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    Plan détaillé Texte intégral I - Le temps des experts : les propositions de la Commission Jospin II - Le temps du politique : la discussion parlementaire III - L’épilogue : les décisions du Conseil constitutionnel Notes de bas de page Auteur

    Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions

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    L’écriture des lois du 14 février 2014

    Julie Benetti

    p. 41-47

    Texte intégral I - Le temps des experts : les propositions de la Commission Jospin II - Le temps du politique : la discussion parlementaire III - L’épilogue : les décisions du Conseil constitutionnel Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1La limitation du cumul des mandats restera sans nul doute la grande réforme institutionnelle de la présidence Hollande par les changements profonds qu’elle ne manquera pas d’induire dans les comportements des acteurs politiques comme dans les équilibres institutionnels. En attestent d’ailleurs les débats très nourris qu’elle a suscités, depuis l’initiative du Président François Hollande, en juillet 2012, de créer une Commission et d’en confier la présidence à Lionel Jospin, pour qu’elle formule, notamment, des propositions relatives à la limitation du cumul des mandats, jusqu’aux décisions du Conseil constitutionnel du 13 février 2014 qui ont sonné le dernier acte de son adoption.

    2Alors que la nouvelle réglementation du cumul des mandats n’entrera en vigueur qu’aux prochaines élections de 2017, un regard rétrospectif sur la genèse de cette réforme peut être utile pour en comprendre les enjeux. L’écriture des deux lois du 14 février 2014 a été exemplaire en effet d’un mode de fabrication de la loi dont les enjeux politiques, très sensibles, ont été objectivés par l’intervention en amont d’une commission dite d’experts et juridicisés ensuite par l’ombre portée du Conseil constitutionnel au Parlement. Cette réforme n’en porte pas moins la marque de l’autonomie du politique laquelle s’est manifestée naturellement au stade de l’initiative mais plus encore au moment de la discussion des textes devant le Parlement. Une écriture à trois temps donc : celui des experts, celui du politique et celui du juge.

    I - Le temps des experts : les propositions de la Commission Jospin

    3La création de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, dite Commission Jospin, a été annoncée par le Président François Hollande, le 14 juillet 2012, dans la foulée de son élection. Dans sa lettre de mission au président de la Commission, le chef de l’État avait exprimé le souhait que le « quinquennat qui vient de s’ouvrir soit marqué par un nouvel élan donné à la démocratie et par un fonctionnement exemplaire des institutions publiques ». Partant de cette double aspiration, le Président avait soumis à la Commission cinq thèmes de travail : le déroulement de l’élection présidentielle, le statut pénal du chef de l’État et des membres du Gouvernement, le cumul des mandats des ministres et des parlementaires, les modes de scrutin aux élections législatives et sénatoriales et, enfin, la stratégie de prévention des conflits d’intérêts.

    4On a fait grief à cette commission dite d’« experts », composée pour moitié d’universitaires, de ne compter en son sein aucun parlementaire, ni même aucun responsable politique (Lionel Jospin et Roselyne Bachelot étant tous deux retirés de la vie politique), d’être en somme, comme l’avait qualifiée à l’époque le président du groupe UMP du Sénat, une commission « hors-sol », censée pourtant formuler des propositions pour la rénovation de la vie publique et réfléchir en particulier à une limitation du cumul des mandats.

    5La critique est habituelle qui oppose la connaissance du terrain dont les élus auraient le monopole aux discours stéréotypés des experts. Mais la défense du Parlement méritait d’autres arguments. Associer des parlementaires aux travaux de la Commission Jospin comme si, de ce seul fait, le Parlement dans son entier eût été représenté et entendu, aurait eu pour effet de le lier ab initio aux conclusions du rapport. La Commission Jospin n’avait pas à préempter le débat parlementaire. Elle n’a d’ailleurs accompagné ses propositions d’aucun projet de texte destiné à leur mise en œuvre. Sa seule ambition a été de formuler des préconisations précises sur des questions dont chacun s’accordait sans doute à relever l’importance mais sur lesquelles on n’avait encore jamais dépassé le stade de l’incantation. Guy Carcassonne n’avait d’ailleurs pas manqué de le relever : « qui peut sérieusement croire qu’elles [les assemblées] auraient fait de la fin du cumul des mandats leur priorité ? » (Le Huffington Post, 19 octobre 2012).

    6La Commission Jospin était parfaitement consciente de la charge politique de ses préconisations relatives au cumul des mandats dont elle a du reste longuement et âprement discuté jusqu’au point de savoir où elles devraient figurer dans le rapport. Ses recommandations sur le cumul ont été finalement exposées dans la seconde partie intitulée « Un exercice exemplaire des responsabilités », dont le périmètre couvre également le statut pénal du chef de l’État et des ministres ainsi que la prévention des conflits d’intérêts. Fallait-il inclure le cumul des mandats dans cette seconde partie ? Est-ce au nom de l’exemplarité de nos élus que le droit devait imposer une rupture avec la pratique du cumul des mandats laquelle entretient, évidemment, une confusion de l’intérêt national et de l’intérêt local ? Mais n’est-ce pas aussi, et peut-être d’abord, la rénovation de la fonction parlementaire qui commande que les parlementaires se consacrent pleinement à l’exercice de leur mandat comme le renouvellement du personnel politique qui plaide en faveur de la limitation du cumul des mandats ? Sous ce rapport, les propositions de la Commission Jospin sur le cumul des mandats auraient pu trouver leur place dans la première partie du rapport intitulée « Une représentation politique rénovée ».

    7Si la Commission a beaucoup discuté des justifications de la réforme, elle n’en était pas moins d’accord sur l’objectif : rompre sans ambiguïté avec l’état du droit et des pratiques en limitant strictement les possibilités de cumul, certains membres de la Commission souhaitant même le passage immédiat au mandat parlementaire unique. La Commission a finalement jugé opportun de ne pas recommander d’emblée l’interdiction pour un parlementaire d’exercer tout mandat local. Pour autant, ses préconisations se sont clairement inscrites dans cette perspective d’une évolution rapide vers le mandat parlementaire unique.

    8D’où, premièrement, la proposition de rendre incompatible le mandat parlementaire avec tout mandat électif, autre qu’un mandat de simple conseiller local, et que cette nouvelle incompatibilité inclue dans son champ les fonctions locales dites « dérivées », c’est-à-dire toutes les fonctions, même non exécutives, qui peuvent être exercées ès qualités par des élus locaux au sein d’établissements locaux dont les pouvoirs et moyens sont souvent supérieurs à ceux des collectivités territoriales elles-mêmes.

    9D’où, deuxièmement, sa préconisation, à forte charge symbolique, que les parlementaires ne perçoivent plus d’indemnité au titre de leur mandat local.

    10D’où, enfin, sa recommandation d’un traitement identique des députés et des sénateurs, aucune disposition constitutionnelle n’impliquant, selon la majorité de la Commission, que les seconds soient traités différemment des premiers. En fixant le principe selon lequel « le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République », l’article 24 de la Constitution ne définit pas les missions du Sénat : il détermine seulement son mode d’élection, à deux degrés, hérité de la IIIe République. Affirmer que le Sénat est une chambre des territoires sous prétexte que son collège électoral est composé d’élus locaux est non seulement historiquement inexact1 mais encore juridiquement infondé. Le Sénat représente la Nation tout autant que l’Assemblée nationale et l’article 24 ne saurait être invoqué pour fonder une différence de traitement entre députés et sénateurs quant à la législation sur le cumul des mandats. L’argument de la spécificité sénatoriale devait d’ailleurs être utilisé avec beaucoup de précaution par les sénateurs eux-mêmes car si le Sénat est une chambre des territoires, alors ses prérogatives devraient être réduites par rapport à celles de l’Assemblée nationale pour se limiter sur le modèle du Bundesrat aux questions intéressant les collectivités territoriales. Autrement dit, plaider pour que les sénateurs soient traités comme les députés au regard du cumul des mandats, c’était considérer, les uns et les autres, comme des parlementaires à part entière.

    11La proposition de rendre incompatible le mandat parlementaire avec tout mandat électif autre qu’un mandat local simple, quoiqu’on en pensât, avait au moins le mérite de la clarté. Les membres de la Commission la jugeaient assez ambitieuse pour engager un changement profond, suffisamment raisonnable pour inspirer le travail d’écriture de la loi. Ils mesuraient cependant la force des résistances qu’elle susciterait lors de la discussion parlementaire, si discussion il y avait. Car le risque était celui de l’enlisement du rapport. « Si vous voulez enterrer une question, nommez une commission », suivant la formule restée célèbre de Clémenceau. Pourtant, cinq mois à peine après la remise du rapport, les assemblées étaient appelées à leur tour à débattre de la réforme du cumul des mandats.

    II - Le temps du politique : la discussion parlementaire

    12L’Assemblée nationale fut saisie la première, le 3 avril 2013, de deux projets de loi : un projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur (projet de loi n° 885) et un projet de loi ordinaire dupliquant le dispositif aux représentants au Parlement européen (projet de loi n° 886). Anticipant sur le risque d’une fronde parlementaire, spécialement au Sénat, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault a engagé la procédure accélérée sur ces deux textes, ce qui n’a évidemment pas manqué de crisper plus encore les positions à l’endroit de la réforme. De fait, la procédure de conciliation entre les deux chambres a échoué et l’Assemblée nationale a été appelée à statuer définitivement sur les deux textes le 22 janvier 2014.

    13Quant au contenu du projet de loi organique initial, il était, sans grande surprise, en retrait par rapport aux propositions de la Commission Jospin. D’abord a été purement et simplement abandonnée la recommandation d’exclure toute indemnité au titre du mandat local. Les membres de la Commission doutaient de toutes les façons qu’elle fût reprise dans le projet de loi et tenaient davantage au périmètre de la nouvelle incompatibilité qu’ils avaient défini de la façon la plus large et la plus claire possible. Plutôt que dresser une liste à la Prévert des fonctions couvertes par la nouvelle incompatibilité, la Commission avait opté pour une règle simple et générale d’incompatibilité au titre de laquelle un parlementaire ne pourrait désormais conserver qu’un simple mandat de conseiller local.

    14Or, le projet de loi organique initial était uniquement relatif, ainsi qu’en rendait compte son titre même, à l’interdiction du cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat parlementaire si bien que n’étaient visées ni les fonctions non exécutives, ni même toutes les fonctions exécutives locales. Toutefois, à l’initiative du Rapporteur de la Commission des lois, Christophe Borgel, la discussion a été mise à profit à l’Assemblée nationale pour élargir le périmètre de cette incompatibilité et y inclure de nouvelles fonctions exécutives, non exécutives et même non électives, mais sans aller non plus jusqu’à énoncer une règle générale d’incompatibilité incluant toutes les fonctions dérivées du mandat local et sans que soit davantage modifié l’intitulé de la loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat parlementaire. La discussion parlementaire a été aussi l’occasion d’introduire une disposition importante par ses incidences sur les stratégies électorales des parlementaires. Revenant sur le principe de la liberté de l’élu placé en situation de cumul de choisir celui des mandats qu’il entend conserver, l’Assemblée nationale a opté pour de nouvelles règles de résolution des incompatibilités qui prévoient désormais la démission dans le délai d’un mois – et à défaut la cessation de plein droit – du mandat le plus ancien.

    15En retrait par rapport à certaines de ses préconisations, le projet de loi organique s’accordait en revanche avec le rapport de la Commission Jospin pour ne pas réserver un sort particulier aux sénateurs. Un tel choix n’allait pas de soi, plus d’ailleurs pour des motifs politiques que juridiques. Si le gouvernement avait accepté que seuls les députés soient visés par la réforme, s’il y avait soustrait les sénateurs, motif pris que le Sénat assurant la représentation des collectivités territoriales, ses membres seraient placés dans une situation différente de celle des députés au regard du cumul des mandats, le gouvernement aurait eu l’appui du Sénat. Il est moins sûr qu’il aurait alors facilement convaincu les députés de se sacrifier seuls mais l’appel à la discipline aurait fait rentrer dans le rang les plus récalcitrants. Au contraire, en suivant la recommandation de la Commission Jospin de soumettre à la même incompatibilité députés et sénateurs, le gouvernement savait qu’il engageait un bras de fer avec le Sénat et prenait donc le risque d’un rejet du texte par les sénateurs, ce qui n’a pas manqué de survenir, alors que, par ailleurs, la question se posait de savoir si la loi organique ne devait pas être considérée comme relative au Sénat auquel cas l’accord de ce dernier devenait indispensable.

    16Bref, tout semblait concourir à ce que le gouvernement renonçât à appliquer sa réforme aux sénateurs. Il a pourtant repris la proposition de la Commission Jospin de traiter les sénateurs comme les députés. Et, comme attendu, c’est au Conseil constitutionnel qu’il est revenu de vider cette querelle juridique sur la nature de la loi organique.

    III - L’épilogue : les décisions du Conseil constitutionnel

    17L’affrontement politique autour de la réforme du cumul des mandats s’est donc cristallisé au plan constitutionnel sur la nature de la loi organique. Dans leurs observations adressées au Conseil constitutionnel, les sénateurs avaient d’ailleurs uniquement mis en cause le recours à la procédure du dernier mot puisque, d’après eux, la loi organique étant relative au Sénat, elle aurait dû, selon l’article 46, alinéa 4, de la Constitution, être adoptée en termes identiques par les deux assemblées.

    18Le Conseil constitutionnel avait initialement retenu une acception très large et pour le moins alambiquée des lois organiques relatives au Sénat lesquelles s’entendaient de toute disposition législative ayant « pour objet, dans les domaines réservés aux lois organiques, de poser, de modifier ou d’abroger des règles le concernant », la seule circonstance que l’application de la disposition affectât indirectement la situation du Sénat ou de ses membres n’étant pas suffisante à la faire regarder comme étant relative au Sénat (décision n° 85-195 DC, cons. 5). Des décisions plus récentes attestaient assez clairement cependant une évolution de la jurisprudence dans le sens d’un resserrement de la définition aux seules dispositions organiques propres au Sénat (décision n° 2009-576 DC, cons. 1 et décision n° 2011-628 DC, cons. 1). La Commission Jospin n’avait d’ailleurs pas manqué de relever, dans son rapport de novembre 2012, que dans le dernier état de la jurisprudence constitutionnelle, une réforme du cumul des mandats qui s’appliquerait indistinctement aux membres des deux assemblées ne serait pas considérée comme étant relative au Sénat.

    19Le Conseil constitutionnel a donc saisi l’occasion de sa décision sur la loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur pour fixer sa jurisprudence et, par une formulation désormais sans équivoque, définir les lois organiques relatives au Sénat comme étant les « dispositions qui modifient ou instaurent des règles applicables au Sénat ou à ses membres différentes de celles qui le sont à l’Assemblée nationale ou à ses membres » (décision n° 2014-689 DC, cons. 5). Dès lors, et si les sénateurs faisaient valoir que de telles dispositions différenciant les incompatibilités applicables aux sénateurs avaient bien été introduites au Sénat par voie d’amendements, le Conseil constitutionnel, se fondant uniquement pour sa part sur les dispositions définitivement adoptées qui s’appliquent indistinctement à l’ensemble des parlementaires, a considéré que la réforme avait pu être adoptée par l’Assemblée nationale en dernière lecture dans une rédaction différente de celle votée au Sénat. N’a donc été censurée que la disposition réglant le remplacement des sièges laissés vacants des sénateurs élus à la représentation proportionnelle laquelle est évidemment propre au Sénat et aurait donc dû être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées (cons. 4).

    20Les députés, quant à eux, n’avaient pas manqué, dans leur saisine sur la loi ordinaire comme dans leurs observations sur la loi organique, de dénoncer à la fois l’inadéquation du titre de la loi à son contenu comme surtout, du fait de l’imprécision de la notion de « fonctions exécutives locales », « l’absence de critères intelligibles ou objectifs » pour déterminer la liste des fonctions entrant dans le champ de l’incompatibilité.

    21Leur argumentation n’a pas davantage prospéré devant le Conseil constitutionnel : suivant sa jurisprudence classique qui ménage la liberté d’appréciation du législateur dans cette matière politiquement sensible, le juge s’est limité à s’assurer que le législateur ayant « précisément défini la liste des mandats dont le cumul est ainsi interdit », il lui était donc « loisible de renforcer les incompatibilités entre fonctions électives, dès lors qu’il estimait que le cumul de tels mandats ou fonctions […] ne permettait pas à leur titulaire de les exercer de façon satisfaisante » (décision n° 2014-688 DC, cons. 7 et décision n° 2014-689 DC, cons. 13). On signalera toutefois que par une réserve constructive, troquant clairement à cette occasion la gomme pour le crayon, le Conseil constitutionnel a intégré à la liste des fonctions rendues incompatibles avec le mandat parlementaire celles de vice-président de l’Assemblée de Corse, le législateur ayant institué une telle incompatibilité pour les fonctions de vice-président des assemblées délibérantes de l’ensemble des autres collectivités territoriales, y compris ultra-marines (décision n° 2014-688 DC, cons. 8 et décision n° 2014-689 DC, cons. 11).

    22Le Conseil constitutionnel n’a pas non plus remis en cause les incompatibilités nouvelles du mandat parlementaire avec des fonctions publiques non électives, à la tête de sociétés d’économie mixte, d’établissements publics ou d’organismes HLM alors que son contrôle est traditionnellement ici plus resserré au regard du principe de l’égale admissibilité aux emplois publics. « Le législateur a institué des interdictions qui, par leur portée, n’excèdent pas manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflits d’intérêts » (décision n° 2014-688 DC, cons. 9 et décision n° 2014-689 DC, cons. 19).

    23Enfin avait été très débattue la question de la date d’entrée en vigueur de la réforme. La Commission Jospin avait préconisé qu’elle s’appliquât dès les élections locales de 2014 et 2015 et que soit révisée la loi organique pour étendre, en cours de mandat, les cas de suppléance au remplacement des parlementaires démissionnaires. Mais, suivant l’avis du Conseil d’État pour lequel existait un risque d’inconstitutionnalité, la loi organique a fixé sa date d’entrée en vigueur au prochain renouvellement de l’assemblée, soit en 2017. Certains cependant avaient pu considérer que la réforme ne s’appliquerait aux sénateurs élus lors du renouvellement de septembre 2014 qu’à l’achèvement de leur mandat en 2020, en dépit de la formulation sans équivoque de l’article 12 de la loi organique selon lequel « La présente loi organique s’applique à tout parlementaire à compter du premier renouvellement de l’assemblée à laquelle il appartient suivant le 31 mars 2017 ». La décision du Conseil constitutionnel a levé définitivement l’incertitude que certains sénateurs avaient cru pouvoir entretenir en indiquant de la façon la plus nette que la réforme du cumul des mandats s’appliquera à tous les sénateurs lors du renouvellement du Sénat de septembre 2017 (décision n° 2014-689 DC, cons. 42).

    Notes de bas de page

    1 En ce sens, voir l’analyse de Tiphaine Le Yoncourt, « La représentativité du Sénat : perspectives historiques », La décentralisation à la française, LGDJ, 2015.

    Auteur

    • Julie Benetti

      Professeur de droit public à l’université de Reims Champagne-Ardenne
      Membre de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique

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    Benetti, J. (2016). L’écriture des lois du 14 février 2014. In P. Demaye-Simoni (éd.), Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions (1‑). Artois Presses Université. https://doi.org/10.4000/books.apu.23785
    Benetti, Julie. « L’écriture des lois du 14 février 2014 ». In Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions, édité par Patricia Demaye-Simoni. Arras: Artois Presses Université, 2016. https://doi.org/10.4000/books.apu.23785.
    Benetti, Julie. « L’écriture des lois du 14 février 2014 ». Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions, édité par Patricia Demaye-Simoni, Artois Presses Université, 2016, https://doi.org/10.4000/books.apu.23785.

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    Demaye-Simoni, P. (éd.). (2016). Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions (1‑). Artois Presses Université. https://doi.org/10.4000/books.apu.23715
    Demaye-Simoni, Patricia, éd. Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions. Arras: Artois Presses Université, 2016. https://doi.org/10.4000/books.apu.23715.
    Demaye-Simoni, Patricia, éditeur. Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions. Artois Presses Université, 2016, https://doi.org/10.4000/books.apu.23715.
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