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    Plan détaillé Texte intégral I. Un régime efficace jusqu’à présent ! II. Un régime efficace à l’avenir ? Notes de bas de page Auteur

    Le droit à l’épreuve des nouvelles formes de terrorisme

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Présentation doctrinale du régime d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme1

    Thibault Leleu

    p. 145-155

    Texte intégral I. Un régime efficace jusqu’à présent ! 1. La nature incertaine du Fonds 2. La réactivité remarquable du Fonds II. Un régime efficace à l’avenir ? 1. Une augmentation sensible du nombre de victimes 2. Une augmentation insuffisante des ressources Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Révélé au grand public par les attentats des 7, 8 et 9 janvier et 13 novembre 2015, le régime d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme existe pourtant depuis une loi de 19862. Ce régime est confié au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions, en résumé le FGTI. Comme son nom l’indique, le FGTI a en charge deux régimes d’indemnisation distincts.

    2Le plus ancien concerne les victimes d’actes de terrorisme. Ce régime est actuellement codifié à l’article L. 126-1 du code des assurances, lequel dispose que « les victimes d’actes de terrorisme commis sur le territoire national, les personnes de nationalité française victimes à l’étranger de ces mêmes actes ainsi que leurs ayants droit, quelle que soit leur nationalité, sont indemnisés dans les conditions définies aux articles L. 422-1 à L. 422-3 »3.

    3 Le plus récent concerne les victimes d’infraction. Il est issu d’une loi de 19904 et est codifié aux articles 706-3 et suivants du code de procédure pénale5.

    4Ces régimes sont généralement rangés par la doctrine dans une catégorie fourre-tout appelée parfois « solidarité nationale », parfois « garantie sociale », à l’instar d’autres régimes d’indemnisation gérés eux aussi par des fonds d’indemnisation, comme l’ONIAM pour les victimes d’accidents médicaux ou le FIVA pour les victimes de l’amiante. Toutefois, nous ne partageons pas cette analyse et rangeons ces régimes dans une nouvelle catégorie, la responsabilité sans fait6.

    5En effet, dans le régime des victimes d’actes de terrorisme, comme dans tous les régimes de responsabilité sans fait, le rôle de la victime s’arrête à la preuve d’un fait générateur entrant dans le champ d’application du régime de responsabilité sans fait qu’elle invoque. En l’occurrence, ici, la victime doit prouver que son dommage résulte d’un acte de terrorisme que la loi définit comme une infraction « en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » (Art. 421-1 du code pénal).

    6La victime n’a ni besoin de prouver que ce fait générateur est imputable au FGTI (comment le pourrait-elle ?), ni besoin de prouver qu’un autre fait générateur imputable au FGTI, ou même à l’État, aurait causé son dommage. En résumé, on peut dire que la victime d’un acte de terrorisme est dispensée de prouver un fait générateur imputable au FGTI7.

    7Très favorable à la victime, ce régime fait du FGTI l’acteur majeur de l’indemnisation en cas d’actes de terrorisme commis sur le territoire français ou touchant des français à l’étranger (ex. : attentat du Musée du Bardo de Tunis en mars 2015).

    8Pourtant, le Fonds reste en retrait sur la scène médiatique. En effet, face aux attaques terroristes qui se multiplient sur notre sol, c’est toujours l’État français qui est en première ligne8. En même temps qu’il s’occupe de rétablir l’ordre public, l’État assure, à grands renforts de conférences de presse, que les victimes bénéficieront de la meilleure prise en charge9 et de la plus juste indemnisation.

    9Derrière cette façade médiatique qui fait croire au citoyen lambda que le FGTI est un démembrement de l’État qui verse des indemnisations aux victimes dont le montant est décidé et financé par ce dernier, se cache une réalité plus nuancée.

    10L’ambiguïté de la position du FGTI par rapport à l’État provient de l’absence de qualification juridique précise de cet organisme. Probablement involontaire au départ, cette incertitude n’a pas été levée, sans doute parce qu’elle permet une certaine célérité dans le versement des indemnisations aux victimes et a ainsi fait, pendant près de 30 ans, du régime des victimes d’actes de terrorisme, un régime d’indemnisation efficace (I). Mais les attentats de l’année 2015 changent la donne. Confronté à des victimes de plus en plus nombreuses sans que ses ressources n’augmentent, le fonds traverse actuellement une zone de turbulence. Pour que la crise soit sans catastrophe, des réflexions aboutissant éventuellement à des réformes doivent être menées pour assurer l’efficacité de ce régime à l’avenir (II).

    I. Un régime efficace jusqu’à présent !

    11La gestion du régime d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme incombe au FGTI. La nature juridique de ce fonds désoriente (A). Paradoxalement, le flou qui existe en la matière semble bénéfique car il permet une très grande réactivité de la part du Fonds dans l’indemnisation des victimes (B).

    1. La nature incertaine du Fonds

    12En l’absence d’une intervention législative ou d’une prise de position ferme de la part des juridictions sur la nature juridique du FGTI, son statut reste incertain.

    13Selon nous, il s’agit d’une personne publique. Et la démonstration sera faite ici à grands traits10 en reprenant les indices généralement utilisés par la jurisprudence pour déterminer la nature juridique d’une institution dans le silence ou l’obscurité des textes.

    14Le FGTI dispose-t-il de la personnalité juridique ? Oui, l’article L. 422-1 alinéa 2 du code des assurances indique sans plus de précision – et c’est là tout le problème – que ce Fonds est « doté de la personnalité civile ».

    15Le FGTI présente-t-il les quatre indices du caractère public d’une institution ? Il semble que oui.

    16Premièrement, le Fonds a été créé par l’État par voie législative.

    17Deuxièmement, sa fonction principale – indemniser les préjudices des victimes de dommages résultant d’actes de terrorisme ou d’infractions – correspond à une mission d’intérêt général et est dépourvue de toute considération commerciale.

    18Troisièmement, le Fonds entretient une relation étroite avec l’autorité étatique puisque son conseil d’administration est composé de personnes représentant l’État ou nommées par lui11 et que la gestion du Fonds fait l’objet d’un contrôle étatique par l’intermédiaire d’un commissaire du gouvernement12.

    19Enfin, quatrièmement, son mode de financement – « un prélèvement sur les contrats d’assurance de biens »13 – assimilable à une ressource fiscale révèle une ambiance de droit public.

    20Existe-t-il des contre-indications textuelles se rapportant au Fonds ou à des institutions analogues et des antécédents jurisprudentiels qui font échec à la qualité de personne publique du FGTI ? Oui, mais ils ne sont pas déterminants et peuvent être expliqués.

    21D’une part, selon l’article 11 des statuts du FGTI14, la gestion technique, administrative, comptable et financière du Fonds revient à un autre organisme, le FGAO, qui est expressément qualifié par l’article L. 421-2 du code des assurances de « personne morale de droit privé ».

    22D’autre part, la codification du FGTI dans le code des assurances laisse présumer une ambiance de droit privé.

    23Ces deux éléments doivent être relativisés. Ils s’expliquent par l’urgence dans laquelle le FGTI a été créé. En effet, en 1986, il a fallu répondre rapidement à une forte demande sociale au lendemain d’une période d’attentats commis en France. Dès lors, le législateur a été plus préoccupé par la mise en place rapide de ce mécanisme que par le respect de la rigueur juridique.

    24En définitive, en présence d’éléments contrastés, la qualification ne peut que relever de l’intime conviction.

    25Et, selon nous, au regard de sa philosophie générale et de sa mission, le FGTI est une personne publique qui s’ignore… mais qui s’ignore volontairement pour assurer une indemnisation efficace.

    2. La réactivité remarquable du Fonds

    26Lorsqu’une personne est victime d’un acte de terrorisme, elle bénéficie du statut de victime civile de guerre qui lui confère certains droits et avantages15 et de la gratuité des soins16. Mais elle a également droit à une indemnisation de la part du FGTI pour compenser intégralement ses préjudices.

    27À ce sujet, le Fonds parle, dans son dernier rapport annuel d’activité, celui de 2014, d’« indemnisation juste »17 des victimes. Aller jusque-là est exagéré, même si dans la classe des fonds d’indemnisation où l’on trouve également le FIVA pour les victimes de l’amiante ou l’ONIAM pour les victimes d’accidents médicaux, le FGTI fait figure de très bon élève aussi bien au niveau du délai d’indemnisation qu’au niveau du montant des sommes allouées.

    28En ce qui concerne les délais, il faut souligner la célérité du FGTI pour allouer les provisions aux victimes d’actes de terrorisme. L’article L. 422-2 du code des assurances, qui impose au FGTI de verser une provision dans le délai d’un mois, est toujours respecté. Une première raison réside certainement dans le nombre restreint de demandes faites chaque année au Fonds. Il est en effet plus aisé de tenir les délais lorsque le nombre de dossiers à traiter demeure limité. Mais le véritable secret de cette célérité tient, on le rappelle, au non-dit autour de la nature juridique du Fonds. Tant que celui-ci n’est pas officiellement reconnu comme étant une personne publique, il n’est pas assujetti aux contraintes de la comptabilité publique et peut fournir des provisions en quelques semaines.

    29S’agissant du montant des indemnisations, quelques chiffres montrent que les victimes d’actes de terrorisme sont plutôt bien traitées. Depuis sa création, et au 31 décembre 2014, le Fonds a versé au total 106,3 millions d’euros à 4 070 victimes18.

    30Il est difficile d’en dire plus, car le FGTI, à l’image de ses homologues, ne communique pas beaucoup sur les versements individuels19. Cette discrétion est plutôt bienvenue pour les victimes.

    31Mais ce sont moins les montants qui intéressent la doctrine que la méthode d’indemnisation utilisée.

    32Nous profitons donc de l’occasion pour demander aux fonds d’indemnisation en général et au FGTI en particulier un peu plus de transparence sur les grilles de préjudices utilisées pour évaluer l’indemnisation. On sait, au vue d’une réponse ministérielle de 200820, que le FGTI fait usage de la nomenclature Dintilhac. On sait aussi que le FGTI reconnaît depuis longtemps un « préjudice spécifique des victimes de terrorisme (PSVT) » indemnisé à hauteur de 40 % du capital représentant l’évaluation de l’incapacité permanente partielle devenue aujourd’hui dans le langage Dintilhac, le DFP, pour déficit fonctionnel permanent.

    33Or on apprend, en lisant le rapport annuel d’activité du FGTI de 2014 que, depuis une décision du conseil d’administration du FGTI du 19 mai 2014, le FGTI reconnaît désormais un « préjudice exceptionnel spécifique des victimes du terrorisme (PESVT) ».

    34Ce PESVT s’ajoute aux postes de la grille Dintilhac et, semble-t-il, remplace le PSVT qui disparaît. Selon une lettre d’information du Fonds, ce nouveau préjudice est « un forfait différencié selon le degré de gravité des dommages et le lien de parenté des ayants droit » qui « permet de mieux prendre en compte la spécificité de la réparation du préjudice des victimes d’attentats »21. Espérons que le prochain rapport donnera des précisions supplémentaires sur l’articulation de ce nouveau préjudice avec ceux existants et sur la façon dont le juge civil l’a reçu et interprété.

    35En attendant, nous pouvons formuler une remarque en forme de mise en garde. Spécifique aux actes de terrorisme, ce préjudice est a priori plutôt une bonne chose. Mais de par sa création même, il participe au phénomène d’inflation du nombre de préjudices. Le FGTI devra donc tout particulièrement veiller à en conserver la maîtrise et les autres fonds devront résister à la tentation de créer à leur tour des préjudices spécifiques à moins que l’on veuille que, dans chaque régime d’indemnisation, soient superposés des préjudices spécifiques à la grille de droit commun. Une telle situation conduirait à balayer les efforts fournis par les acteurs de l’indemnisation et notamment le Conseil d’État22 qui s’est récemment rallié à la position de la Cour de cassation23 pour faire de la nomenclature Dintilhac la seule et unique grille des préjudices24.

    36De surcroît, la multiplication des préjudices entraîne mécaniquement une augmentation du montant des indemnisations, ce qui exige de prévoir un financement suffisant. Or sur ce point des ressources, le FGTI traverse une période délicate.

    II. Un régime efficace à l’avenir ?

    37Alors que le Fonds remplit une mission d’intérêt général et qu’il indemnise de plus en plus de victimes et de mieux en mieux, ses ressources annuelles ont longtemps stagné. Pour rééquilibrer la balance, l’augmentation du montant de la contribution annuelle adossée aux contrats d’assurance de biens, qui est la principale source de financement du FGTI, a été décidée quelques jours avant les attentats du 13 novembre. Face à ces nouveaux événements, cette mesure(tte) semble insuffisante pour assurer la pérennité du régime.

    1. Une augmentation sensible du nombre de victimes

    38Si l’on compare les chiffres fournis par le fonds, et que l’on raisonne en tendance, on constate que c’est en moyenne entre cinquante et cent personnes qui demandent une indemnisation chaque année au titre du régime des victimes d’actes de terrorisme. Le chiffre oscille souvent d’une année à l’autre : 170 demandeurs en 2009, 36 en 2010 et 105 en 201125. Depuis 2012, le nombre de demandes est toutefois en constante augmentation : 57 dossiers ouverts en 2012, 89 en 2013 et 99 en 201426.

    39Cette hausse relative du nombre de victimes d’actes de terrorisme ne pouvait pas, à elle seule, fragiliser la situation financière du FGTI.

    40D’ailleurs, il faut rapprocher ces chiffres de ceux de l’autre branche du FGTI, c’est-à-dire du régime d’indemnisation des victimes d’infractions, pour comprendre que les sommes allouées au titre du régime des victimes d’actes de terrorisme ne constituent qu’une faible part dans l’océan des dépenses du FGTI.

    41On le rappelle, depuis sa création et jusqu’au 31 décembre 2014, le FGTI a indemnisé 4 070 victimes dans le cadre du régime des victimes d’actes de terrorisme. En comparaison, il indemnise plus de 16 000 personnes par an dans le cadre du régime des victimes d’infractions. De plus, alors que le FGTI a versé 1,9 millions d’euros aux victimes de terrorisme en 2012, 2,5 millions d’euros en 2013 et 6,5 millions d’euros en 2014, il a versé 260 millions d’euros aux victimes d’infractions pour chacune de ces années et dépensé près de 20 millions d’euros par an en frais de fonctionnement27. Jusqu’à présent, c’était donc bien le régime des victimes d’infractions qui pesait lourd sur les dépenses et grevait le budget.

    42Mais on risque d’aboutir à un constat inverse pour 2015 en raison du bilan très meurtrier des attentats des 7, 8 et 9 janvier (17 morts) et 13 novembre 2015 (130 morts et plusieurs centaines de blessés). Les chiffres officiels ne seront connus qu’à la sortie du prochain rapport, mais il ne fait aucun doute que le nombre de dossiers déposés sur les bureaux du Fonds sera sans commune mesure par rapport aux années précédentes. La presse parle de 2 000 victimes directes et indirectes (familles et proches des disparus) qui pourraient percevoir 300 millions d’euros.

    43Ces événements tragiques surviennent dans un contexte de tension budgétaire pour le Fonds. En effet, le bilan financier du FGTI pour l’année 2014 peut laisser inquiet si on le compare à ceux des deux années précédentes. En 2012 et 2013, le bilan était excédentaire : en 2012, 391,6 millions d’euros perçus pour 314 millions dépensés, et en 2013, 392,8 millions d’euros perçus pour 313,7 millions dépensés. En revanche, en 2014, les dépenses du Fonds s’élevant à 620,9 millions d’euros ont largement dépassé les 406,7 millions de recettes perçues28. Cet écart est à relativiser car, pour la première fois, le bilan financier inclut les dépenses de « dotations : provisions techniques » qui pèsent, à elles seules, 308,1 millions d’euros29. Si l’ajout de cette enveloppe est une différence notable par rapport aux bilans des années précédentes expliquant le ratio négatif de ce dernier exercice, la tendance est quand même là, le fonds dépense désormais plus qu’il ne perçoit de recettes.

    44Et il fait peu de doute que le bilan financier de 2015, non encore connu au moment où nous écrivons, confirmera cette tendance.

    45Dans ce contexte de fragilité des comptes du FGTI mis en exergue dès 2014 par un rapport consacré à la situation financière du Fonds30, l’augmentation des ressources du Fonds était nécessaire. Décidée quelques jours avant les attentats de Paris et de Saint-Denis du 13 novembre, cette revalorisation paraît déjà insuffisante.

    2. Une augmentation insuffisante des ressources

    46Le FGTI est doté du montage financier le plus simple mais aussi le plus original des fonds d’indemnisation, ce qui le rend particulièrement discutable.

    47Le plus simple, parce que le budget du Fonds n’est constitué que d’une source principale de recettes. Selon l’article L. 422-1 alinéa 2 du code des assurances, « ce fonds […] est alimenté par un prélèvement sur les contrats d’assurance de biens ». Ce prélèvement obligatoire ne dispose pas d’une qualification juridique certaine même s’il peut être assimilé à une ressource fiscale31. Il ne servait initialement qu’à financer le régime des victimes d’actes de terrorisme. Depuis la loi du 6 juillet 1990, il finance également le régime des victimes d’infractions.

    48En confiant au FGTI la tâche d’indemniser les victimes d’actes de violence, le but du législateur était double : améliorer la prise en charge et l’indemnisation des victimes d’infractions et d’actes de terrorisme et se décharger du poids de cette dette. On peut parler d’esquive de l’État.

    49De surcroît, et c’est la véritable originalité de ce mode de financement, le contributeur choisi par le législateur est largement étranger aux missions du FGTI. En effet, comme on vient de le dire, le FGTI est financé par une contribution accrochée aux contrats d’assurance de biens, à savoir le produit d’assurance le plus répandu.

    50Jusqu’à présent, on ne peut pas enlever au FGTI que ce système de financement, indolore pour les assurés, était viable et excédentaire. D’ailleurs, depuis 2003, le montant de la contribution des assurés n’a pas varié. Encore en 2014, l’arrêté ministériel fixait ce montant à 3,30 euros par contrat32.

    51Mais pendant l’année qui vient de s’écouler, une rumeur persistante a circulé sur la fragilité financière du Fonds. Plus précisément, il y a eu deux vagues dans la presse.

    52D’abord, le 19 avril 2015, plusieurs journaux ont révélé l’existence d’une lettre du 31 mars 2014 de Pierre Moscovici, alors Ministre de l’économie, à destination de ses services expliquant que « l’équilibre financier du Fonds [...] suscite des interrogations », et leur demandant de voir comment « garantir [...] sa pérennité au service des victimes ». Le rapport de Bercy, non rendu public mais diffusé officieusement, plaide en faveur d’une amélioration de la gouvernance du Fonds et sa mesure phare est la hausse de la contribution annuelle33.

    53Le FGTI a immédiatement réagi en affichant un communiqué de démenti sur son site Internet. Encore consultable en ligne il y a quelques jours, on pouvait y lire que « les réserves du FGTI à ce jour représentent environ 7 années d’indemnisation et lui permettent de garantir la juste indemnisation de chaque victime à court et moyen terme ». L’incendie était éteint mais le mal était fait.

    54Le retour de flamme se produit le 8 juin 2015, cinq mois après les attentats de Charlie Hebdo et de l’Hyper Cacher. La presse, se faisant le porte-parole des familles des victimes et surtout de leurs avocats, dénonce la lenteur des indemnisations et relance en même temps le débat sur la solvabilité du FGTI en proposant une augmentation de la contribution.

    55Ces deux épisodes médiatiques appelaient une réponse politique, laquelle a tardé à venir. Un arrêté du 30 octobre leva le suspense et procéda à une augmentation d’un euro par contrat en fixant la contribution à 4,30 euros34 dans la droite ligne de ce que souhaitait également le FGTI par la voix du nouveau président de son conseil d’administration35.

    56D’un point de vue pragmatique et opérationnel, cette solution a minima était sans doute la meilleure à ce moment-là.

    57D’un point de vue doctrinal, en revanche, on pouvait regretter à cette date que l’augmentation historique du montant de la contribution ne s’accompagne pas d’une clarification du statut du FGTI tout en comprenant la volonté des pouvoirs publics de ne pas lever cette incertitude juridique au risque de remettre en cause l’efficacité de cet organisme.

    58Au lendemain des attentats du 13 novembre, l’idée d’une nouvelle hausse de la taxe a été émise. Le fait que l’article L. 422-1 du code des assurances autorise le Ministre de l’économie à porter la taxe jusqu’à 6,50 euros, à n’importe quel moment et par simple arrêté, milite en ce sens.

    59Agir de la sorte sans prendre aucune autre mesure reviendrait à réduire les victimes à un groupe croissant de titulaires d’une créance auprès d’un organisme débiteur d’indemnisation et à nier le caractère exceptionnel des événements de l’année 2015 et probablement, malheureusement, de ceux à venir.

    60Il y a eu un avant et un après 13 novembre sur le plan sécuritaire (cf. l’état d’urgence déclaré le soir même des attentats36 et prolongé pour trois mois quelques jours plus tard37), il doit y avoir aussi un avant et un après 13 novembre sur le plan indemnitaire car, pour reprendre en le renversant le titre du colloque, c’est bien l’ensemble du droit, y compris celui de l’indemnisation, qui est mis à l’épreuve de cette nouvelle forme de terrorisme en France que sont des attentats perpétrés simultanément à plusieurs endroits par des djihadistes prêts à mourir et visant aveuglément une foule d’anonymes.

    61Désormais, une augmentation même conséquente des ressources du Fonds serait insuffisante. Adapter le droit au fait exige de repenser le régime, ne serait-ce qu’en termes de positionnement du Fonds par rapport à l’État, de statut des victimes, d’articulation du régime d’indemnisation avec les autres mécanismes de couverture des risques comme les assurances de personnes, ou encore de moyens logistiques et humains du Fonds pour accueillir les victimes, les accompagner dans leurs démarches en coordination avec les associations de victimes et ensuite, en dehors de leur présence, traiter les dossiers en des temps raisonnables. La rénovation de ce régime trentenaire et quasiment unique au monde devra lui permettre d’être aussi efficace dans l’avenir qu’il l’a été par le passé.

    Notes de bas de page

    1 La présente contribution reprend le plan de l’intervention orale du colloque des 5 et 6 novembre mais son contenu a été légèrement actualisé pour prendre en compte les attentats du 13 novembre.

    2 Loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État (JO, 10 sept. 1986, p. 10956).

    3 Voir. par ex. pour la présentation de ce régime : Y. LAMBERT-FAIVRE et S. PORCHY-SIMON, Droit du dommage corporel. Systèmes d’indemnisation, 8e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2015, p. 924 et s., n° 1052 et s. ; B. BOULOC, Procédure pénale, 25e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2015, p. 342 et s., n° 394 et s.

    4 Loi n° 90-589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d’infractions (JO, 11 juill. 1990, p. 8175).

    5 Voir. par ex. pour la présentation de ce régime : Y. LAMBERT-FAIVRE et S. PORCHY-SIMON, Droit du dommage corporel. Systèmes d’indemnisation, préc., p. 924 et s., n° 1052 et s. ; B. BOULOC, Procédure pénale, préc., p. 328 et s., n° 379 et s.

    6 Voir sur cette notion : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, LGDJ, coll. « BDP », t. 80, 428 p.

    7 Voir sur la dispense de preuve d’un fait générateur du responsable par la victime dans les régimes de responsabilité sans fait : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, préc., p. 55 et s.

    8 Voir par ex. la constitution, immédiatement après le début des attentats du 13 novembre d’une cellule interministérielle d’aide aux victimes (CIAV) afin d’accueillir, de guider et d’accompagner les victimes et leurs proches dans leurs démarches, comme le prévoit l’instruction interministérielle signée le 12 novembre 2015 par M. VALLS et malheureusement appliquée dès le lendemain avant même sa publication sur le site Legifrance.fr le 20 novembre.

    9 Voir par ex. l’annonce faite le 17 novembre par la Ministre de la santé M. TOURAINE de l’application immédiate de la gratuité des soins pour les victimes de terrorisme, par anticipation sur une mesure qui figurait dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et qui est désormais inscrite à l’article 63 de la loi n° 2015- 1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 (JO, 22 déc. 2015, p. 23635).

    10 Voir pour la démonstration complète : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, préc., p. 107, n° 307 et s.

    11 Art. R. 422-1 C. assur.

    12 Art. R. 422-3 C. assur.

    13 Art. L. 422-1 al. 2 C. assur.

    14 Arrêté du 3 juillet 1991 approuvant les statuts du fonds de garantie contre les actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 13 juill. 1991, p. 9183).

    15 Art. 26 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé (JO, 25 janv. 1990, p. 1009) inséré à l’article L. 113-13 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre par l’ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (JO, 29 déc. 2015, p. 24415).

    16 Ce régime de gratuité, qui résultait initialement de l’application du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, a été réaménagé par l’article 63 de la loi du 21 décembre 2015 précitée et par le décret n° 2016-1 du 2 janvier 2016 relatif à la prise en charge des victimes d’actes de terrorisme par les organismes d’assurance maladie (JO, 3 janv. 2016, texte n° 23) pris pour son application.

    17 Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, 2015, 51 p., spéc. p. 9.

    18 Ibid., p. 40.

    19 Voir néanmoins quelques exemples donnés à titre indicatif par le Fonds : Fonds de garantie, La lettre d’information du fonds de garantie, 3 sept. 2015, 6 p., spéc. p. 6 (consultable en ligne sur le site du Fonds).

    20 Réponse du Garde des sceaux, min. de la justice à la question n° 20604 : JOAN Q, 27 mai 2008, p. 4506.

    21 Fonds de garantie, La lettre d’information du fonds de garantie, préc., p. 5.

    22 CE, 7 oct. 2013, Ministre de la défense c/ Hamblin, Lebon, p. 243 ; AJDA, 2014, p. 295, note T. LELEU ; JCP A, 2014, comm. 2212, note C. LOGEAT ; RCA, 2014, comm. 10, note H. GROUTEL ; RTD civ., 2014, p. 131, obs. P. JOURDAIN ; V. égal. : CE, 16 déc. 2013, Mme de Moraes, Lebon, p. 315 ; AJDA, 2014, p. 524, concl. F. LAMBOLEZ ; RFDA, 2014, p. 317, note C. LANTERO.

    23 Voir not. : H. ADIDA-CANAC « Le contrôle de la nomenclature Dintilhac par la Cour de cassation », D., 2011, p. 1497.

    24 Voir sur la convergence des jurisprudences : Notre article, « Les outils d’appréciation médico-légaux dans le contentieux de la responsabilité publique », AJDA, 2014, p. 1816 ; M. DEGUERGUE et F. LAMBOLEZ « La nomenclature : un outil d’uniformisation des jurisprudences civile et administrative ? », Gaz. Pal., 24-27 déc. 2014, n° 358-361, p. 16.

    25 Voir respectivement : Fonds de garantie, Dossier de presse, 2010, 9 p., spéc. p. 5 ; Fonds de garantie, Dossier de presse, 2011, 9 p., spéc. p. 5 ; Fonds de garantie, Rapport d’activité 2011, vol. 3, FGTI, 2012, 23 p., spéc. p. 4.

    26 Voir respectivement : Fonds de garantie, Rapport d’activité 2012, vol. 3, FGTI, 2013, 30 p., spéc. p. 9 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2013, 2014, 59 p., spéc. p. 40 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, préc., p. 40.

    27 Voir respectivement : Fonds de garantie, Rapport d’activité 2012, vol. 3, FGTI, préc., p. 23 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2013, préc., p. 54 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, préc., p. 37.

    28 Ibid.

    29 Dans les rapports des deux années précédentes, ces dotations étaient mentionnées en dehors du bilan financier. Autrement dit, sans que cela ne se soit clairement, le Fonds vivait déjà au-dessus de ses moyens.

    30 A. MANTE, Rapport sur la situation financière du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), Contrôle général économique et financier, nov. 2014, 25 p.

    31 Ce prélèvement a été qualifié de « taxe fiscale » (F. QUÉROL « Le financement du fonds de garantie », RFDA, 1988, p. 107-109 : après avoir retenu cette qualification, l’auteur juge la mise en place de cette taxe contraire à la Constitution au motif que l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement auraient dû être définis par le législateur et non par le pouvoir réglementaire) et de « taxe parafiscale » (Y. LAMBERT-FAIVRE et L. LEVENEUR Droit des assurances, 13e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2011, 930 p., spéc. p. 302, n° 380). Le rapport annuel sur les prélèvements obligatoires et leur évolution parle également de « taxe » sans toutefois lui adjoindre un qualificatif (Min. de l’économie, Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, Projet de loi de finances pour 2013, 2012, 69 p., spéc. p. 58).

    32 Arrêté du 28 novembre 2014 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 30 nov. 2014, p. 20012).

    33 A. MANTEL, Rapport sur la situation financière du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), préc.

    34 Arrêté du 30 octobre 2015 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 1er nov. 2015, p. 20471).

    35 P. DELMAS-GOYON, Éditorial, in Rapport d’activité 2014, préc., p. 34.

    36 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 (JO, 14 nov. 2015, p. 21297).

    37 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions (JO, 21 nov. 2015, p. 21665).

    Auteur

    • Thibault Leleu

      Maître de conférences à l’Université d’Artois

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    1 La présente contribution reprend le plan de l’intervention orale du colloque des 5 et 6 novembre mais son contenu a été légèrement actualisé pour prendre en compte les attentats du 13 novembre.

    2 Loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État (JO, 10 sept. 1986, p. 10956).

    3 Voir. par ex. pour la présentation de ce régime : Y. LAMBERT-FAIVRE et S. PORCHY-SIMON, Droit du dommage corporel. Systèmes d’indemnisation, 8e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2015, p. 924 et s., n° 1052 et s. ; B. BOULOC, Procédure pénale, 25e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2015, p. 342 et s., n° 394 et s.

    4 Loi n° 90-589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d’infractions (JO, 11 juill. 1990, p. 8175).

    5 Voir. par ex. pour la présentation de ce régime : Y. LAMBERT-FAIVRE et S. PORCHY-SIMON, Droit du dommage corporel. Systèmes d’indemnisation, préc., p. 924 et s., n° 1052 et s. ; B. BOULOC, Procédure pénale, préc., p. 328 et s., n° 379 et s.

    6 Voir sur cette notion : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, LGDJ, coll. « BDP », t. 80, 428 p.

    7 Voir sur la dispense de preuve d’un fait générateur du responsable par la victime dans les régimes de responsabilité sans fait : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, préc., p. 55 et s.

    8 Voir par ex. la constitution, immédiatement après le début des attentats du 13 novembre d’une cellule interministérielle d’aide aux victimes (CIAV) afin d’accueillir, de guider et d’accompagner les victimes et leurs proches dans leurs démarches, comme le prévoit l’instruction interministérielle signée le 12 novembre 2015 par M. VALLS et malheureusement appliquée dès le lendemain avant même sa publication sur le site Legifrance.fr le 20 novembre.

    9 Voir par ex. l’annonce faite le 17 novembre par la Ministre de la santé M. TOURAINE de l’application immédiate de la gratuité des soins pour les victimes de terrorisme, par anticipation sur une mesure qui figurait dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et qui est désormais inscrite à l’article 63 de la loi n° 2015- 1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 (JO, 22 déc. 2015, p. 23635).

    10 Voir pour la démonstration complète : Notre thèse, Essai de restructuration de la responsabilité publique. À la recherche de la responsabilité sans fait, préc., p. 107, n° 307 et s.

    11 Art. R. 422-1 C. assur.

    12 Art. R. 422-3 C. assur.

    13 Art. L. 422-1 al. 2 C. assur.

    14 Arrêté du 3 juillet 1991 approuvant les statuts du fonds de garantie contre les actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 13 juill. 1991, p. 9183).

    15 Art. 26 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé (JO, 25 janv. 1990, p. 1009) inséré à l’article L. 113-13 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre par l’ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (JO, 29 déc. 2015, p. 24415).

    16 Ce régime de gratuité, qui résultait initialement de l’application du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, a été réaménagé par l’article 63 de la loi du 21 décembre 2015 précitée et par le décret n° 2016-1 du 2 janvier 2016 relatif à la prise en charge des victimes d’actes de terrorisme par les organismes d’assurance maladie (JO, 3 janv. 2016, texte n° 23) pris pour son application.

    17 Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, 2015, 51 p., spéc. p. 9.

    18 Ibid., p. 40.

    19 Voir néanmoins quelques exemples donnés à titre indicatif par le Fonds : Fonds de garantie, La lettre d’information du fonds de garantie, 3 sept. 2015, 6 p., spéc. p. 6 (consultable en ligne sur le site du Fonds).

    20 Réponse du Garde des sceaux, min. de la justice à la question n° 20604 : JOAN Q, 27 mai 2008, p. 4506.

    21 Fonds de garantie, La lettre d’information du fonds de garantie, préc., p. 5.

    22 CE, 7 oct. 2013, Ministre de la défense c/ Hamblin, Lebon, p. 243 ; AJDA, 2014, p. 295, note T. LELEU ; JCP A, 2014, comm. 2212, note C. LOGEAT ; RCA, 2014, comm. 10, note H. GROUTEL ; RTD civ., 2014, p. 131, obs. P. JOURDAIN ; V. égal. : CE, 16 déc. 2013, Mme de Moraes, Lebon, p. 315 ; AJDA, 2014, p. 524, concl. F. LAMBOLEZ ; RFDA, 2014, p. 317, note C. LANTERO.

    23 Voir not. : H. ADIDA-CANAC « Le contrôle de la nomenclature Dintilhac par la Cour de cassation », D., 2011, p. 1497.

    24 Voir sur la convergence des jurisprudences : Notre article, « Les outils d’appréciation médico-légaux dans le contentieux de la responsabilité publique », AJDA, 2014, p. 1816 ; M. DEGUERGUE et F. LAMBOLEZ « La nomenclature : un outil d’uniformisation des jurisprudences civile et administrative ? », Gaz. Pal., 24-27 déc. 2014, n° 358-361, p. 16.

    25 Voir respectivement : Fonds de garantie, Dossier de presse, 2010, 9 p., spéc. p. 5 ; Fonds de garantie, Dossier de presse, 2011, 9 p., spéc. p. 5 ; Fonds de garantie, Rapport d’activité 2011, vol. 3, FGTI, 2012, 23 p., spéc. p. 4.

    26 Voir respectivement : Fonds de garantie, Rapport d’activité 2012, vol. 3, FGTI, 2013, 30 p., spéc. p. 9 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2013, 2014, 59 p., spéc. p. 40 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, préc., p. 40.

    27 Voir respectivement : Fonds de garantie, Rapport d’activité 2012, vol. 3, FGTI, préc., p. 23 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2013, préc., p. 54 ; Fonds de garantie, FGAO-FGTI Rapport d’activité 2014, préc., p. 37.

    28 Ibid.

    29 Dans les rapports des deux années précédentes, ces dotations étaient mentionnées en dehors du bilan financier. Autrement dit, sans que cela ne se soit clairement, le Fonds vivait déjà au-dessus de ses moyens.

    30 A. MANTE, Rapport sur la situation financière du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), Contrôle général économique et financier, nov. 2014, 25 p.

    31 Ce prélèvement a été qualifié de « taxe fiscale » (F. QUÉROL « Le financement du fonds de garantie », RFDA, 1988, p. 107-109 : après avoir retenu cette qualification, l’auteur juge la mise en place de cette taxe contraire à la Constitution au motif que l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement auraient dû être définis par le législateur et non par le pouvoir réglementaire) et de « taxe parafiscale » (Y. LAMBERT-FAIVRE et L. LEVENEUR Droit des assurances, 13e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2011, 930 p., spéc. p. 302, n° 380). Le rapport annuel sur les prélèvements obligatoires et leur évolution parle également de « taxe » sans toutefois lui adjoindre un qualificatif (Min. de l’économie, Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, Projet de loi de finances pour 2013, 2012, 69 p., spéc. p. 58).

    32 Arrêté du 28 novembre 2014 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 30 nov. 2014, p. 20012).

    33 A. MANTEL, Rapport sur la situation financière du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), préc.

    34 Arrêté du 30 octobre 2015 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (JO, 1er nov. 2015, p. 20471).

    35 P. DELMAS-GOYON, Éditorial, in Rapport d’activité 2014, préc., p. 34.

    36 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 (JO, 14 nov. 2015, p. 21297).

    37 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions (JO, 21 nov. 2015, p. 21665).

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    Leleu, Thibault. « Présentation doctrinale du régime d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme ». Le droit à l’épreuve des nouvelles formes de terrorisme, édité par Pauline Caron et Bassirou Sene, Artois Presses Université, 2017, https://doi.org/10.4000/books.apu.24090.

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    Caron, P., & Sene, B. (éds.). (2017). Le droit à l’épreuve des nouvelles formes de terrorisme. Arras: Artois Presses Université. https://doi.org/10.4000/books.apu.23940
    Caron, Pauline, et Bassirou Sene, éd. Le droit à l’épreuve des nouvelles formes de terrorisme. Arras: Artois Presses Université, 2017. doi:10.4000/books.apu.23940.
    Caron, Pauline, et Bassirou Sene, éditeurs. Le droit à l’épreuve des nouvelles formes de terrorisme. Artois Presses Université, 2017, https://doi.org/10.4000/books.apu.23940.
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