Le cumul des mandats dans l’histoire constitutionnelle française
p. 25-39
Texte intégral
1Selon le regretté Guy Carcassonne, le « cumul touchait environ 35 % des députés sous la IIIe République. Ils sont aujourd’hui autour des neuf dixièmes. Et dans cette aberration réside sans doute la cause première de bien des dysfonctionnements de l’Assemblée nationale »1.
2Ce cumul des mandats ne présente pas les mêmes difficultés, ne pose pas les mêmes questions selon ses modalités. En effet, cette expression peut d’abord désigner le cumul horizontal, c’est-à-dire le « fait pour une même personne de détenir simultanément deux ou plusieurs mandats de même nature ». Ce cumul concerne donc la détention de deux mandats parlementaires (député et sénateur) ou la détention de deux mandats locaux strictement identiques (deux mandats de conseillers municipaux, deux mandats de conseillers généraux ou deux mandats de conseillers régionaux). Le cumul peut aussi être vertical lorsqu’un élu détient « simultanément deux ou plusieurs mandats de niveaux différents »2 (un mandat local et un mandat national ou deux mandats locaux dans des collectivités territoriales de niveaux différents). Mais l’on peut aussi entendre cette expression de « cumul des mandats » de façon large en y intégrant le cumul d’un ou de plusieurs mandats avec des fonctions. Il peut d’ailleurs s’agir de fonctions électives, comme les fonctions exécutives des collectivités territoriales, ou non ; temporaires, comme celles de membres du Gouvernement, ou professionnelles (cumul avec un métier dans la fonction publique ou le secteur privé). Enfin, on peut aussi entendre la question du cumul des mandats de façon temporelle. Il s’agit alors du caractère renouvelable des mandats dans le temps.
3La situation du cumul des mandats est devenue inquiétante sous la Ve République. Le phénomène a pris une ampleur considérable. Ainsi, la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique (dite commission Jospin) a-t-elle pu constater en novembre 2012 que 82 % des députés et 77 % des sénateurs étaient en situation de cumul des mandats et que parmi ceux-ci une proportion importante disposait d’une fonction exécutive locale (261 députés et 166 sénateurs).
4Dans sa thèse, Guillaume Marrel constate que le cumul apparaît « comme une propriété normale de la vie politique française, une particularité assumée par rapport aux autres démocraties représentatives »3. Georges Lavau ne dit autre chose en affirmant que la règle du cumul « est considérée par tout le monde comme allant de soi et comme étant la norme politique ». Et, par conséquent,
les parlementaires vont assez naturellement rechercher un mandat local non seulement pour les avantages de carrière électorale qu’ils en attendent, mais parce qu’ils se sentent des représentants incomplets tant qu’ils n’ont pas conquis un mandat local ; les élus locaux, de leur côté considèrent également, puisque la règle existe, qu’il est normal de compléter leur ascension politique par la conquête supplémentaire d’un mandat national.4
5C’est la même analyse que fait Michel Debré en 1955 : « c’est pour un parlementaire une infériorité presque insupportable que de ne pas être en même temps chargé d’un mandat local. Telle est la vraie loi »5.
6Or cette normalité du cumul, si elle peut s’expliquer, en partie, par des données propres à la Ve République, ne peut se comprendre sans un regard vers le passé. En effet, cette situation puise ses racines dans l’histoire constitutionnelle française. Le phénomène existait avant la Ve République ; simplement c’est sous ce régime qu’il a pris une ampleur méconnue jusqu’alors. Le cumul a parfois pu être instrumentalisé, on pense par exemple à la monarchie de Juillet, mais il a surtout été considéré par tous comme le résultat inconscient de la professionnalisation de la vie politique. Si bien qu’il est apparu très tôt dans l’histoire de France comme un phénomène très largement naturel (I). Mais, comme le phénomène est considéré comme naturel, il est aussi grandement sous analysé tant par le législateur que par la doctrine constitutionnaliste (II).
I - Le cumul des mandats une réalité historique
7Le cumul des mandats au sens strict du terme devient assez rapidement un phénomène considéré comme naturel. Il relève à bien des égards d’une impensée. Il n’est pas nécessairement une construction élaborée pour poursuivre des buts politiques plus ou moins inavoués. Et, dans ces conditions, il n’est pas saisi par le droit, ce qui implique une grande continuité de l’histoire constitutionnelle sur ce point (A). Il en est différemment du cumul des mandats au sens large regroupant alors ici le cumul d’un mandat et d’une fonction qui, tout au contraire, est l’objet d’une réflexion juridique réelle. Et en fonction des résultats de cette pensée juridique et de la priorité de ses objectifs, le cumul des mandats avec des fonctions variera assez largement selon les époques de l’histoire constitutionnelle (B).
A. Un phénomène impensé et « ajuridique »
8La détention de plusieurs mandats représentatifs est très largement ignorée du droit positif durant toute l’histoire constitutionnelle française. Les situations de cumul sont jugées possibles ou impossibles en toute logique. C’est le bon sens qui gouverne la question du cumul des mandats.
9Ainsi, le cumul horizontal de deux mandats nationaux – situation qui ne peut, en toute logique, se rencontrer que lorsque le Parlement est bicaméral – n’a-t-il jamais été rencontré dans notre histoire constitutionnelle sans que, pourtant, les textes aient à le prohiber (il faut attendre la loi du 12 juillet 1927 pour que la IIIe République l’interdise expressément). Eugène Pierre dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire explique ainsi que
les lois constitutionnelles de 1875 n’interdisent pas le cumul du mandat de député et de celui de sénateur […]. Mais la prohibition n’a pas besoin d’être inscrite dans nos lois ; il est évident qu’en France nul ne pourrait être à la fois sénateur et député. Cette seule circonstance que les sessions des deux chambres doivent être simultanées suffit à établir que le cumul des deux mandats serait inconstitutionnel.6
10Certes, le droit finira par appréhender cette question pour interdire explicitement ce cumul en 1927 (loi du 12 juillet 1927), mais la législation ne vient que réagir à un épiphénomène car la situation est quasi inexistante. Joseph Barthélémy indique qu’un « certain état d’éducation, de délicatesse et de mœurs » permettait de compter « sur la bonne volonté et la probité des élus »7.
11Quant au cumul horizontal de deux mandats de conseiller municipal ou de deux mandats de conseiller général (la question ne se pose pas s’agissant de l’histoire constitutionnelle concernant le mandat de conseiller régional), c’est, là encore, le bon sens qui commande l’impossibilité de cumuler et les lois municipales et départementales de 1871 et 1874 ne font qu’entériner cette situation de fait8.
12On peut construire des raisonnements juridiques pour justifier le refus du cumul horizontal (notamment celui entre le mandat de député et de sénateur : il serait la négation de la séparation des pouvoirs, la négation même du bicamérisme, il aboutirait à nier les spécificités de la représentation propre à chaque chambre…), mais ces arguments ne sont pas la raison d’être d’une telle interdiction ; ce sont davantage des raisons pratiques qui le justifie. Le cumul horizontal est interdit pour des raisons pratiques de bon sens.
13Le cumul vertical entre mandats de différents niveaux est, au contraire, très largement usité dans l’histoire constitutionnelle française. Cette fois, l’impensée juridique favorise celui-ci au point que nombreux sont les régimes politiques dans lesquels on constate qu’une proportion non négligeable des membres d’une assemblée dispose d’au moins un autre mandat au sein d’une autre assemblée de niveau distinct. On se concentrera pour cette étude sur la détention d’un mandat national et d’au moins un mandat local mais la détention d’un mandat municipal et d’un mandat de conseiller général était également fréquente.
14Rare après la Révolution, ce cumul d’un mandat local et d’un mandat national s’est peu à peu développé. C’est, d’une part, le peu d’attrait des mandats locaux et, surtout, d’autre part, l’insuffisance et la lenteur des moyens de communication et de transport qui expliquent que les premières assemblées ne comportent quasiment aucun cumulard. Il est relevé le cas du député Rivière également procureur général syndic en Lozère comme une exception étonnante9. Mais la situation va changer à compter de la monarchie de Juillet : l’instauration du scrutin uninominal pour l’élection des députés et l’accroissement du pouvoir des chambres vont entrainer un attrait plus grand pour les mandats parlementaires et parallèlement un lien plus étroit entre le député et la circonscription. L’enracinement local permet alors de développer les chances de réélection et la notabilité de l’élu. Mais c’est bien en ce sens que joue alors le cumul : on est élu au Parlement et on accepte ou on recherche un mandat local permettant d’accroître son influence et sa notoriété10. Le mandat de conseiller général semble, à cette époque présenter ces gages d’influence. De fait, en 1840, près de 50 % des députés sont également conseillers généraux11.
15La Révolution de 1848 va entrainer un reflux du cumul en raison de la véritable mutation du personnel politique, mais le phénomène reste non négligeable puisque 26 % des députés cumulent leur mandat législatif avec un mandat local12 (encore essentiellement celui de conseiller général).
16Mais le Second Empire va très largement généraliser le cumul des mandats. Par le mécanisme des candidatures officielles, le Pouvoir cherche à s’appuyer sur des élus fidèles. Comme l’écrit Jean Goueffon, « les élections des députés doivent confirmer le verdict triomphal du plébiscite de décembre 1851. Le régime autoritaire approuvé par l’ensemble de la Nation demande un nouveau sacre dans chaque circonscription »13. Dans la recherche de ces soutiens, les préfets vont avoir tendance à s’appuyer sur les notables, déjà titulaires de mandats locaux. Si bien qu’en 1870, 92,1 % des députés sont conseillers généraux14. Mais on constate une inversion par rapport à la monarchie de Juillet, ce n’est plus la détention d’un mandat national qui provoque l’acceptation de mandats locaux, mais l’inverse.
17L’observation de la pratique du cumul sous la Seconde République et le Second Empire est également intéressante car elle pourrait permettre d’avancer une explication du cumul des mandats : la faiblesse des pouvoirs d’une assemblée justifierait que le cumul soit plus prononcé, les parlementaires se détournant de leur mandat qu’ils jugeraient d’un intérêt moindre. En effet, l’Assemblée nationale de 1848 est une assemblée puissante tandis que les chambres du Second Empire sont, quant à elles, largement muselées par le pouvoir exécutif.
18Mais la IIIe République infirme cette analyse avec une Chambre des députés puissante. Le taux de cumul y est certes bien moindre que sous le Second Empire puisque, dès 1871, le taux de députés-conseillers généraux tombe à 34,9 %15 mais il remonte en 1876 à 52,3 %16.
19La IIIe République se caractérise par une double modification du cumul. En effet, d’une part, le développement des institutions municipales va entrainer un déplacement du cumul. Si les sénateurs conservent encore largement un mandat de conseiller général lorsqu’ils cumulent, les députés, quant à eux, se tournent davantage vers un mandat municipal (le phénomène est avéré à compter de 191917). D’autre part, on observe un déplacement du cumul sur l’échiquier politique : le cumul, passe-temps traditionnel du centre droit et de la droite se déplace de plus en plus vers la gauche. Il s’agit de fonder la République et de l’affermir en s’appuyant sur des hommes sûrs18. En 1889, plus de 50 % des députés disposent d’un mandat local19. Ce taux restera dans le même étiage (50-60 %) jusqu’en 1919 où il connaît un mouvement de recul : en 1924, 27 % des députés ont un mandat local ; en 1936, ils sont 35,7 %20. La IVe République poursuit la pratique du cumul d’après 1re guerre mondiale : 36 % en 194621, 42 % en 195622.
20Ce cumul d’un mandat local et d’un mandat parlementaire apparaît sous ces régimes comme le résultat naturel d’un processus de professionnalisation et de notabilisation de la vie politique. Il est aussi un effet du mode de scrutin et de la faiblesse des partis politiques. Par conséquent, les différents régimes ne ressentent pas la nécessité de le réglementer. Ils en tirent même profit. De plus, un argument fort fait autorité à partir de la IIIe République, c’est que limiter le cumul, établir des incompatibilités nouvelles, c’est imposer des restrictions au suffrage universel. Or, comme le dit Jules Simon, « il faudrait de bien graves motifs pour introduire de nouvelles restrictions »23. C’est d’ailleurs cet argument qui interdit d’envisager toute limitation dans le temps du cumul des mandats alors que l’on constate aisément que les deux cumuls sont liés : le taux de cumul des députés s’accroit au fil des renouvellements du mandat parlementaire. Ainsi, de 1871 à 1936, si parmi les députés ayant été renouvelés pour un second mandat 67 % d’entre eux sont des cumulards, ce taux passe à 88,5 % pour ceux qui en sont à leur 9e mandat ou plus24.
21Il n’y a véritablement que lorsque les inconvénients de l’absence de règles sont trop grands que le législateur ou le constituant intervient, comme ce fut le cas par exemple avec la loi du 17 juillet 1889 qui interdit les candidatures multiples à la Chambre des députés25. Ce peut être le cas aussi d’un cumul particulier, celui d’un mandat électif et d’une fonction exécutive. Celui-ci est vraiment source d’une réflexion juridique qui est absente du cumul des mandats au sens strict.
B. La construction juridique du cumul des fonctions
22Le cumul d’un mandat et d’une fonction est, au contraire, source d’une réflexion juridique. Celle-ci peut induire un rejet d’une telle forme de cumul ou, à l’inverse, favoriser ce cumul. Le cumul d’un mandat et d’une fonction est donc soumis à une réglementation changeante en fonction des objectifs poursuivis par les législateurs et les gouvernants.
23Le premier cumul mandat-fonction à faire l’objet d’une appréhension par le droit positif est le cumul du mandat parlementaire avec les fonctions gouvernementales, ce que Pierre-Olivier Caille appelle le cumul « oblique »26. Dès le 7 novembre 1789, les membres de l’Assemblée constituante, désireux de mettre en place un régime de séparation des pouvoirs, rejettent la règle de la compatibilité malgré les arguments de Mirabeau et du rapporteur Thouret27. Mais, dès la loi du 19 brumaire an VIII, la compatibilité est devenue la règle et ni la Restauration, ni la monarchie de Juillet ne l’ont remise en cause. Tout au plus la loi du 12 septembre 1830 avait-elle soumis à réélection le député nommé ministre. La volonté de davantage séparer les pouvoirs, dont ont fait preuve les constituants de 1848, aurait dû amener le retour de l’incompatibilité. D’ailleurs, l’article 28 de la Constitution prescrivait que :
Toute fonction publique rétribuée est incompatible avec le mandat de représentant du peuple. Aucun membre de l’Assemblée nationale ne peut, pendant la durée de la législature, être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées dont les titulaires sont choisis à volonté par le pouvoir exécutif.
24Mais la loi électorale organique du 15 mars 1849 est venue expliquer que les fonctions ministérielles n’étaient pas au nombre des « fonctions publiques » mentionnées par cet article, rendant ainsi le mandat parlementaire compatible avec les fonctions gouvernementales. Le Second Empire rétablira l’incompatibilité (art. 44 de la Constitution du 14 janvier 1852) avant de la supprimer (art. 3 du Sénatus-consulte du 8 septembre 1869). Quant à la IIIe République, elle reprend presque mot pour mot le système de la IIe République, c’est-à-dire la compatibilité du mandat parlementaire et des fonctions ministérielles28.
25Cette fluctuation législative ou constituante s’explique par les objectifs poursuivis par les auteurs de ces règles. Les révolutionnaires craignaient que les ministres se comportent en tant que parlementaires plus comme les représentants du Roi ou du pouvoir exécutif que comme représentants de la Nation29. Plus encore qu’une réflexion sur la séparation des pouvoirs, cette incompatibilité est le fruit d’une volonté d’émancipation de l’Assemblée, sinon comment expliquer que la Convention ait repris le même dispositif ? Et c’est d’ailleurs ce raisonnement qui explique pourquoi le mandat parlementaire et les fonctions ministérielles deviennent compatibles sous le Consulat.
26Mais, en 1848, le raisonnement change puisque la IIe République maintient la compatibilité tandis que le versant autoritaire du Second Empire rétablit l’incompatibilité. C’est que l’on considère désormais que les parlementaires pourraient peser sur les choix gouvernementaux s’ils pouvaient exercer leur mandat tout en étant ministre. Ce n’est plus le pouvoir exécutif qui entrerait dans le Parlement, c’est le Parlement qui pénétrerait au sein du pouvoir exécutif. Comment expliquer ce changement radical d’analyse ? C’est sans doute le suffrage universel qui l’explique. Sa puissance renforce les parlementaires et pourrait les autonomiser atténuant ainsi la solidarité gouvernementale, voire l’autorité du chef de l’État.
27Il est un autre cumul mandat-fonction qui a suivi une évolution parallèle au cumul mandat parlementaire-fonctions ministérielles et ceci en toute logique, c’est la question du cumul entre le mandat parlementaire et une fonction publique non élective. Agents du pouvoir exécutif, les fonctionnaires ont été traités de façon assez parallèle aux ministres. Ainsi, les textes révolutionnaires établissent-ils toute une série d’incompatibilités entre le mandat de représentant de la Nation et diverses fonctions publiques (la Constitution en dresse un catalogue notamment au sein de son Titre III, chapitre I, section III, avant que le décret du 4 vendémiaire an I [25 septembre 1792] n’établisse une interdiction plus générale) car il faut protéger le mandat parlementaire contre les pressions de l’exécutif qui pourrait exercer sur les fonctionnaires son pouvoir hiérarchique. Au contraire, le Consulat permet aux membres du Corps législatif d’exercer une fonction publique (art. 7 de la loi du 19 brumaire an VIII [10 novembre 1799]) et cette possibilité est étendue aux sénateurs par le Consulat viager ; la Restauration fait de même, à l’exception des préfets et officiers généraux, lesquels étaient même inéligibles dans les départements dans lesquels ils exerçaient leur activité (loi du 5 février 1817).
28Mais c’est sous la monarchie de Juillet que le phénomène va le plus se développer. On estime ainsi que près de la moitié des membres de la Chambre des députés cumulait son mandat avec une fonction publique (142 en 1832 puis 193 en 1847 alors qu’il ne faut que 230 voix pour avoir la majorité30). Le député-fonctionnaire correspondait à la volonté du pouvoir exécutif de disposer d’un réservoir de voix fidèles au sein de la Chambre des députés. Il était un outil de domination du pouvoir exécutif.
29Les IIe et IIIe Républiques réagirent fortement à cet excès de pouvoir politique de la monarchie en instituant d’abord une liste de fonctions publiques incompatibles (loi du 15 mars 1849) puis une règle générale d’incompatibilité assortie de quelques exceptions limitées (loi du 25 avril 187231 et loi organique du 30 novembre 1875). C’est cette volonté de lutter contre l’excès qu’a constitué la monarchie de Juillet qui explique pourquoi ces Républiques établissent une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques non électives alors qu’elles maintiennent la compatibilité du mandat parlementaire et des fonctions ministérielles.
30Toutefois, l’incompatibilité générale ainsi posée ne concerne que les « fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l’État » (loi du 30 novembre 1875). Ainsi, les fonctions non rétribuées ou celles rétribuées sur d’autres fonds que ceux de l’État ne sont aucunement visées. Les activités restent très largement cumulables. On verra plus loin que ce sont les scandales de la IIIe qui amèneront une réflexion sur le sujet en termes de « conflit d’intérêts ». Et surtout, les fonctions de maire, lesquelles sont gratuites, sont cumulables32. Et ils sont nombreux ceux qui cumulent ainsi une telle fonction exécutive locale (rappelons que les préfets qui sont les exécutifs départementaux sont le plus souvent inéligibles dans leur département d’affectation, ce qui rend les cumuls plus compliqués alors). La figure du député-maire s’impose ! Roger Salengro à Lille, Jean Médecin à Nice, Édouard Herriot à Lyon sont des exemples parmi d’autres de ces grandes figures du député-maire. En 1936, 20 des 50 plus grandes villes françaises sont administrées par un maire possédant un mandat parlementaire, alors qu’ils n’étaient que 10 en 191333.
31Le cumul des mandats et des fonctions a donc certes pu être parfois réglementé et organisé à la suite d’une réflexion juridico-politique comme une réaction face à des errements, contrairement au cumul des mandats entendu au sens strict qui, étant naturel et n’étant pas ressenti comme source de difficultés, ne fit l’objet d’aucune réglementation.
32Ce qui est étonnant, c’est que les hommes politiques et les juristes ont peu analysé le phénomène en termes de conflits d’intérêts. Ils l’ont plus conçu en termes abstraits ou psychologiques quant à l’influence supposée qu’un cumul pourrait avoir sur l’autonomie des organes constitutionnels. Il n’y a donc pas dans l’histoire constitutionnelle française de réflexion globale sur le cumul. Il n’est l’objet que de discussions constitutionnelles mineures.
II - Le cumul des mandats, objet de discussions constitutionnelles mineures
33L’absence dans une large mesure de l’appréhension du cumul par le droit aboutit, logiquement, à ce que le sujet ne soit pas un objet d’intérêt pour les parlementaires qui étudient peu de textes ayant pour effet d’encadrer ce cumul (A). Mais, plus curieusement, il est aussi un faible objet d’études pour la doctrine constitutionnaliste ce qui témoigne, une fois encore, que le cumul des mandats relève essentiellement de l’impensée juridique (B).
A. Un faible objet d’intérêt pour les parlementaires
34On a vu dans la partie précédente que c’est essentiellement le cumul d’un mandat et d’une fonction qui a fait l’objet de dispositifs parfois constitutionnels et parfois législatifs. Dans les deux cas, cela manifeste de la part des parlementaires un examen, soit en assemblée constituante, soit en assemblée législative. On ne peut donc pas dire que les parlementaires ne se sont, à aucun moment, intéressés à cette question du cumul. Cela serait très exagéré. Pour ne citer que des textes législatifs, la loi du 21 mars 1831, celle du 10 août 1871, celle du 19 décembre 1876, la loi du 26 décembre 1887, ou encore la loi de finances du 30 décembre 1928 montrent que le Parlement a pu se saisir du problème34, ou plutôt de problèmes ponctuels.
35En effet, ces lois sont souvent des réactions par rapport à des abus constatés. Ainsi, par exemple, les lois ayant encadré le cumul d’un mandat parlementaire avec certaines fonctions privées sont-elles soit induites par les fameux scandales de la IIIe République, soit le résultat d’une affaire personnelle. C’est ainsi la personnalité de Marat qui pousse la Convention à interdire le cumul du mandat parlementaire avec les fonctions de rédacteur d’un journal (décrets des 9 et 12 mars 1793) mais la montée en puissance des Montagnards aboutit à l’annulation de ces décrets un mois plus tard (la IIe République et le Second Empire reprendront cette incompatibilité à laquelle la loi de 1881 sur la presse mettra fin). Quant à la loi de finances du 30 décembre 1928, elle établit une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de dirigeant d’entreprises dans plusieurs secteurs d’activité en raison des scandales financiers.
36En dehors de ces textes ponctuels ou réactifs, les assemblées parlementaires ont peu l’occasion de s’interroger et réfléchir au sujet du cumul. L’une des plus grandes occasions fut le vote des lois départementales et, notamment, de celle du 10 août 1871. À cette occasion, de véritables débats ont lieu concernant deux incompatibilités : celle du mandat parlementaire et celle des fonctions de maire d’une commune chef-lieu du département avec les fonctions de membre de la commission départementale. Cette commission départementale était une structure permanente recevant délégation pour gérer quantité d’activités dans le département. Cette fonction de permanence est déterminante pour entrainer l’adhésion des parlementaires à l’incompatibilité avec le mandat de député (pour l’incompatibilité avec le mandat sénatorial il faudra attendre la loi du 19 décembre 1876). Le rapporteur William Waddington convainc ses collègues par une formule choc : « on ne peut pas être en même temps à Versailles et dans son département »35. C’est donc encore un argument d’ordre pratique qui explique la réglementation du cumul. S’agissant de la seconde incompatibilité, avec les fonctions de maire de la commune chef-lieu du département, le raisonnement est différent. Le constat est fait que le maire serait alors un baron local rival du préfet, ce qui risquerait de ruiner l’autorité de ce dernier. C’est là, l’argument de Decazes auteur de la proposition, mais aussi du rapporteur. Mais le président de la commission, Gabriel Moulin, avance en plus un autre argument : le maire pourrait être « juge et partie » dans les affaires où la ville serait engagée36. Argument peu entendu ; c’est essentiellement pour éviter de faire concurrence au préfet que l’incompatibilité est votée37. Cette idée que le cumul pourrait favoriser la naissance de barons locaux, ce qui nous semble sans doute à tous être un véritable truisme, va pousser Élie Decazes à un raisonnement étrangement favorable au cumul des mandats. En effet, il va, en vain puisque l’on a vu que la loi avait posé la règle de l’incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de membre de la commission départementale, proposer en 1871 que les députés soient automatiquement désignés membres de la commission départementale dans les départements dans lesquels ils ont été élus. Selon lui, cela éviterait que le député ne cherche à se faire élire au conseil général. Ainsi, un cumul systématique permettrait d’éviter un cumul qui, de fait, se généralise et aboutit à la création de véritables fiefs avec à leur tête un seigneur38. On voit bien qu’il n’y a ni ici, ni à d’autres moments de la IIIe République de volonté de briser le cumul des mandats et pas même de réflexion globale sur le sujet.
37L’argument de Gabriel Moulin selon lequel le maire pourrait être juge et partie s’il cumulait n’est pas développé par la suite pour l’étendre à quantité d’autres situations. On n’envisage donc pas réellement le cumul des mandats comme source de conflits d’intérêts sauf, parfois, s’agissant d’activités professionnelles publiques ou privées. Par conséquent, les parlementaires proposent peu de réformer les situations de cumul et encore moins de les entraver ou les interdire. Les députés de la monarchie de Juillet ont essayé onze fois de discuter d’un renforcement de l’incompatibilité du mandat parlementaire avec des fonctions publiques mais Guizot s’est toujours opposé à toute évolution39. Guillaume Marrel ne recense qu’une proposition de loi sur le sujet sous la IIe République (incompatibilité du mandat parlementaire et du mandat de conseiller général40) et seulement 24 propositions de loi et 2 contre-projets pour toute la IIIe République41. Et encore, seulement 16 d’entre eux ont pour objet l’interdiction du cumul des mandats parlementaires avec des mandats locaux ou entre tous les mandats locaux (les autres portant sur des incompatibilités de nature plus limitée). Et rares sont ceux qui font l’objet de débat en séance. La plupart sont abandonnés ou rejetés au stade des commissions, parfois même sans qu’un rapport ait été rédigé.
38Seules cinq de ces propositions de loi font l’objet d’un vote à la Chambre. Quatre d’entre elles émanent du même député, Joseph de Gasté entre le 18 mars 1876 et 28 octobre 1878. L’obstination de ce breton agace ses collègues qui votent à une très large majorité le rejet de ses propositions42. La dernière proposition est en réalité le contre-projet du député républicain Pastre qui est déposé le 28 novembre 1902, qu’il retire après quelques brèves paroles, mais qui est repris par le député nationaliste Lasies. Le Gouvernement Combes s’y oppose, ne voyant pas en quoi il y aurait incompatibilité à être à la fois maire ou conseiller général et député ou sénateur (Émile Combes avait pourtant démissionné de ses fonctions de maire de Montluçon lorsqu’il avait été élu à la Chambre des députés). Le contre-projet est rejeté par la Chambre des députés le jour même par 442 voix contre 58.
39Bref, les propositions de législation sur le phénomène du cumul sont rares et très vite rejetées. Guillaume Marrel évoque une « dissimulation » consensuelle du phénomène plus encore qu’une grande passivité des parlementaires43. Patrick Fraissex évoque, quant à lui, le « silence bienveillant » du législateur et de la doctrine44. Car, en effet, la doctrine constitutionnaliste s’intéresse peu à cette question.
B. Un faible objet d’intérêt pour la doctrine constitutionnaliste
40Il est assez frappant pour l’observateur de la Ve République, si fréquemment confronté à la dénonciation du cumul des mandats (que l’on songe notamment au véritable combat que mena Guy Carcassonne), de constater que la doctrine, pas plus que le législateur, ne s’intéresse à cette question.
41Les entrées « cumul des mandats » dans les index des ouvrages sont le plus souvent inexistantes. On n’en trouve formulée de cette façon dans quasiment aucun ouvrage de droit constitutionnel avant la Ve République45, si ce n’est dans le Manuel élémentaire de droit constitutionnel à l’usage des étudiants en droit de première année de René Foignet qui dispose d’une entrée d’index « cumul de mandats électifs »46.
42Dans d’autres ouvrages, on peut trouver une entrée « cumul », mais celle-ci renvoie souvent à un objet très limité. Ainsi, par exemple, dans le Traité de droit constitutionnel de Léon Duguit, on trouve effectivement une entrée « Cumul », mais simplement pour indiquer qu’il n’y a pas de cumul de l’indemnité parlementaire avec un traitement de fonctionnaire47. De même, le répertoire Béquet ne traite-t-il que du cumul des traitements de plusieurs fonctions et du cumul d’un traitement de fonctionnaire avec l’indemnité parlementaire48. Même le Traité de droit politique, électoral et parlementaire d’Eugène Pierre évoque peu cette question. Et les développements sont fort peu critiques. Ainsi, André Hauriou, reprenant le Précis élémentaire de droit constitutionnel de son père, indique-t-il, s’agissant du cumul vertical des mandats : « On a demandé fréquemment et inutilement que des incompatibilités fussent créées »49.
43Antoine Saint-Girons est l’un des rares à regretter la compatibilité du mandat parlementaire avec un mandat électif local. Il écrit :
La politique nuit à la gestion des affaires locales ; les questions de clocher entravent la liberté du législateur. La raison décisive à l’appui de l’incompatibilité se trouve d’ailleurs dans l’impossibilité de remplir à la fois ces diverses fonctions. Il en résulte souvent que l’une d’elle est négligée, ou bien que le Parlement s’ajourne, en précipitant des décisions importantes, ou en retardant des lois urgentes pour permettre aux représentants d’assister aux sessions des conseils généraux. Nous gagnerions à imiter sur ce point la Belgique, l’Allemagne et les États-Unis.50
44Il se montre critique certes, mais encore une fois cette dénonciation est essentiellement fondée sur des raisons pratiques.
45D’autres critiques peuvent poindre mais elles ne portent pas en germe une dénonciation globale du cumul des mandats, elles portent sur un objet limité. Ainsi, Maurice Hauriou dans son Précis de droit constitutionnel dénonce-t-il le cumul du mandat parlementaire avec certaines fonctions privées. Il écrit que :
Le développement des grandes entreprises commerciales, industrielles et financières, dont quelques-unes sont concessionnaires de services publics, constitue un gros danger d’ingérence des influences économiques dans les délibérations politiques du Parlement ; ces entreprises ont cherché à se ménager ces influences en appelant des hommes politiques dans leurs conseils d’administration ou même en les plaçant à leur tête comme directeurs. Le principe de la séparation de la politique et de l’économique exigerait une législation d’ensemble de cette matière, interdisant aux députés et sénateurs toute fonction privée dans une entreprise économique de quelque importance.51
46De son côté Joseph Barthélémy étudie soigneusement les cumuls, mais son étude porte essentiellement sur le cumul du mandat parlementaire et des fonctions publiques ou privées. Critique à ce sujet, il n’en conclut pas moins qu’il
serait imprudent et illusoire de demander davantage à la réglementation législative. La grande épuration qu’une loi sur les incompatibilités est impuissante à opérer doit être l’œuvre d’un suffrage universel éclairé.52
47Renvoyer aux électeurs le soin de décider s’il convient de placer leur confiance dans un élu cumulant ou dans un élu n’ayant que le seul mandat pour lequel il postule est un argument que l’on entend encore aujourd’hui. C’est un argument niant ouvertement le problème du cumul et que les juristes ne peuvent accepter, sauf à démissionner de toute réflexion sur la vie politique. C’est vraiment l’attitude des juristes de la IIIe République et celle-ci s’explique bien par la pensée d’un phénomène naturel qui n’a à être appréhendé par le droit que lorsque des abus significatifs ont été commis. Quand bien même on analyserait le phénomène du cumul encore aujourd’hui de cette façon, force est de constater que la généralisation outrancière de cette pratique est abusive et nécessite l’intervention régulatrice du droit.
Notes de bas de page
1 Guy Carcassonne, La Constitution, Le Seuil, « Points », 11e éd., 2013, p. 150.
2 Ces définitions sont celles de Jean-Claude Masclet, Droit électoral, PUF, « Droit fondamental », 1re éd., 1989, p. 139 et p. 142.
3 Guillaume Marrel, L’élu et son double. Cumul des mandats et construction de l’État républicain en France du milieu du XIXe au milieu du XXe siècle, Thèse science politique, IEP de Grenoble, 2003, p. 523.
4 Georges Lavau, Présentation, in Albert Mabileau (dir.), Les facteurs locaux de la vie politique nationale, Pédone, coll. Bibliothèque de l’Institut d’études politiques de Bordeaux, 1972, p. 128.
5 Michel Debré, « Trois caractéristiques du régime parlementaire français », RFSP, 1955, 22.
6 Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Paris Librairies-imprimeries réunies, 1924, p. 314 (souligné par nous).
7 Il note cependant que « vergogne est morte et il s’est produit des abus ». Ainsi le député Cormand élu au Sénat en 1927 mit 9 mois à choisir ; 8 députés, en mars 1927 furent élus au Sénat mais restèrent à la Chambre le temps de voter la loi sur le scrutin uninominal. Ce sont ces abus qui ont provoqué la réaction législative. Toutefois la loi n’impose le choix dans le délai d’un mois non suivant l’élection mais suivant la validation du mandat. Or, Joseph Barthélémy note que le marquis de Ludre, en 1932, a demandé à ses collègues de bien vouloir retarder la formalité de la validation afin de lui permettre de ne pas abandonner son mandat de député tant qu’il n’aurait pas désigné un successeur ! Joseph Barthélémy et Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, 2e éd., rééd. Economica, « Classiques », 1985, p. 603. Cette incompatibilité est désormais inscrite dans l’art. LO 137 du code électoral.
8 Lois du 10 août 1871 et du 20 janvier 1874, Guillaume Marrel, op. cit., p. 89.
9 Cité par Thomas Branthome, « Repères historiques », in Jean-Pierre Camby, Jean-Philippe Dérosier et Pascal Jan, « Les mandats électifs : du cumul à l’exclusivité », Numéro spécial, Petites affiches, n° 152, 2014, p. 6.
10 V. par ex. l’intervention de François Goguel in Albert Mabileau (dir.), Les facteurs locaux de la vie politique nationale, op. cit., p. 162.
11 André-Jean Tudesq, Les influences locales dans la vie politique française sous la monarchie censitaire, in Albert Mabileau (dir.), op. cit., p. 347.
12 Jeanne Becquart-Leclerc, Cumul des mandats, in Pascal Perrineau et Dominique Reynié (dir.), Dictionnaire du Vote, PUF, 2001, p. 277.
13 Jean Goueffon, La candidature officielle sous la Second Empire : le rôle des considérations locales, in Albert Mabileau (dir.), op. cit., p. 375.
14 Guillaume Marrel, op. cit., p. 97.
15 Guillaume Marrel, ibid., p. 97.
16 Cité par Guillaume Marrel, ibid., p. 40, note 166.
17 Guillaume Marrel, ibid., p. 69.
18 V. par ex. Pierre-Olivier Caille, Le cumul des mandats. Contribution à l’étude du statut des parlementaires, Mém. DEA Droit public général, Lille 2, 1997-1998, p. 30. Guillaume Marrel, op. cit., p. 72.
19 Jeanne Becquart-Leclerc, op. cit., p. 277.
20 Guillaume Marrel, op. cit., p. 36.
21 Guillaume Marrel, ibid., p. 36.
22 Philippe Auge, « Historique de la réglementation des cumuls » in CREAM, Le cumul des mandats et des fonctions. Une réforme au cœur de la modernisation de la vie politique, La doc. Fr., coll. Notes et études documentaires, 1998, p. 11.
23 Jules Simon, Mon petit journal, Le Temps, 6 août 1892, cité par Guillaume Marrel, op. cit., p. 172.
24 Guillaume Marrel, op. cit., p. 642.
25 Eugène Pierre, op. cit., p. 323.
26 Pierre-Olivier Caille, op. cit., p. 15.
27 V. Louis Michon, Le gouvernement parlementaire sous la Restauration, LGDJ, 1905, p. 17 et s. ; Léon Duguit, La séparation des pouvoirs et l’Assemblée nationale de 1789, Larose, 1893, p. 49 et s. ; Michel Céoara, Les incompatibilités parlementaires en France et à l’étranger, La Doc. fr., coll. NED, n° 4106-4107, 1974, p. 8 ; Pellegrino Rossi, Cours de droit constitutionnel, Guillaumin, t. IV, 1867, p. 150 ; Paul Bastid, « Sieyès et le gouvernement parlementaire », RDP, 1939, p. 412 ; André Demichel, « De l’incompatibilité entre les fonctions de ministre et le mandat parlementaire », RDP, 1960, p. 620. Ces deux derniers auteurs citent, par erreur, la date du 17 novembre.
28 Sur cet historique, v. Eugène Pierre, op. cit., p. 362 et s. ; Philippe Auge, op. cit., p. 12 et s.
29 Philippe Auge, ibid., p. 15.
30 Guillaume Marrel, L’élu et son double. Cumul des mandats et construction de l’État républicain en France du milieu du XIXe au milieu du XXe siècle, op. cit., p. 636. Sur 40 directeurs ou secrétaires généraux des ministères, il y avait 10 députés : André-Jean Tudesq, « Les influences locales dans la vie politique française sous la monarchie censitaire » in Albert Mabileau (dir.), Les facteurs locaux de la vie politique nationale, op. cit., p. 352.
31 La règle ne sera étendue aux sénateurs que par la loi du 26 décembre 1887. Guillaume Marrel, op. cit., p. 139, note 216.
32 Elles ne deviendront rémunérées qu’à compter de l’ordonnance n° 45-2399 du 18 octobre 1945. Comme le note Thomas Branthome, « la perspective d’une fonction gratifiée économiquement multiplie l’attrait et la courbe des cumulards reprend graduellement sa trajectoire ascendante au point d’acquérir un rythme brutal sous la Ve République ». Thomas Branthome, « Repères historiques », in Jean-Pierre Camby, Jean-Philippe Derosier et Pascal Jan, Les mandats électifs : du cumul à l’exclusivité, op. cit., p. 7.
33 Abel François et Julien Navarro, Le cumul des mandats en France : causes et conséquences, éditions de l’ULB, 2013, p. 20.
34 Sur ces législations, se référer essentiellement à : Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, op. cit., p. 362 et s. ; Philippe Auge, Historique de la réglementation des cumuls, op. cit., p. 11-26.
35 Séance du 8 août 1871. Cité par Guillaume Marrel, op. cit., p. 118.
36 Guillaume Marrel, ibid., p. 120 et s.
37 Michel Reydellet, « Le cumul des mandats », RDP, 1979, p. 699.
38 Guillaume Marrel, op. cit., p. 125 et s.
39 Guillaume Marrel, ibid., p. 636.
40 Son auteur, Jules Miot, voulait surtout interpeller la Chambre sur l’inégalité qu’il constatait puisque les députés de droite étaient autorisés à quitter la session parlementaire pour rejoindre leur département tandis que ceux de gauche se voyaient opposer une interdiction.
41 Guillaume Marrel, op. cit., p. 303.
42 Lorsqu’il s’exprime, il est fréquemment interrompu par les députés qui crient « aux voix ; aux voix ». Le 23 janvier 1877, le Président fait beaucoup rire les députés lorsqu’il leur lance « Veuillez ne pas interrompre et ne pas crier aux voix quand un orateur est à la tribune, à moins que vous ne soyez décidés à voter pour sa proposition… » (JO, 24 janvier 1877, p. 524). La proposition du 18 mars 1876 est rejetée le 15 mai 1876 par 340 des 396 suffrages exprimés. La Chambre refuse la prise en considération de la proposition du 23 novembre 1876, le 23 janvier 1877, sans scrutin public. Au scrutin public, la proposition De Gasté du 12 novembre 1877 est rejetée le 4 décembre de la même année par 387 voix contre 39. Enfin, sa proposition du 28 octobre 1878 est rejetée de façon très rapide par la Chambre le 2 août 1879.
43 Guillaume Marrel, op. cit., p. 91.
44 Cité par Thomas Branthome, « Repères historiques », op. cit., p. 7.
45 Adhémar Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, Sirey, 7e éd., 1921 ; Amédée Bonde, Précis de droit constitutionnel, Dalloz, nouvelle éd., 1925.
46 René Foignet, Manuel élémentaire de droit constitutionnel à l’usage des étudiants en droit de première année, Arthur Rousseau, 15e éd., 1929, p. 387.
47 Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Tome 4 : L’organisation politique de la France, 2e éd., 1924, p. 897.
48 Cité par Pierre-Olivier Caille, op. cit, p. 33, note 7.
49 André Hauriou, Précis élémentaire de droit constitutionnel, Sirey, 4e éd., 1938, p. 236. L’adverbe « inutilement » ne figure pas dans le Précis de droit constitutionnel de Maurice Hauriou.
50 Antoine Saint-Girons, Manuel de droit constitutionnel, Larose et Forcel, 1884, p. 211.
51 Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Sirey, 2e éd., 1929, p. 531 et s.
52 Joseph Barthélémy et Paul Duez, Traité élémentaire de droit constitutionnel, Dalloz, 1re éd., 1926, p. 515.
Auteur
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Gilles Toulemonde
Maître de conférences en droit public à l’université de Lille (Lille 2, CRDP-ERDP)
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