de cada país investigado.

4. Principales Hallazgos: Ecuador Transformaciones normativas en el mundo del trabajo

28El trabajo fue establecido por la Constitución (2008) como un derecho económico, un deber social y fue consagrado como un derecho fundamental para la realización personal y como la base de la economía social y solidaria (Artículo 33 y 283), con lo que se pretendía establecer como principio la supremacía del trabajo por sobre el capital (García, 2016) tal como sería estipulado también en el Plan Nacional del Buen Vivir, 2013-2017. En la Constitución, el trabajo se vincula a la posibilidad de tener una vida digna y a los fundamentos del buen vivir Sumak Kawsay, en cuyo marco se hace referencia a este derecho, lo que se relaciona con los objetivos de la búsqueda del pleno empleo y la eliminación del subempleo (Artículo 326).

29También se debe considerar que la Constitución (2008) estipula que serán reconocidas todas las modalidades de trabajo, en relación de dependencia o autónomas, incluyendo labores de cuidado y otras modalidades de trabajos reproductivos (Artículos 333 y 369), se otorgó un mayor protagonismo al Estado en la economía, al establecer los siguientes lineamientos de política económica: aseguramiento de una distribución adecuada de los ingresos y la riqueza, incorporación de valor agregado e intercambio justo de bienes y servicios (Artículo 284). Aspectos que han sido destacados positivamente por la literatura (Ruíz, 2019; García, 2016; Torres y Machado, 2016).

30Durante los gobiernos de Rafael Correa se implementaron políticas para reducir la “tasa de explotación”, intentando regular los aspectos más inequitativos del mercado laboral (Ruíz, 2019), al prohibir la terciarización, la intermediación laboral, y el contrato por horas. En relación a los cambios en las leyes laborales, es posible destacar que algunas introdujeron modificaciones al Código Laboral Ecuatoriano: a) el otorgamiento de la responsabilidad del Estado de fijar y revisar anualmente el salario básico, establecido en la Constitución de 2008 (CEPAL, 2021); b) la publicación del Código Integral Penal en 2014 que establece el delito de los empleadores de no proporcionar cobertura de seguridad social (Artículos 242, 243 y 244); c) ley de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar en 2015, que incorporó el concepto de despido ineficaz para dirigentes sindicales y para trabajadoras asociadas a la condición de gestación o maternidad; d) acuerdo Ministerial 088, vigente desde el 1 de enero de 2016, por medio del cual se prohibió el establecimiento de contratos a plazo fijo o de enganche.

31Con el ascenso de Lenin Moreno al poder comienza el retorno de las ideas que habían marcado el periodo de las reformas neoliberales, desde mediados de los años ochenta hasta el año 2006. Su gobierno implementó la Ley de Fomento Productivo, atracción de inversiones, generación de empleo y estabilidad y equilibrio fiscal (2018), que consagró el realineamiento del gobierno ecuatoriano con la agenda del FMI (Guamán, 2019). Mediante dicho marco legal se implementó la austeridad fiscal, se ultrajaron derechos laborales y se desmontaron instrumentos redistributivos del Estado, lo cual implicó un giro neoliberal caracterizado por la subsunción del Estado y el retorno de políticas precarizadoras del mundo del trabajo (Ramírez, 2018; 2019).

Cambios e impactos de las políticas sociales

32En el gobierno de Correa, la política social se orientó según principios de universalidad y garantización de derechos sociales, en concordancia con lo establecido por el Plan Nacional del Buen Vivir (2013-2017) que asumió el Buen Vivir como “el objetivo central de la política pública” (p. 16). Ello implicó: aumento del gasto público y cobertura en educación, salud y seguridad social; una política social en vivienda, a través del incremento de bonos y créditos, y la realización de reformas impositivas que tuvieron como consecuencia la reinstitucionalización del sistema de rentas y una mejora en la capacidad recaudatoria de los impuestos; aumento del número de beneficiarios de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, todo lo cual, permitió avanzar en la desmercantilización o sustraer “la efectivización de derechos sociales y la subsistencia de la esfera mercantil” de la producción de bienestar social (Minteguiaga y Ubasart, 2014: 85).

33Lo anterior se complementa con lo señalado por los entrevistados, respecto del avance de las políticas sociales, por ejemplo, en que los cambios introducidos en la seguridad social, respecto del establecimiento de la no afiliación de los trabajadores a ella como delito penal para los empleadores, se tradujeron en un incremento considerable de los afiliados al sistema:

34“según las cifras que manejaba el INE aquí, el propio instituto de seguridad social: el IESS, hubo un incremento del número de afiliados a la seguridad social, algo así como del 18 % al 47 %” (Entrevistado N° 11, Dirigente del PLE).

35Por otra parte, la Reforma Universitaria, también denominada Revolución Educativa, estableció la gratuidad de la educación hasta el nivel terciario lo que, al permitir el ingreso a la universidad de primeras generaciones, constituyó una de las causas de reducción de la desigualdad (Entrevistado N° 3, Apoyo crítico al gobierno).

36“gracias a la reforma que hubo en educación universitaria, en educación superior, buena parte de los sectores que no ingresaban a la universidad empezaron a acceder, indígenas, mujeres y montubios, por ejemplo, fueron la primera generación en ingresar a la universidad” (Entrevistado N° 3, Apoyo crítico al gobierno).

37La política social en vivienda, con el incremento de bonos y créditos, otorgados por la Banca Pública (BIES y el Banco de la Vivienda), marcaron un punto de inflexión respecto de la banca privada que otorgó créditos, durante los veinte años anteriores. El Entrevistado N° 1 enfatiza la importancia de que los bonos y créditos otorgados fueran implementados a través de la Banca Pública:

38“dieron bonos para familias de escasos recursos, regalaron bonos de $5000 dólares a las familias para que (compraran) su primera vivienda, hubo una política de vivienda muy importante” (Entrevistado N° 1, Apoyo crítico al gobierno).

39Si bien, aparecen críticas dado que algunos entrevistados señalan que en este tipo de políticas no se llegó tan lejos, a pesar de la voluntad universalista, todos coinciden en que durante los gobiernos de Rafael Correa se tuvo la intención de incorporar principios de universalidad y aumentó considerablemente la inversión pública en políticas sociales.

Hilando el Desarrollo: Política de empleo del gobierno de Rafael Correa

40Hilando el Desarrollo es un programa emblemático (Vaca, 2019; IEPS, 2016a) que consiste en una política activa de empleo basada en la realización de compras públicas (MCDS, 2011). Nació como iniciativa del Gobierno Nacional en 2007 (IEPS, 2016b) y fue impulsada a través del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social buscando promover la inclusión económica y la movilidad social de artesanos del sector textil de la Economía Popular y Solidaria (EPS) y eliminar prácticas de intermediación, democratizando la compra pública y fortaleciendo a las Organizaciones de los sectores cooperativo, asociativo y comunitario y a las Unidades de Economía Popular (IEPS, 2016a). En sintonía con el Plan Nacional (2017-2021) que promueve potenciar “la economía popular y solidaria, con los actores cooperativistas, asociativos y comunitarios” (Plan Nacional 2017-2021: 77).

41La política fue diseñada con los objetivos de integrar a los pequeños talleres artesanales en la producción de uniformes escolares de manera que fueran entregados gratuitamente a niños de establecimientos fiscales de las zonas rurales de todas las provincias del país y, de esta forma, generar modelos de desarrollo socioeconómico, local y solidario que articularan el sector productivo artesanal, con la inclusión de los pequeños artesanos del país para reactivar las economías locales. Además, se estipuló que las compras públicas a los artesanos fueran realizadas por el Ministerio de Educación e intermediadas por el Servicio Nacional de Compras Públicas (SERCOP).

42La modalidad de contratación del programa fue realizada por medio de la implementación de espacios de comercialización alternativos (IEPS, 2016b) como las ferias inclusivas y el catálogo público solidario (IEPS, 2016b). Las ferias inclusivas fueron implementadas en 2011 como mecanismo de contratación directa y contemplaron el establecimiento de un precio fijado por el Estado (Luque, Merino y Solís, 2019; IEPS, 2016b), que permitía que los actores no tuvieran que competir en este ámbito (IEPS, 2016b). Posteriormente, en el año 2014 se implementa el catálogo electrónico inclusivo, modificando el proceso de contratación, lo cual ha sido criticado por priorizar al oferente más económico, descuidando aspectos como la participación y el intercambio de experiencias en el proceso de producción (Vaca, 2019).

43“Hilando el Desarrollo” contempló dos componentes: a) la generación de ingresos a través de compras públicas y b) capacitación, que es realizada a través de las instituciones: Servicio de Rentas Internas (SRI), Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP), Servicio Nacional de Compras Públicas (SERCOP), Convenios con Universidades (IEPS en Vaca, 2019). Por otra parte, al estar articulada con la entrega gratuita de uniformes esta política activa de empleo buscó reducir las barreras de acceso al ingreso a la educación, a través de la dotación de uniformes escolares a niños, niñas y adolescentes del sistema de educación fiscal (IEPS, 2016a: 10; IEPS, 2016b: 6) .

44De esta forma, la implementación de políticas sociales y de empleo durante los gobiernos de Rafael Correa (2007-2017), implicaron mejoras considerables en las condiciones de vida de la población trabajadora, en comparación a lo ocurrido durante los gobiernos orientados por principios neoliberales, como el de Lenin Moreno (2017- 2021). Sin embargo, también presentaron limitaciones con respecto a su capacidad de viabilizar cambios estructurales en el mundo del trabajo. En este sentido, políticas como Hilando el Desarrollo debieran ser potenciadas por medio de evaluaciones y seguimientos (Luque, Merino y Solís, 2019) que permitan su perfeccionamiento. Lo anterior debiera realizarse en vistas de que este tipo de políticas permitan superar, de manera sostenible, la precariedad laboral, y posibilitar la consecución de una vida digna, como estipula la Constitución de la República del Ecuador (2008).

Principales hallazgos: Bolivia

Transformaciones normativas en el mundo del trabajo

45Luego de la aprobación de la Constitución de la República el año 2009, Bolivia entra en un proceso de transformación de las estructuras institucionales del Estado, confrontando explícitamente el modelo neoliberal que venía desarrollándose desde 1985. Este nuevo proceso se concibió ideológicamente como una revolución democrática y cultural que cambiaría las estructuras coloniales, económicas, sociales y políticas del país. Para ello había que construir y consolidar el Estado Plurinacional, y avanzar en la implementación del modelo económico, social, comunitario y productivo.

46La necesidad de incidir en la cuestión del trabajo, desde una perspectiva integradora, se constituyó en un importante desafío político-ideológico para mejorar las condiciones de vida de la población, que significó reformar leyes y normativas para armonizar-regular los preceptos constitucionales con el diseño e implementación de políticas estatales que tendieran a garantizar y efectivizar derechos sociales.

47Así, la Constitución reconoce el derecho al trabajo digno (Art. 46), con un salario justo y un trabajo estable (Art. 46). Promueve la negociación colectiva y la prohibición de los despidos intempestivos (Art. 49), donde el Estado asume un rol intermediador de los conflictos entre empleadores y trabajadores (Art. 50). También reconoce el derecho a huelga como facultad legal de los trabajadores (Art. 53), el fuero sindical (Art. 51), y la inmovilidad laboral de mujeres embarazadas (Art. 46). Por su parte, los trabajadores pueden reorganizar empresas que estén en proceso de quiebra y transformarlas en empresas sociales o comunitarias (Art. 54). El Estado, a su vez, se ve obligado a establecer políticas de empleo que eviten la desocupación, la subocupación, de modo tal de crear y mantener condiciones que garanticen a trabajadoras y trabajadores posibilidades de empleo digno y de remuneración justa.

48Las principales transformaciones en la ley general del trabajo de 1942, a través de regulaciones laborales, se materializaron en algunos cambios: a) aumento del salario mínimo (el salario mínimo aumentó de 500 bolivianos en el 2006 a 2000 bolivianos en el 2017); b) Se despenaliza –con la ley N° 316- las paralizaciones de trabajadoras y trabajadores que sean declarados ilegales (ya que las huelgas eran sancionadas con privación de libertad de uno a tres años, y se cobraran multas a lxs responsables; c) Con el Decreto Supremo 0521, se limitaron las operaciones empresariales de subcontratación de otras empresas que pudieron prestar servicios especializados, para evitar que las empresas terciarizacen actividades y evadieran obligaciones laborales; y d) Con el Decreto Supremo 1754, de octubre de 2013, se establecieron las reglas para la conformación de empresas sociales de carácter privado, que pasan a ser propiedad de sus trabajadores. Estas empresas son creadas cuando se dan procesos de quiebra, concurso o liquidación y donde dichos procesos han concluido.

Cambios e impactos de las políticas sociales

49Desde el año 2006, Bolivia, a través de su “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Democrática y Productiva para la construcción del Vivir Bien” (PND 2006 – 2011) define cuatro estrategias que ponen el sello al proceso de construcción del Estado Plurinacional y Comunitario: la socio-comunitaria (Bolivia Digna), la del poder social (Bolivia Democrática), la estrategia económica productiva (Bolivia Productiva) y la del relacionamiento internacional soberano (Bolivia Soberana). El Plan de Desarrollo Económico y Social en el marco del Desarrollo Integral para Vivir Bien (PDES, 2016 - 2020), da continuidad a estas estrategias.

50Los avances en políticas sociales apuntaron a construir la noción de Bolivia Digna. Datos al año 2014 muestran que el 40,6 % de la población boliviana se benefició con los bonos sociales: Renta Dignidad, Bono Juana Azurduy y Juancito Pinto. Estos bonos ayudaron a reducir la deserción escolar, disminuir los niveles de mortalidad materna infantil y dar una vejez digna a los adultos mayores. El año 2014, el 83,8 % de la población contaba con acceso a agua potable, presentándose un incremento de 12,1 % respecto al año 2005. En el mismo año el 56,3 % de la población boliviana contaba con acceso a servicios de alcantarillado y saneamiento básico, observándose un incremento de 12,8 % respecto al año 2005. Durante el periodo 2006 – 2014, la implementación de esta política permitió avanzar en la construcción, mejoramiento y atención post desastres naturales de un total de 67.949 viviendas sociales, de las cuales 54.644 corresponden al área rural y 13.305 al área urbana, llegándose a beneficiar a 312.341 personas. Como consecuencia de las políticas sociales del gobierno y del impacto del Bono -Juancito Pinto, entre 1997 y 2014 el abandono escolar se redujo en 7,2 puntos. El año 2006, cerca de 6 de cada 100 niños inscritos abandonaban la escuela, en tanto que para el año 2014 esta cifra se redujo a menos de la mitad. La implementación de los Programas Nacionales de Alfabetización “Yo Sí Puedo” y “Yo Sí Puedo Seguir”, alcanzó a más de 955 mil personas. En diciembre de 2008 Bolivia fue declarada territorio libre de analfabetismo, con la aplicación del Programa Nacional de Alfabetización. Como resultado de estas acciones, en 2014 el 99,4 % de la población joven sabía leer y escribir (En Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020).

51Las políticas activas de empleo desarrolladas en los gobiernos de Evo Morales contemplan dos momentos. El primero (2008-2013) desarrolló los programas: a) “Mi primer empleo digno” del año 2008, b) “Programa de Apoyo al Empleo (PAE)” del año 2012; y c) Programa “Accesos” del año 2013. En el segundo momento, se implementó el Plan Nacional de Generación de Empleos (2017-2019) del Ministerio de Planificación del Desarrollo. El foco principal del plan está en la promoción de la empleabilidad del mundo juvenil e integró los programas: a) Inserción Laboral; b) Orientación Vocacional y Laboral; c) infraestructura urbana; d) Fondo para Capital Semilla; e) protección y habilitación de áreas productivas; f) mi barrio mi hogar; g) Proyectos productivos del Fondo de Desarrollo Indígena, y h) Generación de empleos contrataciones públicas.

Programa de Inserción Laboral: Política de empleo del gobierno de Evo Morales

52Entre las diversas aristas de las estrategias políticas de promoción del empleo para garantizar el derecho al empleo digno, las políticas activas de inserción laboral del mundo juvenil son las más representativas. Esta es una línea de política que se concreta en el programa de inserción laboral del 2017, en el marco del Plan Nacional de Generación de Empleos. Dicho programa viene a consolidar la línea de política de mi primer empleo digno (2008) y del programa de apoyo al empleo (PAE) (2012). Estas líneas de políticas responden, por un lado, a la transición demográfica que vive Bolivia, al ser un país joven que denota la importancia del mundo juvenil para generar procesos de desarrollo económico del país (Candia, 2019). Por otro lado, responden a la situación estructural del mercado de trabajo que genera altos niveles de desempleo e informalidad del mundo juvenil (OIT, 2010; 2013), desigualdad y precarización de situación laboral de mujeres e indígenas (Candia, 2019) y bajos niveles de educación (Farah, Sánchez y Wanderley, 2009). De hecho, los jóvenes asalariados son quienes se ven más afectados por la creciente precarización laboral producto de la discontinuidad de sus empleos, los ingresos económicos muy bajos, el menor acceso a la seguridad social desde una perspectiva de largo plazo; y en general, por la reducción de sus derechos laborales en un marco político-institucional que es funcional a los intereses del capital (Escobar, Rojas y Hurtado, 2016).

53El programa de Inserción Laboral (2017) para crear oportunidades de empleos de calidad a jóvenes que tengan entre 18 y 35 años de edad con o sin experiencia laboral y/o estudios superiores, se propuso generar vínculos con las empresas privadas existentes en todo el país otorgando incentivos económicos. Las empresas podrán optar según sus necesidades por: a) Jóvenes entre 18 a 26 años que sean bachilleres o hayan concluido la primaria se les garantiza un trabajo por tiempo completo, con salario mínimo, seguro de salud y AFP durante los primeros 11 meses del contrato; o b) por jóvenes entre 18 a 35 años con estudios superiores o que tengan título de técnico o licenciatura puede optar a un salario digno, y además de tener AFP y seguro de salud por 11 meses de contrato. Asimismo, se da apoyo de guarderías en caso de ser necesario y capacitaciones específicas para la empleabilidad.

54Los empleos dependen de las necesidades de las empresas, por lo que, la oportunidad de empleo se hará efectiva cuando los y las jóvenes se ajusten al perfil solicitado por las empresas.

55Ahora bien, al contratar a jóvenes entre 18 y 26 años y sin estudios, el Estado les da a las empresas: un modelo de contrato que no necesita ser visado, 30 % del salario mínimo nacional, total de los aportes patronales, total de las duodécimas del aguinaldo y todo lo anterior por 11 meses, además de capacitación en habilidades para la empleabilidad, estipendio para pasantías, cursos de capacitaciones técnicas; y hasta un 44 % de ahorro en la contratación de la empresa, por cada joven que haya sido incorporado. Al contratar a jóvenes entre 18 y 35 años con estudios, el Estado otorga: un modelo de contrato de 11 meses que no necesita ser visado, 30 % del salario básico por 6 meses, total de los aportes patronales por 6 meses, 30 % de las duodécimas del aguinaldo por 6 meses, y hasta un 21 % de ahorro en la contratación por cada joven incorporado.

56Las pocas evaluaciones existentes sobre los impactos de este tipo de políticas activas de empleo para jóvenes permiten identificar y caracterizar ciertos logros y limitaciones de la línea de políticas activas para jóvenes. De hecho, en el periodo 2015-2017, por medio de un análisis de las encuestas de hogares, Candia (2019) observa que hubo una relativa mejora de la condición laboral de jóvenes caracterizado por un nivel medio de dignidad laboral. Otro análisis del Programa Mi Primer Empleo Digno en la ciudad de Cochabamba muestra que hubo un impacto estadísticamente significativo sobre una mayor inserción laboral, pero sí se lograron mejoras en las condiciones laborales e incremento del ingreso mensual (Barroso, 2016).

57En términos generales, hay un relativo consenso entre las y los entrevistados sobre la idea de que el éxito de este tipo de políticas está condicionado por múltiples factores asociados a las dinámicas del mercado y a los impactos de las políticas estatales. Como señala un entrevistado:

58“Al no haber podido cambiar la matriz productiva en el país, obviamente los sectores que generan empleo no emergen, y, por tanto, a la gente solo le queda seguir haciendo lo que sabe hacer y eso es el sector informal, o empleos de muy baja productividad (entrevistado N° 2)

59Con base en el análisis de las entrevistas se observa que la promoción del empleo tuvo nudos críticos importantes en los periodos de gobierno de Evo Morales. Entre estos nudos destacamos: la imposibilidad de fortalecer sustancialmente la economía mixta y comunitaria, desigualdad de ingresos entre hombres-mujeres y campociudad, ausencia de empleos productivos, profundización del modelo primario-exportador, quiebre de industrias por debilidad en la competitividad, crecimiento del trabajo por cuenta propia y el trabajo informal, crecimiento económico sin crecimiento de empleos de calidad y que se mantengan en el tiempo.

60Para el caso del rol que juegan las políticas activas para jóvenes una entrevistada refiere:

61Y te estoy hablando de algunos jóvenes que te aseguro no han movido la tasa de desempleo, porque son pocos. Estás hablando de cuántos.., 10 mil, 15 mil jóvenes. Ni siquiera son nuevos puestos de trabajo. Son 15 mil jóvenes que van a hacer pasantías a las empresas y posiblemente se queden en las empresas la mitad de ellos, el resto no. Entonces no te soluciona problemas estructurales (Entrevistada N° 8)

62En definitiva, la implementación de políticas de empleo en Bolivia, si bien generaron importantes avances en relación a las débiles reformas modernizadoras del periodo neoliberal (1985-2005), presenta limitaciones con respecto a sustentar un cambio estructural en la dinámica del mercado de trabajo que permita superar sustancialmente la precariedad laboral y la exclusión social y económica, y por tanto cumplir con los anhelos definidos en el horizonte del proyecto societal del Vivir Bien (Wanderley y Vera, 2017). Frente a ello, es claro que se requiere mejorar y potenciar políticas públicas que aseguren el cumplimiento de derechos presentes en la Constitución de la República (Candia, 2019; Rodríguez, 2015).

Principales hallazgos: Chile

Transformaciones normativas en el mundo del trabajo

63Para entender el proceso chileno de formación de una sociedad neoliberal en la que se desarrolló el proyecto político de Michelle Bachelet, periodo 2014-2018 y la manera en que influye en las políticas activas de empleo, es necesario entender la conformación del marco normativo y constitucional en el que se desenvuelve este proceso. Uno de los principales elementos de la constitución son los artículos que tienen por fin definir el carácter del estado y las formas de proveer seguridad social para sus habitantes y su rol en la función económica. Es en estos artículos, donde se puede vislumbrar las posibilidades y limitaciones del estado neoliberal construido en ese proceso.

64En el fundamento, existe una visión mercantil e individualista de la sociedad y en la forma en que se aprovisionan de los bienes y derechos básicos. Por un lado, si bien se reconocen una serie de derechos sociales y un componente de seguridad social, el estado se constituye sólo como un garante de acceso y asegurando mínimos de sobrevivencia. Con respecto a la salud, el estado protege el libre acceso, el cual se puede desarrollar de forma privada o pública (artículo 9). En educación, se asegura el derecho de los padres y madres para elegir dónde educar a sus hijos y el derecho a la libre enseñanza como forma de justificar la disposición de educación por parte de privados (artículo 10 y 11). Se establece el derecho a la elección y contratación del trabajo, como una actividad privada más que pública, limitando la afiliación en organizaciones y estableciendo los principios de negociación (artículo 16 y 19). En cuanto a la seguridad social, el estado sólo tiene la función de vigilar y garantizar el acceso a estos servicios (artículo 18). Específicamente en el aspecto económico, se prefiere la actividad privada por sobre lo público (artículo 21), la no discriminación en materia económica (artículo 22), como la libertad para adquirir todo tipo de bienes –propiedad- y su inalienabilidad (artículo 23). Además, se establece la prioridad de los privados en la exploración y explotación de los recursos minerales mediante concesiones protegidas constitucionalmente (artículo 24).

65En definitiva, el estado queda reducido a una función regulatoria, cediéndole paso a las instituciones privadas para el ejercicio de las actividades económicas esenciales dentro del país. La constitución, no solo posee un carácter económico, sino que es un conjunto de disposiciones que construyeron un proyecto de sociedad en específico (Garreton, 2012), se trata de un proyecto que reclama para sí una determinada pretensión de universalidad (Ramírez, 2019) que constituye el marco sólido e inamovible con el que se construyó la sociedad chilena de los últimos tiempos.

66Es en el código del trabajo donde se expresan las bases para el actual mercado laboral. Esta legislación surgió con el propósito de despolitizar el mundo del trabajo separándolo de la política, restringiendo la negociación colectiva sólo a nivel de empresas. Si bien en los gobiernos posteriores, existieron reformas sobre algunas materias relevantes, mantiene inalterados los fundamentos centrales del plan laboral de la dictadura (Walker, 2000). La legislación laboral de la dictadura concuerda con un programa destinado a instaurar una economía libre, fuertemente influido por el pensamiento neoliberal. Relaciones individuales del trabajo con un enfoque más flexibilizador en cuanto a la relación laboral. Se pretendió dar una coherencia con la necesidad de maximizar el éxito de las empresas, aumentando utilidades y su capacidad de inversión. Cuatro aspectos son la columna vertebral del Plan Laboral y posterior Código del Trabajo: 1) negociación colectiva centrada en la empresa, 2) huelga que no paraliza, 3) libertad sindical y 4) despolitización sindical .

67Ahora bien, en el período 2014-2018, se desarrolló una importante batería de reformas laborales, que tenía como propósito corregir las principales desigualdades en este ámbito. Las principales leyes del periodo son: Ley de inclusión laboral (Ley N° 21.015) Nuevas relaciones laborales o Reforma Laboral (Ley N° 20.940), Mejoramiento para las trabajadores de casa particular (Ley N° 20.786), Mejoramiento condiciones laborales para trabajadores del comercio (Ley N° 20.823), No al trabajo infantil (Ley N° 20.821), la Eliminación del Multi Rut (Ley N° 20.760) y Ley del Saco (Ley N° 20.949). Dentro de estas, la que tiene mayor importancia e impacto fue la de Nuevas relaciones laborales ya que buscaba modernizar el sistema de relaciones laborales, mejorando la calidad de la Negociación Colectiva y, fortaleciendo la participación sindical. Por lo mismo, tuvo bastantes resistencias y a pesar de ser promulgada parte de sus articulados fue declarado inconstitucional. Lo que redujo su impacto y el nivel de transformación del código del trabajo, en cuanto al poder de la negociación colectiva y la importancia de los sindicatos. Si bien, se desarrollaron cambios importantes, aún mantiene continuidades con el código del trabajo anterior, generando limitaciones al proceso de huelga y el rol del sindicato dentro de las empresas (González Candia & Portugal Campillay, 2018).

68” En lo legislativo se tradujo, en lo legislativo modestamente, aprobamos más leyes laborales que nunca en la historia y algunas leyes que eran, nuevamente, corregir injusticias bastantes aberrantes que se seguían dando en algunas leyes laborales” (Entrevista Autoridad del Trabajo, 2020)

Cambios e impactos de las políticas sociales

69En cuanto al sistema político, una de las primeras características que distinguen al Segundo Gobierno de Michelle Bachelet, es el carácter reformista de su propuesta política. Si bien, esta característica la diferencia con los gobiernos anteriores, los entrevistados reconocen que existe una base común de administración del Estado expresado en una continuidad institucional, tanto en los gobiernos de la Concertación e incluso hasta el primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014). El objetivo fue introducir reformas puntuales en elementos centrales del desarrollo de la política pública del Estado para cambiar el tono de las políticas, más que el fondo de ellas.

70“Mientras que el segundo gobierno, fija un horizonte de reformas estructurales que si bien, no desmantelan el neoliberalismo, sí perfora en su propósito, si uno lo quiere ver en la metáfora de la esfera … que permitió instalar una demanda que luego tuvo un impacto en mi opinión, en lo que hoy entendemos como convicción transversal de un cambio constitucional y con sus propósitos, porque también está de la mano con un conjunto de políticas públicas, que en mi opinión, si uno las mira en detalle sientan las bases para reformas de más largo calado” (Entrevista Autoridad Ministerio de Desarrollo Social, 2020)

71Este gobierno se auto impuso la tarea de desarrollar las principales reformas políticas del último tiempo en el país. Reformas que, en base al programa propuesto, ponen en el centro el concepto de ciudadanía y equidad para construir un proceso de crecimiento social. Se propuso una reforma educacional que tenía como principales ejes la calidad educativa del sistema de educación, terminar con la segregación de los colegios, poder poner fin al lucro y lograr la gratuidad universal de este derecho. Reforma tributaria centrada en la Reducción de la evasión y elusión: generar mecanismos para reducir la evasión de pago de impuestos. Mayor fiscalización. Además, cambios a la Estructura Tributaria: cambiar la forma en que se conciben los impuestos, subiendo el impuesto a las empresas y desconectando el pago de utilidades del retiro de estas. Reforma sistema político y Nueva Constitución, Dentro de sus planteamientos más audaces está la reforma al sistema político, donde se propone el camino a una nueva constitución (Bachelet 2013a).

72En el ámbito del trabajo y la seguridad social, se reconoce que existe una desigualdad en cuanto al peso de los distintos actores en la negociación laboral, se consideran reformas al código laboral en torno a la negociación colectiva y el fortalecimiento del sindicalismo en Chile. En base a estas reformas se considera el trabajo como un mecanismo necesario para fortalecer los procesos productivos y el crecimiento económico. Específicamente, se centra en la limitación de los multirut, facilitar los procesos de negociación colectiva, estableciendo la titularidad del sindicato para llevar a cabo este tipo de procesos y la extensión de los beneficios a nuevos afiliados. Incentivar la incorporación de grupos excluidos, a través del subsidio a la contratación femenina y el establecimiento de un sistema universal de cuidado infantil para evitar la discriminación hacia la mujer por mayores costos de contratación. Además de corregir efectos perversos del proceso de capacitación en cuanto a franquicias tributarias de capacitación y la dificultad de acceder por personas que están desempleadas o buscan trabajos por primera vez (Bachelet 2013a).

Más Capaz: Política de empleo del gobierno de Michelle Bachelet

73Uno de los principales segmentos de población focalizada fueron jóvenes desertores del sistema educativo de los sectores más vulnerables. Las mujeres fuera del mercado del trabajo también van a ser un grupo prioritario de este sistema de capacitación y emprendimiento. Para esto se propone la modernización del SENCE y el surgimiento de nuevos programas de empleo que promuevan los aspectos principales de este gobierno.

74Dentro de esta línea, el programa sello de los objetivos propuestos fue “Más Capaz”, tanto por el tipo de política propuesta, la cantidad de presupuesto destinado y por ser el programa que la mayoría de los entrevistados mencionaron cuando se indagó en este aspecto. Creado el año 2014, el programa tiene por objetivo “Apoyar el acceso y permanencia en el mercado laboral de mujeres, jóvenes y personas con discapacidad que se encuentren en situación de vulnerabilidad social, mediante la capacitación técnica, habilidades transversales, apoyo sociolaboral e intermediación laboral, que favorezcan su empleabilidad (Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 2015). Para ello, implementa una serie de componentes y beneficios: 1) brinda capacitación en oficios, 2) realiza nivelación de estudios, 3) brinda la posibilidad de continuar con estudios superiores, 4) entrega un Apoyo sociolaboral, 5) realiza una intermediación laboral, 6) realiza la certificación de competencias y 7) brinda asistencia técnica y acompañamiento para el emprendimiento. Asimismo, el programa entrega subsidios diarios, servicio de cuidado infantil y otros aportes.

75El fin propuesto fue contribuir a la superación de desigualdades sociales en mujeres, jóvenes en situación de vulnerabilidad social y/o discapacidad, mediante el mejoramiento de su empleabilidad e insertarlos en puestos de trabajo de calidad, ya sea a través del mercado formal o emprendimientos. Entendiendo que el trabajo es una herramienta fundamental para lograr eliminar la desigualdad a nivel país, el programa supone que parte de estas dificultades se originan en la falta de “un aprendizaje adecuado para una inserción en puestos de trabajo de calidad, con las consiguientes mejoras de salarios” (DIPRES, 2015). La característica esencialmente diferente fue la visión integral del proceso que tenía asociada, incorporando nuevos elementos a la capacitación. Se cambia el foco de las personas en capacitación, centrándose en los grupos más vulnerables y alejados del mercado laboral.

76Fue uno de los programas sellos del gobierno de Michelle Bachelet, y una de las prioridades estratégicas, pero no recibió el apoyo necesario para su continuidad. Ya en el 2015 la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES) elaboró una evaluación, desarrollando críticas importantes del funcionamiento del programa, calificándolo de insuficiente. Dentro de este informe, los principales cuestionamientos hicieron referencia al diseño, implementación y efectividad del programa . Fue tan importante las críticas elaboradas, que tuvo un impacto central en el futuro de este programa tanto en su continuidad como en su funcionamiento.

77Tanto en el presupuesto como en la cantidad de personas atendidas, se redujo durante este periodo. Si bien, para el año 2015 tuvo 94,121 usuarios, para el año 2018 solo llegó 6.131, siendo solo el 6,5 % de los beneficiarios del año 2015. La misma reducción se puede apreciar en cuanto al presupuesto ejecutado por el programa, ya que en el 2015 el presupuesto fue de 65.256.427 mientras que para el 2018 sólo alcanzó a 25.830.912 de pesos . De esta manera hubo una reducción importante de su impacto siendo reflejo de la tensión interna que existió en el gobierno y ya en el 2018 se anunció su cierre (La Tercera, 2018)

78En síntesis, el desarrollo de esta política muestra de forma muy patente el tipo de sello del proceso político bajo el gobierno de Bachelet en su segundo periodo, tanto en los alcances y el tipo de transformación social que se propone, como en las dificultades que este tuvo. Por un lado, si bien es un programa que busca generar un proceso de inclusión de sectores alejados del mercado laboral, no altera en nada las condiciones estructurales básicas en las cual se desenvuelve este mercado. En este sentido, se concibe como una política que busca corregir alguna de las condiciones más fuertes del neoliberalismo chileno, introduciendo cambios desde una lógica aún subsidiaria del Estado. Avanza en un proceso de inclusión, pero sin salirse de los marcos generales del modelo. Aun así, tal como el gobierno, tuvo resistencias internas que dificultan su accionar hasta limitarlo dentro de sus objetivos.

Hallazgos principales: Brasil

Transformaciones normativas en el mundo del trabajo

79El periodo 2014-2018 en Brasil se entiende de modo general como el fin del ciclo de gobiernos del Partido dos Trabalhadores (PT) precipitado por el impeachment a Dilma Rousseff y el inicio de una ofensiva neoliberal articulada y presidida por Michel Temer. Estas transformaciones fueron llevadas a cabo a través de cambios sustanciales en las leyes laborales y en la constitución del año 1988, reconocida mundialmente porque fue posible gracias a las luchas de distintos movimientos sociales, sindicatos y partidos políticos de izquierda.

80El proceso político, social y constituyente de los años 80 liderados por los trabajadores, desembocó en una constitución que garantiza derechos sociales, al mismo tiempo que protege constitucionalmente al trabajo y los trabajadores. El artículo 6 de la constitución es reflejo de esto, al elevar como derechos sociales “la educación, la salud, la alimentación, el trabajo, la vivienda, el transporte, el ocio, la seguridad, las pensiones, la protección a la maternidad y la infancia y la asistencia a los desamparados”. Por su parte, el artículo 7 consagra en casi una treintena de incisos los derechos de los trabajadores urbanos y rurales, como el seguro de desempleo (inciso II) y el salario mínimo (inciso IV), entre muchos otros. Desde entonces, a esta gran “arquitectura” que relaciona a la constitución, leyes, instituciones, presupuestos federales y distintas políticas públicas, activas y pasivas, se le conoce en Brasil como “Sistema Nacional de Empleo” (SINE), el cual opera hasta hoy en día.

81Respecto a dicha arquitectura del trabajo, Marcio Alves, de extensa trayectoria en el estadio brasileño, explica las imbricaciones que existen entre la constitución, los derechos de los trabajadores y las políticas públicas:

82“El gobierno brasileño, con la promulgación de la Constitución Federal del 88, definió un Fondo de Amparo al Trabajador [FAT], en un artículo de la Constitución y, desde 1990, leyes ordinarias establecen la creación del Fondo de Amparo al Trabajador, además de su consejo directivo, su consejo gestor (...) las Políticas Públicas de Empleo, Trabajo e Ingresos tienen como eje rector ese consejo (...) Están orientados a la implementación de las políticas de empleo, activas y pasivas. Estamos hablando del Seguro de Desempleo, de la intermediación del empleo, de procesos de cualificación profesional, programas también dirigidos a micro y pequeños empresarios relacionados con los ingresos de los trabajadores. Todos están, en sí, basados en este gran fondo que es el FAT” (Marcio Alves, entrevista, 2020)

83La categoría constitucional del SINE ha significado un freno para los retrocesos de los derechos de los trabajadores en esta nueva etapa neoliberal. No obstante lo anterior, los campos de disputa también se dan en otros espacios como son las leyes. En Brasil, las leyes del trabajo son conocidas como Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) y es en este campo donde se han producido la mayoría de los cambios desde el año 2016 hasta la fecha. Entre los de mayor impacto, están la aprobación de la ley 13.429 del 31 de marzo de 2017, en donde se permiten nuevas reglas para la contratación flexible y tercerización de fuerza de trabajo, así como también la ley 13.467 del 11 de noviembre de 2017, en donde fueron introducidos cambios en 117 artículos de la CLT (Antúnes & Praun, 2019: 61)

Cambios e impactos de las políticas sociales

84El día 29 de octubre de 2015, antes del impeachment a Dilma Rousseff, el partido de Michel Temer, PMDB, pública un documento llamado “Uma Ponte para o Futuro” el cual tenía por objetivo “preservar la economía brasileña y volver viable su desarrollo” en el contexto de una “crisis fiscal y, principalmente económica, con contracción del PIB, alta inflación, tasas de interés elevado, desempleo creciente, paralización de la inversión pública y la completa ausencia de horizontes están obligando a la sociedad a encarar de frente su destino” (PMDB, 2015: 2). En este documento, que condensa ideológicamente el proyecto neoliberal, se van planteando una serie de metas macroeconómicas, junto a reformas en el estado y en la legislación, que supuestamente lograrían sacar a Brasil de la crisis fiscal y económica.

85La macroeconomía como eje de las decisiones del gobierno vuelve a tomar fuerza, siendo una meta una tasa de crecimiento anual del 2,5 % (PMDB, 2015: 4) También se menciona una tarea “casi heroica” que requerirá un “amplio esfuerzo legislativo” entre distintos actores políticos (PMDB, 2015: 5). Respecto a la previdencia social, es decir, las pensiones, dice el documento que Brasil al hacer norma constitucional el acceso a ellas, no planificó su adaptación a cambios demográficos, con lo cual una reforma sería necesaria para salir de la la crisis fiscal (PMDB, 2015: 7), con lo cual se identifica al crecimiento poblacional y a la otorgación de beneficios de jubilación universales como eje de la crisis fiscal, siendo necesario, de nuevo, una reforma (PMDB, 2015: 15). Otro eje de la propuesta de Temer es la incorporación del sector privado dentro de la gestión del estado y evitar las “intervenciones que distorsionan los incentivos de mercado” (PMDB, 2015: 17), buscando dar mayor tiraje a la “libre competencia”. Se advierte que el proyecto de Temer busca una solución al desajuste fiscal “que será dura para el conjunto de la población” lo cual requerirá el despliegue de lo que se denominó como “reformas estructurales”, siendo la principal la reforma del trabajo (reforma trabalhista). Sin embargo, ya desde el gobierno de Rousseff se evidencian transformaciones en los marcos normativos y las políticas públicas de empleo, a través del nombramiento como ministro de economía al formado en Chicago Joaquim Levy:

86“a finales de 2014 ese ministro propone una medida provisional, que luego se convertirá en ley, que es la reforma de las políticas pasivas y las políticas de ingresos (seguro de desempleo y abono salarial). No son grandes reformas, pero ponen algunos límites de acceso a la política con la idea de disminuir con el tiempo el gasto en esas políticas. Al mismo tiempo, otros programas sociales van perdiendo un poco de espacio.” (Sandro Pereira, entrevista, 2020)

87La reforma del trabajo de Temer es central dentro del proyecto neoliberal. El 11 de noviembre del año 2017 entró en vigor la ley 13.467 (conocida como la Reforma al trabajo). Esta ley significó cambios significativos en las normas en general y en la regulación de las relaciones de trabajo en particular, como la posibilidad de establecer acuerdos extrajudiciales entre empleador y empleado. También se debilitó la estructura de la justicia del trabajo de modo general (Queiroz, 2019) Fueron alterados más de 100 artículos de la Consolidación de las leyes del trabajo (CLT), además de la ley 6.019 de 1974, la ley 8.036 de 1990 y la ley 8.212 de 1991 (Krein et. al, 2019).

88Según Antunes y Praun (2019) la reforma al trabajo responde a una precarización del trabajo, la cual sería una característica que marca la sociedad contemporánea. Sería una nueva forma de acumulación flexible del capital, basada en cuatro dimensiones fundamentales: a) La prevalencia de lo negociado sobre lo legislado, b) La flexibilización del tiempo del trabajador y su disponibilidad c) fragilización y restricción de la capacidad colectiva de negociación y d) una serie de mecanismos que buscan inviabilizar el acceso de los trabajadores a la justicia del trabajo, lo cual lleva a tener que pensar a las reformas como un “proyecto articulado” en distintos niveles. Además, se trata de la aplicación de diversos mecanismos de flexibilización laboral, como el denominado “trabajo intermitente”, la contratación de los trabajadores como personas jurídicas, la tercerización de actividades esenciales, trabajo en tiempo parcial, entre otras modificaciones, lo que sugiere una sustitución de las relaciones de trabajo y los derechos laborales por puestos de trabajo precarizados (Krein et. al, 2019).

89La flexibilización y mercantilización se inscriben en un esfuerzo más amplio del neoliberalismo actual en Brasil, en donde se busca instaurar un rol subsidiario del estado, lo cual repercute en las políticas de empleo y calificación:

90“Las empresas contratan y allí damos exención o las empresas califican y ahí damos exención. La idea es ir despacio hasta que llegue un momento que genere una exención total y el Estado, la estructura estatal, pierda su capacidad de coordinación, de proposición” (Sandro Pereira, entrevista, 2020).

91De esta manera, en la nueva etapa se busca minimizar el rol del estado en los asuntos públicos, imprimiendo en la política pública el sello ideológico del neoliberalismo que designa a los agentes privados como los mejores provistos para solucionar las demandas del mercado laboral.

Programa Brasileiro de Qualificação Social e Profissional: Política de empleo en el gobierno de Michel Temer

92Una aproximación a la historia de los últimos 30 años de los programas de calificación de trabajadores en Brasil podría hacerse a través de las transformaciones que han venido ocurriendo con la creación en 1995 del “Plano Nacional de Qualificação” (PLANFOR), posteriormente el 2003 en los gobiernos del PT del “Plan Nacional de Qualificação” (PNQ) y desde 2017 el “Programa Brasileiro de Qualificação Social e Profissional” (QUALIFICA BRASIL). Se ha tratado de distintas estrategias para abordar la capacitación de la fuerza de trabajo en Brasil en etapas políticas e históricas diferentes.

93Con el ascenso al poder de Temer, son creadas una serie de resoluciones en el Ministerio del trabajo (el cual desaparece y pasa a ser parte del Ministerio de Economía) que buscan transformar el PNQ, el cual ponía un foco especial en la universalización de la capacitación y sobre todo en la población más vulnerable, al QUALIFICA-BRASIL, un programa que busca “reestructurar el PNQ” y que pone énfasis, desde la primera resolución en adelante, de la asociación estratégica entre el estado y los privados, “independiente de que tengan finalidades lucrativas” (RESOLUÇÃO Nº 783, DE 26 DE ABRIL DE 2017) para que ejecuten la capacitación de mano de obra en Brasil.

94El principal objetivo del programa es “promover las acciones de calificación y certificación profesional en el ámbito del programa del seguro de desempleo, como parte integrada del Sistema Nacional de Empleo - SINE” . Su ejecución busca ser descentralizada, siendo posible ser aplicado por el gobierno federal, por los gobiernos estaduales, municipios y entidades privadas. En sus objetivos específicos, el QUALIFICA BRASIL busca promover la empleabilidad del trabajador, incrementar la productividad y renta del trabajador y contribuir para el desarrollo económico y social”. Además, existe una apuesta mayor por la Qualificação à Distancia (QaD) para capacitar a los trabajadores mediante plataformas digitales, así como también el uso de aplicaciones de teléfono como el “SINE Fácil” y del sitio web Portal Emprego Brasil . Cabe destacar, que el año 2017 la asignación presupuestaria del CODEFAT para capacitación a distancia era del 19 %, dando un impresionante salto de un 45 % para el año 2018. El presupuesto por hora de capacitación por alumno es de 16 reales (alrededor de 3 USD).

95En relación a su antecesor PNQ, QUALIFICA BRASIL se aleja de conceptos como “universalización” y “población vulnerable” que se orienta ideológicamente hacia un ideal más amplio de igualdad e integración social, hacia una ideología economicista del trabajador cuando plantea como primer objetivo “promover la empleabilidad del trabajador”, como segundo objetivo “incrementar la renta y la productividad del trabajador” y tercer objetivo “contribuir para el desarrollo económico y social” del país. En tanto, la universalización se convierte en focalización ya que el público objetivo de la política pública ya no son los trabajadorxs en Brasil, y pasan a ser específicamente los “beneficiarixs del seguro de desempleo” y “trabajadorxs registrados en el banco de datos del SINE”, entre otros grupos. (RESOLUÇÃO Nº 783, DE 26 DE ABRIL DE 2017)

Discusiones y aperturas

96Se puede decir que existe una relación entre la dimensión ideológica de los proyectos societales y las políticas de empleo en las distintas expresiones históricas del Buen Vivir y del neoliberalismo. Sin embargo, la naturaleza de esta relación cambia, ya que ambos proyectos entran en conflicto en sus definiciones ideológicas del Estado, la economía, la ciudadanía y el trabajo. Podemos observar de qué manera tanto en Ecuador como en Bolivia el Estado gana presencia en los asuntos públicos, al mismo tiempo que se consagra el trabajo de manera constitucional y se amplían los derechos de los trabajadores, mientras que en Chile y en Brasil se busca flexibilizar las relaciones laborales y recortar los derechos, sosteniendo que el Estado debe regular, pero no interferir en las relaciones entre privados. Esto deja en evidencia que las políticas de empleo no son simplemente instrumentos técnicos de gobernabilidad orientados por una idea abstracta de bienestar nacional, sino que tienen repercusiones específicas en las formas como se concibe la mejora de las condiciones de vida de la población, el empleo y los derechos de los trabajadores. Las ideologías por tanto “existen” y no son tan sólo construcciones metafísicas que deban desecharse como plantean las distintas corrientes postestructuralistas (Eagleton, 1997).

97El marco ideológico del proceso político de la Revolución Democrática y Cultural de Bolivia (2014-2018), fundamentado en la cosmovisión del Vivir Bien y en el rol de un Estado planificador del desarrollo garantista en derechos sociales, permitió impulsar importantes mejoras en el resguardo jurídico-normativo de las y los trabajadores y cambios significativos en las políticas sociales. La traducción del Vivir Bien hacia el mundo del trabajo se expresó en la noción de trabajo digno y de la configuración de políticas activas de empleo que se diseñaron bajo una perspectiva integral y garantista en derechos laborales. Estos avances entraron en tensión con la condicionantes económicas internacionales y nacionales, y con conflictos político-institucionales, todo lo cual condujo a una limitada perspectiva de cambio estructural en la dinámica del mercado de trabajo que permitiese la superación de condiciones de precarización laboral, y la creación y mantención de empleos de calidad.

98En términos del trabajo, en el periodo de la Revolución Ciudadana (2014-2017), se observan coherencias entre la dimensión ideológica del proyecto societal y la jurídico-normativa expresada en la Constitución de 2008 y las modificaciones realizadas al Código Laboral, las que estipulan mecanismos concretos para cautelar la prohibición de la terciarización, y otras formas de precarización. Estas consistencias también se presentaron en las políticas sociales, las cuales, en sintonía con la estipulación de principios como la universalidad, permitieron avances en términos de la desmercantilización de los derechos sociales. Por otra parte, la política activa "Hilando el Desarrollo", se vinculó directamente a la dimensión económica que promovía el buen vivir: la economía social y solidaria. En un sentido anverso, el gobierno de Lenin Moreno (2017-2021), implicó el retorno de las ideas neoliberales, y mediante la implementación de la Ley de Fomento Productivo (2018), pretendió modificar el marco jurídico-normativo para impulsar la austeridad fiscal y el ultraje de derechos laborales. En esta perspectiva, el caso ecuatoriano da cuenta de la radicalidad que pueden adquirir las contradicciones ideológicas en el seno de un mismo grupo social, al enfrentarse a escenarios internacionales y nacionales con mayores restricciones, lo que interroga las posibilidades de sostenibilidad de las políticas de empleo implementadas durante los gobiernos de Rafael Correa.

99En Chile se da un proceso de reforma dentro de un proyecto social neoliberal consolidado. En este sentido es posible vislumbrar un proceso coherente entre el marco normativo y el diseño de las políticas sociales y de empleo del Segundo Gobierno de Michelle Bachelet. Que si bien, se trataron de hacer reformas importantes, estas no cuestionaron los elementos centrales del Proyecto establecido. En ese sentido, el Programa “Más Capaz, viene a ser un ejemplo del desarrollo de la políticas de empleo de este gobierno, que si bien trató de generar nuevas formas de vinculación, no transformó el rol subsidiario del estado en el desarrollo de la capacitación y el empleo. Generando un proceso limitado e inconcluso que no pudo producir los cambios propuestos en el proyecto inicial y manteniendo los elementos centrales del neoliberalismo chileno.

100Las definiciones ideológicas del neoliberalismo en Brasil fueron desde un comienzo las de un estado “que intervenga menos” en el mercado laboral y la de los trabajadores y trabajadoras pensados como individuos emprendedores. Por ello, es posible observar una coherencia entre los marcos ideológicos del proyecto neoliberal, las transformaciones en los cuerpos legales del trabajo (Reforma Trabalhista) y el deterioro de los derechos conquistados en la década de 1980. Asimismo, esta coherencia ha orientado los cambios en la política pública de empleo y capacitación, pasando del PNQ quien se planteaba un rol transformador en las relaciones laborales y el QUALIFICA BRASIL, que flexibiliza la entrada de agentes privados a los programas de capacitación de los trabajadores, al mismo tiempo que idealiza un “escenario digital” al aumentar los presupuestos de la enseñanza a distancia. En términos objetivos, el neoliberalismo en Brasil ha significado el retroceso de los derechos de los trabajadores y trabajadoras y el debilitamiento de los salarios, mediante formas cada vez más flexibles de contratación y desvinculación.

101Las discusiones antes presentadas dan cuenta de cómo entre los años 2014-2018 neoliberalismo (s) y buen vivir constituyeron proyectos en disputa, tratándose en los casos de los países analizados, de proyectos en permanente tensión. De manera que mientras tanto en Bolivia, como en Ecuador las transformaciones realizadas respecto del mundo del trabajo, se tradujeron en avances que se vieron limitados al enfrentarse a condiciones económicas internacionales y nacionales más restrictivas, a lo que se suman -en el caso ecuatoriano- las contradicciones internas del propio grupo social dirigente, Brasil experimenta una arremetida profundizadora del neoliberalismo, y en Chile se impulsa un intento moderado por realizar cambios en los marcos del propio neoliberalismo. Con ello, las trayectorias divergentes de estos países refuerzan la pertinencia del concepto de proyecto de societal (García Linera, 2015) para comprender, de forma dinámica, la relación entre ideología y políticas de empleo, como históricamente situada y dependiente de las relaciones fuerzas. Además, el análisis de estos casos permite concluir lo adecuada que resulta una comprensión de la ideología como organizadora de las luchas entre grupos sociales (Seliger en Eagleton, 1997) al destacar su vínculo con la acción política (Seliger, 1979), ya sea para profundizar el neoliberalismo, morigerar sus impactos o para buscar salir de él.

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Auteurs

Doctor en Planificación Urbana y Regional, Universidad Federal de Río de Janeiro, Brasil. Asistente de Investigación Proyecto Fondecyt 1190866.

Magister en Sociología, Flacso. Ecuador. Asistente de Investigación Proyecto Fondecyt 1190866. Universidad de Santiago de Chile

Doctor (c) en Antropología Social por la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC), Brasil. Investigador del Núcleo de Estudo de Populações Indígenas (NEPI). Asistente de Investigación Proyecto Fondecyt 1190866
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