L’inscription du mandat intercommunal dans la législation sur le cumul
p. 71-101
Texte intégral
1L’approfondissement de la décentralisation opéré par le gouvernement Mauroy, à partir de 1982, a promu une responsabilisation accrue des acteurs politiques locaux. Libérés de la tutelle étatique et dotés de nouvelles compétences – depuis lors largement étoffées par touches successives –, les exécutifs territoriaux se sont mués en de véritables managers du développement local. Initialement pris en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes1 dans les années 1980, le développement local a ensuite été élevé au niveau communautaire par la loi dite ATR2 du 6 février 1992, puis par la loi Chevènement du 12 juillet 1999 et enfin reconnu au niveau métropolitain via les lois RCT3 et MAPTAM4 respectivement en date du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014, soit un ensemble de textent qui organisent l’inexorable ascension de l’intercommunalité de projet (en charge de l’aménagement de l’espace et du développement économique).
2Force est de constater que la généralisation programmée – à quelques exceptions près – par la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 de l’intercommunalité à fiscalité propre sur l’ensemble du territoire national5 et l’augmentation de la taille démographique des établissements publics de coopération intercommunale6 de projet (liée aux procédures d’extension de périmètre et de fusion d’intercommunalités)7 n’autorisent plus à ignorer l’intercommunalité intégrée de la législation sur le cumul des mandats, d’autant plus que les conseillers communautaires sont désormais élus – du moins en partie – au suffrage universel direct.
3En cela, l’étude d’impact accompagnant le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur a bien souligné la montée en puissance du fait intercommunal. Il y est indiqué que
le développement, durant ces dernières années, des compétences des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre impose également d’inclure les fonctions exécutives au sein de ces EPCI dans les nouvelles incompatibilités puisque la présidence ou la vice-présidence de telles structures exige un fort investissement de leurs titulaires.8
4Il est vrai qu’en même temps que l’intercommunalité à fiscalité propre se généralise à l’ensemble du territoire (cf. : dispositions de la loi RCT sur l’achèvement de la carte intercommunale et dispositions de la loi MAPTAM tendant à couvrir le territoire de la région Île de France par des EPCI9 à fiscalité propre en 2016) et qu’elle se densifie, elle puise sa force dans les transferts toujours plus nombreux de compétences qui sont ou doivent lui être consentis par les communes10. En effet, corrélativement à l’élargissement des compétences des collectivités territoriales, les compétences des intercommunalités n’ont cessé d’être étendues au point même désormais d’affecter la question épineuse des prérogatives de police municipale11.
5Pourtant, les fonctions intercommunales ont longtemps été exclues de la législation sur le cumul des mandats. Bien que la question fût abordée lors des débats parlementaires sur les premières lois relatives à la limitation du cumul des mandats (lois organique et ordinaire du 30 décembre 198512), les intercommunalités avaient été écartées de la législation sur le cumul en raison de la difficulté à repérer au sein de l’ensemble des intercommunalités celles qui pourraient être concernées par la législation sur le cumul à raison de leurs ressources. Le vide législatif s’explique aisément puisqu’en 1985 l’intercommunalité n’était que balbutiante. Le même silence peut ensuite être relevé dans les lois du 5 avril 2000 dont l’objet fut de durcir les conditions de limitation du cumul des mandats. Parce que les intercommunalités à fiscalité propre restaient inachevées et qu’il fallait encourager le développement de l’intercommunalité de projet, le Gouvernement alors en place avait volontairement occulté les intercommunalités de la législation restreignant le cumul13, laissant « toute latitude pour le cumul des mandats locaux et intercommunaux »14.
6Dix ans plus tard, en raison du développement spectaculaire des institutions communautaires, la donne institutionnelle est singulièrement refondue : l’intercommunalité à fiscalité propre s’est enracinée sur le territoire national. Aussi, face à l’alourdissement des responsabilités des élus lié à l’affermissement de la décentralisation, compte-tenu du poids économique et financier des intercommunalités à fiscalité propre15 et en présence d’une crise de la représentation politique16 sans précédent que traverse le pays, le conservatisme n’est plus de mise : l’intercommunalité doit rejoindre la législation sur le cumul des mandats.
7Dans cette mesure, les lois organique et ordinaire du 14 février 201417 prohibent le cumul entre une fonction exécutive intercommunale et celle de parlementaire. Reste que si la législation de 2014 interdit le cumul de toute fonction exécutive, y compris intercommunale, avec un mandat national ou européen, l’intercommunalité échappe encore à la réglementation générale sur la limitation du cumul des mandats locaux18. Comment expliquer cette situation ? Le législateur a ainsi entendu maintenir un lien entre les communes et les intercommunalités. Certes, les intercommunalités s’apparentent à des collectivités territoriales virtuelles mais elles demeurent toujours en droit des établissements publics19. La mise en œuvre du suffrage universel direct, pour les élections de 2014, n’a aucunement modifié cet état : le système fléché offre aux élus communaux la double casquette de représentant communal et intercommunal, la situation profitant particulièrement aux maires. Au demeurant, le mouvement de métropolisation relancé par l’ancien gouvernement Ayrault a induit un affermissement des stratégies de cumul : dès lors que les métropoles se présentent comme le centre d’impulsion du développement d’une région, la présidence des métropoles est constitutive d’un enjeu de pouvoir que nul ne saurait plus méconnaître.
8Tant décrié, souvent présenté comme impopulaire20, malsain ou encore tel un poison pour les institutions françaises, le cumul des mandats, énième « exception française » au regard des États européens voisins, a subi un dépoussiérage encore incomplet avec les lois du 14 février 2014 (dont par ailleurs l’application est reportée en 201721).
9Si bien qu’en matière d’intercommunalité, le cumul est automatique (I). Nul ne peut l’ignorer : en droit de l’intercommunalité, le contrôle communal – au travers de la représentation communale – phagocyte la libération des institutions intercommunales. En conséquence, la prise en compte des fonctions intercommunales dans la législation sur le cumul est limitée. Pour autant, les signes d’une nécessaire intégration des intercommunalités à fiscalité propre dans la réglementation sur le cumul se multiplient et rendent nécessaires de nouvelles évolutions de la législation (II).
I - Le couple communes - intercommunalités : le cumul automatique
10Véritable serpent de mer22, la démocratie directe intercommunale est entrée dans le droit français à la faveur de la loi RCT du 16 décembre 2010, tout au moins dans les communes de 1 000 habitants et plus. Reste que l’on peut s’interroger sur le choix d’un mode de scrutin assis sur un cumul des fonctions préservant tout à la fois les communes (A) et le pouvoir mayoral (B).
A. La démocratisation des intercommunalités : un leurre préservant l’unité communale
11Comme le soulignait Bruno Rémond23, cité par Guillaume Protière,
la loi du 16 décembre 2010 laisse en effet intact un « dédoublement fonctionnel […] (la commune comme entité politique, l’EPCI comme organe fonctionnel) [qui] accroit tout à la fois l’irresponsabilité des élus et l’illisibilité démocratique des responsabilités locales pour les citoyens.24
12Tout se passe comme si la question de la démocratisation des intercommunalités doit être posée et réglée sous le contrôle des communes. En effet, alors que le mécanisme dit du fléchage a été inscrit dans la loi RCT du 16 décembre 2010, la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires25 a confirmé et entériné le principe de l’élection au suffrage universel direct des représentants des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au scrutin de liste dans le cadre de l’élection municipale.
13Ainsi, aux termes de l’article 8 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 dite loi RCT (Art. L. 5211-6 du CGCT),
les métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de délégués des communes membres élus dans le cadre de l’élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, dans les conditions fixées par la loi. Les autres établissements publics de coopération intercommunale sont administrés par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres [dans les conditions fixées à l’article L. 2122-7].
14Pour autant, le principe dit du fléchage ne met pas un terme au déficit démocratique intercommunal26 dénoncé depuis de nombreuses années par les politologues27, les sociologues28 et les juristes29, déficit démocratique également abordé dans les rapports officiels30 ainsi que dans les débats parlementaires31. Ici, les dérobades et les hésitations autour de l’introduction du suffrage universel s’expliquent aisément : l’avancée vers la supracommunalité serait annonciatrice de la mort des communes32.
15Au soutien de ce dispositif du fléchage, le rapport Balladur de 2009 intitulé « Il est temps de décider » a pu suggérer d’instaurer un système simple tendant à pourvoir par un même vote à l’élection de deux assemblées tout en respectant l’identité communale. Dans le rapport, le modèle PLM (Paris-Lyon-Marseille) est dupliqué aux intercommunalités afin de répondre aux logiques contradictoires de démocratisation des institutions intercommunales et de maintien de la commune33, tout comme il en était initialement question pour la figure mort-née du conseiller territorial (proposition n° 3 du rapport Balladur)34. Toutefois, aux termes des discussions parlementaires, pour la désignation du conseiller territorial, la loi RCT de 2010 avait retenu le système majoritaire dans un cadre cantonal : figure locale supprimée par la loi du 17 mai 201335, le conseiller territorial (qui n’a eu d’existence qu’au travers des dispositions rapidement abrogées en 2013 de la loi RCT) devait siéger tout à la fois au conseil général et au conseil régional, cumul de fonctions nourrissant les plus vives inquiétudes et appréhensions quant à la disparition à terme de l’un des deux niveaux de collectivités territoriales ou même encore quant à l’exercice d’une tutelle d’une collectivité sur une autre36. En somme, la loi RCT de 2010 avait introduit un nouvel homme politique, au dédoublement de fonctions, dont les modalités d’élection étaient fort éloignées du système PLM puisque le législateur avait choisi le scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre cantonal. La situation a été différente pour les conseillers communautaires. Comme cela a déjà été souligné, s’inscrivant dans les pas de la commission Mauroy (2000)37, le rapport Balladur a préconisé de retenir le modèle PLM pour l’élection des représentants intercommunaux, ce qui impliquait – selon le comité – de faire entrer le mandat exécutif intercommunal dans la législation sur le cumul des mandats38. Au final, après avoir écarté un mode de scrutin différencié appuyé sur une circonscription électorale intercommunale39 (qui aurait eu pour effet de galvauder le principe de rattachement applicable aux EPCI), la loi du 16 décembre 2010 a retenu le modèle PLM avant que la loi du 17 mai 2013 ne l’aménage pour les intercommunalités intégrées.
16Le façonnage de l’affichage démocratique des intercommunalités à fiscalité propre a donc été inscrit dans le marbre juridique avec la loi du 17 mai 2013. Cette dernière opère un basculement juridique vers l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires – dans les communes de 1 000 habitants et plus –, élection qui serait parée de toutes les vertus. Mais, là encore, le couple « communes-intercommunalités » est indissoluble car si elle améliore la lisibilité du système local (du moins s’agit-il là d’un argument avancé au cours des débats), l’élection intercommunale reste tributaire des élections municipales.
17Trois justifications ont été mises en avant pour asseoir cette solution : tout d’abord, le cumul des fonctions permet de se prémunir contre d’éventuels conflits entre élus ; ensuite, la logique suivie a été de contrer toute césure avec le berceau démocratique communal ; enfin, il s’est agi d’éviter la naissance de velléités locales tenant à la reconnaissance du statut de collectivité territoriale pour les EPCI concernés, c’est-à-dire ceux dotés de la fiscalité propre40. Ce faisant, les dispositions législatives actuelles endiguent la pleine émancipation de l’intercommunalité puisque le législateur a récusé toute forme d’élection déconnectée de l’élection des membres des conseils municipaux en repoussant le principe d’une élection au niveau géographique de l’intercommunalité, circonscription électorale qui aurait été trop attentatoire à l’existence des communes. Tant il est vrai que si une élection à l’échelle intercommunale aurait certainement affermi l’identité communautaire, elle aurait pu induire une marginalisation de la commune dérivant progressivement vers sa condamnation.
18En tout état de cause, la loi du 17 mai 2013 s’inscrit dans une logique protectrice de la commune alors même qu’un autre choix aurait pu être opéré puisque le législateur n’était pas tenu par les options arrêtées en 2010. Mais, sur ce point, les différentes forces politiques ont fait preuve d’un bel unanimisme41. Le lien avec les communes est clairement établi à l’article L. 273-5 du code électoral dès lors que « nul ne peut être conseiller communautaire s’il n’est conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement ». Désormais, conseillers municipaux et conseillers communautaires sont élus à la même date et pour la même durée42 mais selon des modalités variant avec la taille de la commune, sachant que le mandat intercommunal dépend inévitablement du mandat communal. De cette façon, en cas d’annulation de l’élection de l’ensemble du conseil municipal d’une commune, le mandat des conseillers communautaires prend fin à la même date que celui des conseillers municipaux43 et nul ne peut garder un mandat de conseiller communautaire s’il n’est plus conseiller municipal44.
19Avec la loi du 17 mai 2013, les modalités électives des conseillers communautaires diffèrent donc selon la taille de la commune. En dessous de 1 000 habitants (soit pour 27 107 communes), c’est l’ordre du tableau qui détermine la qualité de conseiller communautaire : le maire et, éventuellement, un ou plusieurs adjoints et enfin les conseillers municipaux (selon leur ancienneté et leur âge) représentent la commune au sein du conseil communautaire45. Il existe donc dorénavant un mécanisme de désignation automatique des conseillers communautaires alors qu’auparavant le conseil municipal désignait ses délégués communautaires au scrutin uninominal majoritaire à 3 tours. À partir de 1 000 habitants (le seuil des 500 habitants avancé à plusieurs reprises pour l’élection au scrutin de liste n’ayant pas été retenu46), les modalités d’élection des conseillers communautaires sont autres puisque le législateur a prévu l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires selon des modalités proches du système PLM : ils sont élus sur une liste distincte de celle des candidats aux fonctions municipales, composée alternativement de candidats de chaque sexe, en suivant strictement ou non l’ordre de présentation de la liste municipale (art. L. 273-6 du code électoral)47.
20Bien que critiquée par les sénateurs qui ont vu dans cette différence de régime juridique une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, « la dualité de régimes en fonction de la taille des communes »48 a été validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013. Selon les sages de la rue de Montpensier, « aucune exigence constitutionnelle n’impose que tous les membres de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale soient élus selon le même mode de scrutin ». De surcroît, le législateur ayant entendu éviter, dans les communes où les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, la complexité qui résulterait d’une procédure de désignation distinguant l’élection des conseillers municipaux et celle des conseillers communautaires, la différence de traitement instituée par la loi a été analysée comme fondée sur un critère objectif et rationnel en lien direct avec l’objet de la loi49.
21Le législateur a dès lors façonné un cumul automatique de fonctions pour les élus municipaux et communautaires dans toutes les communes françaises dans un contexte juridique renouvelé censé éclairer un citoyen avisé au moment de l’élection des conseillers communautaires. Reste que la subtilité des mécanismes juridiques choisis pour cette élection engendre une situation insatisfaisante, différenciant entre les communes de moins de 1 000 habitants et de 1 000 habitants et plus, laquelle révèle les particularités des avancées intercommunales, à savoir : surtout ne pas s’affranchir de la subordination communale ! De ce point de vue, les élections de 2014 ont témoigné de la domination des questions municipales dans les campagnes électorales50. Aujourd’hui encore, la liberté intercommunale reste implacablement muselée par la représentation communale, d’autant que les présidences intercommunales sont le plus souvent mayorales.
B. Des présidences intercommunales mayorales
22Si le législateur a fait obstruction au cumul des fonctions exécutives locales avec la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice, toutes les fonctions ne sont pas identifiées dans la législation restrictive du cumul. Certes, l’article L. 2122-4 du CGCT déclare que les fonctions de maire sont incompatibles avec l’exercice d’une autre fonction exécutive locale mais cet article ne vise que les fonctions de président de conseil régional ou de président de conseil départemental. Les fonctions de président de syndicat intercommunal ou encore de président d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne sont pas répertoriées dans cette liste. On peut même ajouter que le vote des lois du 16 décembre 2010, du 17 mai 2013 et du 27 janvier 2014 n’y a rien changé. De ce fait, il est fréquent de rencontrer au niveau local des élus combinant les fonctions de maire, président d’intercommunalité (ou vice-président) et conseiller départemental ou même, puisque la loi organique du 14 février 2014 ne sera applicable qu’à partir de 2017, des parlementaires cumulant leur mandat national avec la fonction de maire, président d’intercommunalité ou vice-président d’intercommunalité.
23Cette absence de prise en considération des établissements publics de coopération intercommunale dans la législation sur le cumul induit une large mayoralisation du pouvoir intercommunal, qu’il s’agisse de la présidence des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou encore de celle des syndicats de communes dont les difficultés à en diminuer le nombre révèlent les arrangements passés entre élus pour occuper des postes de pouvoir51. Les doublons de compétences ne sont pas totalement gommés de la carte intercommunale tant l’arsenal législatif dénote des imperfections révélant le maintien de « bonnes » pratiques de répartition des pouvoirs locaux. De cette façon, le bulletin d’information statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) de mai 2014 indiquait que l’on recensait en moyenne, 134 syndicats par département52. Et 57 % des syndicats de communes regroupaient les communes d’un même établissement public à fiscalité propre sur un périmètre inférieur ou égal à celui-ci.
24Incontestablement, la cohabitation des EPCI à fiscalité propre avec des EPCI sans fiscalité propre ou même avec des syndicats mixtes formalise l’existence de tractations entre représentants des collectivités territoriales. Consubstantiel au maintien d’un équilibre du partage des pouvoirs locaux, le mouvement syndical régresse sans disparaître complétement. Il est vrai que la présidence des groupements de communes assure à leur titulaire une multipositionnalité dans le système politique local qui conforte les carrières politiques d’autant que la législation anti-cumul entre les fonctions exécutives locales ne s’applique pas aux établissements publics territoriaux. C’est une lapalissade : les présidences intercommunales, qu’il s’agisse des EPCI à fiscalité propre ou des formules syndicales de coopération, sont souvent briguées puis emportées par les exécutifs communaux.
25Pour ne retenir que le cas des EPCI à fiscalité propre (particulièrement d’ordre communautaire), on observe que les déterminants essentiels à l’accès à la présidence d’un EPCI participent de trois ordres : la richesse (le potentiel fiscal d’une commune), la centralité d’une commune au sein du groupement (son importance démographique) et l’expérience politique sur le terrain municipal (le capital expérience et la longévité dans l’occupation des fonctions), autant d’éléments qui – associés à la fonction de maire – maximisent les chances d’accéder à la présidence d’un groupement53. En 2000, le sociologue Rémy Le Saoult pouvait ainsi écrire :
il apparaît très nettement que l’accès à la présidence est corrélé avec la détention d’un mandat de maire. 79,4 % des présidents sont maires, 11,9 % adjoints et 5,1 % conseillers municipaux. Cette forte présence des maires est logique car, même si les dispositifs juridiques qui régissent jusqu’en 1999 les élections des délégués intercommunaux ne définissaient pas comme condition d’éligibilité la nécessité exclusive d’être élu municipal54, la pratique dominante consiste à élire des élus municipaux et au moins les maires des communes membres. Par ailleurs, et les résultats obtenus le confirment, la pratique au sein des assemblées intercommunales consiste à élire un maire à la présidence de l’établissement. Tout indique donc que la détention d’un mandat de maire est une condition quasi indispensable pour prétendre occuper la fonction de président.55
26Dix ans plus tard, Fabien Desage et David Guéranger dressent le même constat dans leur ouvrage « La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales » : les conseillers municipaux sont souvent laissés pour compte face à l’intercommunalité alors que le maire représente et porte la voix de la commune au sein des intercommunalités56. L’intercommunalité, au travers de l’accès aux postes de président et de vice-président, débouche sur la professionnalisation d’une minorité d’élus, laquelle est encore une fois facilitée par la non-application de la législation sur le cumul des mandats au niveau intercommunal.
27De ce point de vue, les statistiques établies par l’ADCF (Association des Communautés de France), suite à une étude réalisée en février 2013 sur « Les mandats des présidents de communautés d’agglomération et de communautés urbaines », confirment le cumul mayoral. Appuyée sur les données de 2012, l’étude porte sur les présidences de communautés d’agglomération et de communautés urbaines (en y incluant la métropole de Nice). Elle laisse apparaitre qu’en 2012, 78 % des agglomérations étaient dirigées par un maire dont 53,7 % d’entre eux pilotaient la ville-centre de l’agglomération. Le nombre de présidents-maires de la ville-centre a néanmoins diminué depuis 2005 au profit de représentants d’autres communes. Une telle évolution serait liée à des facteurs structurels, tel la présence croissante d’élus des communes autres que la ville-centre, des facteurs d’ordre personnel (le choix du président de se retirer pour raison médicale ou pour ne prendre en charge qu’un seul mandat), des facteurs coutumiers (une présidence tournante au terme du mandat de 6 ans), des facteurs politiques (l’alternance municipale) ou des facteurs légaux (l’application de la législation sur le cumul des mandats)57. Toutefois, « alors que la présidence d’une communauté urbaine est l’une des fonctions exécutives parmi les plus chronophages et lourdes en termes de responsabilité »58, les chiffres de 2012 laissaient encore apparaître que sur 16 présidents de CU, 15 étaient également maires59.
28Il ne semble pas que l’introduction du suffrage universel direct au niveau communautaire (du moins dans les communes de 1 000 habitants et plus) ait inversé la tendance. Souvent, les présidences des intercommunalités sont occupées par les maires des communes membres. De cette façon, dans le Nord, seuls 2 EPCI à fiscalité propre (sur 20) ne sont pas dirigés par des maires ; dans le Pas-de-Calais, seuls 4 EPCI sur 33 ne sont pas placés entre les mains des exécutifs communaux. En même temps, les chiffres confirment une évolution déjà constatée par les sociologues. Si l’on s’appuie sur l’exemple des présidences des communautés urbaines – dont certaines ont été transformées en métropoles le 1er janvier 2015 –, l’on constate que suite à la tenue des élections municipales de 2014, 9 d’entre elles sur 15 (selon les chiffres 201460) étaient encore présidées par le maire de la ville-centre et, qu’à l’exception de Lille, pour les autres communautés urbaines, c’est un adjoint au maire, un ancien maire de la ville-centre ou encore un conseiller municipal qui occupe la direction de l’EPCI. Les enjeux du développement métropolitain sont tels qu’ils inclinent les élus de la ville-centre à remplir les fonctions de président d’intercommunalité. En revanche, de manière plus générale, les statistiques provisoires établies par l’ADCF en juin 2014 montrent une évolution vers un système pluraliste dans lequel le poids de la centralité est atténué car désormais ce ne sont plus que 27 % des présidences des intercommunalités à fiscalité propre de type urbain qui sont occupées par les maires des communes-centre61.
29Reste que la question se pose toujours : le changement opéré en 2014 pour les élections communales et intercommunales ne serait-il qu’un faux-semblant ? Tout porte à le considérer : le système de fléchage débouche sur un vote bloqué pour les électeurs dans les communes de 1 000 habitants et plus dans le cadre d’une circonscription communale (et non pas intercommunale). Si le suffrage universel direct introduit dans les communes de 1 000 habitants et plus est présenté comme constitutif d’une avancée démocratique, l’absence de possibilité de panachage réduit le choix de l’électeur et préserve le consensus communautaire nécessaire au fonctionnement des intercommunalités et à la permanence d’une logique confédérale.
30En pratique, les enjeux communautaires ont pu être associés aux enjeux municipaux lorsqu’ils ont été évoqués directement au cours des campagnes électorales mais le plus souvent c’est véritablement « le troisième tour » intercommunal qui a été mis en avant par les médias. D’aucuns en conviendront : sauf exceptions62, le pouvoir intercommunal (communautaire et métropolitain) ne se dévoile que dans un deuxième temps, après la tenue des élections municipales et intercommunales lorsqu’il importe de constituer l’exécutif intercommunal.
31C’est une évidence, les règles juridiques gouvernent les comportements dans les campagnes électorales. Or, le mode de scrutin pour l’élection du président d’une intercommunalité n’a pas été modifié : suite au renouvellement général des conseils municipaux de 2014, l’assemblée communautaire (ou même syndicale) – composée de nombreux maires et d’autres représentants des communes – élit toujours le président au scrutin uninominal à 3 tours, quelques semaines après la désignation des exécutifs communaux. Aussi, l’on comprend qu’à quelques exceptions près63, les enjeux intercommunaux ne soient mis à jour que tardivement. Certes, une autre voie aurait pu être empruntée pour l’élection de l’exécutif intercommunal. Mais si l’idée d’élire le président des intercommunalités à fiscalité propre au suffrage universel direct – solution susceptible d’instaurer une coupure plus radicale entre les fonctions de maire et de président d’intercommunalité – a pu être avancée, cette solution n’a jamais retenu les faveurs des parlementaires. Quand bien même l’idée avait pu être proposée en 2006 par Jean-Pierre Balligand64, deux arguments invoqués par les défenseurs des communes65 ont permis de contrer cette solution, à savoir : le statut d’établissement public (lequel implique le rattachement aux communes) et le risque d’une cohabitation entre les conseillers communautaires et le président. Aussi, pour parvenir à une gouvernance partagée et dédramatisée de l’intercommunalité, ce sont les arrangements locaux, les accords politiques et la constitution d’un exécutif pluraliste qui prévalent dans l’élection du président et du bureau. Autrement dit, le socle de l’intercommunalité doit être autant que possible consensuel et l’intercommunalité doit continuer à se structurer autour de compromis territoriaux.
32Largement répandus puisque ce mode de répartition des sièges a été choisi par 90 % des communautés d’agglomération et de communes, ces arrangements locaux ont été cependant secoués et remis en cause un temps par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2014-405 QPC du 20 juin 2014 (Commune de Salbris). Censurant les dispositions de la loi RCT, le Conseil constitutionnel a pu invalider le mode libéral de répartition des sièges au conseil communautaire créé en 2010. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que certaines dispositions de l’article L. 5211-6-1 du CGCT autorisant une répartition des sièges par accord des communes (à la majorité qualifiée) portaient atteinte au principe d’égalité. Certes, le législateur peut aménager le principe d’égalité pour des motifs d’intérêt général mais l’esprit de négociation et de consensus qui caractérise l’intercommunalité ne saurait justifier des disproportions manifestes de représentation des communes au sein des organes délibérants des intercommunalités. Bouleversant le socle consensuel de développement de l’intercommunalité, cette décision a rapidement été suivie du dépôt de propositions de lois portant sur une nouvelle organisation équilibrée des sièges dans les instances communautaires pour aboutir à l’adoption de la loi du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire66.
33La situation actuelle d’une démocratisation en demi-teinte des intercommunalités ne saurait cependant perdurer. Elle appelle un bilan et des solutions pour améliorer la transparence ou la lisibilité de la répartition des fonctions et des compétences entre les institutions intercommunales et les communes et assurer ainsi à l’électeur un vote en connaissance de cause, tant il est vrai que l’inscription des fonctions intercommunales dans la législation anti-cumul de 2014 ne doit être appréhendée que comme un premier pas vers la reconnaissance pleine et entière du pouvoir intercommunal.
II - Une prise en compte limitée des fonctions intercommunales dans la législation sur le cumul
34Attendue depuis longtemps, la réforme sur l’inscription des présidences et vice-présidences d’EPCI dans la législation sur le cumul des mandats a été actée récemment au travers des lois organique et ordinaire du 14 février 2014. Toujours est-il que ces textes intègrent a minima le fait intercommunal puisqu’ils n’intéressent que le cumul avec les fonctions parlementaires (A). Des corrections doivent être envisagées car la non-introduction du mandat intercommunal dans la limitation générale du cumul des mandats locaux suggère de réviser encore la législation sur ce point (B).
A. Une interdiction de cumul avec les fonctions parlementaires circonscrite aux présidences et aux vice-présidences intercommunales
35Inscrite dans les 60 engagements du président François Hollande, la règle du non-cumul entre les fonctions parlementaires et les fonctions exécutives locales a été posée lors de la Convention nationale du Parti socialiste du 3 juillet 2010 et assortie d’une obligation d’abandonner les fonctions exécutives dans le délai de trois mois après la tenue du scrutin. Bien qu’écrite en 2012 dans le règlement intérieur du Parti socialiste, cette règle n’a pas été respectée par tous. C’est indéniable, à la suite des élections législatives de 2012, nombre de députés socialistes ont refusé un « désarmement unilatéral » (pour emprunter l’expression du sénateur François Rebsamen) alors qu’aucun texte législatif proscrivant cette pratique n’avait été adopté. De surcroît, en raison du différemment dans le temps de l’entrée en vigueur de la loi organique du 14 février 2014, le cumul est largement resté arrimé sur les bancs du Sénat après le renouvellement par moitié de ses membres intervenu en septembre 2014.
36Aussi, pour le moment, ce noyau dur du système représentatif français, soit le cumul, demeure la norme. De cette façon, l’étude d’impact accompagnant le dépôt des projets de loi sur l’interdiction du cumul entre les fonctions parlementaires et les fonctions exécutives locales soulignait que
les parlementaires exercent 551 fonctions exécutives au sein des collectivités territoriales. La fonction exécutive la plus représentée est celle de maire, avec 235 députés et 122 sénateurs également maires. Les fonctions exécutives au sein des établissements publics de coopération intercommunale sont également importantes, avec 88 députés et 52 sénateurs également présidents d’EPCI à fiscalité propre.67
37Le pourcentage de cumul entre les fonctions exécutives et parlementaires parle de lui-même68 : selon d’autres chiffres, le cumul des fonctions nationales et intercommunales (présidences et vice-présidences) intéressait, en 2012, 291 députés et sénateurs, soit environ 32.10 % des députés69 et 30,5 % des sénateurs70. En outre, une étude commandée par l’ADCF71 nous apprend qu’en 2012, 16 % des sénateurs présidaient une communauté (urbaine, d’agglomération ou de communes)72, les postes de vice-présidents étant pourvus par des parlementaires à hauteur d’environ 15 %73. Quant au rapport Borgel, il souligne qu’en 2013, 148 députés et 143 sénateurs occupaient des postes de présidents et de vice-présidents des EPCI à fiscalité propre74, soit environ un tiers des parlementaires. Cette pratique répandue du cumul entre un mandat parlementaire et intercommunal n’a pu que nourrir la question du degré de prise en compte du fait intercommunal dans la législation sur le cumul.
38On constate que si la commission Jospin a préconisé « qu’un parlementaire ne puisse conserver qu’un mandat local simple »75, elle a pu encore envisager d’étendre l’incompatibilité à toutes les fonctions « dérivées » même non exécutives exercées en qualité d’élu local, ce qui impliquait la prise en considération des fonctions de simple membre d’un organe délibérant d’un EPCI76. Néanmoins, les projets de loi déposés par le gouvernement sont demeurés en retrait en ne visant que la présidence et la vice-présidence des seuls EPCI à fiscalité propre. S’agissant des catégories d’établissements publics territoriaux visées, une étape a toutefois été franchie lors de l’étude de ces projets puisque la commission des lois de l’Assemblée nationale77 a proposé d’étendre l’interdiction de cumul des fonctions parlementaires et des fonctions exécutives à la présidence et à la vice-présidence des EPCI sans fiscalité propre (c’est-à-dire des syndicats intercommunaux, soit environ 11 000 organismes) ainsi qu’à la présidence et à la vice-présidence des syndicats mixtes (ce qui concerne environ 3 280 structures)78. Bien que le Gouvernement ait avancé deux explications pour justifier de cette exclusion tenant, d’une part à l’étendue du champ de compétences des intercommunalités à fiscalité propre et, d’autre part à l’introduction du suffrage universel direct en 2014 pour eux seuls, un contre-argument déterminant et décisif fut invoqué pour faire entrer les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes dans la législation anti-cumul, à savoir : les responsabilités attenantes aux compétences prises en charge par les organismes syndicaux (déchets ménagers, eau, assainissement, électricité, énergie...).
39C’est encore la commission des lois de l’Assemblée nationale qui a ajouté de proscrire toute délégation de fonction à un parlementaire participant au bureau d’un EPCI afin d’éviter le contournement de la législation sur l’interdiction de cumul79.
40Grâce à cette proposition, les délégations de fonctions ont pu être incluses dans la législation de 2014 (article L. 2122-18 du CGCT) car avec la loi organique du 14 février 2014, « les membres du conseil municipal exerçant un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen ne peuvent recevoir ou conserver de délégation ». En outre, suivant l’article 9 de cette loi, à compter de 2017, l’interdiction est étendue aux membres du conseil départemental, du conseil régional et à ceux du bureau d’un établissement public de coopération intercommunal. Aussi, la future rédaction de l’article L. 5211-9 du CGCT, applicable en 2017 à l’ensemble des diverses catégories d’établissements publics de coopération intercommunale, prohibe aux membres du bureau exerçant un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen de recevoir ou de conserver délégation. L’exécutif intercommunal ne pourra donc plus procéder à des délégations de fonctions80 au profit des représentants nationaux. De cette manière, les entorses familières et habituelles à l’exercice démocratique des compétences des présidents des intercommunalités – tout comme des autres niveaux territoriaux – sont contrées : il ne sera plus envisageable de confier à un élu national l’initiative d’instruire et de suivre, à titre personnel, un dossier particulier. Dès lors, les dispositions de la loi organique du 14 février 2014 – applicables en 2017 – assignent le législateur au rang de représentant de la souveraineté nationale même si les représentants nationaux pourront conserver un mandat simple de conseiller communautaire ou métropolitain.
41Les pouvoirs publics ont donc choisi d’interdire tout cumul entre une fonction parlementaire et une fonction exécutive locale, même indirecte (c’est-à-dire par voie de délégation). Et l’interdiction vaut pour toutes les catégories d’EPCI et de syndicats mixtes, quelle que soit la démographie des groupements en cause. Considérant que le nombre de collaborateurs des représentants des communes ou des EPCI varie en fonction de l’importance démographique de l’institution, aucun seuil démographique n’a été posé par le législateur81. Autrement dit, l’idée qui sous-tend la non-différenciation entre EPCI repose sur le postulat selon lequel les charges des exécutifs locaux sont d’autant plus lourdes que le nombre d’habitants est peu élevé. De même, toute distinction entre les EPCI à fiscalité propre a été écartée au motif que cela aurait abouti à ne laisser la loi s’appliquer qu’à un faible nombre d’EPCI82. Pourtant des amendements parlementaires ont pu être déposés pour atténuer la rigueur de cette règle juridique. Par exemple, Daniel Fasquelle avait déposé un amendement tendant à permettre à un parlementaire de continuer à assurer la présidence d’un syndicat mixte83 ou la vice-présidence d’un syndicat mixte84. Ceci dit, les deux amendements fussent-ils justifiés du point de vue de leur auteur par la spécificité des syndicats mixtes (particulièrement ceux en charge d’un SCOT)85 ont reçu un avis défavorable du rapporteur. Autre illustration, la question des établissements publics sans fiscalité propre avait été évoquée par Jean-Frédéric Poisson. Au cours de la 3e séance du 4 juillet 2013, ce dernier avait déposé un amendement visant à rétablir la possibilité pour les parlementaires d’exercer des responsabilités dans les EPCI sans fiscalité propre86, affichant son incompréhension que la commission ait inséré dans l’interdiction de cumul les EPCI sans fiscalité propre alors qu’ils ne détiennent aucun pouvoir fiscal. Toujours est-il qu’encore une fois, l’argument tenant à l’importance des compétences transférées par les communes aux formules syndicales a été brandi pour rejeter l’amendement.
42C’est une évidence : certains syndicats intercommunaux (ne disposant d’aucun pouvoir fiscal) – qui devraient disparaître – ne constituent pas des lieux décisifs de pouvoir mais d’autres consolident les carrières politiques des élus sans que la situation de cumul de fait ne se présente comme une évidence pour l’électeur. En d’autres termes, comme cela a déjà été souligné, des syndicats semi-départementaux, départementaux ou interdépartementaux même très spécialisés (dans les domaines de l’énergie, de la gestion de la ressource en eau ou de l’assainissement) sont eux-aussi des lieux privilégiés de pouvoirs locaux. Pour ces motifs, ils ne sauraient échapper à la réglementation « anti-cumul ».
43Aussi, qu’il s’agisse de la présidence d’un syndicat intercommunal, d’une communauté, d’une métropole, d’un pôle métropolitain ou même dorénavant d’un pôle d’équilibre territorial ou rural, le cumul vertical avec un mandat parlementaire n’est plus autorisé. Pour autant, on l’a dit, le lien avec le local perdure puisque, dans le texte de 2014, rien n’interdit à un parlementaire de siéger en tant que simple conseiller au sein de ces différentes instances, pourvu qu’aucune délégation ne lui soit accordée.
44Enfin, les dispositions de la loi organique n° 2014-125 s’appliquent, quel que soit le mandat national détenu (député ou sénateur). Certes, au cours des débats parlementaires, le Sénat avait refusé l’application de la réforme interdisant le cumul des fonctions parlementaires et exécutives locales à ses membres87. En première lecture des textes, le « grand représentant des collectivités territoriales » s’était exclu des dispositions générales interdisant le cumul d’un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale, ouvrant ainsi la porte à la possibilité de cumul entre un mandat sénatorial et une fonction exécutive locale. En revanche, le Sénat avait entendu interdire le cumul du mandat de sénateur avec deux fonctions exécutives, quelle que soit la taille de la collectivité, dispositions qui auraient été applicables aux présidents d’intercommunalités. Plusieurs amendements avaient été déposés en ce sens et discutés en séance publique le 18 septembre 2013. Dénonçant les situations de cumul de fonctions exécutives locales (maire, président de syndicat, président d’EPCI à fiscalité propre), il était suggéré de prendre en considération la spécificité de la représentation sénatoriale en introduisant un dispositif propre aux sénateurs. Ainsi, la rédaction envisagée par le Sénat des dispositions de l’article L. 297 du code électoral (article 1er du projet de loi organique tel que voté par le Sénat) compensait l’asymétrie du régime applicable aux députés et aux sénateurs par un renforcement des dispositions législatives restreignant les possibilités de cumul des élus « du seigle et de la châtaigne » : ces derniers n’auraient pu conserver qu’une seule fonction exécutive locale dont la liste englobait les fonctions de président d’intercommunalité à fiscalité propre ou de président de syndicat mixte. Solution bien évidemment rejetée par le Gouvernement et l’Assemblée nationale88. Finalement, l’Assemblée nationale n’ayant pas souhaité revenir sur sa position, le mandat parlementaire sera, dans quelques années, incompatible avec les fonctions de président ou de vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat mixte89. Il en va de même bien évidemment pour le mandat de parlementaire européen90.
45Reste que la législation générale sur la limitation du cumul des mandats n’a pas été modifiée. De manière générale, des progrès doivent donc encore être enregistrés à différents niveaux, notamment au niveau local.
B. Les progrès à réaliser
46Plusieurs éléments suscitent des remarques quant aux évolutions attendues et aux changements à enregistrer : l’écrasante domination masculine dans les fonctions à responsabilité, la différence de régime juridique sur le cumul des mandats entre élus nationaux et élus simplement locaux et, enfin, le silence des textes sur les choix des titulaires de portefeuilles ministériels.
47Premier élément, présidences et vice-présidences des intercommunalités demeurent autant que possible consensuelles et marquées par une domination masculine. Tant il est vrai que l’absence de prise en compte du mandat intercommunal dans la législation sur la limitation du cumul des mandats ne facilite pas l’accession des femmes aux fonctions de direction des intercommunalités91. Alors que la France a fêté, en 2014, les 50 ans de la législation ouvrant le droit de vote et d’éligibilité aux femmes (avec l’ordonnance du 21 avril 1944), les faits sont établis et connus de tous : la représentativité réelle des responsables politiques des composantes de la population française n’est pas avérée92. Comme le souligne le Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, dans le guide de la parité (version établie au 14 février 2014), « il est communément admis que le cumul des mandats est un frein à la parité car il limite le renouvellement du personnel politique ». Pourtant, assez curieusement, la parité n’a pas été mise en avant au cours des débats parlementaires ayant précédé l’adoption des lois (organique et ordinaire) du 14 février 2014 alors même que le cumul est essentiellement masculin. Bien évidemment, il ne s’agissait pas de légiférer sur la parité hommes-femmes mais nul ne peut contester que le cumul des mandats freine le renouvellement de la classe politique et sa féminisation.
48Les chiffrent parlent d’eux-mêmes : suivant une étude sollicitée par l’ADCF93, les femmes ne représentaient que 2,8 % des présidentes d’agglomération en 2005 et 7,3 % en 2012. De surcroît, aucune femme n’a pu accéder à la présidence d’une communauté urbaine suite aux élections municipales de 2014.
49Quant aux chiffres délivrés par le Haut comité à l’égalité entre les femmes et les hommes (HCELFH), dans un communiqué de presse du 1er avril 2014, ils ne rassuraient guère sur la présidence des femmes au sein des intercommunalités après la tenue des élections de 2014. S’il s’avère que suite à l’application de la loi du 17 mai 2013, le pourcentage de femmes présentes dans les conseils municipaux est bel et bien en hausse, évoluant de 35 % à 40,3 % (plus précisément à 48.2 % dans les communes de 1 000 habitants et plus), avec 83 % d’hommes têtes de listes, le HCELFH redoutait que la proportion de femmes maires et présidentes d’intercommunalités n’évolue pas beaucoup par rapport aux 13,8 % de femmes maires et 7,2 % de présidentes d’EPCI94. Au bout du compte, le bilan reste amer : bien que les assemblées communautaires rassemblent 43,7 % de femmes (contre 25 % sous le coup de l’ancienne législation), les présidences sont encore largement mayorales et masculines. Le Haut conseil ne s’y était pas trompé dès lors que seulement 16 % de femmes sont devenues maires à l’issue des municipales de 201495 et que, selon une étude de l’ADCF, seulement 9 % de femmes dirigent une intercommunalité à caractère urbain (métropole, CU, CA ou SAN)96.
50Indubitablement, « l’inégalité des sexes renvoie à une inégalité face au pouvoir »97. Si les discriminations positives instituées depuis l’intervention de la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes98 pour les élections au scrutin de liste99 favorisent une composition plus égalitaire des organes délibérants dès lors que les listes de candidats ne respectant pas la parité peuvent être déclarées irrecevables, l’effet d’entraînement sur la désignation des maires et des présidents d’intercommunalités reste très relatif.
51Entre anciens et modernes, entre volontarisme politique et statu quo, entre défense de logiques catégorielles et renouvellement de la classe politique, des progrès restent à accomplir.
52En second lieu, l’absence de toute prise en compte de l’intercommunalité dans la législation générale sur le cumul interpelle l’observateur quant à l’existence de régimes distincts, selon que l’élu soit ou non titulaire d’un mandat national.
53En février 2012, dans son rapport au Président de la République, Jean-Pierre Giran soulignait que
face au conservatisme des tenants du statu quo ne doit pas s’imposer l’angélisme ou l’idéologie des adeptes du Big Bang électoral. En effet, le système du cumul est ancien et profondément ancré dans les institutions et les territoires, la relève n’est pas toujours prête, les successions ne sont pas vraiment organisées et les compétences ne sont pas toutes disponibles.100
54Cette remarque suggère que l’évolution législative ne peut être que progressive, ce qui emporte le grief de l’incomplétude du dispositif législatif sur le cumul. De cette façon, Jean-Frédéric Poisson a pu souligner qu’en « établissant une distinction forte entre le régime de cumul qui s’impose aux députés et celui qui vaut pour les élus locaux », les parlementaires « s’arrêtaient au milieu du gué »101. Cette position était partagée par Marc Dolez102 qui regrettait que le texte soit en retrait avec les propositions de la commission Jospin ou celles émises par Marietta Karamanli103. Bien que cette interdiction du cumul entre toutes les fonctions exécutives locales (y compris intercommunales) ou même le projet de limiter strictement le cumul entre un mandat exécutif et un mandat représentatif, quel qu’il soit, seraient un gage d’efficacité de l’action publique et de prévention des conflits d’intérêts, cette option n’en fut pas moins écartée. D’ailleurs, le rapporteur Christophe Borgel soulignait, au cours de la première séance du 3 juillet 2013, que si la question avait pu être évoquée, il n’était guère favorable à
l’inscription d’une telle incompatibilité dans le droit, tant le cumul des deux fonctions [maire et président d’intercommunalité] paraît une nécessité absolue au stade actuel de développement des intercommunalités.104
55La réforme garde incontestablement un goût d’inachevé, comme le relevait Marc Dolez105, tant il est vrai que le renforcement de la démocratie locale appelle l’adoption d’une nouvelle législation sur le non-cumul des mandats, la création d’un statut de l’élu local, voire même l’instauration de la proportionnelle à tous les niveaux.
56De surcroît, la demi-mesure dans la prise en compte des fonctions intercommunales dans la législation sur le cumul soulève la question de l’égalité de traitement entre les élus. Au cours des débats sénatoriaux, Hervé Maurey s’interrogeait :
Pourquoi le non-cumul ne concerne-t-il pas les grands élus locaux ? Pourquoi un parlementaire ne pourrait-il pas être adjoint au maire d’une petite commune quand un maire de grande ville pourra continuer à présider l’agglomération, à être vice-président du conseil général ou à présider divers syndicats ?106
57Hervé Maurey s’était alors glissé dans la ligne d’un amendement déposé au cours des débats relatifs à la loi RCT en 2010 par lequel il avait souhaité introduire les fonctions exécutives au sein d’un EPCI de plus de 20 000 habitants (président, vice-président ou conseiller titulaire d’une délégation) dans la législation générale sur le cumul. Toujours criante et dérangeante, la question du cumul entre les fonctions exécutives locales (classiques et intercommunales) a été malheureusement une nouvelle fois soulevée sans succès. Très concrètement, l’accentuation des incompatibilités entre mandats a été évacuée lors des discussions parlementaires sur les projets de loi relatifs à l’interdiction de cumul au motif qu’elle constituerait un cavalier législatif107.
58De manière plus générale, on observe que les amendements tendant au renoncement du cumul local entre les fonctions exécutives communales et intercommunales, même assortis d’un seuil démographique pour ménager l’évolution, ont été repoussés108, quand bien même les rapports se succèdent pour intégrer la présidence des EPCI à fiscalité propre dans la législation locale anti-cumul109. Quelque part, la simultanéité et la rapidité des réformes engagées touchant à la représentation locale ou à la réforme territoriale figent toute marge de manœuvre dans le domaine de l’intercommunalité. En l’état de la construction intercommunale dite de projet, le débat sur le renforcement de la limitation entre les mandats locaux a semblé prématuré même s’il est souhaité depuis de nombreuses années par certains parlementaires.
59Ainsi, dans un rapport remis au président de la République en février 2012, Jean-Pierre Giran suggérait d’inclure, dans une première étape, la présidence d’une intercommunalité de plus de 30 000 habitants dans le cumul des mandats110 pour ensuite s’engager à moyen terme dans un débat national tendant à envisager une éventuelle limitation, voire même une interdiction de cumul, entre les mandats locaux (dont le mandat communautaire) mais aussi entre mandats locaux et nationaux111. Pour contrebalancer le durcissement de la législation sur le cumul, il imaginait même la mise en place d’une « conférence territoriale » (réunissant les maires, les présidents d’intercommunalités, les représentants des régions et des départements ainsi que les parlementaires) constitutive d’un lieu de gouvernance partagée112.
60Il faut admettre que l’extension de la législation générale sur le cumul aux intercommunalités à fiscalité propre suppose que la révolution intercommunale soit achevée. Or, aujourd’hui, la représentation des communes au sein des intercommunalités tend à « municipaliser » les groupements de communes dont l’autonomisation se heurte à la résistance des communes113. À défaut de suppression autoritaire des communes, perçues comme les véritables berceaux de la démocratie locale, la réforme des structures de base passe par une promotion rampante et sans retour des intercommunalités à fiscalité propre de type communautaire. À la couverture du territoire national par des intercommunalités à fiscalité propre, s’est surimprimée une logique déterministe sur le long terme d’absorption des communes dans les institutions intercommunales de projet que le rapport Balladur, en 2009, avait dévoilée : à terme, l’économie du dispositif juridique mis en œuvre avec la loi RCT doit solutionner la question de l’émiettement intercommunal, si possible par le recours à la formule des communes nouvelles114 (dont la mise en place est proposée aux communes aux limites contigües ainsi qu’aux EPCI à fiscalité propre). Mais, contraint par la liberté communale, le cheminement vers la réforme des collectivités de base reste sinueux et parsemé d’embûches. Tiraillés entre les promesses électorales, les craintes des représentants des communes de disparaître, la nécessité de réorganiser le système territorial tout en ménageant les divers échelons territoriaux, les pouvoirs publics et certains représentants des collectivités territoriales nourrissent l’espoir souvent inavoué que la commune nouvelle devienne la commune de demain. Dans cette perspective, la diffusion du modèle de la commune nouvelle solutionnerait en douceur la question communale. Cependant, la modestie du bilan des créations des communes nouvelles115 incline toutefois à considérer que seule l’inscription dans le temps des intercommunalités à fiscalité propre permet d’envisager une réduction du nombre de communes par fusion des communes et des intercommunalités et, ce faisant, une évolution des mentalités des citoyens et de leurs représentants. Les gouvernements successifs s’enlisent dans les réformes – qu’elles soient pragmatiques ou autoritaires – alors que la question communale demeure intrinsèquement problématique et sensible. Néanmoins, une tension dynamique intercommunale semble en mouvement et peut-être l’encouragement de l’ancien président de l’association des maires de France116 pour asseoir les communes nouvelles dans le paysage local – au motif notamment qu’elles offrent une solution fonctionnelle contre le danger de dispersion de la représentation des communes au sein d’intercommunalités élargies117 – permettra d’atténuer les craintes liées à la mise en place d’intercommunalités démographiquement étendues118. Ceci étant, la réforme des collectivités de base reste toujours à construire.
61En troisième lieu et dernière remarque, la réglementation française n’interdit pas le cumul entre une fonction exécutive (de manière plus générale, une fonction élective) et un portefeuille ministériel. S’il existe une pratique gouvernementale selon laquelle les ministres ne doivent pas être titulaires d’un mandat exécutif119, à l’heure actuelle, l’article 23 de la Constitution interdit seulement l’exercice de fonctions parlementaires et exécutives nationales : aucun mandat politique local n’est visé quand bien même le parasitage entre les fonctions peut influer sur les choix ministériels ou incliner aux décharges de responsabilités auprès des collaborateurs des intéressés120.
62La commission Jospin en appelait pourtant de ses vœux à une réécriture de l’article 23 de la Constitution pour y inclure tout mandat local ainsi que de l’article 1er de l’ordonnance du 17 novembre 1958 (portant application de la loi organique prise pour l’application de l’article 23) afin de prévoir
que cette incompatibilité prendrait effet à l’expiration du mandat d’un mois à compter de la nomination en qualité de ministre, par la démission de plein droit du ministre du ou de ses mandats locaux.121
63Aujourd’hui, il existe une pratique coutumière mais rien, en droit, n’interdit le cumul : face au silence des textes, le cumul entre les fonctions politiques locales et les fonctions ministérielles reste toujours possible. D’ailleurs, la signature d’une charte de déontologie imposée aux ministres par le Président François Hollande en 2012 n’a pas empêché 16 membres du Gouvernement Ayrault (sur 38) de candidater aux élections municipales de 2014, parmi lesquels deux étaient en tête de liste (Frédéric Cuvillier sur Boulogne-sur-Mer et Marie-Arlette Carlotti sur Marseille). Élu à la tête de la commune de Boulogne-sur-Mer, Frédéric Cuvillier avait même conservé ses fonctions exécutives locales dans le Gouvernement Valls I jusqu’à la fin août 2014 (avant de retrouver son siège de député en septembre 2014).
64C’est patent : les intérêts tenant à la préservation de leur carrière politique par les titulaires des portefeuilles exécutifs nationaux peuvent les incliner à se présenter aux élections locales et à renoncer parfois aux promesses faites. De plus, en l’absence de tout engagement sur le non-cumul entre les fonctions électives simples et les fonctions ministérielles, les titulaires des portefeuilles ministériels cèdent leurs fonctions exécutives mais conservent leurs fonctions de membres de l’assemblée délibérante locale ou des assemblées délibérantes dont ils sont membres (conseil municipal, conseil communautaire, conseil départemental).
65L’état du droit est véritablement insatisfaisant car les fonctions ministérielles impliquent un investissement à plein temps des responsables politiques.
66Pour le moment encore, la réforme de la législation sur le cumul demeure inaboutie. Bien que la responsabilisation et la clarification des responsabilités soient placées sous les feux de l’actualité, la législation baigne plus dans une logique de transparence que d’affermissement authentique de la démocratie. De ce fait, l’intercommunalité n’a guère été mise en avant lors des élections locales de 2014. Au niveau législatif, la crainte du dépérissement des communes a même justifié le maintien du cumul entre les mandats communaux et intercommunaux tout comme elle explique l’exclusion des intercommunalités à fiscalité propre de la législation générale sur le cumul. Pourtant, les velléités réformatrices gouvernementales soulèvent la question d’une nouvelle modification des modalités d’élection des représentants des intercommunalités à fiscalité propre déconnectée totalement ou en partie des élections municipales. Nécessairement, une élection intercommunale scindée des élections municipales permettrait aux intercommunalités de prendre leur envol et rendrait inévitable l’entrée des intercommunalités dans la législation générale sur le cumul. Comme l’écrivait Jean de La Fontaine, « patience et longueur de temps font plus que force ni que rage » : l’irrésistible ascension des intercommunalités intégrées dans la structuration du territoire national sera fatalement suivie, dans quelques années, de l’inscription des intercommunalités dans la législation générale restreignant les hypothèses de cumul des mandats.
Notes de bas de page
1 Ou bien par les institutions syndicales.
2 Administration territoriale de la République.
3 Réforme des collectivités territoriales.
4 Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
5 Au 1er janvier 2015, on recensait 11 métropoles, 9 communautés urbaines, 226 communautés d’agglomération, 1 884 communautés de communes et 3 syndicats d’agglomération nouvelle, soit 2 133 EPCI à fiscalité propre rassemblant 36 588 communes pour une population de 62,9 millions d’habitants (DGCL, Bilan statistique des EPCI à fiscalité propre au 01.01.2015).
6 EPCI.
7 Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (doc. du Sénat, n° 636, 18 juin 2014), présenté par Marylise Lebranchu et André Vallini, avait prévu de modifier la rédaction de l’article L. 5210-1-1 du CGCT pour promouvoir la constitution d’EPCI à fiscalité propre rassemblant au moins 20 000 habitants (et non plus 5 000) dans le cadre d’un schéma départemental de coopération intercommunale mis en œuvre par l’autorité préfectoral au 01/01/2016 (articles 14 et 15 du projet de loi gouvernemental). Suivant l’étude d’impact du 17 juin 2014, « l’objectif de constituer des EPCI de plus de 20 000 habitants doit être mis également en perspective avec la réforme visant à réduire le nombre de régions. […]. Aussi, la constitution d’EPCI de plus grande taille (20 000 habitants) s’inscrit-elle dans la perspective de créer deux grands niveaux d’intervention locale : le niveau intercommunal, traduisant la volonté des communes, et le niveau régional », p. 84.
8 P. 12 de l’étude d’impact, 2 avril 2013.
9 Établissements publics de coopération intercommunale.
10 Après l’adoption de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 (laquelle rend obligatoire le transfert aux communautés et aux métropoles de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » et oblige les communautés de communes à exercer non plus un mais trois groupes de compétences optionnelles) et suite à la promulgation de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové en date du 24 mars 2014 qui a inscrit la compétence « plan local de l’urbanisme » parmi les compétences des communautés de communes et d’agglomération (sauf opposition), le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, en juin 2014, portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a proposé encore d’enrichir les compétences des intercommunalités à fiscalité propre par accroissement du nombre de compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération à l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, la promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme (compétences déjà transférées aux communautés urbaines par la loi MAPTAM) ou, au niveau métropolitain, par des délégations de compétences conventionnelles avec le département.
11 Article L. 5211-9-2 du CGCT modifié par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MAPTAM et la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR : sauf opposition d’un ou plusieurs maires ou renoncement du président de l’EPCI à fiscalité propre, la loi prévoit le transfert automatique et de plein droit des pouvoirs de police spéciale du maire aux présidents des EPCI à fiscalité propre compétents dans les domaines de la collecte des déchets ménagers (réglementation), de l’assainissement (réglementation), de l’accueil et l’habitat des gens du voyage, de la voirie pour la police de la circulation et du stationnement, la délivrance des autorisations de stationnements sur la voie publique aux exploitants de taxis et l’habitat (situation d’insécurité, péril imminent). En sus de ces transferts obligatoires, deux autres cas de transferts sont prévus par la loi en matière de réglementation de la défense extérieure contre l’incendie et de prérogatives tenant à la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements communautaires.
12 Loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires ; loi n° 85-1406 du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.
13 V. Intervention du ministre de l’Intérieur, Commission des lois constitutionnelles de la législation et de l’administration de la République, AN, Compte-rendu n° 52, 13 mai 1998.
14 Abel François et Julien Navarro, Le cumul des mandats en France : causes et conséquences, éditions de l’Université de Bruxelles, Science politique, 2013, p. 18.
15 En 2009, les intercommunalités géraient plus de 41 milliards d’euros (soit une fois et demie le budget de l’ensemble des régions), rapport du député Jacques Valax sur la proposition de loi organique visant à interdire le cumul du mandat parlementaire avec l’exercice d’une fonction exécutive locale, doc. AN n° 2844, Treizième législature, 06 octobre 2010.
16 Yves Mény, « Cumul des mandats : encore un moment, monsieur le bourreau ? », Pouvoirs locaux, n° 36, V/1998, p. 16-20.
17 Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et la loi n° 2014-126 du 14 février 2014 interdisant le cumul des fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen.
18 Loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux ; loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice.
19 Laetitia Janicot, « Les collectivités territoriales, une définition doctrinale menacée ? », RFDA, n° 2/2011, p. 227 et s.
20 « Tandis que 80 % des parlementaires sont aujourd’hui en situation de cumul de mandats, 93 % des Français sont favorables à sa totale suppression », Rapport Giran au Président de la République, 42 propositions pour améliorer le fonctionnement de la démocratie locale, février 2012, p. 34.
21 Préconisation du Conseil d’État dans un avis de la section de l’Intérieur en date du 21 février 2013, n° 387.368 et 387.367. Les restrictions apportées sont différées dans le temps et limitées : afin de parer à tout risque d’inconstitutionnalité ou de démissions massives dès 2014, la présidence et la vice-présidence des établissements publics de coopération intercommunale comme des syndicats ne deviendra incompatible avec un mandat parlementaire qu’à partir de 2017, V. Jean-Philippe Derozier, « Le Sénat face au cumul des mandats : une différence de traitement constitutionnellement fondée » in Cumul des mandats : trois regards croisés, fondation Jean Jaurès, Observatoire droit, justice, institutions, 30 septembre 2013, p. 2.
22 Thomas Frinault, « D’une injonction croissante à une réponse a minima », Pouvoirs locaux, n° 86, III-2010, p. 17-23.
23 Bruno Rémond, « Sept contes et légendes de la décentralisation », La lettre du cadre territorial, 2009, n° 391, p. 16.
24 « Collectivités territoriales et réforme territoriale. De l’insoutenable légèreté du législateur… », in Guillaume Protière (dir.), La réforme territoriale. Une politique du faux-semblant ?, L’Harmattan, collection AAT, 2011, p. 66.
25 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
26 Hélène Reigner, « La démocratie intercommunale dans la réforme des collectivités territoriales : quels cadres d’analyse pour la recherche ? » in Rémy Le Saoult (dir.), Réformer l’intercommunalité. Enjeux et controverses autour de la réforme des collectivités territoriales, PUR, 2012, p. 65-84 ; Jacques Caillosse, Patrick Le Lidec et Rémy Le Saout, 2001, « Le procès en légitimité démocratique des EPCI », Pouvoirs locaux, n° 48, 2001, p. 91-97.
27 Daniel Gaxie, « Stratégies et institutions de l’intercommunalité. Remarques sur le développement contradictoire de la coopération intercommunale », in CURAPP, L’intercommunalité. Bilan et perspectives, PUF, 1997, p. 30-32 ; Nicolas Bue, Fabien Desage, Laurent Matejko, « L’intercommunalité sans le citoyen. Les dimensions structurelles d’une moins-value démocratique », in Rémy le Saoult et François Madore, Les effets de l’intercommunalité, PUR, 2004, p. 39-58 ; Fabien Desage et David Guéranger », La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Éd. du Croquant, coll. Savoir/Agir, 2011, 247 p.
28 Rémy Le Saoult, « De l’autonomie fonctionnelle à l’autonomie politique. La question de l’élection des délégués des établissements intercommunaux, Actes de la recherche en sciences sociales, n° 140, 2001, p. 73-79.
29 Patricia Demaye, « La recherche de la démocratie intercommunale », in CURAPP/ CRAPS, La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, PUF, 1999, p. 237-270 ; Gérard Marcou, La démocratie locale en France : aspects juridiques, in CURAPP/CRAPS, « La démocratie locale. Représentation, participation et espace public », ibid., p. 43 ; Jacqueline Domenach, « L’intercommunalité : nouvelle chance pour la citoyenneté locale ou relance notabiliaire ? », in Jacques Caillosse (dir.), Intercommunalités. Invariance et mutation du modèle communal français, PUR, 1994, p. 131-143 ; Jacques Caillosse, « En attendant le pouvoir d’agglomération ? », Pouvoirs locaux, n° 50, 2001, p. 25-31.
30 En particulier, quelques exemples : le rapport de la commission Mauroy, Refonder l’action publique locale ?, La doc. Fr., 2000 ; le rapport de la Cour des comptes, L’intercommunalité en France, La doc. Fr., 2005 ; le rapport du comité Balladur, Il est temps de décider, La doc. Fr., 2009.
31 Notamment au cours des débats précédant l’adoption de la loi dite « Démocratie de proximité », cf. Hugues Clepkens, « Le renforcement de l’intercommunalité » in Gilles J. Guglielmi et Julien Martin (dir.), La démocratie de proximité. Bilan et perspectives de la loi du 27 février 2002, dix ans après, Berger-Levrault, 2013, p. 145-154.
32 Cécile Jebeili, « L’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct : l’intercommunalité entre fiction et réalité », CTI, janvier 2006, p. 6-8 ; Bernadette Calatayud-Boutet, « Conséquences de l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires », LPA, 3 janvier 2002, p. 13-19.
33 Nathalie Wolf, « L’élection au suffrage universel direct des représentants des EPCI. Les paradoxes de la légitimité », AJDA, 2011, p. 1120.
34 Proposition n° 3 : « Afin de renforcer le rôle des régions tout en les rapprochant des départements et en modernisant le mode d’élection des représentants de la population à chacun de ces deux niveaux d’administration territoriale, il est proposé de procéder simultanément à cette élection, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire. Les listes présentées le même jour aux suffrages comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, les suivants de liste siégeant exclusivement au conseil départemental. Il s’en déduit que les cantons, même redessinés, seraient des circonscriptions électorales inadaptées. L’élection se déroulerait donc dans le cadre de circonscriptions infra-départementales, de manière à ce que l’identité des territoires continue à être prise en compte à l’échelon départemental et le soit mieux qu’elle ne l’est aujourd’hui au niveau régional », Rapport Balladur, Il est temps de décider, La doc. Fr., 2009, p. 121-122.
35 Michel Verpeaux, « Les nouvelles élections locales sont arrivées », RFDA, 2013, p. 1161 et s.
36 Décision du Conseil constitutionnel n° 2020-618 DC du 9 décembre 2010 relative à la loi de réforme des collectivités territoriales, observations Michel Verpeaux, AJDA, 2011, p. 99 et s. ; Michel Verpeaux, « La réforme territoriale et les nouveaux élus », RFDA, 2011, p. 246 et s. ; Mathilde Philipp-Gay, « Le conseiller territorial », AJ Collectivités Territoriales, 2011, p. 54 et s. ; Géraldine Chavrier, « Les conseillers territoriaux : questions sur la constitutionnalité d’une création inspirée par la Nouvelle-Calédonie », AJDA, 21/12/2009, p. 2380 et s. ; Corinne Touret, « L’institution des conseillers territoriaux, un gage de renouveau pour la démocratie représentative locale ? », revue Lamy collectivités territoriales, 2012, p. 75-82 ; Thomas Procureur, « Le conseiller territorial, figure de proue d’un bateau qui tangue », Pouvoirs locaux, n° 86, III/2010, p. 3 et s.
37 Pierre Mauroy, Refonder l’action publique locale, La doc. Fr., 2000, proposition n° 7, p. 39.
38 Proposition n° 7, p. 122-123 : « La plupart des groupements de communes exercent, en fait, des compétences très larges, en lieu et place des communes qui les constituent. Or, les organes délibérants de ces groupements ne procèdent que du suffrage indirect. Il est proposé d’étendre le champ de la démocratie locale en prévoyant que les membres de ces organes délibérants soient élus au suffrage direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux, les premiers de liste ayant vocation à siéger dans leur conseil municipal. Afin que toutes les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, il serait prévu que les critères démographiques de représentation seraient assortis d’une disposition permettant que chaque commune dispose au moins d’un représentant au conseil de l’intercommunalité et au conseil municipal de leur commune, les suivants de liste siégeant exclusivement conseil communautaire. Il se déduit de tout ce qui précède que les mandats exécutifs intercommunaux devraient entrer dans le champ de la législation relative à la limitation du cumul des mandats ».
39 Bernard Dolez, « “L’urne de Pandore”. L’élection au suffrage universel direct des conseils communautaires avec le système PLM » in Pierre-Yves Monjal et Vincent Aubelle (dir)., La France intercommunale. Regards sur la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, L’Harmattan, 2013, p. 225-239.
40 Géraldine Chavrier, « Décentralisation et démocratie locale. Un couple à l’âge de raison ? », AJDA, 2013, p. 1317 et s. ; Bernard Maligner, « Élection et désignation des conseillers communautaires », AJDA, 2014, p. 270 et s.
41 Michel Verpeaux, « Les nouvelles élections locales sont arrivées », op. cit., p. 1161 et s.
42 Art. L. 273-3 du code électoral. Ajoutons que les conditions d’éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités sont celles prévues pour les conseillers municipaux de la commune qu’ils représentent (art. L 273-4 du code électoral).
43 Art. L 273-5 du code électoral. Le même article prévoit qu’en cas de suspension du mandat de conseiller municipal par un tribunal administratif en application de l’article L. 250-1 du code électoral (pour manœuvres dans l’établissement de la liste électorale ou irrégularité du scrutin), la mesure s’applique aussi au mandat de conseiller communautaire exercé par le même élu. Toutefois, le mandat de conseiller communautaire est prorogé jusqu’à la tenue de nouvelles élections en cas de suspension du conseil municipal par arrêté préfectoral ou en cas de dissolution du conseil municipal par décret motivé en Conseil des ministres.
44 Circulaire NOR : INT/A/1405029C du 13 mars 2014 relative à l’élection et au mandat des assemblées et des exécutifs municipaux et communautaires, p. 56.
45 Art. L. 273-11 du code électoral.
46 « Ce sont ainsi 6 659 nouvelles communes qui seront soumises à ce mode de scrutin de listes bloquées. Si le seuil retenu avait été de 500 habitants, comme cela a longtemps été prévu au cours des débats (jusqu’au 9 avril 2013), ce sont 7 000 communes supplémentaires qui auraient été concernées », Michel Verpeaux, « Réformes des modes de scrutin locaux : révolutions et continuités », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales (JCP A), 24 juin 2013, n° 2186.
47 Le mode de scrutin n’en demeure pas moins complexe puisque tous les candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer dans les trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal, sachant que les candidats inscrits dans le premier quart de la liste communautaire doivent être inscrits dans le même ordre de présentation que sur la liste municipale (art. L. 273-9 du code électoral). Ceci étant, il est possible de conserver le même ordre de présentation, une telle solution s’imposant d’ailleurs lorsque le nombre de sièges de conseillers communautaires à pourvoir excède les trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal.
48 Bernard Maligner, « Élection et désignation des conseillers communautaires », AJDA, op. cit., p. 270 et s.
49 Décision n° 2013-667 DC, Loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
50 Rémy Le Saoult et Sébastien Vignon, « L’interco : une invitée discrète aux élections de 2014 », Intercommunalités, juin/juillet 2014, n° 190, dossier interco p. 7, www.adcf.org
51 « Le nombre de syndicats s’est réduit nettement en 2013. La réduction du nombre de syndicats amorcée depuis de nombreuses années s’est accélérée : les effectifs de syndicats ont diminué de près de 10 % sur les deux années 2012 et 2013 contre 4 % sur les deux exercices précédents (2010 et 2011). La diminution est essentiellement le fait des syndicats à vocation unique (SIVU) », DGCL, Bis, n° 98, janvier 2014, p. 4.
Début 2014, on dénombrait 13 408 syndicats. Les plus nombreux étaient les syndicats de communes : 8 979 SIVU alors qu’ils étaient plus de 10 000 début 2012. On comptabilisait également 1 233 syndicats à vocation multiple (SIVOM).
52 Intervenant dans les domaines de la gestion de l’eau, de l’assainissement, des déchets, des établissements scolaires ou encore, par exemple, en matière de schémas de cohérence territoriale (Syndicats mixtes).
53 Rémy Le Saoult, « L’intercommunalité, un pouvoir inachevé », RFSP, n° 3, 2000, p. 439-461.
54 La loi Chevènement du 12 juillet 1999 a lié la fonction de délégué communautaire à la détention d’un mandat municipal. Dans les syndicats de communes, l’exigence démocratique est moindre puisque le conseil municipal peut choisir tout citoyen remplissant les qualités pour être conseiller municipal.
55 Rémy Le Saoult, « L’intercommunalité, un pouvoir inachevé », op. cit., p. 447- 448 ; Rémy Le Saoult, « Le pouvoir intercommunal. Sociologie des présidents des établissements intercommunaux », Cahiers du laboratoire collectivités locales, PU D’Orléans, n° 2, 2000, 104 p.
56 Fabien Desage et David Guéranger, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, éd. Le Croquant, 2011, 247 p.
57 Hervé Joan-Grangé (cabinet code), « Gouvernance : les mandats des présidents de communautés d’agglomération et de communautés urbaines », ADCF, 2013, 17 p.
58 Rapport Buffet et Labazée sur le cumul des mandats, doc du Sénat n° 365, 14 février 2012, p. 27.
59 Le même rapport soulignait que sur 79 présidents de CA (communautés d’agglomération) de plus de 100 000 habitants, 60 avaient la qualité de maire (76 %). Par ailleurs, 82 des 102 présidents de CA de moins de 100 000 habitants étaient aussi coiffés de cette casquette. Au niveau des communautés de communes, 81 % des présidents de communautés de communes de plus de 50 000 habitants remplissaient la fonction de maire, ibid., p. 30 et s.
60 En 2014, il existait encore 15 communautés urbaines (CU).
61 70 % des EPCI à fiscalité propre à caractère urbain (242) avaient été étudiés, ADCF direct, n° 719, juin 2014.
62 Comme à « Clermont Communauté » où un projet commun à toutes les listes de gauche a été établi (notamment autour de la construction d’un grand stade) et discuté en campagne jusqu’à la tenue du 1er tour des élections municipales, interview d’Olivier Bianchi, maire de Clermont et président de Clermont communauté, Intercommunalités, n° 190, www.adcf.org
63 Par exemple, à Aix dont les candidats aux élections se sont mobilisés sur la constitution de la future métropole « Aix-Marseille » fortement controversée, cf. Maurice Olive, « Le projet métropolitain à l’épreuve des urnes », Intercommunalités, n° 190, juin/ juillet 2014, dossier interco 7, www.adcf.org
64 Proposition de loi présentée par Jean-Pierre Balligand tendant à établir l’élection au suffrage universel direct des présidents des établissements publics à fiscalité propre, doc. AN, n° 3143, 13 juin 2006.
65 Bernard Dolez, op. cit., p. 227-228.
66 La loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire limite à 1/5e l’écart en sous-représentation d’une commune membre d’un EPCI.
67 P. 8 de l’étude d’impact.
68 Le rapport Jospin indique que 476 députés sur 577 (82 %) et 267 sénateurs sur 348 (77 %) sont en situation de cumul. Parmi eux, en 2012, 340 députés (59 %) et 202 sénateurs (58 %) exercent des fonctions exécutives locales, p. 58.
69 185 sur 577.
70 106 sur 348.
71 Hervé Joan-Grangé (cabinet Code), « Gouvernance : l’intercommunalité et le cumul des mandats », ADCF, février 2013, 24 p.
72 96 députés sur 577 et 56 sénateurs sur 348.
73 89 députés sur 577 et 50 sénateurs sur 348.
74 Plus exactement, 96 députés et 52 sénateurs dirigeaient un EPCI à fiscalité propre alors que 89 députés et 54 sénateurs remplissaient des fonctions de vice-président, Rapport Borgel, AN, doc. n° 1173 et 1174, 26 juin 2013, p. 18.
75 Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, Pour un renouveau démocratique, La doc. Fr., 2012, p. 60-61.
76 « L’incompatibilité préconisée par la Commission inclut par ailleurs dans son champ toutes les fonctions “dérivées” », c’est-à-dire toutes les fonctions, même non exécutives, qui peuvent être exercées ès qualité par des élus locaux. Il s’agit des fonctions de membre des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération mentionnés ci-dessus, mais aussi des fonctions de membres des conseils d’administration ou de surveillance d’établissements publics locaux, de sociétés d’économie mixte locales, de sociétés publiques locales ou tous autres organismes dans lesquels siègent des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales », ibid., p. 61.
77 Rapport sur le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et sur le projet de loi interdisant le cumul des fonctions locales avec le mandat de représentant au Parlement européen établi par M. Christophe Borgel, op. cit., 2013, 212 p.
78 Rapport Borgel, ibid., p. 7.
79 Sur les délégations, voir le rapport Borgel, p. 96 et 97.
80 Le régime des délégations, tel qu’il résulte de l’avis « Hersen » du CE du 14 novembre 2012 (n° 361.541), est priorisé selon l’ordre du tableau des nominations. Dans l’hypothèse d’un retrait de délégation à un adjoint au maire, les conseillers municipaux peuvent continuer à bénéficier de délégations si tous les adjoints en bénéficient également (Michel Verpeaux, « Le droit de priorité des adjoints dans l’attribution des délégations », JCP A, n° 7, 11 février 2013, 2038).
81 Au cours des débats, les seuils de 20 000 h. et 3 500 h. avaient pu être avancés.
82 Rapport Borgel, AN, n° 1529 et 1530, 6 novembre 2013, p. 28.
83 Amendement n° 87, débats AN, 18 novembre 2013, p. 11686.
84 Ibid., amendement n° 88, p. 11687.
85 L’élaboration d’un SCOT par un syndicat mixte permet d’envisager les conditions d’aménagement du territoire de plusieurs EPCI à fiscalité propre sur un territoire élargi.
86 Amendement n° 32, débats AN, 3e séance du 4 juillet 2013, p. 7563.
87 Aux termes de l’article 24 de la Constitution, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République.
88 La commission Jospin avait d’ailleurs relevé que l’article 24 n’implique pas que les sénateurs soient des élus locaux. Ils représentent la Nation toute entière, rapport Jospin, Pour un renouveau démocratique, op. cit, p. 62.
89 Loi n° 2014-125 du 14 février 2014.
90 Loi n° 2014-126 du 14 février 2014.
91 Anne Marceau, « Quel espace de démocratie locale pour les élus locaux dans la politique de communication des collectivités territoriales ? » in La démocratie locale à la recherche d’un second souffle, GRALE, L’Harmattan, 2013, p. 215.
92 Catherine Ribot, « Intercommunalité et parité : simple retard ou archaïsme ? », RLCT, 2006, p. 28.
93 « Gouvernance : les mandats des présidents des CA et des CU », ADCF, février 2013.
94 HCELFH, communiqué de presse du 1er avril 2014.
95 « Celles-ci ne dirigent que six des communes de plus de 100 000 habitants, dont toutefois Paris, la plus grande ville de France. Ce progrès en matière de représentation féminine au sein de l’exécutif local cache cependant des disparités. Plus la taille de la commune est importante, moins il y a de femmes maires à leur tête : elles représentent 16,3 % des maires des villes de moins de 3 500 habitants, contre 11 % dans les communes ayant entre 30 000 et 100 000 habitants et 14,6 % dans celles de 100 000 habitants et plus », Observatoire des inégalités, La représentation des femmes dans les instances politiques locales (2014).
96 ADCF direct, n° 719, juin 2014.
97 Mariette Sineau, « Institutionnalisation de la parité : l’expérience française », Julie Ballington et Marie-José Protais (dir.), Les Femmes au parlement : au-delà du nombre, Stockholm, International Institute for Democracy and Électoral Assistance (IDEA), Série Manuels, 2002, p. 126.
98 Consacrant le principe de « l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (article 1er de la Constitution depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 4 de la Constitution rappelant que les partis politiques contribuent à la mise en œuvre de ce principe).
99 L’on songe particulièrement à la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, à la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide aux partis politiques ou à la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ou à la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
100 Jean-Pierre Giran, Rapport au président de la République, février 2012, p. 37.
101 Débats de la commission de l’Assemblée nationale, rapport Borgel, juin 2013, op. cit., p. 117.
102 Débats AN du 3 juillet 2013, p. 7453.
103 Débats AN, 1re séance du 4 juillet 2013, p. 7476.
104 p. 7419.
105 « La réforme proposée constitue une avancée réelle sur le chemin de la modernisation et de la rénovation de notre vie politique. Une avancée nécessaire, mais insuffisante, puisqu’elle en appelle d’autres, nous l’espérons, dans le courant de la législature : non cumul des mandats locaux ; création d’un statut de l’élu ; instauration de la représentation proportionnelle », débats AN, 1re séance du 9 juillet 2013, p. 7632.
106 Débats du Sénat, séance du 18 septembre 2013, p. 8630.
107 D’autres propositions ont fleuri au Sénat pour interdire le cumul entre la fonction de maire d’une commune de plus de 30 000 habitants et la présidence d’un EPCI de plus de 50 000 habitants ou simplement visant à interdire à un maire d’être président d’une intercommunalité d’agglomération (CA, CU, Métropole) mais elles ont toutes été rejetées. V. Amendement Lipietz n° 7, débats du Sénat, séance du 19/09/2013, p. 8740.
108 Débats du Sénat, séance du 19 septembre 2013, p. 8743.
109 V. le rapport Buffet et Labazée de février 2012 ou le rapport Giran de février 2012.
110 « Les fonctions de président d’un EPCI de moins de 30 000 habitants doivent en revanche être exclues du cumul dans cette première phase car elles se confondent presque obligatoirement avec celle de maire en milieu rural », rapport Giran, 42 propositions pour améliorer le fonctionnement de la démocratie locale, La doc. Fr., février 2012, p. 38-39.
111 Ibid., p. 39.
112 Ibid., p. 39.
113 Emmanuel Bellanger, « Le maire au XXe siècle, ou l’ascension d’une figure “sympathique” et “intouchable” de la République », Pouvoirs, 2014/1, n° 148, p. 15-29.
114 Matthieu Houser, « Le statut des communes nouvelles : une véritable innovation ? », AJCT, 2011 p. 63 et s. ; Jacques Moreau, « La commune et la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales », JCP A, n° 2, 10 janvier 2011, 2011 ; Mathilde Boulet, « Les communes nouvelles, remède à l’émiettement communal ? », AJCT, 2011, p. 456 et s. ; Loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.
115 On comptabilisait 13 communes nouvelles en janvier 2014 et 25 au 1er janvier 2015.
116 « Le président des Maires de France encourage les fusions de communes », Le Monde, 18 novembre 2013 ; proposition de loi (Pélissard) relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, doc. AN, n° 1778, 11 février 2014 ; proposition de loi (Pires Beaune) relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, doc. AN, n° 2223, 17 septembre 2014 ; loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.
117 Cécile Jébeili, « La commune nouvelle, un second souffle pour les petites communes », JCP A, n° 25, 23 juin 2014, 2195.
118 « 266 projets de communes nouvelles recensés à ce jour », Maire-info, 22 mai 2015.
119 Notamment sous les gouvernements de Lionel Jospin en 1997 ou de Jean Marc Ayrault en 2012.
120 Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, op. cit., p. 56.
121 Ibid., p. 57.
Auteur
-
Patricia Demaye-Simoni
Maîtresse de conférences en droit public à l’université d’Artois (CDEP)
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Explorer le champ lexical de l’égalité femme/homme
Patricia Demaye-Simoni, Valérie Mutelet et Fanny Vasseur Lambry (dir.)
2022