1Não era objectivo deste trabalho dar a conhecer a realidade social da reforma da administração em Moçambique, na sua totalidade nem compreender todos os problemas e tensões do processo. As questões levantadas, que serviram de guia, estão nos fundamentos da sociologia das reformas da administração, que analisa as condições históricas, políticas e económicas de produção das reformas, o conjunto dos acordos, da sua aplicação e usos e práticas, em contextos e configurações variados.

2A partir da reflexão sobre a reforma da descentralização em Moçambique, tratou-se de estudar as mutações das relações entre Estado e sociedade, considerando a administração como a confluência, o ponto central dos ajustes mútuos gerados pelas reformas. Resumindo, o questionamento foi construído em torno do como e do porquê do nascimento de uma reforma da administração. Em que é que os processos de reformas são indissociáveis da invenção de novas práticas da administração, tanto por parte dos funcionários e organizações burocráticas como dos usuários? Trata-se da problematização da historicidade das relações de dominação, expressa pelo processo de reforma da administração.

3Assim a partir de três campos de investigação empíricos, a cidade da Beira e as vilas de Mueda e Quissico, sublinharam-se os primórdios da criação dos respectivos municípios, saídos da reforma de descentralização. O seu funcionamento desempenha um papel importante na forma como o Estado governa, na forma como se concretizam os efeitos de dominação na sociedade. Com o estudo das sucessivas reformas da administração, este trabalho procurou mostrar as transformações importantes das formas de presença do Estado na sociedade.

4Ao insistir nas dinâmicas históricas de estruturação das relações Estado-sociedade por uma lado e, por outro, sobre as práticas oriundas da aplicação da reforma de descentralização, – o funcionamento dos municípios –, o argumento principal do trabalho demonstrou que esta reforma administrativa é indissociável da criação de espaços de aprendizagem reflexivos entre Estado e sociedade: a reforma surge ao mesmo tempo como dispositivo de recomposição do Estado, empresa que reivindica a gestão da sociedade e como espaço de negociação em que a sociedade investe, impondo-se como seu coprodutor. Isto materializa-se com modalidades de interacção mais flexíveis e mais complexas do que a simples aplicação da obrigatoriedade, o que explica a nossa tese de negociação permanente no quotidiano das práticas administrativas municipais.

5Devido à diferenciação dos campos de observação, a negociação e a aprendizagem dessas formas de «fazer o Estado» ou «fazer do Estado» apresentam-se como fortemente influenciadas por trajectórias específicas nos espaços onde ocorreram. Assim o trabalho fez um recuo no tempo a fim de captar a historicidade dos processos sociais das interacções administrações/sociedades, a fim compreendermos as questões estruturantes nas variadas adaptações dos resultados e dos impactes das reformas administrativas. Isto não implica ignorar as adaptações e capacidades de inovação dos actores em seu próprio benefício, manipulando a seu favor, as memórias político-administrativas que pesam nas interacções quotidianas.

6Como todo o trabalho se desenvolveu neste quadro de análise, sobre um conjunto de dados empíricos, esta conclusão apresenta-se como um esboço de tipologia de leitura da relação entre Estado e sociedade, a partir das práticas de funcionamento das administrações, nomeadamente as municipais, como um processo de aprendizagem que, pelo seu carácter rotineiro, contribui para a estruturação de arenas de interacção e para a construção de comportamentos que habilitam os actores a interagir para construir colectivamente a acção pública. O interesse desta perspectiva é de permitir uma melhor visualização da materialidade administrativa, factor de recomposição do Estado.

7A reforma administrativa na governança negociada

8A análise do processo da reforma administrativa em Moçambique, nomeadamente a descentralização permitiu observar as modificações ao longo do tempo das formas de intervenção do Estado, das suas modalidades de regulação e da sua recomposição. Pudemos ver que logo a seguir à independência, o aparelho administrativo era concebido como a ponta de lança da modernização autoritária da sociedade conduzida pela Frelimo, tendo por base um modelo estritamente burocrático e fechado, do tipo top down e irreversível. Progressivamente este modelo viu-se contestado do ponto de vista das relações entre administração e administrados, acabando, por isso mesmo, por contestar legitimidade do Estado, tanto mais que, apesar da verticalidade na aplicação da obrigatoriedade unilateral, a sua direcção administrativa não conseguiu converter as intenções em actos concretos, que respondessem às necessidades dos administrados.

9Foi a partir dos anos 1980 com as «exigências» dos doadores relativamente aos programas de ajustamento estrutural que a administração pós-colonial começou, na prática a reformar-se, tendo sofrido desde então diversas mutações. Estas reformas, concebidas internacionalmente e importadas em kits padronizados, com algumas modificações contextuais e pontuais, produziram, ao ser aplicadas, práticas de arranjos e ajustamentos aos problemas políticos internos. Assim, fortemente controladas pela elite no poder, a da Frelimo, que se apresentava como reformadora, ratificando as propostas dos seus parceiros internacionais, estas reformas produziram novas lógicas na relação entre administração e administrados, modificando in fine as formas, a natureza e a intensidade das intervenções e da presença do Estado na sociedade.

10As observações empíricas no terreno permitiram constatar que a tendência para a abertura do Estado às negociações horizontais com outros actores, por intermédio das novas arenas municipais, não significou de forma alguma uma perda da sua capacidade para gerir os assuntos públicos, mas uma adaptação às novas tecnologias contemporâneas de intervenção estatal na construção da acção pública e paradoxalmente um reforço da sua eficácia e permanência, pois a dominação prosseguiu. A apropriação destas novas tecnologias de intervenção estatal, permitiu ao Estado concretizar-se em termos práticos incluindo onde não possuía força material para o fazer. Isto é, as arenas municipais apresentaram-se como espaços de disciplinarização do dominado, o qual se reinventou como coprodutor da sua própria dominação.

11Deste modo, as práticas de funcionamento dos municípios foram estudadas como instrumentos de difusão da imagem do Estado na sociedade. Nesta linha de análise, o trabalho não questionou directamente o sucesso ou fracasso da reforma de descentralização. Procurou mostrar as diferentes manifestações de interacção, desencadeadas pelas acções administrativas praticadas pelas novas instâncias políticas-administrativas, os municípios, e a sua reprodução à escala local permitindo a recomposição do Estado (King & Le Galès 2011, Le Galès & Vezinat 2014).

12Para melhor situar o lugar dessas acções administrativas no funcionamento dos municípios, como tecnologia de governo, pode-se em primeiro lugar tentar diferenciar as modalidades de intervenção do Estado nas práticas administrativas municipais. Esta enumeração não pretende ser exaustiva, traduzindo somente um esforço de sistematização que permita ilustrar os argumentos utilizados. É certamente uma formulação ambiciosa mas, porque a tarefa é complexa, a esquematização proposta tem carácter parcial e provisório.

13E preciso antes de mais considerar que a tipologia proposta varia de acordo com o município e a história das suas relações com o Estado, segundo o sector de intervenção, os interesses dos actores, nomeadamente as autoridades púbicas e centrais. Grosso modo, para os casos analisados esta tipologia pode oferecer uma leitura geral sobre a omnipresença do Estado assim como a sua recomposição nas arenas municipais.

Negociação pelos instrumentos

14A questão dos instrumentos da acção pública levanta grande debate em ciências políticas, ao apresentar-se como abordagem do estudo da acção pública (Hood 1986). Como sublinham Pierre Lascoumes e Patrick Le Galès (2004),em geral a análise da acção pública através desta perspectiva, considera que a concepção dos instrumentos, a sua escolha e o seu uso não são neutros, decorrendo das relações de poder entre governantes e governados e das mudanças nas modalidades de dominação contemporâneas. Efectivamente, como pudemos demonstrar, a concepção dos instrumentos que criaram e definiram as competências de acção dos municípios estava imbuída da preocupação do Estado em difundir o seu poder e garantir a gestão do território. Tais instrumentos, recheados de discursos performativos de valores e de interesse público, considerados como sendo a base da existência do Estado, representam uma afirmação do poder público como o único poder legítimo na gestão da sociedade.

15Por outro lado, com base no monopólio legislativo e da representação do interesse geral pelo Estado, estes instrumentos, como ficou demonstrado com a lei 2/97, que evitou a municipalização geral dos distritos e criou os municípios de forma gradual, impuseram-se à regulação de todas as interacções na gestão municipal embora eles próprios acumulassem jogos de dominação política. No caso desta lei, a sua tendência para favorecer o partido no poder (Frelimo) gerou uma contestação que provocou o boicote das primeiras eleições municipais pelos partidos da oposição. Com um discurso de respeito pelo interesse geral, esta lei efectivamente criou os primeiros municípios com essa tendência partidária. De forma geral, todos os instrumentos concebidos pelos actores estatais, nomeadamente centrais, jurídicos, económicos ou fiscais, foram dispositivos com que o Estado procurou controlar a acção administrativa ao nível local para seu benefício.

16Pela natureza fluida das relações entre o Estado e o partido no poder, esta força de representação do interesse geral parece beneficiar também a Frelimo. Assim, com o poder do direito administrativo que permite a tutela dos órgãos descentralizados como os municípios, o Estado limita a estes a possibilidade de uma acção completamente autónoma. Qualquer tipo de acção dos municípios fica submetida ao controlo prévio ou a posteriori dos órgãos centrais, nomeadamente do Ministério da Administração Estatal e da Função Púbica e do Tribunal Administrativo.

A negociação por intermédio das arenas de concertação

17A negociação através das arenas de concertação decorre dos mecanismos inovadores de articulação entre actores estatais, actores municipais, administrados, actores privados, doadores, ONGs, etc., a chamada «democracia participativa». Efectivamente a instauração dos municípios em Moçambique foi acompanhada de novas formas de relações entre os actores, que não dizem respeito apenas aos mecanismos representativos provenientes da eleição do presidente ou dos membros da Assembleia Municipal. Dizem respeito a modalidades ditas complementares das formas clássicas de participação, por via da intermediação dos eleitos, com as formas inovadoras de participação directa dos cidadãos na gestão pública, o que se designou como «democracia administrativa». Estas novas modalidades de concertação entre as administrações e os cidadãos são também arenas e instrumentos de negociação do poder estatal.

18O Estado não somente se envolveu na regulação destas concertações, mas também as encorajou e as dinamizou mobilizando parceiros financiadores, doadores, no sentido de se envolveram na sua organização. Também as autoridades municipais, nomeadamente os presidentes dos municípios, na busca de legitimação dos seus actos, se envolveram na mobilização dos cidadãos, para que estes participassem em actividades quotidianas, a partir destas plataformas de concertação onde se animavam debates sobre os problemas locais e possíveis respostas. Os doadores, quando financiavam um município incitavam a criação de arenas de participação dos cidadãos na gestão pública como forma de garantir a «boa governança».

19Concretamente, estas articulações e coordenações nas arenas municipais, para além do simples envolvimento dos cidadãos na acção pública, foram espaços de difusão da representação do Estado, incluindo as suas limitações em matéria de serviços. O Estado agia nestes mecanismos como árbitro e assistente de cooperação entre os actores, enquadrando ideologicamente os seus comportamentos e formas de actuação. Isto é, mais do que actuar com a imposição do bem comum a toda a sociedade, funcionou como actor na identificação dos potenciais parceiros desenvolveu mecanismos de cooperação entre os actores, doadores, ONGs, assim como os actores privados interessados na exploração dos mercados. O Estado surgiu assim na sua imaterialidade como criador de arenas de concertação quando ele próprio não realizava as acções, servindo-se antes da intermediação dos seus parceiros (Hibou1999, Nakanabo-Diallo 2013).

20No município de Mueda, por exemplos, vimos que as ONGs que estavam na base do funcionamento do município foram grosso modo, recrutadas pelas autoridades públicas, através do sistema de parceria com as agências de cooperação internacional. Efectivamente, algumas ONGs, foram bastante influenciadas pelas autoridades do Estado na definição dos espaços de acção. Em certa medida foram percebidas pela população como expressões do Estado, como Organizações Não-governamentais do Governo. Viu-se no caso do município da Beira, em que as plataformas de participação funcionaram também como escola de apropriação dos limites da administração público. Resumindo, as plataformas de participação, sem verdadeiramente produzirem soluções visto que os municípios não tinham recursos, funcionaram como espaços de capacitação dos indivíduos para reinventarem eles próprios os mecanismos de auto-realização em matéria de serviços.

21As lógicas de participação directa, permitindo a legitimação dos actos das administrações, corresponderam igualmente aos objectivos de autonomização dos cidadãos a fim de «se governarem eles próprios» como sublinhou também Harry West, no caso de Mueda (West 2008). Com a prática de interacção nas arenas municipais, o indivíduo aprendeu assim a reproduzir os instrumentos da sua própria dominação, reinventando-os como práticas adequadas às suas acções quotidianas, incluídas nas diferentes formas de luta pela sobrevivência diária.

A negociação pela concretização da acção administrativa

22As administrações municipais tal como a administração directa do Estado funcionam num quadro de insuficiência crónica de recursos tanto humanos como financeiros. Além disso, para além dessas limitações, as administrações municipais funcionam sem competências delegadas pelas autoridades públicas centrais, para que prestem serviços públicos de facto. Efectivamente, como resultado do princípio do gradualismo e da transferência gradual e progressiva das competências de gestão dos serviços públicos, para os municípios, definido pelo decreto n.º33 de 30 de Agosto de 2006, estes não têm um real papel de instância de prestação de serviços. Assim foi o Estado que, a partir das suas administrações desconcentradas, nomeadamente a nível do distrito, se manteve como o único prestador de serviços enquanto os municípios funcionavam como espaços de manipulação das populações.

23Além disso, fragilizados pela incapacidade em cobrar as receitas fiscais necessárias para a realização das suas actividades, os municípios ficaram condenados a depender das transferências da administração central ou dos doadores. De resto a ajuda destes últimos, como já referimos, surgiu também como resultado dos esforços do Estado, na lógica da cooperação interestatal. Na mesma base funcionam as ONGs, com um modelo recuperado, grosso modo politicamente pelo poder público. A cooperação descentralizada ainda está embrionária, sem grande importância nas acções municipais de prestação de serviços. As parcerias público-privadas por seu turno estão também dependentes das acções estatais. De facto, os empresários privados, como mostrámos no caso do município de Quissico, em situação financeira de penúria, ficaram reféns das facilidades fiscais e das subvenções do Estado ou das garantias deste para empréstimos bancários a taxas de juro muito baixas, ficando na prática muito dependentes das orientações do poder público senão mesmo do partido no poder.

24Deste modo o Estado surgiu finalmente como o principal fornecedor dos serviços e como o actor que decidia a possibilidade de transferência dos serviços para os municípios. Na prática está-se perante um exercício de todo um exercício de disciplinarização dos actores locais incluindo os administrados, actuando os municípios como espaços de enfraquecimento da mobilização popular como forma de pressão sobre as políticas públicas do Estado. Isto reforçou a recomposição do Estado, mesmo onde ele não tem capacidade de estar presente com acções concretas. Deste ponto de vista, a apropriação destas novas instâncias municipais pelos actores locais foi uma espécie de «hipnotização» e da normalização da disciplina do poder público. As actividades delegadas aos intermediários ou parceiros foram os instrumentos concretos de normalização da dominação estatal.

A negociação dos resultados e o impacte das reformas

25Sublinhámos duas perspectivas de reflexão: por um lado os municípios enquanto administrações de proximidade, apesar da sua capacidade limitada de prestação de serviços e da forte tendência de controlo pela administração central, reconfiguram-se de acordo com os repertórios dos espaços de implementação e com a sua relação com os destinatários finais das reformas. Por outro lado, estas reconfigurações reinventam finalmente os conteúdos das reformas assim como redefinem as expectativas dos cidadãos para com a acção estatal.

26Assim, ainda que os municípios fiquem sobrecarregados com a responsabilidade das relações directas com os usuários, mesmo sem recursos para responder satisfatoriamente às necessidades em serviços públicos, contribuem para a aprendizagem de novos modos de gestão pública. Esta aprendizagem e o seu papel na mudança do sistema administrativo variam segundo as trajectórias dos espaços de implementação (Pollitt & Bouckaert 2011). Podemos observar, por exemplo, que em Mueda, um caso clássico de forte relação com a elite do Estado, a experiência de articulação entre administração e cidadãos nas novas lógicas de gestão teve tendência a alterar as acções da população, que se envolveu na participação. Mas o sistema administrativo não se ajustou a essas acções da população: as articulações entre administração-cidadãos revelaram-se como tácticas, donde a noção de reforma incremental, e não como um verdadeiro ajuste mútuo. Em todo o caso as pressões populares sobre a administração local foram visíveis.

27No caso do município da Beira, de antiga tendência autonomista face ao poder central, os métodos participativos contribuíram para o nascimento de um novo partido político o MDM, em 2009. A implementação provocou uma mudança nos padrões de interacções e consequentemente no sistema administrativo.

28Quanto a Quissico, elevado apenas em 2013 à categoria de município sob forte influência de uma pequena elite de comerciantes locais, as novas formas de intervenção parecem ter produzido uma estreita relação entre os actores estatais, municipais e privados, provocando o nascimento precipitado de formas de parceria público-privadas, sobretudo na área da gestão da água, como foi sublinhado. Fica por fazer a análise em termos de mudança do sistema administrativo, como mudança de práticas administrativas, tanto mais que, para produzir quadros de regularidade da acção pública, a implementação depende também da rotina.

29Ainda é muito cedo para se retirarem conclusões precisas sobre o impacto das reformas de descentralização enquanto construção de novos quadros de interacção e de estruturação estável de comportamentos. Tudo depende da intensidade, das implicações e da natureza das experiências nos espaços da implementação. Pode demorar algum tempo, por um lado, até se poder tipificar as interacções a ponto de, por outro lado, se produzirem práticas estabelecidas que permitam antecipações nas relações administrativas. Contudo podem identificar-se alguns efeitos embora ainda estejam em gestação. Pela força da rotina poderão modificar as interacções entre Estado e os outros actores por via da administração.

30Se quisermos classificar como sucesso ou fracasso as propostas dos promotores da reforma de descentralização, as respostas são quase evidentes. Não há melhoria considerável da prestação de serviços, com municípios sem competências nem capacidades de realização de facto dos serviços públicos. A estrutura administrativa, nomeadamente a nível interno, continua inflexível e resiste às influências do meio. Além disso a adopção da reforma com os padrões propostos pelos actores internacionais serviu a elite no topo do Estado, como recurso político de reforço do seu modelo fechado, herança do «centralismo democrático» adoptado depois do fim do colonialismo. Efectivamente a constatação do fracasso salta à vista de todos, incluindo dos próprios actores reformadores (a elite no poder – a Frelimo –, assim como os actores internacionais), dos responsáveis pela implementação (as administrações municipais) e dos destinatários finais.

31Contudo as modificações, a exemplo das reformas implementadas e das novas modalidades de acção política em gestação, ficaram muito marginalizadas nas análises bibliográficas.