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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral I - Les conflits d’intérêt entre vie parlementaire et vie politique locale, une apparente évidence à déconstruire II - De l’opposition entre cumulants et non-cumulants à la mise en évidence d’une variété des rapports politiques au local Notes de bas de page Auteur

    Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Les usages locaux des mandats parlementaires : poids et limites du cumul des mandats électifs

    Jean-Gabriel Contamin

    p. 133-153

    Texte intégral I - Les conflits d’intérêt entre vie parlementaire et vie politique locale, une apparente évidence à déconstruire II - De l’opposition entre cumulants et non-cumulants à la mise en évidence d’une variété des rapports politiques au local Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Christophe Borgel, membre du Parti Socialiste (PS), député de la Haute Garonne depuis juin 2012 et rapporteur, à l’Assemblée nationale, du projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et du projet de loi interdisant le cumul de fonctions locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, expliquait dans les rapports qu’il a consacrés à ces deux textes, qu’il s’agissait ainsi notamment de « mettre fin à la défense des intérêts locaux par les élus à la fois locaux et nationaux » afin de « renforcer en parallèle la démocratie locale et la démocratie nationale »1. Il ajoutait que « le cumul des mandats peut conduire à une excessive focalisation des débats nationaux sur les seules questions locales et, apparent paradoxe, à de grandes difficultés à mener à bien des réformes touchant aux institutions territoriales ou aux finances locales ». Autrement dit, ce qu’il mettait en cause, c’était une forme de « capture » de la vie politique nationale par les enjeux locaux2.

    2 Ce faisant, il laissait ainsi entendre qu’il y aurait une forme d’absence de solution de continuité entre, d’une part, le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions et, d’autre part, la lutte contre les conflits d’intérêt dans la vie parlementaire et locale. C’est donc en cloisonnant et en dissociant mieux les mandats locaux et nationaux, notamment via le non cumul des mandats, qu’on parviendrait à mettre à l’abri l’intérêt général des intérêts locaux.

    3Si cette antienne est aujourd’hui partagée par nombre de commentateurs, scientifiques3, politiques, journalistiques ou citoyens, nous souhaiterions à l’occasion de cette contribution la questionner de deux manières. D’abord, en revenant sur la littérature afin de souligner que poser ainsi la question du conflit d’intérêt entre vie parlementaire et vie politique locale n’a rien d’évident. Ensuite, en prenant un terrain empirique spécifique. Il s’agira de travailler l’articulation entre intérêts nationaux et intérêts locaux à partir de deux entrées appliquées aux parlementaires du département du Nord4 : une entrée relativement classique, celle de l’usage par les parlementaires de la procédure des questions au gouvernement ; l’autre, moins étudiée jusque-là, celle des usages par les parlementaires de la somme qui leur est allouée chaque année au titre de la « réserve parlementaire ». Il en ressort que, si les parlementaires développent des rapports au local très différents, ce n’est pas le cumul ou le non cumul des mandats qui permet de rendre compte totalement de cette variabilité et que, notamment, le non cumul des mandats ne se traduit pas par une totale désintrication des intérêts nationaux et locaux.

    I - Les conflits d’intérêt entre vie parlementaire et vie politique locale, une apparente évidence à déconstruire

    4Avancer que la question du cumul des mandats est d’abord et avant tout une question de conflits entre des intérêts publics locaux et des intérêts publics nationaux semble en effet se heurter à quatre ordres d’arguments.

    5C’est d’abord négliger que, selon le type de cumul des mandats dont on parle, ce ne sont pas les mêmes formes de conflits d’intérêts qui sont présentés comme problématiques. Par exemple, s’interroger sur la limitation du cumul entre certains mandats politiques et certains types de fonctions revient à questionner les possibles conflits entre l’intérêt public que devraient défendre idéalement les parlementaires et les intérêts privés d’ordre divers qu’ils pourraient être conduits à soutenir du fait de leurs autres fonctions. À l’inverse, la limitation du cumul dans les mandats politiques eux-mêmes, qu’ils soient locaux, nationaux et/ou européens est indexée sur de possibles conflits entre des intérêts qui seraient tous, à leur niveau, publics : intérêts publics locaux, nationaux et extra-nationaux. Or, dans la conception française qui tend à rejeter les formes de compromis entre intérêts publics et intérêts privés, c’est plus souvent à la première acception qu’il est fait allusion lorsqu’on parle de « conflits d’intérêts »5. C’est du reste ce que suggère la récurrence avec laquelle les professionnels de la politique français invoquent l’absence d’enrichissement personnel quand ils sont mis en cause : une action contrevenante à la loi serait moins grave, voire pourrait être dépénalisée, si elle n’est pas mise au service d’un enrichissement personnel (donc, d’intérêts privatifs), mais au service d’autres intérêts publics (par exemple, financer un parti politique et son fonctionnement). En l’occurrence, on met donc ici l’accent sur des conflits d’intérêt « de second ordre » qui porteraient sur les contradictions possibles entre l’action du professionnel de la politique en tant que parlementaire et son action soit en tant qu’élu local (question du cumul), soit tout simplement au niveau local (en tant qu’élu du local, qu’il soit ou non élu local).

    6Encore doit-on insister sur le fait que ces contradictions ne seraient que « possibles ». En effet, on peut opposer deux grandes traditions théoriques quant à l’articulation entre vie parlementaire et vie politique locale : l’une, certes, qui insiste sur l’impossibilité théorique de défendre des intérêts au niveau local et un intérêt national ; mais, une autre qui, à l’inverse, met plutôt en évidence la possible complémentarité entre vie parlementaire nationale et vie politique locale, entre statut d’élu national et statut d’élu local. Cette opposition s’incarne à trois niveaux. Au niveau le plus élevé, elle confronte deux conceptions de la prise en compte de l’intérêt collectif : la théorie de l’intérêt général « à la française » qui fait pendant à la théorie du bien commun « à l’états-unienne »6. L’intérêt général ne peut-il se construire qu’à l’écart, voire à l’encontre, de toute forme d’intérêts moins généraux ou bien, sous le vocable « bien commun », doit-il être au contraire défini comme un compromis entre l’ensemble de ces autres intérêts ? Cette opposition s’incarne ensuite au niveau politique en deux conceptions de la souveraineté : à l’idée de « souveraineté nationale », rapportée aux idées de Sieyès, et qui suppose un certain degré d’autonomie des représentants à l’égard de leurs mandants, un mandat délibératif au regard duquel chaque élu représente l’ensemble de la population et pas seulement ceux qui l’ont élu, les électeurs de sa circonscription, on confronte l’idée de « souveraineté populaire », rapportée à une certaine lecture des travaux de Jean-Jacques Rousseau, et selon laquelle les représentants ne seraient que les porte-voix de leurs mandants, soumis à un mandat « impératif » et à un droit de révocation, si bien qu’il ne saurait y avoir un écart entre les intérêts locaux de ceux qui ont élu un représentant et ce que celui-ci défendrait sur la scène nationale. Enfin, cette opposition s’incarnerait sur le plan territorial dans deux traditions de représentation au niveau national des intérêts locaux ou territoriaux : la tradition jacobine selon laquelle l’intérêt général ne pourrait se construire qu’au-delà ou qu’à l’encontre des intérêts locaux, selon laquelle il ne saurait finalement y avoir d’« intérêt public local » ; et la tradition girondine qui, à l’inverse, ferait d’« intérêts généraux locaux » le fondement et le principe de légitimation d’un « intérêt général national », voire aujourd’hui supranational7.

    7La déconstruction de ce soi-disant conflit irréductible entre intérêts collectifs locaux et national n’est du reste pas seulement question de perspectives théoriques. Elle se concrétise aussi dans les contraintes pratiques qui pèsent sur les professionnel.le.s de la politique dans leurs pratiques routinières. En effet, si théoriquement on peut opposer tenants de la souveraineté nationale et tenants de la souveraineté populaire, on doit noter que, dans leurs métiers mêmes, chaque homme ou femme politique se trouve en réalité directement confronté à cette dualité. D’abord, pour une raison institutionnelle : quand bien même la souveraineté serait nationale, quand bien même chaque parlementaire est supposé représenter l’ensemble des Français et pas seulement ceux qui l’ont effectivement élu, l’élection se joue dans le cadre de circonscriptions locales, ce qui interdit à celui ou celle qui souhaite être élu.e ou réélu.e de ne pas prendre du tout en compte les intérêts locaux et territoriaux. Ensuite, pour des raisons pratiques, voire anthropologiques. L’étude menée par Olivier Costa et Éric Kerrouche8 auprès des députés français met ainsi bien en évidence la tension à laquelle ceux-ci sont confrontés quant à la dimension à la fois nationale et locale de leur fonction. Quand ces chercheurs leur demandent ce que le député est supposé représenter d’abord et avant tout – son territoire, ses électeurs, son parti politique ou l’ensemble de la population –, ils se rallient presque tous à la dernière réponse, ce qui témoigne de la force de l’imaginaire de la « souveraineté nationale » parmi eux. Pourtant, beaucoup mettent juste après cette réponse l’idée que le député représenterait aussi « son territoire ». De plus, presque tous (98,4 % des répondants) sont d’accord avec l’idée que « c’est normal que l’activité d’un député bénéficie à son territoire ». Une contradiction qui est presque vécue charnellement, tant par ceux qui cumulent que par les autres, comme l’avait exemplifié le témoignage du maire de Douai, Frédéric Chéreau, lors de la journée d’études. Ainsi, cette question de l’articulation entre activités nationales et activités locales est une question qui se pose pour les cumulants, mais aussi, plus largement, pour l’ensemble des parlementaires. Il s’agit, certes, de s’interroger sur les conséquences du cumul des mandats sur l’activité des parlementaires, mais aussi, plus généralement, sur les conséquences du cadre local d’élection des parlementaires sur leurs activités.

    8Or, les travaux qui ont été jusque-là développés autour de ces questions débouchent sur des résultats pour partie contradictoires. Pour tenter d’analyser si le fait d’être cumulant a des incidences sur la manière d’exercer son mandat national, ont été initiées différentes études, souvent statistiques, voire économétriques, qui prennent en compte deux types d’indicateurs : des indicateurs qui portent sur le volume d’activité parlementaire (être présent, poser des questions, faire des rapports) ; mais aussi des indicateurs qui tentent de cerner la qualité du travail parlementaire, à savoir sa « reconnaissance » (obtenir des responsabilités au sein des Assemblées) et son orientation (tendance à défendre des intérêts locaux ; capacité à échapper à la discipline parlementaire). Or, selon les terrains choisis, selon les indicateurs retenus, les résultats obtenus sont pour partie divergents.

    9Certains tendent à corroborer l’idée selon laquelle le cumul des mandats induirait un moindre investissement dans son activité parlementaire et un tropisme local dans son action. Ainsi, Julien Navarro9 montre que les parlementaires européens cumulants font une place plus importante aux enjeux locaux, régionaux et nationaux dans leurs questions à la Commission européenne et au Conseil Européen, et se caractérisent par une moindre activité parlementaire et une moindre reconnaissance institutionnelle. De même, Olivier Costa et Éric Kerrouche10, dans leur étude menée sur les députés français, démontrent un fort tropisme pour les questions locales des parlementaires en situation de cumul, que les cumulants ne répugnent pas à se faire très ouvertement les porte-parole et les défenseurs d’intérêts purement locaux. Des conclusions que semblent confirmer d’autres études tant quant à la place accordée aux questions locales dans les questions des parlementaires11 que quant à la moindre activité parlementaire des cumulants12.

    10Pourtant, on doit aussi noter que les écarts sont souvent faibles13, qu’ils se retournent même parfois : Laurent Bach ne note ainsi pas de différences dans le nombre de questions posées, tandis que Luc Rouban14 (Le cumul des mandats et le travail parlementaire, note n° 9 Élections 2012, Cevipof, août 2012), plus frontalement encore, montre que, si on adopte pour indicateurs non plus les questions posées, mais les propositions de lois déposées, il n’y a ni une activité moindre, ni une focalisation accrue sur les intérêts locaux de la part des députés cumulants, comme si le fait de cumuler devenait un atout pour l’activité législative nationale des parlementaires. On peut aussi parfois s’interroger sur l’interprétation qu’on peut faire de ces écarts15, voire sur les paradoxes qu’ils recèlent : Charles Henry16 explique ainsi dans le même article que « la fonction de la question est moins de contrôler l’activité gouvernementale que d’attester la relation d’échange entre l’élu et l’électeur » et que ce sont les cumulants, donc ceux qui seraient supposer vouloir particulièrement attester la relation d’échange, qui recourent le moins aux questions.

    11Plusieurs des études citées laissent du reste entendre que, dans l’activité parlementaire, les considérations locales seraient souvent marginales par rapport à d’autres considérations17, et qu’en retour la place accordée aux questions locales ne saurait être résumée à la seule question du cumul des mandats : Olivier Costa et Éric Kerrouche soulignent ainsi que l’étude de la répartition des moyens humains à la disposition des parlementaires démontre la place que ceux-ci accordent généralement aux intérêts locaux, mais ajoutent qu’il y a toutefois des idéaux-types différents de parlementaires sur ce plan là et que leur variété ne se résume pas à une opposition entre cumulants et non-cumulants.

    12Au total, ces travaux se caractérisent donc par quatre traits : la divergence de leurs conclusions ; une vision relativement externe de l’articulation entre le local et le national18 ; une tendance à opposer globalement niveau national et niveau local sans prendre en compte la variété de ce que peut être le « local » et la tendance à considérer que la question de l’articulation entre intérêts locaux et intérêts nationaux (ou européens) ne se pose que pour les cumulants.

    13C’est à l’ensemble de ces limites que l’étude empirique dont on va présenter les premières esquisses vise à répondre.

    II - De l’opposition entre cumulants et non-cumulants à la mise en évidence d’une variété des rapports politiques au local

    14Pour interroger le rapport des parlementaires à la vie politique locale et aux « intérêts locaux », on s’est en effet armé de deux observatoires : l’un classique, mais qu’on a retravaillé en le raffinant, l’analyse des questions posées par les parlementaires ; l’autre plus nouveau, dans la mesure où, du fait de l’opacité qui entourait ses usages jusqu’à il y a peu de temps, il n’a jusque-là pas fait l’objet d’études scientifiques, la répartition de la réserve parlementaire. Il s’agit donc d’un côté de se demander qui fait référence à des aspects locaux ou territoriaux dans les questions au gouvernement, et de quelle manière : on ne se contente donc pas de prendre en compte le volume de questions posées et l’existence ou non de références locales, mais on s’attache aussi aux formes que prennent ces références. Il s’agit d’un autre côté d’utiliser les nouvelles règles de transparence qui entourent l’usage de la réserve parlementaire19 pour en faire un indice du positionnement de chaque parlementaire par rapport aux enjeux locaux.

    15De cet observatoire appliqué aux seuls députés du Nord – pour des raisons pratiques, mais aussi parce qu’il s’agit d’un des départements dont les députés recourent le plus aux questions au gouvernement20 – et à la seule année 2013 dans ce qui n’est qu’une esquisse d’une étude plus générale qui sera développée dans les mois qui viennent, on peut tirer trois enseignements provisoires principaux. D’abord, apparaît très clairement la prégnance des intérêts locaux, quels que soient les élus pris en compte. Toutefois, cette prégnance prend des formes différentes selon les élus : il y a manière et manière de faire référence à des enjeux locaux ou territoriaux dans les questions au gouvernement ; il y a manière et manière d’utiliser la réserve parlementaire en lien avec des thématiques locales. Ces formes différentes ne semblent néanmoins pas erratiques : on peut mettre au jour une forme de structuration sous-jacente à cette variabilité en distinguant, à titre provisoire au moins, trois profils différents de rapports des parlementaires au local.

    Encadré n° 1 : Présentation de la base de données
    On a donc compilé dans la base de données qui sert de support à cette contribution, et plus largement à l’étude ultérieure :
    - des données qui portent sur le profil des parlementaires et leur parcours : sexe, année de naissance, département de naissance, circonscription, famille politique, ancienneté dans son mandat actuel, date de première élection en tant que parlementaire, nombre d’années en tant que parlementaire, type de premier mandaté d’élu, année du premier mandat en tant qu’élu, carrière d’élus (à savoir les types de mandats d’élus obtenus au long de la carrière), autres mandats actuels.
    - des données qui portent sur la manière dont ils ont utilisé la réserve parlementaire en 2013 : nombre de dons, montant moyen des dons, montant minimal des dons, montant maximal des dons, écart-type, liste des communes dans lesquelles ont été faits des dons (en retrouvant la commune du siège de chaque récipiendaire de dons lorsqu’il ne s’agit pas d’une commune), nombre de communes dans lesquelles ont été faits des dons ; pourcentage de dons dans des communes qui relèvent du département du Nord ; pourcentage maximum de dons accordé dans une même commune ; nom de la commune qui a le plus bénéficié de dons (en montant), pourcentage des dons accordés à des communes plutôt qu’à d’autres entités.
    - et des données qui portent sur les questions posées au gouvernement par les parlementaires : nombre de question posées sur la période juillet 2012-juillet 2013 ; pourcentage de questions faisant référence à des considérations locales (calculé à partir d’un échantillon de questions pour chaque parlementaire).

    16De cette étude, il ressort donc d’abord un fort tropisme local de l’activité des parlementaires analysés. Ainsi, sur 20 députés pris en compte, 19 utilisent 100 % de leur réserve parlementaire en faveur d’entités dont le siège est dans le département du Nord. Encore le dernier fait-il de même pour 88 % de la somme dont il dispose. Dans le même sens, on constate que seuls 4 des députés étudiés ne font pas référence à des considérations locales ou territoriales dans les questions qu’ils posent au gouvernement, alors que 6 sur 20 le font dans plus d’un quart des questions qu’ils sont amenés à poser. Si on affine l’analyse en rapportant les dons réalisés aux circonscriptions dans lesquelles les différents députés sont élus, on note une très forte corrélation entre les communes récipiendaires du soutien d’un parlementaire et les frontières de sa circonscription. C’est ce qu’illustre par exemple la carte ci-dessous (carte n° 1) qui met en rapport les communes bénéficiaires de soutiens de la part des élus de droite du département du Nord et les frontières de leurs circonscriptions respectives.

    Carte n° 1 : Répartition territoriale des dons réalisés au titre de la réserve parlementaire par les députés du département du Nord étiquetés à l’UMP et à l’UDI 201321

    Image

    17Cette focalisation, faute d’avoir déjà élargi le périmètre d’étude, on ne peut totalement écarter l’hypothèse qu’elle soit pour partie une spécificité nordiste. On peut en effet la rapporter à la force de l’ancrage des élus eux-mêmes. Comme le montre les tableaux n° 1 et 2, les députés étudiés sont pour l’essentiel : des hommes, relativement âgés (58 ans de moyenne d’âge) qui sont pour 80 % nés dans le département du Nord, qui ont obtenu leur premier mandat (dans le même département) 26 ans auparavant, qui ont en moyenne déjà été députés pendant 12 ans et qui, même s’ils ne cumulent plus tous – 5 sur 20 ne sont pas cumulants – ont tous dans le temps occupé d’autres fonctions électives : maire, conseiller général, conseiller régional, voire ministre. La place accordée aux intérêts locaux dans leurs usages des questions au gouvernement comme de la réserve parlementaire ne devrait-elle donc pas rapprocher de ce qui pourrait sembler être une spécificité ?

    Tableau n° 1 : Caractéristiques socio démographiques des députés du Nord étudiés. Variables discrètes. 2013

    ProfilNombre%
    Homme1890,00
    Naissance avant 19551260,00
    Naissance dans le Nord1680,00
    Député depuis 2007 ou avant945,00
    Nb d’années à l’AN : 7 ou plus1155,00
    Année de 1er mandat : entre 1982 et 1992945,00
    Carrière
    Carrière = Maire630,00
    Carrière = Maire-CG525,00
    Carrière = Maire-CG-CR210,00
    Carrière = Maire-CR630,00
    Carrière = Maire-CR-Ministre15,00
    Parti = Gauche au-delà du PS315,00
    Parti = PS945,00
    Parti = UDI210,00
    Parti = UMP630,00
    Cumul actuel = CG210,00
    Cumul actuel = CR15,00
    Cumul actuel = Maire1260,00
    Cumul actuel = Non525,00
    Total20100,00

    Tableau n° 2 : Caractéristiques socio démographiques des députés du Nord étudiés et indicateurs de pratiques. Variables continues. 2013

    Libéllé de la variableMoyenneÉcart-typeMinimumMaximum
    Années en tant que député12,49,42,036,0
    Âge57,810,132,069,0
    Ancienneté 1er mandat26,410,36,043,0
    Nb récipiendaires des dons21,120,41,066,0
    Montant moyen don21499,529627,61654,0130000,0
    Montant max don40890,927910,67700,0130000,0
    Montant minimum don12856,730178,1594,0130000,0
    Nb communes bénéficiares10,910,11,034,0
    Écart-type des dons9328,36801,10,024760,0
    % max pour une commune0,40,30,11,0
    % en faveur de communes0,60,30,01,0
    Nb questions écrites depuis juin 2012303,0552,06,02185,0
    % référence au local dans
    les QE
    0,10,10,00,3

    18Ce serait toutefois oublier que cette situation est loin d’être si particulière au département du Nord : selon les sources de l’Assemblée Nationale, en avril 2013, seuls 105 des 575 députés (soit 18,3 %) n’exerçaient aucun mandat local. Avec 25 %, les députés du département du Nord sembleraient donc en réalité en dessous de la moyenne nationale. Qui plus est, insister sur la communauté d’ancrage local des pratiques des différents députés ne doit pas conduire à négliger la variété des formes de cet ancrage.

    19Cette variété porte certes sur le volume de références à des considérations locales dans les questions au gouvernement – ce qui est classiquement pris en compte dans les études économétriques –, mais aussi sur les manières dont le local est ainsi convoqué. On peut ainsi distinguer a minima. Parfois, le local n’est utilisé que comme exemple ou illustration (cf. exemple n° 1) : il y a dès lors référence au local, mais presque plus au service d’intérêts nationaux que l’inverse, comme le démontrent de manière plus claire encore les situations dans lesquelles il est fait état de considérations locales qui ne sont pas relatives à la région du député.

    Exemple n° 1 : Le local au service du national : le local comme exemple

    Image

    20Le plus souvent, en revanche, cette référence au local est l’occasion pour le parlementaire d’intervenir au niveau national au service des intérêts territoriaux de sa circonscription22 – celle-ci pouvant être comprise au sens large. Soit que la question soit explicitement posée « à la demande du local » (exemple n° 2). Soit qu’elle soit présentée comme « au service du local » (exemple n° 3).

    Exemple n° 2 : Le national au service du local : la question à la demande du local

    Image

    Exemple n° 3 : Le national au service du local : la question en faveur du local

    Image

    21Il n’est enfin pas rare que ces initiatives ne soient pas individuelles. Plusieurs députés du même département se trouvent ainsi porteurs de revendications locales homologues, parfois sur des bases partisanes, parfois au-delà même de considérations partisanes : la demande en faveur de la préfecture du Nord (cf. exemple n° 4) est ainsi portée par trois députés, Marc Dolez (Parti de gauche), Christian Hutin (MRC) et Audrey Linkenheld (PS). Ce qui permet du reste de constater que certaines questions qui semblent ne pas être porteuses d’intérêts locaux sont en réalité irriguées par de telles dimensions : dans leur mobilisation en faveur des pensionnés de la CARSAT Nord-Picardie victimes de retard dans les versements, trois des députés du Nord, deux socialistes et un centriste (UDI), font explicitement référence à la situation locale tandis que le dernier n’en fait pas mention (cf. exemple n° 5).

    Exemple n° 4 : Le national au service du local : la mobilisation collective en faveur du local

    Image

    Exemple n° 5 : Le national au service du local : la mobilisation « cachée » en faveur du local

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    22De ce premier aperçu qui supposera à terme une étude plus large en termes géographiques et en termes historiques, il ressort donc qu’il y a manière et manière d’invoquer le local dans les questions au gouvernement, que celui-ci peut être convoqué sans être mis au service d’intérêts territoriaux et qu’à l’inverse, le recours aux questions au gouvernement peut être mis au service d’intérêts locaux sans que cela n’apparaisse dans l’énoncé même de la question, ce qui n’est pas sans poser souci lorsqu’on s’en remet totalement à cet indicateur pour évaluer l’ingérence des intérêts locaux dans l’activité parlementaire nationale.

    23C’est dès lors tout l’intérêt de combiner ce premier indicateur avec un autre observatoire : celui des modes de répartition de la réserve parlementaire par les députés. Or, là aussi, on remarque qu’au-delà de la tendance commune à faire prévaloir des intérêts locaux, il y a une grande diversité dans les manières de le faire. Pour exemplifier ces contrastes, on peut ainsi prendre deux cas extrêmes (cf. carte n° 2) : d’un côté, la situation d’Alain Bocquet, maire communiste de Saint-Amand-les-Eaux, député depuis 1978, qui a réparti l’ensemble de sa « dot » en deux dons seulement, attribués directement à sa commune ; de l’autre, la situation de Sébastien Huygue, député UMP depuis 2002, non cumulant depuis 2009, qui répartit sa soulte entre 32 dons différents de 3 400 euros en moyenne, qui bénéficient essentiellement à des associations (à 77 %) dont les sièges sont rattachés à 21 communes différentes, la commune la mieux servie ne bénéficiant que de 26 % de la somme. Plus précisément, on peut notamment opposer les députés selon qu’ils soient plutôt dans une stratégie de dispersion de leur dot en un grand nombre de petits dons ou plutôt dans une stratégie de concentration de celle-ci sur un petit nombre de projets à gros budgets, mais aussi selon qu’ils privilégient les dons à des communes ou les dons à des associations.

    Carte n° 2 : Répartition territoriale des dons réalisés au titre de la réserve parlementaire par Alain Bocquet et Sébastien Huygue 201323

    Image

    24Cette diversité n’est toutefois pas erratique. C’est ce que permet de mettre en évidence l’analyse de correspondances multiples qu’on a menée à partir de notre base de données en mettant en éléments actifs les variables décrivant l’activité des parlementaires et en éléments complémentaires les variables décrivant les caractéristiques des parlementaires ainsi que leurs trajectoires politiques.

    25Comme on le voit dans la représentation graphique de l’ACM (cf. RG n° 1)24, on parvient ainsi à distinguer trois pôles correspondant à des formes différentes d’intégration des intérêts locaux dans l’activité parlementaire. Dans le cadran Nord-Ouest, on trouve des députés qui concentrent leurs dons sur un tout petit nombre de communes et sur un tout petit nombre de projets. En matière de questions au gouvernement, ils sont dans la moyenne tant en termes de nombre de questions posées qu’en termes de références locales dans lesdites questions (7 à 15 %).

    26Sur ces différents points, ils s’opposent donc directement aux deux autres pôles. Dans le cadran Nord-Ouest, on trouve en effet à l’inverse des parlementaires qui dispersent leur réserve en un nombre maximum de récipiendaires (nb dons > 30), pour l’essentiel des associations relevant d’un nombre très important de communes différentes (montant maximum accordé à une même commune (C19) < 20 %) et auxquelles ils accordent des montants moindres. En retour, il s’agit aussi des parlementaires de notre échantillon qui posent le plus de questions au gouvernement, mais qui y font le moins souvent référence à des considérations explicitement locales (modalité 0 %). Enfin, dans le cadran Sud, on trouve des parlementaires qui posent relativement moins de questions au gouvernement, mais plus souvent (en pourcentages) en invoquant des dimensions territoriales (% local dans les questions > 20 %). En revanche, ces parlementaires apparaissent entre les deux autres groupes tant en termes de nombre différents de projets aidés qu’en termes de montant des aides, de nombre de communes aidées et de destination des aides (communes ou associations).

    27En regardant les caractéristiques relatives des parlementaires qui correspondent à chacune de ces pratiques parlementaires, on pourrait être conduit dans un premier temps à indexer chaque mode aux autres mandats que détiennent ou qu’ont pu détenir ces parlementaires. On distinguerait ainsi trois stratégies d’usage local du mandat national qui correspondraient à trois types de cumul (synchronique et/ou diachronique) de mandat : une stratégie de concentration des ressources locales tirées du national au profit de leur commune pour les députés-maires ; une stratégie de dispersion des ressources locales tirées du national au profit de l’ensemble des communes rassemblées dans un canton pour les députés-conseillers généraux25 ; et enfin une stratégie mixte pour les députés-conseillers régionaux. Il serait même possible de durcir ces hypothèses en faisant effectivement du cumul des mandats la variable déterminante des usages locaux du mandat national, en interprétant effectivement ces usages à l’aune des populations que chaque parlementaire peut avoir intérêt à « servir » au regard de celles qui lui assurent la reproduction de son mandat local, les non-cumulants se retrouvant effectivement au centre de la représentation graphique tandis que la place médiane des conseillers régionaux pourrait être rapportée à un mode de scrutin moins personnalisé que ce qu’il en est (ou était) pour les maires et conseillers généraux.

    28Pourtant, si on pousse plus loin l’analyse de cette ACM, on note que les polarités mises en évidence ne se résument pas à la question du cumul des mandats, telle qu’elle est traditionnellement posée. D’abord, parce que ce qui pèse, ce n’est pas tant le cumul synchronique et actuel des mandats que les trajectoires de cumulants des uns et des autres : le député-maire et le député-ancien maire ne semblent guère se différencier. Ensuite, parce que ne semblent pas peser seulement ces trajectoires : dans le premier pôle, on trouve plutôt des députés à la carrière parlementaire longue et plus à gauche, tandis que, dans le deuxième, on trouve des élus de droite à l’ancienneté moins grande et, dans le troisième, des élus socialistes à l’ancienneté la moins importante. Que la polarisation sur les communes ou sur les associations soit associée au type de cumul plutôt qu’au camp politique, rien ne l’assure. Enfin, on note une forme de dissociation entre les usages locaux de la réserve parlementaire et ceux des questions au gouvernement qui semble indiquer que l’accent sur les considérations locales dans ces dernières relève plus du rapport au national que de considérations locales : ce sont les socialistes, donc les plus proches du gouvernement en place, qui posent le moins de questions et qui le font le plus souvent en fonction de considérations locales tandis que les députés de droite, donc d’opposition, semblent recourir beaucoup plus à cet instrument et beaucoup moins souvent en fonction d’intérêts locaux, les parlementaires de la gauche d’opposition étant dans une situation intermédiaire. En l’espèce, il semblerait donc que le statut de cumulant ou de non-cumulant ne pèserait que secondairement dans les usages des questions au gouvernement.

    29Encore faut-il rappeler que l’ensemble de ces résultats tienne sans doute pour partie aux spécificités du cas d’étude choisi et que seule une extension de l’étude à d’autres zones géographiques et à d’autres périodes permettrait de consolider (ou d’infirmer) les hypothèses mises en avant.

    30Au terme de cette étude dont on rappelle qu’elle a la fragilité de son incomplétude et qu’elle ne peut donc avoir vocation qu’à susciter des interrogations et des hypothèses plutôt que de donner des réponses définitives, on est donc conduit à un ensemble d’enseignements qui ne rencontrent que partiellement ceux de la littérature sur ce sujet.

    31Certes, l’entrée par ces deux observatoires de l’intrication entre intérêts locaux et intérêts nationaux que sont les questions au gouvernement et les usages de la réserve parlementaire semble confirmer que le cumul des mandats électifs locaux et nationaux influe sur les usages locaux de l’activité parlementaire. En fonction du type de cumuls privilégié, ce ne sont, semble-t-il, pas les mêmes usages que les élus font de la réserve parlementaire.

    32Toutefois, cette entrée conduit aussi à complexifier cette relation souvent considérée comme presque évidente dans les motivations de ceux qui prônent un abandon, partiel ou total, du cumul des mandats électifs. D’abord, parce qu’il semblerait que ce qui joue, ce n’est pas seulement le fait de détenir synchroniquement des mandats, mais aussi d’en détenir ou d’en avoir détenu diachroniquement. Ensuite, parce que les contraintes pratiques de la vie politique semblent imposer la prise en compte d’intérêts locaux même pour ceux qui se refusent au cumul des mandats électifs : la question des éventuels conflits entre intérêts locaux et intérêts nationaux ne serait donc en rien résolue par l’abandon de tout cumul de ce type. Enfin, parce qu’en fonction des configurations, les considérations locales peuvent être laissées de côté, voire même soumises aux intérêts nationaux : c’est ce qui semble apparaître par exemple lorsqu’on étudie les usages des questions au gouvernement par les députés d’opposition. Autrement dit, les usages locaux des mandats parlementaires semblent soumis à des conditions de possibilité que la présence ou l’absence d’une situation de cumulant sont loin de résumer.

    33C’est donc sur la nécessité de prendre en compte de manière plus pluridimensionnelle et plus élargie les formes d’imbrication entre vie politique nationale et vie politique locale que débouche une telle analyse. En ne réduisant pas ces imbrications à l’existence ou non du cumul des mandats électifs.

    Image

    RG n° 1 : Analyse des Correspondances Multiples. Les usages locaux des pratiques parlementaires en fonction des types de parlementaires.
    Députés du Nord 2013. Axes 1 et 2

    Notes de bas de page

    1 Rapports n° 1173 et 1174, doc. AN, Quatorzième législature, 26 juin 2013.

    2 Sur la manière dont des autorités peuvent devenir « captives » d’intérêts, v. Bruno Jobert, « Le mythe de la gouvernance dépolitisée », in Être gouverné. Études en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, chapitre 14.

    3 V., par exemple, Yves Mény, « Le cumul des mandats ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs, n° 64, 1993, p. 129-136.

    4 Cette contribution ne rend compte que des premiers résultats d’une étude plus large qui devrait prendre en compte l’ensemble des parlementaires français sur deux législatures. D’où le caractère encore limité et hypothétique des conclusions obtenues.

    5 Sur les origines de ce positionnement, v. Jean Meynaud, Nouvelles études sur les groupes de pression, Paris, Armand Colin, 1962. Sur une actualisation de cette problématique, v. Guillaume Courty, Les groupes d’intérêt, Paris, La Découverte, 2006.

    6 François Rangeon, L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986.

    7 François Rangeon, « Peut-on parler d’un intérêt général local ? », in Christian Le Bart, Rémi Lefèbvre (dir.), La proximité en politique, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2005, p. 45-65.

    8 Olivier Costa et Éric Kerrouche, « Representative roles in the French National Assembly : the case for a dual typology ? », French Politics, 2009, n° 7 (3-4), p. 219-242.

    9 Julien Navarro, « Le cumul des mandats au Parlement européen : causes nationales, conséquences européennes ? », in Abel François et Julien Navarro (dir.), Le cumul des mandats en France : causes et conséquences, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2013, p. 99-116.

    10 Olivier Costa et Éric Kerrouche, Qui sont les députés français ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

    11 V. Sébastien Lazardeux, « ‘Une Question Écrite, Pour Quoi Faire ?’ The Causes of the Production of Written Questions in the French Assemblée Nationale », French Politics, 2005, n° 3, p. 258-281.

    12 Charles Henry (« Les questions écrites des députés. Analyse des usages d’une procédure parlementaire », Revue Française de Science Politique, 1993, n° 43 (4), p. 635-654) met en évidence un moindre nombre de questions écrites de la part des députés cumulant tandis que Laurent Bach (Faut-il abolir le cumul des mandats ?, Paris, Éditions de la rue d’Ulm, 2012) note que ceux-ci participent moins au travail des commissions.

    13 V. étude de Julien Navarro, art. cit., 2013.

    14 Luc Rouban, Le cumul des mandats et le travail parlementaire, note n° 9 Élections 2012, CEVIPOF, août 2012.

    15 Les écarts mis en évidence au niveau du Parlement européen ne doivent-ils pas aussi pour partie être rattachés à des variables nationales qui seraient « cachées » derrière la variable « cumul » ?

    16 Charles Henry, art. cit., 1993.

    17 Sébastion Lazardeux (art. cit., 2005) souligne notamment que les questions écrites sont moins utilisées comme des instruments au service d’une réélection que comme des instruments pour l’opposition d’exercer son rôle de contrôle et pour les nouveaux élus d’obtenir des informations sur les politiques gouvernementales.

    18 Si l’on excepte le travail mené par Olivier Costa et Éric Kerrouche.

    19 Depuis la nouvelle législature, chaque élu touche la même somme à répartir selon ses vœux (130 000 euros par an), à l’exception de quelques parlementaires qui exercent des responsabilités particulières au sein des Assemblées. Ainsi, les membres du Bureau de l’Assemblée nationale disposent d’une réserve de 140 000 euros, les vice-présidents de l’Assemblée nationale, les questeurs, les présidents de groupe, les présidents de commission disposent de 260 000 euros, et le Président de l’Assemblée nationale de 520 000 euros. De plus, en fin d’année, les projets subventionnés font l’objet d’une publication sur le site même des chambres. Par exemple, pour l’Assemblée Nationale, en 2014, on trouvera la répartition ici : http://www2.assemblee-nationale.fr/reserve_ parlementaire/plf/2014.

    20 Cf. Baromètre TBWA\Corporate de l’activité parlementaire, octobre 2013 (consulté le 23/11/2015 : http://fr.slideshare.net/TBWA_Corporate/baromtre-de-lactivit-parlementaire-par-tbwa).

    21 Cette carte, comme celle qui va suivre, a été réalisée par Thomas Soubiran, IE CNRS au CERAPS (UMR 8026). Qu’il trouve ici l’expression de nos remerciements.

    22 Ou, tout au moins, de mettre en scène son souci d’intervenir au service de ces intérêts territoriaux.

    23 Carte réalisée par Thomas Soubiran, IE CNRS au CERAPS (UMR 8026).

    24 P. 153 de cet ouvrage.

    25 Les conseillers généraux n’étaient pas encore conseillers départementaux.

    Auteur

    Jean-Gabriel Contamin

    Professeur à l’université de Lille II - CERAPS (UMR 8026)

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    1 Rapports n° 1173 et 1174, doc. AN, Quatorzième législature, 26 juin 2013.

    2 Sur la manière dont des autorités peuvent devenir « captives » d’intérêts, v. Bruno Jobert, « Le mythe de la gouvernance dépolitisée », in Être gouverné. Études en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, chapitre 14.

    3 V., par exemple, Yves Mény, « Le cumul des mandats ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs, n° 64, 1993, p. 129-136.

    4 Cette contribution ne rend compte que des premiers résultats d’une étude plus large qui devrait prendre en compte l’ensemble des parlementaires français sur deux législatures. D’où le caractère encore limité et hypothétique des conclusions obtenues.

    5 Sur les origines de ce positionnement, v. Jean Meynaud, Nouvelles études sur les groupes de pression, Paris, Armand Colin, 1962. Sur une actualisation de cette problématique, v. Guillaume Courty, Les groupes d’intérêt, Paris, La Découverte, 2006.

    6 François Rangeon, L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986.

    7 François Rangeon, « Peut-on parler d’un intérêt général local ? », in Christian Le Bart, Rémi Lefèbvre (dir.), La proximité en politique, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2005, p. 45-65.

    8 Olivier Costa et Éric Kerrouche, « Representative roles in the French National Assembly : the case for a dual typology ? », French Politics, 2009, n° 7 (3-4), p. 219-242.

    9 Julien Navarro, « Le cumul des mandats au Parlement européen : causes nationales, conséquences européennes ? », in Abel François et Julien Navarro (dir.), Le cumul des mandats en France : causes et conséquences, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2013, p. 99-116.

    10 Olivier Costa et Éric Kerrouche, Qui sont les députés français ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

    11 V. Sébastien Lazardeux, « ‘Une Question Écrite, Pour Quoi Faire ?’ The Causes of the Production of Written Questions in the French Assemblée Nationale », French Politics, 2005, n° 3, p. 258-281.

    12 Charles Henry (« Les questions écrites des députés. Analyse des usages d’une procédure parlementaire », Revue Française de Science Politique, 1993, n° 43 (4), p. 635-654) met en évidence un moindre nombre de questions écrites de la part des députés cumulant tandis que Laurent Bach (Faut-il abolir le cumul des mandats ?, Paris, Éditions de la rue d’Ulm, 2012) note que ceux-ci participent moins au travail des commissions.

    13 V. étude de Julien Navarro, art. cit., 2013.

    14 Luc Rouban, Le cumul des mandats et le travail parlementaire, note n° 9 Élections 2012, CEVIPOF, août 2012.

    15 Les écarts mis en évidence au niveau du Parlement européen ne doivent-ils pas aussi pour partie être rattachés à des variables nationales qui seraient « cachées » derrière la variable « cumul » ?

    16 Charles Henry, art. cit., 1993.

    17 Sébastion Lazardeux (art. cit., 2005) souligne notamment que les questions écrites sont moins utilisées comme des instruments au service d’une réélection que comme des instruments pour l’opposition d’exercer son rôle de contrôle et pour les nouveaux élus d’obtenir des informations sur les politiques gouvernementales.

    18 Si l’on excepte le travail mené par Olivier Costa et Éric Kerrouche.

    19 Depuis la nouvelle législature, chaque élu touche la même somme à répartir selon ses vœux (130 000 euros par an), à l’exception de quelques parlementaires qui exercent des responsabilités particulières au sein des Assemblées. Ainsi, les membres du Bureau de l’Assemblée nationale disposent d’une réserve de 140 000 euros, les vice-présidents de l’Assemblée nationale, les questeurs, les présidents de groupe, les présidents de commission disposent de 260 000 euros, et le Président de l’Assemblée nationale de 520 000 euros. De plus, en fin d’année, les projets subventionnés font l’objet d’une publication sur le site même des chambres. Par exemple, pour l’Assemblée Nationale, en 2014, on trouvera la répartition ici : http://www2.assemblee-nationale.fr/reserve_ parlementaire/plf/2014.

    20 Cf. Baromètre TBWA\Corporate de l’activité parlementaire, octobre 2013 (consulté le 23/11/2015 : http://fr.slideshare.net/TBWA_Corporate/baromtre-de-lactivit-parlementaire-par-tbwa).

    21 Cette carte, comme celle qui va suivre, a été réalisée par Thomas Soubiran, IE CNRS au CERAPS (UMR 8026). Qu’il trouve ici l’expression de nos remerciements.

    22 Ou, tout au moins, de mettre en scène son souci d’intervenir au service de ces intérêts territoriaux.

    23 Carte réalisée par Thomas Soubiran, IE CNRS au CERAPS (UMR 8026).

    24 P. 153 de cet ouvrage.

    25 Les conseillers généraux n’étaient pas encore conseillers départementaux.

    Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions

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    Contamin, J.-G. (2016). Les usages locaux des mandats parlementaires : poids et limites du cumul des mandats électifs. In P. Demaye-Simoni (éd.), Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions (1‑). Artois Presses Université. https://doi.org/10.4000/books.apu.23845
    Contamin, Jean-Gabriel. « Les usages locaux des mandats parlementaires : poids et limites du cumul des mandats électifs ». In Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions, édité par Patricia Demaye-Simoni. Arras: Artois Presses Université, 2016. https://doi.org/10.4000/books.apu.23845.
    Contamin, Jean-Gabriel. « Les usages locaux des mandats parlementaires : poids et limites du cumul des mandats électifs ». Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions, édité par Patricia Demaye-Simoni, Artois Presses Université, 2016, https://doi.org/10.4000/books.apu.23845.

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    Demaye-Simoni, P. (éd.). (2016). Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions (1‑). Artois Presses Université. https://doi.org/10.4000/books.apu.23715
    Demaye-Simoni, Patricia, éd. Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions. Arras: Artois Presses Université, 2016. https://doi.org/10.4000/books.apu.23715.
    Demaye-Simoni, Patricia, éditeur. Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions. Artois Presses Université, 2016, https://doi.org/10.4000/books.apu.23715.
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