Le procès fait aux contrôles d’identité est-il fondé ?
p. 215-231
Texte intégral
Les policiers et gendarmes sont responsables des contrôles au faciès, aussi sûrement que l’âne était responsable de la peste des animaux malades.
1Le contrôle d’identité est une opération par laquelle une personne est invitée à justifier, par tout moyen et sur-le-champ, de son identité. Celle-ci a lieu, la plupart du temps, sur la voie publique ou dans un lieu public. Derrière cette très courte définition se cache un acte de police judiciaire ou administrative, selon les cas, qui paraît bien anodin. Et pourtant, le sujet du contrôle d’identité est à lui seul une polémique.
2Sa critique est-elle le signe que la société progresse et mûrit ou un indice qu’elle perd ses repères dans la contestation de l’autorité légitime et la défiance manifestée à l’égard des représentants de l’ordre ?
3Il est difficile d’y répondre a priori sauf à déjà avoir le parti pris que cette mesure est évidemment nécessaire et bien conduite ou au contraire qu’elle symbolise un outil d’oppression, de discrimination qui devrait disparaître dans une société démocratiquement accomplie.
4Quelles qu’en soient les modalités, les contrôles d’identité ont une vocation unique : révéler l’identité a priori méconnue d’une personne, soit parce qu’elle est susceptible de faire l’objet de recherches, soit parce qu’elle est soupçonnée de préparer ou de commettre une infraction soit parce que cette identité permettrait de rechercher des infractions. Au fond, nous retrouvons au travers de cette double préoccupation la totalité des cas de figure autorisés par le législateur aux articles 78-2 et suivants du CPP. Nous y trouvons aussi, en germe, les inquiétudes, les colères et les incompréhensions dont certaines sont parfaitement compréhensibles et même légitimes.
5En effet, que le contrôle soit opéré en raison d’éléments liés au comportement ou qu’il soit diligenté de manière aléatoire et systématique (réquisition parquet, prévention d’une atteinte à l’ordre public), il n’échappe pas à l’une ou l’autre de ces préoccupations.
6Or, il est reproché au contrôle d’identité d’être parfois exécuté de manière non justifiée ou bien motivé par des considérations étrangères au droit. Il s’agit en particulier des dénonciations opérées par une partie de l’opinion et par certaines associations de la pratique « du contrôle d’identité au faciès ».
7Cette présentation porte en elle le rapport de force établi entre une police et une partie de sa population plus particulièrement éligible au contrôle en raison de critères illégaux.
8Il faut, bien évidemment écouter ces dénonciations mais également se méfier de cette clameur, fut elle publique, qui condamne d’emblée les contrôles, en bloc et sans distinction, alors que la matière est plus fine et plus technique qu’il n’y paraît.
9Aussi, parler « des contrôles d’identité » sans distinguer les cadres juridiques si différents auxquels ils répondent, revient à ressortir ou resservir une vieille tarte à la crème dont la recette n’est pas maîtrisée. Le goût de la critique est alors très amer tant l’analyse a été bâclée.
10S’il est difficile de quantifier une telle dérive des contrôles, il convient d’admettre qu’elle existe, à tout le moins qu’elle peut se produire et qu’elle constitue, quoi qu’il en soit, un écueil possible et peut être même probable. Une fois admis ce constat n’a d’intérêt qu’à la condition qu’il permette de relier l’abus ou la dérive à sa cause. S’agit-il de règles peu cohérentes ou des modalités d’action, des pratiques professionnelles de ceux qui pratiquent ces contrôles ?
11Il est nécessaire en premier lieu de définir, plus précisément, ce que sont les contrôles d’identité, avant d’aller rechercher ce que cache l’expression de « contrôle au faciès ».
12Les contrôles d’identité suscitent aujourd’hui une polémique quant à leur pratique, quant à leurs fondements et quant à leur utilité.
13Présents dans notre droit afin de permettre aux forces de sécurité intérieure d’identifier une personne en particulier, ils répondent légalement à deux objectifs essentiels, celui de la levée de doute face à la suspicion qui pèse sur une personne parce qu’elle est concernée par un crime ou un délit d’une part, et, d’autre part, celui d’une recherche ou d’une prévention de la commission d’actes délictueux.
14 Sans contester, a priori, le bien fondé des critiques qui sont formulées et qui conduisent à s’interroger sur la manière de repenser les contrôles d’identité II), il reste utile au préalable de s’interroger sur cet acte de police prévu par le code de procédure pénale et de vérifier s’il mérite, dans chacune de ses composantes et sous sa forme actuelle, d’exister et d’être pérennisé I).
I. De l’utilité de contrôles encadrés par la loi : les excès d’un procès en sorcellerie ?
15Le contrôle d’identité envisagé selon la loi est le cheminement intellectuel qui part de l’observation du contrôle d’identité pour en arriver à se poser la question de l’identité du contrôle.
16Autrement dit, qu’est-ce- que le contrôle d’identité ?
17L’article 78-1 du code de procédure pénale renseigne un peu puisqu’il dispose que : « Toute personne se trouvant sur le territoire national doit accepter de se prêter à un contrôle d’identité effectué dans les conditions et par les autorités de police visées aux articles suivants » (Cet article ne constitue que le principe du contrôle).
18Les articles 78-2 à 78-2-4 sont l’expression des différentes modalités légales du contrôle. Juxtaposées, celles-ci permettent néanmoins de comprendre qu’il n’existe pas un mais des contrôles d’identité.
19Les contrôles sont encadrés par la loi et garantis dans les faits par la formation des agents qui les pratiquent. Il convient en conséquence que la loi soit claire et que la mise en pratique qui en est assurée par les agents soit aisée à comprendre.
1. Des contrôles prévus par la loi (code de procédure pénale)
20Il n’est ni exact ni juste aujourd’hui de dire que les contrôles d’identité ne supportent aucune règle et qu’ils appartiennent à ces mesures de police soumises à la seule décision, pour ne pas dire à la seule discrétion, du policier ou du gendarme.
21Le législateur a, depuis près de 30 ans, encadré la pratique des contrôles d’identité (loi du 10 juin 1983). Il a en outre porté une attention très particulière à cette matière qu’il a revisité à de nombreuses reprises même lorsqu’elle ne constituait pas l’aspect le plus essentiel de la réforme (Lois du 10 août 1993, du 24 avril 1997, du 18 mars 2003, du 26 novembre 2003, du 23 janvier 2006, du 24 juillet 2006 et du 14 mars 2011) .
22La matière du contrôle d’identité relève du code de procédure pénale et ce quels qu’en soient les fondements.
23Ainsi donc, les contrôles appelés judiciaires ou administratifs procèdent en réalité d’un corpus textuel issu d’un seul code et que l’on retrouve à l’article 78-2 du code de procédure pénale. Les conditions de fond nécessaires à chacun d’eux y sont clairement exposées et chaque contrôle d’identité doit pouvoir y être rattaché. Rappelons en outre deux dispositions qui figurent à l’article 78-1 du CCP et qui témoignent que la matière n’est pas soumise au vide juridique : la première est qu’il revient au procureur de la République, au parquet général et à la chambre de l’instruction de veiller au respect des conditions fixées par les textes et de s’assurer de la bonne application des règles. En second lieu, toute personne se trouvant sur le territoire national doit accepter de se prêter à un contrôle d’identité effectué dans les conditions fixées par l’article 78-2CPP.
24Le contrôle n’est donc pas un acte de coercition en tant que tel, mais un acte de sûreté dont le postulat est qu’il est consenti et accepté par toute personne, dès lors qu’elle se trouve sur le territoire français et que le contrôle répond aux conditions fixées par la loi.
25Les textes relatifs aux cas de contrôle devraient nous permettre de déterminer « l’identité du contrôle » : si cette identité devait demeurer incertaine, il reviendrait peut-être de s’interroger sur les textes eux-mêmes.
2. Les deux visages du contrôle : deux types de contrôles pour deux fondements distincts à l’utilité de contrôler
26Il convient de distinguer les contrôles motivés par le comportement de la personne des autres contrôles. Cette distinction, cardinale, est sans (aucun) doute plus pertinente que celle – traditionnellement admise – qui se propose de distinguer les contrôles judiciaires de ceux dits administratifs. En effet, bien qu’appartenant à la famille des contrôles dits judiciaires, les contrôles diligentés sur réquisitions du procureur de la république, dans des lieux et pour des durées déterminés, ne sont pas différents dans leur fondement des contrôles dits administratifs.
27Ne pas le comprendre ou le nier, c’est refuser d’emblée par l’attachement à ces schémas traditionnels trop convenus de s’interroger réellement sur l’identité des contrôles.
28Les contrôles liés au comportement de la personne sont réalisés d’initiative lorsque le policier ou le gendarme a des raisons plausibles de soupçonner qu’elle se prépare à commettre une infraction ou qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction. S’y ajoutent les soupçons relatifs à la fourniture de renseignements sur une enquête en cours relative à un crime ou un délit et ceux qui permettent de penser que la personne est recherchée par l’autorité judiciaire.
29Dans tous ces cas, l’approche est objective et ne tient qu’au comportement de la personne ou, si elle tient à la personne, au regard d’indices qui donnent à penser qu’elle correspond au signalement d’une personne recherchée.
30Ces contrôles sont éminemment nécessaires car ils permettent de procéder à une levée de doute. Ainsi, des personnes qui, de nuit, sur un parking, scrutent l’intérieur de plusieurs voitures, peuvent être des voleurs potentiellement en action ou simplement des personnes distraites qui ne savent plus où se trouve leur véhicule. De même, la personne vêtue d’une manière qui correspond à la description donnée dans une recherche ordonnée par l’autorité judiciaire (fiche J) et présentant des similitudes physiques avec la description de la personne recherchée, peut effectivement être cette personne recherchée, ou bien n’être qu’une personne ressemblante à celle décrite par la fiche de recherche. Dans ces deux circonstances, il est utile de procéder au contrôle qui informera sur l’identité des personnes présentes, les dissuadera éventuellement et permettra, postérieurement à des faits délictueux d’opérer des rapprochements.
31L’étude du cas de la personne sur laquelle pèse des soupçons d’avoir commis un délit (action passée) est peut-être moins utile, car alors, l’interpellation, préalable au contrôle, paraît justifiée sur le plan juridique et sans doute plus indiquée sur le plan opérationnel.
32Dans ce dernier cas le contrôle d’identité ne sera que le corollaire d’une interpellation et il ne fait aucunement polémique. Il en est de même des contrôles d’identité opérés postérieurement à l’appréhension d’une personne qui viole son contrôle judiciaire ou les décisions du juge de l’application des peines (144-1 CPP et 712-16 CPP).
33Il est difficile de contester que ces contrôles ont un intérêt et qu’ils répondent au devoir de veille qui pèse légitimement sur les forces de sécurité intérieure. Du reste, la société admettrait-elle que, devant des soupçons de cette nature, mais qui ne vont pas nécessairement jusqu’à caractériser un flagrant délit, les personnels, dont la mission est de protéger leurs concitoyens, restent inactifs ou passifs ? Il est douteux que la réponse à cette interrogation soit positive, d’autant que la solution alors mise en œuvre ne consiste qu’en une levée de doute qui ne prendra réellement qu’une ou deux minutes.
34L’autre visage des contrôles d’identité est indépendant du comportement de la personne.
35Les contrôles diligentés sur réquisition du procureur de la République (78-2 alinéa 2) ou pour prévenir des atteintes à l’ordre public, notamment à la sécurité des personnes et des biens (78-2 alinéa 3), n’ont pas pour objet d’isoler un comportement qui a éveillé les soupçons. Au contraire reposent-ils sur un critère aléatoire, dans des lieux et en des temps où le risque de délit est plus important et pour prévenir ou lutter contre la perpétration de ceux-ci.
36Ces contrôles vont donc être effectués dans des endroits souvent jugés plus criminogènes, car des constatations objectives, antérieures, comme des plaintes récurrentes par exemple, ont permis d’établir que le risque y était plus prégnant. Ils sont en principe et même par principe moins stigmatisant que les précédents car ils ne s’attachent donc pas légalement au comportement de la personne. Ils ne sont pas motivés par celui-ci, mais expliqués utilement par un passé récent, au regard de délits commis dans des lieux où s’exercent les contrôles. Concernant les contrôles diligentés pour prévenir une atteinte à l’ordre public la chambre criminelle a hésité à imposer une objectivation par le comportement de la personne pour finalement exiger d’objectiver sur les circonstances qui permettaient de craindre une atteinte à l’ordre public (cassation criminelle 10/10/1996).
37Les contrôles dits Schengen de l’article 78-2 alinéa 4 du CPP répondent à la même logique, même s’ils n’ont pour objet que de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et des documents prévues par la loi.
38Pour autant, la CJCE a condamné récemment ce contrôle en ce que les garanties insuffisantes à la libre circulation l’assimilait à un contrôle aux frontières par ailleurs prohibé (CJCE 22 juin 2010).
39Une parenthèse mérite d’être sommairement ouverte sur des dispositions du CESEDA. L’article L611-1 alinéa 1 et 2 qui est quasiment une disposition miroir de l’article 78-1 du CPP. Dispose en substance que les étrangers doivent être en mesure en dehors de tout contrôle d’identité ou (et) lors d’un contrôle d’identité de présenter aux policiers ou aux gendarmes (OPJ APJ APJA) les documents qui les autorisent à séjourner ou circuler sur le territoire. Ce contrôle de titre, épouse donc le régime du contrôle d’identité ou constitue un contrôle autonome proche dans ses fondements et dans la pratique d’un contrôle d’identité.
40Les alinéas suivants de l’article, imposent des éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne pour pouvoir opérer un contrôle de titre qui ont pu faire présumer sa qualité d’étranger. Le débat est souvent nourri sur ces éléments d’extranéité à la personne et pour autant suffisamment significatifs.
41Ce contrôle est donc un peu à part car il n’est pas aléatoire puisqu’il n’est pas pratiqué au hasard sur toute personne. Il n’est pas nécessairement non plus lié au comportement de la personne.
42Sans approfondir, notons néanmoins dès à présent qu’il peut permettre de révéler une infraction aux règles de séjour et qu’il s’agit justement de son objectif. Cela va sans dire ? Peut-être, sans doute même et pourtant il n’est pas inutile de garder dans un coin de notre esprit que l’objet du contrôle et sa matérialité sont ici cohérents. Pour conceptualiser simplement : l’opération pratiquée permet directement de révéler ce pourquoi elle est pratiquée ou ce qui la fonde (l’infraction au séjour ou à la circulation). Un tel constat ne referme cependant que temporairement la parenthèse
43Quel que soit le fondement du contrôle, si la personne n’est pas en mesure ou refuse de justifier de son identité, elle peut faire l’objet, si nécessaire, d’une vérification d’identité (78-3 CPP) sur laquelle nous ne nous étendrons pas et qui est une procédure judiciaire à part nécessairement actée, décidée par un officier de police judiciaire et ne pouvant entraîner la rétention de la personne que pour un délai de 4 heures. (cf. pour le parallélisme imparfait les dispositions de l’article L611-1 du CESEDA).
44La personne contrôlée devra alors suivre (elle est contrainte au plan juridique) les policiers ou gendarmes jusque dans leurs locaux. En cas d’opposition ou de résistance, l’utilisation de la coercition est autorisée mais justifiée uniquement parce que la personne n’a pu ou voulu décliner son identité. Il conviendra donc de distinguer selon que la vérification d’identité procède d’une intention de dissimuler son identité ou d’une impossibilité de la prouver.
45Rappelons à cet égard que la loi dispose qu’en matière d’identité cette preuve peut être rapportée par tout moyen.
3. Un regard porté sur les visages du contrôle : le contrôle d’identité dans l’œil du cyclone
46Cette analyse, pour sommaire qu’elle soit, nous amène à poser quelques questions dont deux méritent sans délai d’être formulées.
47La première consiste à envisager, au moins virtuellement, les cas dans lesquels un contrôle fondé sur le comportement de la personne ou sur des indices laissant supposer qu’elle est recherchée peut être détourné (3.1.).
48La seconde, sans doute encore plus naïve mais plus emblématique de la controverse est une véritable interrogation fondée sur la cohérence de la loi et vise les contrôles réalisés sur réquisition du procureur de la République, voire, mais au fond dans une moindre mesure, sur ceux pratiqués en raison de risque d’atteinte à l’ordre public (3.2.).
3.1. Le détournement du contrôle d’identité réalisé en vertu de l’article 78-2 alinéa 1 du CPP : une dérive des hommes
49S’agit-il d’une modalité du contrôle au faciès ? Sans doute pas exactement, mais plutôt d’un contrôle d’identité réalisé sur une personne dont les contrôleurs connaissent parfaitement l’identité. La tentation coupable n’est pas la discrimination mais le dévoiement.
50C’est alors que le contrôle est détourné car en réalité dans ce cas de figure la personne contrôlée, parfois habituellement contrôlée par les forces de l’ordre, est parfaitement connue et identifiée par celles-ci et pour tout dire c’est même l’unique raison pour laquelle elle est contrôlée.
51La motivation est assez simple à établir, il s’agit d’un moyen de maintenir une certaine pression sur une personne connue défavorablement des services de police et de gendarmerie et souvent à l’égard d’un délinquant d’habitude. Le contrôle d’identité devient alors sur le fondement d’une théorie positiviste le moyen de montrer à celui qui transgresse régulièrement la loi et trouble la quiétude de la cité que les forces de l’ordre l’ont à l’œil et qu’elles s’enquièrent préventivement de ses faits et gestes et des lieux où il se trouve pour éventuellement le dissuader de ses projets criminels.
52C’est aussi le moyen de procéder à un contrôle dont la palpation de sécurité qui l’accompagne sera l’occasion de révéler une infraction (détention de stupéfiants, port d’arme illégal, recel de contrefaçon...).
53Or dans ce cas, l’orthodoxie juridique est contrariée à deux égards. En effet, soit la personne qui se prépare à commettre une infraction ou est en train de la commettre est parfaitement connue de ceux qui la surveillent ; dans ce cas c’est l’interpellation à partir du commencement d’exécution du délit (pour autant que la tentative soit punissable) qui doit l’emporter et le contrôle de l’identité n’est que la conséquence naturelle de l’interpellation. Le contrôle opéré dans ce cas ne fait nullement polémique.
54Soit il n’existe aucun comportement permettant de procéder au contrôle et la personne est néanmoins contrôlée car son identité parfaitement connue est le gage ou la promesse que la palpation dont elle fera l’objet permettra dans de nombreux cas de révéler une infraction... L’espoir de la bonne pioche ou de la bonne pêche !
55Une illustration de cette pratique réside dans les contrôles opérés dans les cités par les effectifs connaisseurs de la délinquance... et des délinquants. Le contrôle d’initiative est alors le moyen de faire apparaître le délit. Par quelle opération ? C’est une autre affaire (cf. infra).
3.2. Les contrôles aléatoires et systématiques notamment réalisés sur réquisition du parquet : le paradoxe né de l’incohérence d’un texte et d’une pratique
56Comment expliquer le paradoxe qu’un contrôle aléatoire est destiné à révéler l’identité d’une personne et donc à vérifier et seulement vérifier qu’elle n’est pas recherchée, alors que ces contrôles sont requis pour prévenir ou rechercher des délits qui sont sans rapport direct avec la révélation de l’identité de la personne contrôlée ?
57Une réquisition de l’article 78-2 alinéa 2 porte en elle le détournement du contrôle puisque, par un tour de passe-passe extraordinaire, un magistrat est capable de requérir que des identités de personnes soient vérifiées de manière aléatoire pour prévenir ou rechercher et donc révéler des infractions aussi peu en rapport avec l’identité que la détention ou le trafic de stupéfiants ou les vol à l’arraché.
58L’article 78-2 alinéa 3 (contrôle pratiqué pour prévenir une atteinte à l’ordre public) souffre un peu moins la critique puisqu’il est implicitement de par la loi le moyen de mettre une pression vérificatrice sur le délinquant potentiel en vertu de circonstances particulières objectives et devant caractériser le risque. Il ne s’agit pas ici directement de révéler des infractions mais de les empêcher.
59Enfin, quel que soit le contrôle, comment imaginer que la preuve « par tout moyen » prévue par le texte soit en pratique reçue ? Il revient à chacun d’essayer lors d’un contrôle de prouver son identité par l’intermédiaire de témoins ou d’un document qui ne soit pas un passeport, une carte d’identité, de résident, de séjour ou un permis de conduire français pour constater la virtualité pour ne pas dire l’utopie qui s’attache à la règle de droit.
60Au fond seul le contrôle de titre échappe par nature à cet écueil car dans ce cas au moins l’opération matérielle coïncide avec l’infraction recherchée.
61Ces contrôles sont-ils donc en définitive utiles ?
62Vecteurs de tensions, de vexations et parfois de désordres ils permettent aussi aux forces de l’ordre et aux parquets de révéler des infractions (les fameux IRAS, ces infractions relevée par l’action et à l’initiative des services et dont la constatation porte en elle l’élucidation : port d’arme, infraction à législation sur les stupéfiants, infraction à législation sur les étrangers...), grâce notamment à la mesure de sûreté mise en œuvre au moment du contrôle (la palpation de sécurité).
63Or, cette mesure qui fait par elle-même également polémique est parfaitement compréhensible et sans doute presque impérative lorsque le contrôle est justifié par le comportement de la personne (78-2al 1). Le fait qu’il y ait des raisons plausibles de croire qu’elle se prépare à commettre un délit, légitime le contrôle et la palpation pratiquée sur une personne potentiellement dangereuse non seulement du fait qu’elle peut dissimuler un objet par nature dangereux mais également par celui qu’elle puisse se montrer dangereuse et agressive avec n’importe quel autre objet puisqu’elle est en situation d’être confondue ou prise sur le fait.
64Dans ce cas, le principe de précaution se doit de l’emporter sur la protection de la dignité de la personne, d’autant que le danger peut être grand pour l’agent et pour les tiers et que l’atteinte à la dignité dans le cadre d’une mesure qui ne permet pas d’ôter des vêtements à la personne demeure limitée.
65Mais pour ce qui est des contrôles sur réquisition du parquet ou destinés à prévenir une atteinte à l’ordre public, la palpation ne peut être la règle. Elle doit au contraire constituer l’exception fondée sur des circonstances objectives et particulières de dangerosité. Dans ce second cas donc, des contrôles qui ne sont pas conditionnés par le comportement de la personne, le principe de précaution ne peut l’emporter à tout coup sur celui de la protection de la dignité de la personne. Car, par nature vexante, et il faut l’accepter de part et d’autre (le contrôleur et le contrôlé), elle devient en dehors de ces circonstances particulières carrément vexatoire.
66Dès lors, la palpation ne sera pas systématique et l’agent devra pouvoir en justifier comme le prévoit l’article 15 du projet de code de déontologie de la police et de la gendarmerie nationale.
67Il n’est d’ailleurs pas inutile de s’attarder un instant sur cette opération et donc de digresser un peu.
68La palpation de sécurité, pour le domaine spécifique, si tant est qu’il le soit, du contrôle d’identité n’est régie par aucun texte.
69En réalité aucun texte législatif ne traite directement de la palpation. Le très récent article 63-6 du code de procédure pénale, rédigé dans l’air du temps, est simplement venu préciser que les mesures de sécurité pratiquées dans le cadre de la garde à vue ne pouvaient conduire à déshabiller entièrement une personne. Il permet aujourd’hui, notamment grâce au texte réglementaire auquel il renvoie qui mentionne cette palpation de sécurité de comprendre que dans le cadre de la garde à vue le policier ou le gendarme et pas l’OPJ – car la qualité judiciaire n’a ici rien à voir – peut pratiquer une fouille de sécurité. Cette fouille sera limitée par la proscription d’un déshabillage intégral ou une palpation de sécurité moins intrusive et se résumant à l’apposition des mains sur les vêtements sans que ceux-ci ne soient ôtés.
70Mais ce que le législateur prévoit, même directement pour la garde à vue, va-t-il de soi pour le contrôle d’identité, et notamment le contrôle d’identité aléatoire pour lequel aucun soupçon particulier ne pèse sur la personne contrôlé ?
71La jurisprudence est rare en la matière et les quelques décisions des juridictions du fond qui valident la pratique, sont néanmoins sans doute perfectibles : « la palpation de sécurité, sauf abus invoqué et établi, est une mesure de sûreté de lui-même et du public abandonnée par la loi à la sagesse de l’officier de police judiciaire intervenant sur le terrain dans le cadre notamment d’un contrôle d’identité... » (CA Grenoble 29/01/1997).
72La cour européenne des droits de l’Homme impose elle-même dans une décision que les mesures intrusives de sécurité pratiquées par les forces de l’ordre à l’égard de l’usager et notamment sur la voie publique soient encadrées par un texte (Gillan et Quinton contre Royaume-Uni Cour EDH 12/01/2010).
73Il s’agissait cependant en l’espèce d’une mesure se trouvant à mi-chemin entre la palpation de sécurité telle que nous la concevons en tout cas, théoriquement et la fouille de sécurité. En effet, en l’espèce la palpation s’accompagnait du retrait de certains vêtements et de leur fouille.
3.3. De l’utilité des contrôles
74Il est temps d’oser une réponse quant à l’utilité de ces contrôles. Si le premier cas de contrôle, d’initiative et lié au comportement de la personne, peut être détourné, il est incontestablement utile lorsqu’il est pratiqué légalement et les détournements dont il fait l’objet peuvent être compris comme étant des moyens de révéler des infractions ou de les empêcher.
75Il ne s’agit nullement de les encourager mais de se demander comment il faudrait procéder pour élucider tous ces délits dont la constatation porte en elle l’élucidation et que seuls ces contrôles permettent de révéler si tel est bien leur but.
76Comment expliquer au policier et au gendarme qu’ils pourraient travailler dans ce registre de la prévention et de la lutte contre la petite délinquance s’ils étaient privés de ce mode d’action ?
77Ces contrôles de l’article 78-2 alinéa 1, si proches du reste d’une situation de délit flagrant, et se situant un peu avant dans le temps, sont peut-être utiles et participent aussi sans doute au maintien d’une paix publique que chacun recherche et que toute personne vivant sur notre territoire est en droit d’exiger… Mais l’article 53 du code de procédure pénale et ceux qui le suivent n’induisent-ils pas le pouvoir d’interpellation, bien suffisant et tellement plus efficace ? Ne faut-il pas craindre, dès lors, que ce contrôle soit d’abord usité pour le délinquant d’habitude connu et reconnu ?
78Les autres contrôles posent davantage question encore et ce contrairement à une idée reçue. La magie qui consiste à révéler une infraction en dehors de tout comportement de la personne ou d’un indice nous est inconnue et la réquisition du parquet n’est pas la recette qui permet de comprendre l’alchimie par laquelle le contrôle de l’identité va révéler certains délits... qui n’ont strictement rien à voir avec l’identité.
II. Les dangers d’un contrôle d’apprenti sorcier : le choix de l’évolution ou de la révolution
79À court terme, des pistes modestes pourraient être explorées (1.).
80Mais une remise à plat législative du contrôle d’identité et l’intégration dans le champ législatif d’un contrôle des personnes, articulé autour du contrôle de l’identité et de la palpation de sécurité, constitueraient une solution plus efficace pour la sécurité de tous, plus lisible pour les forces de l’ordre et admissible pour les usagers dès lors qu’elle aurait été expliquée (2.).
1. Explorer des pistes sans délai
1.1. Améliorer la lisibilité du contrôle
81* À ce jour, l’administration ne procède pas à l’évaluation de la pratique des contrôles d’identité. La police nationale et la gendarmerie nationale ne sont pas en mesure de comptabiliser les contrôles auxquels elles procèdent sur une année et de les distinguer selon leur fondement juridique : ceux qui sont motivés par le comportement de la personne d’une part, et, d’autre part, ceux qui relèvent des réquisitions du parquet ou de la prévention d’une atteinte à l’ordre public.
82Ce manque de lisibilité tient à ce que, hormis pour les contrôles effectués en vertu de l’article 78-2 alinéa 2 du CPP (réquisition), il n’est pas tenu de bilan de ces opérations. Par ailleurs, la loi impose que le contrôle dit « sans suite » ne laisse aucune trace, ce qui empêche, de droit, de rédiger un acte aboutissant à conserver l’historique nominatif des personnes contrôlées.
83L’opération de contrôle est elle-même difficile à analyser.
84* Les contrôles fondés sur les comportements de la personne sont souvent le fait d’un équipage qui, à un moment donné, sur la voie publique, décide de l’opportunité du contrôle, de ses modalités (palpation ou non) et dont il n’est pas, ou exceptionnellement, rendu compte.
85Vouloir comptabiliser ces contrôles d’initiative serait parfaitement utopique et constituerait une charge d’une lourdeur telle qu’elle paralyserait la machine policière et judiciaire.
86* Les autres contrôles d’identité sont en revanche effectués par des effectifs souvent plus nombreux, avec la présence d’une hiérarchie intermédiaire susceptible d’exercer un contrôle plus prégnant sur les modalités matérielles de l’opération. A priori, ils paraissent donc plus « contrôlables » que les premiers.
87* L’usager lui-même, ne peut que difficilement prouver l’illégalité ou l’irrégularité d’un contrôle, ou son absence de fondement, surtout lorsque celui-ci ne débouche sur aucune suite judiciaire ou administrative. Il ne dispose donc que d’un recours a posteriori sous l’angle de la déontologie du contrôleur si le contrôle a été sans suite et sur le terrain de la nullité du contrôle si celui-ci est à l’origine d’une procédure. Ce sont ces contrôles qui n’ont aucune suite qui sont les plus difficiles à supporter pour les personnes contrôlées de manière récurrente alors que rien ne leur est jamais reproché. C’est à ce moment que naît la vexation même involontaire, l’aigreur et dont le résultat est la défiance à l’égard de ceux qui ont pour mission de faire respecter la loi.
88Il convient donc d’améliorer la capacité d’évaluation des contrôles d’identité.
1.2. Procéder à une évaluation
89Admettre que des dérives sont possibles impose le devoir de les cerner. Or, celles- ci sont essentiellement de deux ordres.
90En premier lieu, il peut être craint qu’un contrôle soit réalisé de manière récurrente d’initiative sur la base du comportement sur une personne parfaitement connue et c’est donc un détournement de l’objectif du contrôle (confer supra).qui se traduit par un certain harcèlement.
91En second lieu, il est possible de craindre dans les contrôles aléatoires, notamment sur réquisition du parquet, que l’aléa ne soit plus la règle et que certaines personnes soient ciblées sur des critères que la loi n’autorise pas. Ce qui constitue un second écueil à ces contrôles dont la logique est déjà difficile à comprendre.
92L’évaluation, c’est encore s’attacher à vérifier ce que « rapportent » ces contrôles en termes d’efficacité judiciaire. L’occupation du terrain, parfaitement compréhensible et utile, ou suffit-elle en soi ? Doit-elle être assortie de ces réquisitions et de ces contrôles ? Ces derniers engendrent-ils de nombreuses et fructueuses élucidations de crimes ou de délits ?
La polémique autour du récépissé
93Certains chemins semblent tout indiqués pour améliorer la situation, mais ils n’ont pourtant que l’apparence d’une route toute tracée et se révèlent, en réalité, des voies sans issue.
94L’idée du récépissé n’est pas en soit mauvaise mais elle se révèle tout bonnement incompatible avec nos principes fondamentaux et l’objectif recherché de traçabilité du contrôle.
95D’abord, comprenons bien que jamais l’idée d’un sauf-conduit qui serait présenté pour justifier d’une soustraction au contrôle n’a été envisagée.
96* Le récépissé pouvait se concevoir éventuellement comme un moyen de justifier a posteriori une plainte relative à des contrôles manifestement récurrents et éventuellement infondés. Mais pour faire ainsi, il est nécessaire que le contrôleur comme le contrôlé puisse garder la trace du contrôle afin que le lien puisse être fait et le recoupement opéré. Or, dans cet esprit, il deviendrait nécessaire de constituer des fichiers de personnes contrôlées ce qui n’est pas admis par notre droit.
97* Il en va de même pour évaluer l’éventuelle discrimination dont seraient victimes telles ou telles fractions de la population à l’occasion de ces contrôles, car cette fois, il faudrait être capable de dénombrer les contrôles en fonction d’un critère que la loi n’autorise pas à retenir au titre de la différenciation (qu’il soit sexuel, ethnique, lié à la couleur de la peau etc…)
98La France diverge en cette matière nécessairement des solutions retenues par d’autres nations ou d’autres collectivités publiques étrangères qui autorisent ces fichiers et ces distinctions que nous (nous) interdisons.
99Le témoignage individuel même répété permet de s’interroger, d’identifier un problème sans le nier mais sans en mesurer l’ampleur ; les commentaires et conclusions définitives manquent de rigueur de pertinence et donc de sincérité.
100Le rapport du défenseur des droits sur ces questions a lui-même conclu, il y a quelques mois seulement, à la difficulté de combiner cette exigence de traçabilité avec notre droit. Les propositions n’étaient donc pas tranchées et semblaient révéler un certain embarras.
101On peut en revanche caresser l’espoir que deux vecteurs de progrès soient mis en œuvre :
1021° Mise en place d’un recensement amélioré des contrôles avec notamment le recensement des affaires judiciaires, nécessairement élucidées, qui naissent d’un contrôle d’identité d’initiative. Ceci démontrerait sans nul doute l’utilité de ce type de contrôle, sans pour autant en corriger les détournements éventuels il est vrai.
103Pour la comptabilisation des contrôles d’identité réalisés sur les fondements des 2e alinéa (réquisition parquet), 3e alinéa (risque d’atteinte à l’ordre public) et 4e alinéa (Schengen) de l’article 78-2 du CPP, il suffirait de collationner les télégrammes établis après les opérations de contrôle et donc p de comptabiliser et de localiser les contrôles.
1042° Le numéro d’identification. Un second vecteur serait d’accorder à la personne contrôlée une plus grande lisibilité sur le contrôle.
105Les modalités de mise en œuvre des contrôles d’identité peuvent être potentiellement détournées, tant dans le choix des personnes à contrôler, que dans la manière de procéder au contrôle (familiarité, palpation de sécurité proche de la fouille…)
106L’usager doit avoir la possibilité d’identifier administrativement le personnel qui le contrôle qu’il soit policier ou gendarme. À cette fin, un moyen d’identification de l’agent porté lisiblement sur sa tenue est une piste et permettrait donc à l’usager qui viendrait à se plaindre, de faire identifier par l’administration, ou l’autorité chargée de recevoir la doléance, le ou les personnels engagés et éventuellement de resituer la date et le lieux de l’opération si elle a été conformément enregistrée.
107L’identification des personnels exerçant en civil demeurerait néanmoins une difficulté qui n’est pas à sous-estimer, au regard des nombreux contrôles, fondés sur le comportement de l’individu, effectués par les brigades anti-criminalité. L’idée d’un moyen d’identification clairement apposé sur les brassards des effectifs en civil devrait alors être envisagée.
Réflexions sur la palpation de sécurité
108Formulons l’hypothèse qu’il peut s’agir de l’expression parfois douloureuse de la relation police-population.
109* En matière de formation, il serait sans doute pertinent de s’interroger sur les cas où la palpation de sécurité peut être évitée, surtout lorsque les contrôles ne sont pas fondés sur le comportement de la personne (confer supra). Sans remettre intégralement les pratiques en causes ne peut-on imaginer de recourir à « une théorie du bilan » : nécessité de la palpation, risque à la pratiquer, avantage à y recourir.
110* La palpation de sécurité, lorsqu’elle est nécessaire, devrait être pratiquée, dans la mesure du possible – mais est-ce souvent possible ? – à l’abri de la vue du public. Et cette exigence ne peut valoir pour les contrôles fondés sur le comportement où le bon sens conduit à penser que l’exigence de sécurité doit alors primer.
111Mais dans les autres cas, où le contrôle est aléatoire, le principe de précaution doit il l’emporter systématiquement ? Sans doute pas, des circonstances objectives peuvent alors justifier ou non la palpation : agressivité de la personne, nombre des fonctionnaires intervenant, configuration des lieux...
112* L’information est importante, la pédagogie du contrôle également. Le « contrôleur », pourrait expliquer au « contrôlé » le motif du contrôle, notamment s’il est aléatoire et de l’éventuelle palpation, afin de préciser que ceux-ci sont des mesures de sûreté, au fond très proches de celles auxquelles se prêtent les passagers d’un vol aérien, et que dans ce cas, elles ne signifient pas qu’un soupçon est porté sur sa personne (même si l’analogie s’arrête ici puisque le passager peut toujours choisir de se soustraire au contrôle et de renoncer à son voyage).
113* Enfin, le tutoiement doit être proscrit à l’occasion desdits contrôles car il induit une familiarité préjudiciable et nécessairement dénaturée par le rapport d’autorité.
114Nous pourrions être tentés de dire que toutes ces mesures sont naturelles et qu’il n’y a pas de vraie question mais peut-être parce que nous contrôlons et que nous ne sommes pas contrôlés.
115Reprenons l’exemple du contrôle sur réquisition : la personne fréquente un lieu public et n’a pas un comportement qui justifierait un contrôle. Aucun soupçon ne pèse sur elle. Mais l’aléa la conduit à être contrôlée et le même aléa la conduit à être palpée. Cela ne va pas de soi. Et si cela doit être, il faut nécessairement l’expliquer – et bien l’expliquer – car non, définitivement, cela ne va pas de soi.
116L’autorité judiciaire peut également, à l’occasion d’opérations programmées, réaliser des contrôles inopinés sur ces opérations. Elle serait ainsi confrontée directement à la difficulté de mettre en pratique les termes d’une réquisition par nature paradoxale.
117Enfin, il serait utile sans doute aussi que, dans le respect de la loi, les opérations de vérification d’identité prévues par l’article 78-3 du CPP fassent effectivement et systématiquement comme la loi en dispose, l’objet de procédures. Or, le recensement de ces procédures établies par les services de police et de gendarmerie, et conservées pour une durée de 6 mois, pourrait montrer que la pratique en la matière n’est que rarement conforme au droit.
Les limites de ces solutions
118Ces pistes néanmoins ne pourront suffire et ne règleront pas le paradoxe initial sur le rôle du contrôle. Révéler l’identité d’une personne, comme la loi le proclame, ou révéler une infraction, comme il est demandé de le faire aux forces de sécurité intérieure. La réponse à la question est essentielle. L’ignorer conduit inéluctablement à une lecture tronquée du contrôle et à une ou des postures qui risquent d’être à tout le moins doctrinaires et vraisemblablement hypocrites.
119Aujourd’hui, la palpation devrait être évitée dans la mesure du possible, lors des contrôles indifférents au comportement de la personne ; mais ces contrôles sont diligentés pour révéler des infractions selon les réquisitions qui sont adressées aux forces de l’ordre.
120Le policier ou le gendarme n’est pas celui qui ne comprend pas la complexité du contrôle comme certains tentent de le faire croire. Il est celui qui, en bout de chaîne, doit assumer le paradoxe et l’incohérence et en subir parfois les conséquences. Puisqu’une réquisition l’invite à révéler des infractions par le contrôle d’identité ce qui de fait est impossible... sans recours à autre chose qu’à un contrôle de l’identité.
121Il n’est donc pas juste de les rendre responsables tel l’âne dans la fable de La Fontaine, les animaux malades de la peste du contrôle dévoyé ou détourné. Ce dernier n’est pas une cause mais au contraire une conséquence.
122La refonte de la formation n’y changera rien sauf à exiger de ces institutions qu’elles inventent la magie.
2. Une refonte législative du contrôle d’identité
123L’objectif n’est pas d’entrer dans le détail des contrôles, car le risque de s’y perdre serait grand. Le postulat consiste donc à rester sur la dichotomie initiale et désormais récurrente dans ce propos : les contrôles fondés sur le comportement et ceux qui ne le sont pas.
124Les premiers ne méritent au fond que peu d’ajustements, puisqu’ils répondent en droit à une situation objective présumant la commission dans un futur proche ou dans le présent d’un délit. Le but est donc de relier l’identité d’une personne à ce délit. Leur dévoiement pourrait sans doute être limité par effet induit si l’élucidation du petit délit compris dans la constatation de celui-ci (IRAS cf. supra) baisse un peu dans le classement des priorités relatives à la recherche d’infraction.
125Les seconds, doivent sortir de l’hypocrisie dans laquelle ils ont été plongés : soit ils ont pour objectif de prévenir ou de révéler des infractions sans rapport direct avec l’identité des personnes, et le dispositif doit en être modifié pour permettre à ceux qui procèdent au contrôle d’accomplir leur mission, soit ils ne servent qu’à révéler l’identité d’une personne et alors il convient de les abandonner, car ils ne servent à rien ou à si peu que les tensions et désordres qu’ils génèrent aujourd’hui ne sauraient être compensés par ce qu’il produisent en terme de gain pour la sécurité des personnes et des biens.
126Ils exposent en outre les policiers et les gendarmes à des violences et peuvent dégrader mécaniquement leur image auprès de la population (même auprès de celle qui n’est jamais contrôlée).
127S’il est décidé de les maintenir dans le seul sens qui les motive réellement (révéler des infractions) il faudra alors passer du contrôle d’identité au contrôle de la personne. Notre société y est-elle prête ?
128Le « contrôle de la personne » deviendrait alors cette opération prévue par le droit, composé de deux actes matériels accomplis dans le cadre de contrôles aléatoires dans des lieux et à des heures décidés par le parquet ou pour prévenir une atteinte à l’ordre public. Ces deux actes concomitants seraient le contrôle de l’identité et la palpation de sécurité associés, seuls susceptibles, en réalité, et parce qu’ils sont pratiqués ensemble, de révéler les infractions objet des réquisitions.
129Cette option aurait l’avantage d’une mise en cohérence et apporterait en garantie un encadrement législatif à la palpation de sécurité ou à une mesure spécifique de recherche peu intrusive pratiquée sur la personne à l’occasion du contrôle et dont le fondement ne serait plus uniquement la sécurité des personnes.
130Dès lors ces opérations devraient être conduites uniquement lorsqu’elles paraîtraient tout à fait nécessaires et c’est donc aux conditions de fond du contrôle que le législateur devrait de nouveau s’attaquer pour juguler les tentations d’abus.
131Y aurait-il véritablement révolution à orienter ainsi le droit alors qu’au fond les modalités particulières de contrôles des articles 78-2-1 à 78-2-4 du CPP qui prévoient des visites de véhicules ou de locaux accompagnant les contrôles de l’identité ne sont que des modalités, des illustrations de cette conception ?
132Le choix est politique, il revient à trancher des priorités essentielles pour le fonctionnement apaisé d’une société.
133Le refus de se positionner est sans doute la seule option condamnable a priori. Elle revient à se défausser sur un agent de l’État, dont la tâche est déjà si difficile à accomplir qu’il ne mérite sans doute pas d’être contraint à assumer la responsabilité de l’indécision et, ce faisant, parfois la colère ou l’indignation de l’usager ou du citoyen.
Auteur
-
David Chantreux
Commissaire divisionnaire au cabinet de l’analyse, de la déontologie et de la règle à l’inspection générale de la police nationale
Chargé d’enseignement à l’université de Paris 2
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
2001-2010. Dix ans de transparence en droit des sociétés
Edith Bary-Clément et Jean-Christophe Duhamel (dir.)
2011
Qui suis-je ? Dis-moi qui tu es
L’identification des différents aspects juridiques de l’identité
Valérie Mutelet et Fanny Vasseur-Lambry (dir.)
2015
Le renforcement de la limitation du cumul des mandats et des fonctions
Regards sur les lois ordinaire et organique du 14 février 2014
Patricia Demaye-Simoni (dir.)
2016
Explorer le champ lexical de l’égalité femme/homme
Patricia Demaye-Simoni, Valérie Mutelet et Fanny Vasseur Lambry (dir.)
2022