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Renegociar a Centralidade do Estado em Moçambique

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Egídio Guambe

3.a Parte – Reinventar o estado pelo quotidiano dos municípios. a centralidade do local

Capítulo VI

A reconfiguração administrativa com as experiências situadas: uma coprodução da acção pública?

Texte intégral

1Neste capítulo procuraremos compreender de que modo as administrações municipais se reconfiguram nas suas relações com os destinatários finais das reformas, redefinindo as respectivas expectativas. É a isto que chamamos «experiências situadas», isto é, práticas locais que contribuem, pela aprendizagem dos destinatários – público-alvo, cidadãos-usuários, populações, comunidades, eleitores –, a dar sentido à reforma da administração em curso, a saber, a descentralização. É nas interacções quotidianas entre as autoridades administrativas dos municípios, os actores privados, as ONGs e os cidadãos-usuários que se concretiza de facto a reforma administrativa (Derlien & Peters 2009). Os cidadãos-usuários, apropriando-se das formas de interacção com os municípios veem as suas expectativas converter-se em factos tangíveis, contribuindo assim também eles próprios para reproduzir a ordem pública e administrativa (Warin 1999).

  • 1  Sobre esta abordagem por «baixo» no caso de África, ver (Bayart et al. 2008).

2Deste modo as reconfigurações da administração municipal podem ser estudadas a partir das acções dos cidadãos, parceiros da concretização da reforma (Weller 1998). De facto é por este comportamento dos cidadãos que se pode compreender verdadeiramente a significação da reforma de descentralização. Não se trata apenas de nos restringirmos stricto sensu à satisfação das necessidades em serviços públicos, mas de ter em conta também a reinvenção (mudança) das formas de acção política. É preciso sublinhar que, mesmo que privilegiemos os destinatários das políticas nesta abordagem, afastamo-nos de visões restritas a partir de «baixo» que procuram ver uma dicotomia entre o que está no topo e o que está em «baixo». Aqui as considerações sobre os comportamentos e práticas dos cidadãos-usuários são construídas tendo em conta que estes agem em função das suas interacções com o topo. Além disso, participam na redefinição do topo, construindo portanto, também eles, o quadro de interacção apesar de se situarem em «baixo», uma espécie de institucionalização a partir de «baixo» o que é diferente da «política a partir de baixo». Trata-se aqui sobretudo de interacções horizontais e em rede1.

3Em termos de indicadores de análise– adoptando, com elasticidade, a tipologia utilizada por Victor Pestoff e seus colegas em obra colectiva (Pestoff 2015) – pode-se sintetizar a coprodução da acção municipal, de acordo com três níveis, a saber.

4(i) O primeiro indicador diz respeito à cogovernance, isto é, ao nível de produção de decisão. Este indicador refere-se aos arranjos negociados como resultado da participação dos múltiplos actores no processo de concepção das agendas públicas locais (Chevallier 2003). A instauração dos municípios em Moçambique foi acompanhada por uma certa abertura dos mecanismos de participação Não se trata somente do processo eleitoral em si, mas também da criação de várias formas de «democracia participativa» (Nylen 2002, Tranjan 2012). Quase todos os municípios moçambicanos empregam, sob variadas formas, diferentes mecanismos de participação dos cidadãos na planificação local. Voltaremos detalhadamente aos «modelos» e aos resultados deste tipo de participação. Mas este indicador é interessante para se compreender a implicação e emergência de tácticas de coprodução de serviços por parte dos cidadãos-usuários, assim como da presença do Estado na vida quotidiana das comunidades. Estas tácticas foram convertidas, ao mesmo tempo, em formas de acção política estabilizada e na modificação das relações entre cidadãos e autoridades públicas.

5(ii) O segundo indicador é o comanagement. Permite analisar os mecanismos de cogestão e de codélivrance dos serviços públicos, partilhados por múltiplos actores: os próprios usuários, actores privados, ONGs ou ainda os actores estatais (Alford 2009, Bouckaert 2003, Sicilia et al. 2016). Já descrevemos esta perspectiva no capítulo 5 a propósito da produção dos serviços públicos pelos municípios. Analisaremos aqui a forma como as responsabilidades finais são imputadas aos utilizadores, desde o caso do pagamento dos serviços de gestão da água em Quissico à mobilização política como reacção à ineficácia da gestão municipal em Mueda. Exemplos destes permitem uma melhor abordagem da colaboração entre actores e perceber como os cidadãos – usuários tomam nas suas mãos serviços que, normalmente se esperam da administração municipal (Ansell & Gash 2007, Jing & Hu 2017). De facto as interacções com o município levam-lhes a aprender a responder, por si próprios, às suas necessidades.

6(iii) Por fim a coprodução «emancipada». Stricto sensu, este indicador permite perceber a forma como os cidadãos produzem eles próprios os serviços. É um indicador que diz respeito à produção alternativa de serviços, sem implicação directa das instâncias administrativas, as quais no entanto, participam na regulação, como se verá no caso dos vendedores ambulantes na Beira. Por elasticidade deste indicador, pode-se igualmente observar a forma como as interacções com as instâncias administrativas também podem produzir comportamentos aparentemente afastados das actividades oficiais da administração municipal.

7Estes indicadores estão evidentemente imbricados e podem ser observados em simultâneo. Metodologicamente considera-se que, se participar na concepção da agenda (cogovernance), observando ou participando na sua execução (comanagement), in fine o cidadão está em condições de ficar satisfeito, de manifestar ou de inventar ele próprio a resposta às necessidades dos serviços públicos. Constrói assim um comportamento, consciente ou não, resultante da experiência vivida com a administração municipal (coprodução emancipada).

8A conjugação destes indicadores permite estudar as administrações municipais como arenas de exercício de (re)formulação de decisões e de produção de resultados concretos e de ajuda a uma efectiva produção autónoma, isto é; o que se designa como «coprodução emancipada». Permite compreender que as interacções entre administrações municipais e cidadãos não se limitam a influenciar as agendas locais, mas incidem também sobre as acções dos munícipes e sobre as reformas propostas.

9Finalmente, compreender os verdadeiros desafios da descentralização, é estudar essa capacidade de subjectivação e de agenciamento prático (Giddens 1987) em que os enunciados oficiais das reformas são convertidos em formas de interacção. Parece portanto razoável admitir que quando o papel do Estado é menos visível, do ponto de vista da imposição do bem comum a todos, pode identificar melhor os agenciamentos nas interacções locais. Reforça-as e desenvolve-as em formas estáveis de cooperação entre todos os actores das arenas municipais. Não é possível aqui fornecer todos os elementos que permitiriam apoiar as propostas formuladas de maneira completamente satisfatória, porquanto as formulações apresentadas são apenas parciais, dizendo somente respeito a alguns exemplos de práticas resultantes da execução das reformas de descentralização.

6.1. Beira: a credibilidade do Estado à lupa

“É difícil ter cidadãos confiantes em seu governo quando os serviços públicos não funcionam corretamente, mas o bom funcionamento dos serviços não leva necessariamente à confiança no governo” (Walle & Bouckaert 2003: 897).

10Esta citação foi extraída de um artigo bastante conhecido de Steven Van de Walle et Geert Bouckaert, podendo ajudar a um questionamento pertinente do funcionamento do município da Beira, na sua relação com o cidadão-usuário, num contexto de meios limitados de fornecimento dos serviços públicos. Os autores do artigo colocam uma dualidade de questionamentos, por um lado a precariedade dos serviços é apresentada como um embaraço para a credibilidade do governo mas por outro o bom funcionamento dos serviços não constitui, por si só, uma garantia dessa credibilidade. Como é que então se constrói a credibilidade do governo se os serviços públicos já não são a resposta mágica? Os autores analisam um conjunto de modelos para finalmente constatarem que a modernização dos serviços é apenas uma estratégia parcial. As interacções quotidianas entre instâncias administrativas e cidadãos mas também entre os próprios cidadãos impõem-se, tal como outras chaves da credibilidade dos governos (Favero et al. 2016, Heintzman & Marson 2005). Este será o nosso ponto de vista nesta secção. Centrar-nos-emos principalmente nestas interacções, formalmente previstas mas também inventadas nas relações quotidianas entre cidadãos e administração municipal na Beira.

11A expressão «credibilidade do Estado à lupa», título desta secção exprime o nosso objectivo de colocar esta credibilidade numa perspectiva heurística. Como referem John Alford (2009) e Jean-Marc Weller (2009), a condição de oferta de serviços públicos pelas instâncias administrativas é, em certa medida, responsável pela reinvenção dos modos de coprodução dos serviços pelo cidadão (actor, coprodutor), até então considerado como simples utilizador ou cliente.

12A partir de diversos mecanismos de participação dos cidadãos nas actividades do município, insistiremos nas práticas de coprodução «emancipada» dessas actividades municipais. Dito de outra forma, as interconexões entre cidadãos e administração municipal, por vezes com acções aparentemente muito «banais», afastadas das acções formais, exprimem uma certa apropriação das reformas.

Participar na gestão municipal ou apropriar-se das limitações da administração?

13Num relatório de investigação no terreno no município de Maputo, William Nylen (2014) tentou mostrar a motivação para a subida crescente de inovações participativas de gestão municipal num contexto que designou, paradoxalmente, de «autoritarismo competitivo». O autor situa o debate em torno do chamado «modelo de orçamento participativo». Este modelo, proveniente da cidade brasileira de Porto Alegre, disseminou-se em vários países, incluindo países africanos (Nylen 2002). Depois de ensaiar várias hipóteses, constata grosso modo que não existe explicação específica para o paradoxo, explicando que o papel de direcção do presidente do município era essencial para compreender as motivações das interacções e das diferentes formas de participação dos cidadãos na gestão municipal.

14O autor sublinha, que em Maputo, a competição no seio da própria Frelimo foi o factor central que determinou a adopção do modelo de orçamento participativo, mostrando como este modelo foi utilizado, servindo de instrumento de conexão do presidente com os cidadãos e com os membros do partido para garantir a renovação do seu mandato. Por outro lado, segundo o autor, se esta estratégia não convenceu os membros do seu partido aquando das eleições internas, funcionou bem para o envolvimento dos cidadãos na gestão do município. O presidente do município tornou-se muito popular, apesar de a sua candidatura não ter sido renovada pela Frelimo com vista às eleições municipais de 2008 (Chichava 2008).

15Ainda que o modelo de orçamento participativo não tenha sido adoptado na Beira, a leitura de William Nylen parece interessante porquanto faz realçar o paradoxo da subida das inovações participativas num contexto de autoritarismo administrativo controlado pelos actores centrais, nomeadamente a Frelimo. Isto é verdade, sobretudo quando o processo de municipalização é confrontado com a resistência dos actores centrais, nomeadamente quando se trata da criação de novos municípios. William Nylen constata que o envolvimento dos cidadãos na gestão municipal reforça-se apesar de o nível dos serviços públicos estar ainda muito distante das expectativas. Esta constatação é pertinente porque permite captar de perto os mecanismos de difusão da representação do Estado em contexto de precariedade dos serviços públicos.

  • 2  Contudo esta alternância é bastante relativa pois desde 2003 o presidente do município é o mesmo.

16Para uma amostragem clara dos indicadores de análise destas propostas podemos seguir numa perspectiva diacrónica a gestão municipal da Beira que conheceu as seguintes alternâncias políticas: gestão da Frelimo (1998-2003), da Renamo (2003-2008), presidente independente (2008-2013) e de MDM (2013-2018)2. Efectivamente, os arranjos nas interacções entre serviços municipais e cidadãos variaram de acordo com a liderança do município, a influência dos partidos e o incitamento dos cidadãos, como parceiros de cooperação na execução de alguns projectos municipais.

17Alguns analistas do processo de participação na gestão dos municípios em Moçambique preferem uma tipologia baseada nos processos técnico-administrativos dessa participação, diferenciando as interacções em termos de modelos: modelo consultivo, modelo de planificação participativa, modelo de colaboração comunitária e finalmente modelo de orçamento participativo (Canhanga 2007, Nguenha 2009, Nguenha & Weimer 2004). Contudo, em termo de resultados das observações empíricas efectuadas, constatámos que, concretamente, estes modelos estão confinados ao discurso oficial, incluindo o discurso dos doadores, não constituindo o fundamento do funcionamento quotidiano desses fóruns locais de articulação. As interacções não são menores quando a influência política é forte, pelo que, ainda que mantenhamos estes modelos como referência, preferimos uma classificação baseada na influência política das interacções entre município e cidadãos.

A tendência para articulação participativa pelas estruturas do partido Frelimo (1998-2003)

18No início da instauração dos municípios, os mecanismos de articulação entre os serviços municipais e os cidadãos eram ainda imprecisos. Já referimos o facto de o primeiro mandato de gestão do município da Beira (1998-2003) ter sido obtido pela Frelimo (cf. capítulo 4), se deveu ao boicote do escrutínio de 1998 por parte da Renamo. Todo o processo da administração municipal durante esse primeiro mandato foi grosso modo marcado por uma grande simbiose entre as estruturas do partido e da municipalidade, o que é típico das práticas deste partido.

19Por esta razão, a articulação entre serviços municipais e cidadãos foi largamente influenciada pelas lógicas partidárias utilizadas depois da independência. O processo de participação era enquadrado pelas diversas organizações da Frelimo, as «organizações de massas» como Organização da Juventude Moçambicana (OJM), Organização das Mulheres Moçambicanas (OMM) ou ainda os secretários de bairro, estruturas controladas directamente pela Frelimo.

20Sem instrumentos específicos, a articulação entre o município e a população foi conduzida de acordo a prática herdada do partido único. Reunia-se a população nos vários bairros do município mediante convocatória do secretário do bairro. Eram reuniões que funcionavam especialmente como espaços de transmissão de informação unilateral de decisões e de acções do município. Só raramente havia ocasião de retorno por parte da população.

21Evidentemente o calendário das reuniões dependia do presidente e da sua equipa ou dos membros da Assembleia Municipal. Era enviado um convite a cada secretário de bairro anunciando as datas de reunião para o respectivo bairro. O secretário, por seu turno, devia informar os chefes de dez casas a fim de «mobilizar» a população e garantir a sua participação na reunião. Deste modo, no dia da reunião, cada secretário de bairro tinha reunido a população do território sob sua jurisdição. Pela natureza partidária da organização, a população presente nestas reuniões era mobilizada sobretudo pelas estruturas do partido Frelimo, como a OJM ou a OMM. Aliás, para os membros destas organizações, estar presente nas reuniões convocadas pelas estruturas do partido, era um sinal de engajamento partidário.

22No entanto, este processo de mobilização não pode ser considerado como tendo garantido um espaço onde a população tivesse podido expor os seus problemas e discutir com os organismos municipais as possibilidades de solução. Quando se tratava da visita do presidente do município e do seu executivo municipal, o evento servia para apresentação das propostas de planos de actividades previstas ou realizadas pelo município. Tal como acontecera nos finais do colonialismo, no período de modernização autoritária, os espaços das reuniões populares serviam para transmitir informações de cima para baixo, não permitindo qualquer interacção, qualquer troca entre população e autoridades públicas, elemento essencial da apropriação de políticas.

  • 3  Esta função de consulta dos membros está efectivamente definida pela lei que criou os municípios, (...)

23No caso da presença dos membros da Assembleia Municipal, havia algum princípio de abertura ao debate porque estes encontros eram utilizados como espaço de consultas3. De acordo com as suas competências deliberativas (art. 45 da lei n.º 2/97), os membros da Assembleia Municipal não tomavam parte na elaboração das actividades municipais, iniciativa do presidente e dos seus vereadores podendo apenas aprovar os planos, verificar a sua conformidade com as normas legais e a sua pertinência orçamental. Portanto, as consultas organizadas pela Assembleia Municipal eram uma forma de manipulação da população pois não davam qualquer garantia de que as discussões e propostas pudessem influenciar as acções do município. Por outro lado as concertações entre Assembleia Municipal e Conselho Municipal não eram fáceis, ainda que ambos estivessem sob a autoridade da Frelimo, assim que o presidente e a maioria municipal eram do mesmo partido. Se a estrutura organizativa do partido garantia a divulgação da informação de forma mais ou menos flexível, a participação estava muito impregnada das lógicas herdadas do partido único. Era uma lógica fechada que produzia actos administrativos unilaterais, não negociáveis, com uma forma de funcionamento típica de uma burocracia clássica de organização da administração.

24De facto, como sublinhámos nos capítulos 3 e 4, o «centralismo democrático», herdado da tradição soviética estalinista é exclusivamente um processo de centralização de instruções, que caracterizou todo o período de partido único mas que se manteve no funcionamento dos municípios sob gestão da Frelimo. As estruturas locais da Frelimo e as da administração municipal funcionavam como espaços de intermediação e de execução das decisões do topo, apresentadas como dogmas incontestáveis, de acordo com esse «Centralist Setting» de que falam Beatrice Reaud et Bernard Weimer (2014).

25Neste contexto, as estruturas municipais, a começar pelo presidente do município, prestavam mais contas às estruturas do partido do que aos cidadãos-utilizadores, sendo as prioridades das acções a realizar, bastante influenciadas, conscientemente ou não, pelos interesses do partido. Ainda que a pressão municipal pudesse existir, não se fazia sentir no interior do partido, ficando excluído do funcionamento do município o cidadão normal, nomeadamente o que não era membro do partido «municipal».

26Se esta forma de interacção era conveniente para as estruturas do partido afastava, no entanto, cada vez mais o município dos cidadãos. Sabendo também que na Beira, devido às razões sócio-históricas já analisadas, a adesão às organizações de massas da Frelimo era fraca, a maior parte da população encontrava-se excluída dos espaços de consulta do município. Além disso sem verdadeiras competências nem capacidade para prestação de serviços públicos, não conseguia construir a credibilidade da administração municipal. A não recondução dos eleitos da Frelimo nas eleições municipais seguintes (2003) revelou-se como uma forma de contestação de um modelo administrativo fechado e excludente.

A tendência para a articulação participativa tecnicista (2003-2009)

27A medida que os municípios desenvolviam as suas acções, emergiam novas formas de articulação entre organismos municipais e cidadãos, devido sobretudo ao estímulo dos parceiros de cooperação interessados na descentralização que, ao financiarem um município eram naturalmente levados a utilizar mecanismos de gestão que garantissem o bom uso dos fundos. Por exemplo, com o conceito de «boa governação», incitavam os municípios a gerir os recursos financeiros de forma transparente e responsável (Soiri 1999).

28Foi neste quadro que emergiram paulatinamente diferentes formas de interacção com os cidadãos não só na Beira mas em todo o país em geral. Para esses parceiros de cooperação, o envolvimento dos cidadãos devia servir de garantia à vigilância sobre o bom uso das finanças. Desta forma, criavam-se formas de articulação entre o município e os cidadãos de acordo com o tipo de parceiro financiador.

29Entre as mais populares podem-se citar três tipos de articulação introduzidas em diversos municípios moçambicanos, a saber:

30(i) Modelo de planificação participativa do Dondo: com financiamento da Cooperação Suíça e posteriormente da GIZ alemã, o município do Dondo (a cerca de 30 km da cidade da Beira) desenvolveu desde 1999 uma fórmula típica de articulação entre os organismos do município e os cidadãos. Este modelo funcionava Grosso modo, com a criação de plataformas de organização dos cidadãos, para elaboração dos planos do município, tendo sido reproduzidos nos municípios de Manica, Catandica, Moatize, Maxixe e Beira. De facto a circulação deste modelo ficou a dever-se aos doadores.

  • (ii) Modelo de planificação participativa de Cuamba e Montepuez: com financiamento da Cooperação Suíça, estes municípios do extremo norte foram incitados, desde 2002/2003 a desenvolver articulação com os cidadãos. Neste modelo, o maior papel foi atribuído ao presidente do município. Era a ele que competia convidar actores importantes da sociedade: autoridades comunitárias, religiosos, partidos políticos, membros da assembleia municipal e governo do distrito a fim de definirem algumas prioridades (três projectos) a figurar no plano municipal definitivo. Com a mesma lógica por parte dos doadores, este foi reproduzido nos municípios de Metangula, Mocimboa da Praia e Ilha de Moçambique.

  • (iii) Por fim destacamos o modelo de orçamento participativo do município de Maputo, em certo momento. Como já foi referido supra, a adopção deste modelo deveu-se sobretudo à iniciativa do presidente do município, na sequência de concorrência interna na Frelimo para a renovação do seu mandato. A posteriori, a implementação do modelo foi apoiada pelo Banco Mundial. Diferentemente das duas fórmulas anteriores, no orçamento participativo, a articulação com os cidadãos (ou representantes) não se limita a uma discussão dos problemas locais e à proposta der soluções, abrindo-se também à orçamentação de algumas actividades municipais. Este modelo, presentemente, é considerado como devendo ser adoptado por todos os outros municípios. Aliás um dos actores chave deste modelo em Moçambique é Eduardo Nguenha, tornou-se secretário-geral da Associação nacional dos municípios de Moçambique (ANAMM), fazendo tudo para que os municípios moçambicanos possam adoptá-lo, como refere num artigo bastante favorável a esta opção (Nguenha 2009).

31Neste contexto de multiplicação e de circulação de modelos de articulação entre serviços municipais e cidadãos, o município da Beira foi influenciado pelo modelo do Dondo, considerado por vários autores como sustentável do ponto de vista da sua continuidade para além da ajuda dos parceiros de cooperação. De referir que a adopção da fórmula de planificação participativa pelo município da Beira coincidiu com a alternância política da gestão municipal, tendo passado da gestão da Frelimo (1997-2003) para a da Renamo e do seu presidente Daviz Simango (2003-2008).

32Já analisámos a tensão que se instalou na Beira entre a direcção da Renamo, na prática o presidente Afonso Dhlakama, os quadros deste partido e o edil Daviz Simango, a qual terminou com a sua expulsão da Renamo (cf. capítulo 4). É preciso dizer que Daviz Simango não tinha uma ligação forte com a Renamo, tendo a sua adesão, nos finais dos anos 1990, resultado daquilo a que chamamos «vaga de tecnicismo» da Renamo, ocorrida no período em que esta atraiu numerosos quadros formados, nomeadamente para ocuparem cargo importantes (cf. capítulo 4).

33Assim, as más relações entre a Renamo e o presidente do município Daviz Simango permitiram efectivamente que este se interessasse muito rapidamente pelos modelos de planificação participativa, propostos pelos doadores. Conseguiu fazê-lo de forma mais aberta, sem se deixar limitar pelas estruturas do partido, como tinha acontecido com a Frelimo no decorrer do primeiro mandato (1997-2003). Convém recordar que a implementação deste modelo de planificação participativa depende sobretudo da motivação e vontade do presidente do município.

34À medida que Daviz Simango se integrou no funcionamento do município emancipou-se cada vez mais das pressões partidárias. Paralelamente, utilizou o modelo de planificação participativa, com a ajuda dos doadores, para melhor se ligar aos cidadãos. E ganhou com isso uma grande popularidade na Beira, a despeito de ausência de serviços públicos efectivos e da oposição tanto a nível local como de topo, dos dirigentes do seu partido na altura

35Devemos em primeiro lugar situar o funcionamento do modelo no contexto da Beira a fim de perceber os contornos desta situação na perspectiva dos cidadãos. O primeiro passo para implementação do modelo consistiu na identificação de diferentes organizações comunitárias de base (associações dos bairros), de ONGs, e de organizações religiosas, etc. Várias destas organizações foram reagrupadas num fórum denominado FOPROSA (Forum Provincial das ONG de Sofala), que reunia 130 ONGs moçambicanas e estrangeiras (Diálogo Local para a Boa Governação, 2013).

36Nos diversos bairros do município foram reforçados «núcleos de bairro» e comissões de gestão de serviço público. O município da Beira compreende cinco postos administrativos (correspondentes ao mesmo número de zonas urbanas), divididos em 26 bairros.

Posto administrativo

Bairros

Posto administrativo de Chiveve

Macuti, Chipangara, Ponta-Géa, Chaimite, Pioneiros, Esturro, Matacuane e Macurungo

Posto administrativo de Munhava

Munhava, Manga, Vaz, Maraza e Chota

posto administrativo de Inhamizua

Alto Manga, Nhaconjo, Chingussura, Vila Massane, Mungassa e Ndunda

Posto administrativo de Manga Loforte

Manga, Mascarrenhas, Muavie e Matadouro

Posto administrativo de Nhangau

Nhangau-Sede, Tchonja e Nhangome

Fonte: Município de Beira, «Estatuto orgânico do Conselho municipal da Beira», Beira, 2013.

37Cada chefe de posto administrativo municipal (nomeado pelo edil) tinha a responsabilidade, em coordenação com os secretários dos bairros de coordenar a formação das plataformas de bairro. Era com estas plataformas e os chefes comunitários que se efectuava a selecção dos problemas de cada bairro e a elaboração dos relatórios. Numa reunião mais restrita com os técnicos do município e o presidente selecionava-se seguidamente dois ou três projectos que permitissem a resolução de alguns problemas (Diálogo Local para Boa Governação 2013). No entanto, alguns dos problemas apresentados nas plataformas dos bairros, como a construção de escolas, centros de saúde ou de gestão da água não eram da competência do município.

38Um vez por ano este exercício repetia-se nos diferentes bairros com coordenação dos chefes de posto, tendo o próprio presidente do município, em agenda pelo menos uma visita a cada posto administrativo, no quadro de «presidência aberta», percorrendo por vezes os bairros e encontrando-se com as estruturas do bairro e os residentes.

39Estas acções desenvolvidas num quadro de uma planificação participativa não eram cruciais para a resolução dos problemas dos serviços públicos, uma vez que o município não tinha total competência e capacidade para fazer face. No entanto eram apreciadas e consideradas pela população como uma abertura do edil e seus vereadores. Aliás, aproximavam cada vez mais o presidente e a população, não tendo sido por acaso, que em 2004, no decurso do segundo mandato municipal (2003-2008), no momento em que a implementação desta articulação participativa começava a produzir efeitos (popularidade de um edil da oposição), o governo (evidentemente sob influência da Frelimo) promulgou uma lei sobre a articulação entre os municípios e as comunidades. É preciso ter em consideração o facto de aquando das eleições municipais de 1998 a Frelimo ter ganho todos os municípios mas nas de 2003, ter havido cinco municípios que passaram para a Renamo. Mais do que um controlo pelas estruturas da Frelimo tinha-se tornado necessário um controlo administrativo, a fim de garantir a vigilância à distância das acções dos municípios e as concertações com a população.

40Deste modo, com o decreto ministerial n.º 80 de 14 de Maio de 2004, o governo instituiu um quadro jurídico que preconizava a uniformização das diferentes modalidades de relações e articulação entre os municípios e os cidadãos. Este instrumento insistia no papel das autoridades comunitárias como intermediárias dessa articulação, ideia que claramente pretendia identificar os espaços de intermediação a controlar. Posteriormente ainda em 2004, no final do ano, o governo promulgou um outro instrumento jurídico-administrativo, o decreto n.º 51, de 1 de Dezembro que procurava regular o funcionamento dos serviços administrativos municipais e as suas relações com as comunidades.

41A preocupação do governo com a articulação entre município e comunidades não dizia respeito apenas aos municípios governados pela oposição, mas também aos que revelavam tendências «autonomistas» face ao enquadramento da Frelimo. Foi o caso do presidente do município de Maputo, Eneas Comiche que, com uma abordagem relativamente técnica do orçamento participativo, se emancipava cada vez mais das estruturas do partido, aproximando-se da população e que não foi reconduzido pelo seu partido. Portanto estes instrumentos de poder destinados a enquadrar a articulação entre os serviços municipais e as populações, tinha por objectivo um controlo mais apertado destas tendências emergentes.

42Além disso, a utilização destes modelos de articulação, como a planificação participativa, tinham tendência a reduzir o papel dos membros da Assembleia Municipal. Na sua condição de representantes da comunidade, asseguravam na prática a vigilância do município por parte do partido. O presidente do município, ao comunicar directamente com as comunidades, passava a utilizar a Assembleia Municipal somente como instância de aprovação dos seus planos de acção. Em contrapartida ficava ligado à comunidade, assegurando a sua legitimidade junto dos eleitores. Os membros da Assembleia Municipal não dispunha deste tipo de contacto com as populações, além de que não tinham competência para integrar qualquer pedido da população nos planos de acção municipal. Os planos eram elaborados pelo Conselho Municipal e a acção da Assembleia Municipal (reduzida na aprovação de planos) era mínima relativamente às acções de facto do município.

43No caso da Beira, esta situação criou um espaço favorável a um conflito entre o edil e os dirigentes da Renamo. Daviz Simango, seguro da sua popularidade na comunidade, agia cada mais de forma independente em relação ao partido. Também, neste caso, a Renamo decidiu substituí-lo por um outro candidato às eleições municipais de 2008. Imediatamente Daviz Simango decidiu manter a sua candidatura, a título independente, no que diferiu de Eneas Comiche que aceitou a decisão do partido Frelimo quando foi excluído da candidatura em 2008. Contudo também ele gozava de grande popularidade devido ao seu modo de articulação com as comunidades por via do orçamento participativo.

44Os resultados das eleições municipais de 2008, foram, para Daviz Simango, uma vitória esmagadora sobre os seus concorrentes. Atraiu os eleitores da Renamo, tendo chegado mesmo a atrair alguns da Frelimo (Brito 2008). Pode dizer-se que a utilização destas abordagens de planificação participativa emanciparam parcialmente, de alguma forma, os presidentes de município do controlo partidário a que estavam submetidos. Mais importante ainda foi a constatação de que a articulação entre o município e as comunidades era decisiva para contruir confiança política, tendo a vitória de Daviz Simango, como candidato independente, sido um indicador explícito desse facto. Apesar das condições precárias de oferta de serviços públicos, conseguiu colocar a população do seu lado, graças à sua forma de interacção com as comunidades.

45Regressando ao artigo de Van de Walle e Bouckaert (2003), o nível dos serviços públicos não constitui em si um indicador da construção da credibilidade dos governantes, sendo necessário igualmente considerar a natureza dos mecanismos usados nas relações e partilha com os cidadãos-usuários (Bourgon 2007, Choudhury 2008, Herian 2014), o que foi visível no caso da Beira. Sem competências nem capacidades para promover eficazmente serviços públicos, Daviz Simango, convertido em candidato independente, conseguiu angariar grande simpatia das populações a ponto de ter ganho as eleições contra os dois partidos políticos históricos, a Frelimo e a Renamo. Contudo, depois de o presidente independente ter decidido, em 2009, criar o seu próprio partido o MDM, a articulação participativa com a população mudou de natureza. Ainda que continuasse a procurar manter a popularidade do edil, transformou-se se lentamente num mecanismo de recrutamento de aderentes e simpatizantes do novo partido.

A tendência de articulação participativa de solidariedade

46A vitória de Daviz Simango, como presidente independente do município da Beira em 2008, representou uma viragem que não se limitou à gestão interna do município, atendendo às negociações permanentes necessárias com os membros da Assembleia Municipal no seio da qual não detinha a maioria. Foi igualmente uma viragem na forma de articulação com os cidadãos em termos de planificação, podendo dizer-se que, de algum modo, Daviz Simango se tornou nessas eleições, o candidato do povo. E essa vantagem devia-se ao tipo de relações que tinha estabelecido através da planificação municipal.

47Os seus laços com a população foram ainda reforçados com diversos mecanismos de articulação participativa. Já referimos como, a fim de fazer aprovar os seus programas de acção, pela Assembleia Municipal, ele utilizava essa ligação com as comunidades como pressão pública, mediatizando, por exemplo, os descontentamentos populares na sequência de apreciações dos membros da Assembleia Municipal, relativamente a alguns projectos.

48Assim, Daviz Simango, apoiando-se sobretudo no executivo do município, esforçava-se ainda mais por estabelecer relações de colaboração com os cidadãos, procurando outras possibilidades de os fazer participar nas acções municipais. Por exemplo, no caso da recolha do lixo da cidade, organizou-se com grupos de mulheres dos diferentes bairros para que, mediante modesto pagamento, elas pudessem participar nessa actividade. Da mesma forma concedeu aos deficientes o direito de controlar as lixeiras. Recrutou trabalhadores para actividades que exigiam poucas competências a partir de fóruns comunitários.

49Uma outra intervenção muito popular foi a criação de um pequeno orçamento de ajuda a cerimónias fúnebres. As famílias pobres, sem meios para suportar as despesas das cerimónias, tinha uma garantia de ajuda por parte do município em produtos alimentares: 25 quilos de arroz, 10 quilos de farinha de milho, 5 quilos de feijão, 10 quilos de carapau, 3 litros de óleos, 1 quilo de sal, 3 quilos de açúcar, para além da organização das exéquias (Conselho Municipal da Beira 2010a). Todo o processo era coordenado pelas autoridades comunitárias, em contacto com os técnicos do município.

50Todos estes pequenos gestos de relações muito estreitas – que Geert Bouckaert et al. (2002) designam como «perspectivas de micro performance para instaurar a confiança» –,entre o município e as comunidades, contribuíram para uma forte adesão da população a Daviz Simango e à sua equipa. Progressivamente a sua relação com os cidadãos assumiu um carácter de solidariedade e de confiança. Por um lado, com a tendência autonomista da Beira, o município representava um espaço de reunião que se oponha à tendência centralizadora do Estado. Por outro lado, estas lógicas de articulação entre o município e as comunidades reforçavam politicamente o presidente.

51Isto ficou mais nítido aquando da criação do seu próprio partido, o MDM em 2009. Porquanto se desenvolveu na administração municipal uma porosidade entre a articulação participativa e o recrutamento de militantes para o novo partido. Nos espaços participativos dos diferentes bairros, o novo partido empenhou-se cada vez mais em atrair novos simpatizantes. A muitos jovens desempregados eram prometidos empregos quer no partido, quer no município, em caso de vitória do MDM.

52Deste modo, as plataformas de planificação participativa transformaram-se em arenas de recrutamento. Não foi por acaso que, imediatamente a seguir à criação do MDM, houve frequentes acusações, por parte de membros fundadores do próprio partido, de peso excessivo da Beira, devido à predominância de pessoas da Beira nas instâncias do partido (Chichava 2010, Dança 2010, Nuvunga & Adalima 2011). Não é objectivo deste livro entrar no detalhe das lógias de funcionamento do MDM e da «sedução» das populações locais para os seus desafios políticos. Mas torna-se necessário fazer notar que as lógicas de articulação participativa entre a administração municipal e a população foram em certa medida instrumentos que instalaram a confiança na gestão local. Confiança que não resultou do funcionamento dos serviços públicos porquanto o município não tinha quer as competências delegadas nem capacidade de implementação, mas que foi construída lentamente por pequenas acções relacionadas com acções reais envolvendo sobretudo os cidadãos-usuários.

53Este exercício permitiu a legitimação das estruturas municipais, a começar pelo próprio presidente, por via de uma forte subjectivação das condições da administração municipal. Mas também «despertou» nos cidadãos a capacidade de reinventar um certo auto-fornecimento em relação aos serviços públicos que a administração municipal não tinha meios para providenciar. Esta reinvenção não constituiu em si uma espécie de «abandono» em relação à administração municipal. Pelo contrário, provém de uma capacidade de apropriação reflexiva da força municipal. É efectivamente por isso que consideramos o município mais como espaço de aprendizagem de coprodução de serviços do que como fornecedor dos mesmos. E in fine devido a esse papel do município, o Estado consegue beneficiar das diferentes formas locais de interacção e das reinvenções desta forma de satisfazer as necessidades em matéria de serviço público. Além disso, estas reinvenções, que comportam formas de sobrevivência quotidiana para as populações, contribuem para a instauração da ordem pública, o que permite algum sucesso na gestão da sociedade.

A informalidade é uma força para a recomposição do Estado?

  • 4  José Domingos, vereador do município da Beira, entrevista, 10 de Junho de 2014.

“Na altura a cidade da Beira estava cheia de gente pedindo esmola, os mendigos, agora vês as pessoas nas ruas a procura de diversas formas de sobrevivência, tu vês os vendedores ambulantes, os guardas de carros, não existe mais mendigos. Na altura os nossos dirigentes [em referência à Frelimo] combatiam gente que faziam esforços para sobreviver. Nós, depois que chegamos ao poder, trabalhamos com as pessoas, as encorajamos a fazer pequenas actividades para diminuir o sofrimento, o problema de emprego que é crónico. Nós autorizamos muitas das pequenas iniciativas e coordenamos com os mercados informais para garantir a ordem na cidade. É isso também a função do Governo e do Estado incentivar as pessoas a saírem a crescerem e a não esperar por alguém oferecer tudo [...]. O município é para lhes criar condições”4.

54Esta intervenção de um dos vereadores do município relaciona-se com vários dos aspectos que pretendemos sublinhar, quanto às práticas resultantes das interacções entre administração municipal e cidadãos. Aborda nomeadamente a questão da luta contra a pobreza, muito ligada ao discurso sobre a «boa governança» e ao das micro-finanças, à relação entre as actividades informais e a economia formal e, evidentemente à capacidade do Estado estar presente no quotidiano da sociedade. Referimo-nos à informalidade, que abrange todas as actividades que a priori parecem não respeitar as normas oficiais mas que, na prática, resultam de uma estreita interdependência entre administração e cidadãos.

55O objectivo aqui não é dissertar sobre o tema da «informalidade». Trata-se de uma noção que agrupa um conjunto de múltiplas realidades, desde pequenas actividades não declaradas à administração, até grandes negócios de tráfico de drogas ou de violação das regras por parte de grandes empresas, etc. Centraremos a nossa atenção no «papel paliativo» deste tipo de actividade, a partir da análise da relação entre vendedores ambulantes na Beira e o respectivo município. Em certa medida estas actividades informais resultaram da experiência dos modos de articulação com a administração municipal. Por um lado responderam às limitadas capacidades de implementação de serviço públicos pelas instâncias administrativas. Por outra constituíram uma forma de pressão política sobre as autoridades públicas.

56Quando o município não tem as capacidades de acção necessárias em matéria de serviços públicos, serve de espaço de abertura para a criatividade incluindo com actividades «informais»(Lautier et al. 1991, Lautier 2004). É a «coprodução emancipada» descrita anteriormente. É aliás, a partir desta ideia que se considera que existem, nas diversas formas de sobrevivência dos cidadãos, «objectos administrativos não identificados» (OANI), à semelhança da fórmula «objectos políticos não identificados» (OPNI), de Denis-Constant Martin (1989). Contudo não se pretende afirmar que todas as actividades informais são uma forma de coprodução emancipada dos serviços públicos. Salientam-se actividades em que a administração municipal participa através de regulação ou de formas de encorajamento. Partiremos de uma perspectiva história do tratamento da informalidade nas cidades moçambicanas, em particular na Beira.

O período de repressão da informalidade

57Este período vai da independência até finais dos anos 1980. De facto, a seguir à independência, as actividades informais eram fortemente combatidas naquilo que Brigitte Lachartre (2000) designa como a «cidade socialista», baseada numa organização estritamente burocrática (formal) com vista à modernização autoritária e acelerada de Moçambique, definida pela Frelimo. Consideradas como base de degradação das condições de vida nas zonas urbanas, estas actividades eram vistas como não conformes aos objectivos da nova nação imaginada pelas autoridades públicas e pela Frelimo. O ponto culminante da repressão foi 1983, quando o governo da Frelimo, segunda a sua concepção ultra-burocrática da modernização autoritária, decidiu expulsar da Beira e Maputo todas as pessoas que exerciam essas actividades informais e por esse facto consideradas «improdutivas» enviando-as para o campo onde «produziriam», ocupando-se de actividades agrícolas. Mas este tratamento brutal da informalidade foi encurtado em primeiro lugar devido ao seu fracasso total e imediato (com um número de mortos que nunca se conseguiu avaliar) (Quembo 2016) e, em seguida, por causa da implementação dos programas de ajustamento estrutural a partir de 1987. Em certa medida foi também responsável por uma perda de espaço político para a Frelimo. Convém recordar que se atravessava um período de crise económica e de fome, assim como de forte progressão da guerra com a Renamo.

O período do papel social da informalidade

58Este período vai do início dos anos 1990 até ao início dos anos 2000 e é resultado directo da implementação de reformas económicas e políticas («pluripartidarismo competitivo»). Com a privatização e redução do número de funcionários nas empresas estatais como os Caminhos de Ferro de Moçambique (CFM), numerosos trabalhadores caíram no desemprego.

59Esta deterioração das condições sociais foi o resultado em grande parte, das reformas neoliberais, que aos programas de ajustamento estrutural obrigavam-se a rebaptizar como «abordagens sociais». Em Moçambique um dos primeiros programas, o programa de reabilitação económica (PRE), foi iniciado em 1987. Algum tempo depois, em 1989, na sequência da penúria provocada pela guerra entre Renamo e Frelimo, foi-lhe integrada uma componente social. Transformou-se então no «programa de reabilitação económica e social» (PRES) (Hermele 1988, Wuyts 1990). Desde essa altura assistiu-se a uma cada vez maior abertura e de tolerância em relação a essas actividades designadas como informais.

60Foi na altura considerado que essas pequenas actividades micro-empresariais eram uma forma de substituição dos empregos perdidos no sector formal. Os antigos trabalhadores das empresas privatizadas eram encorajados a desenvolver as actividades anteriormente proibidas, que passavam a estar cheias de virtudes positivas. Portanto a informalidade desenvolveu-se no mercado de emprego, nomeadamente no urbano. Actividades comerciais, como as das mulheres conhecidas como mukheristas (Barreau-Tran 2013) ou dos concessionários de viaturas usadas para comércio transfronteiriço, principalmente com a África do Sul e o Japão, tornaram-se, cada vez mais, factores de transformação, não apenas económica mas também social e política, permitindo novas configurações do próprio Estado. Aliás foi a forte intervenção do Estado nas políticas de encorajamento que fizeram emergir o terceiro período.

O período da informalidade como empreendedorismo/parceria

61Pode-se considerar o início deste período no princípio dos anos 2000, cuja característica foi a tentativa de formalização, por parte do Estado, destas actividades informais. Mas também se caracterizou por um conjunto de acções que procuravam transformar em parceiros os actores destas actividades. Mais do que uma simples aceitação ou encorajamento, assistiu-se a uma crescente tentativa de actores políticos para recuperar as práticas informais como recursos na competição política.

62A aprovação pelo Governo, em 2001, do «plano de acção de redução da pobreza absoluta» (PARPA) veio de algum modo inaugurar uma nova era das relações entre autoridades públicas e actividades informais. A pobreza, definida como a falta de capacidade para entrar no mercado, (Sen 2003), ficou no centro de todo um conjunto de encorajamentos às actividades informais como forma de se sair rapidamente dessa pobreza.

63Contudo, foi com a chegada ao poder do presidente Armando Emílio Guebuza que a questão assumiu um sentido político. Este fez da pobreza e da sua «solução», o espírito empreendedor, a base fundamental dos seus programas. Criou diversos instrumentos para enfrentar a pobreza como o Fundo de investimento de iniciativas locais, conhecido como sete milhões. O seu intervencionismo foi ao ponto de ser criada em 2009 a Escola Superior de Negócios e Empreendedorismo de Chibuto. Na área municipal foi criado em 2010 um fundo de investimento a nível das zonas urbanas o «Programa estratégico de redução da pobreza urbana» (PERPU) que na prática funcionou como um catalisador de iniciativas empresariais em actividades de tipo informal.

64Estas três fases do tratamento da informalidade permitem observar mais de perto o papel da administração municipal, de incorporar estas lógicas de emancipação para um envolvimento em actividades informais pela via das diferentes formas de articulação com os cidadãos. A articulação entre o município da Beira e os vendedores dos mercados informais ilustra esta lógica de coprodução emancipada de serviços que normalmente se espera que sejam fornecidos pela administração e por outro lado a difusão da representação do Estado incluindo nos espaços onde não tinha presença reconhecida com serviços públicos de base. A cidade conta com 42 mercados ditos informais organizados em 42 comissões, em contacto permanente com a administração municipal através da vereação da Indústria, Comércio e Feiras, e do departamento municipal de mercados e feiras (Conselho Municipal da Beira 2010b).

65Para cada um dos mercados, o município envia um inspector municipal que serve de interface quotidiana entre as comissões do mercados e a administração municipal, sendo responsável pela organização dos vendedores, cobrança de taxas e pelo envio à administração municipal dos problemas colocados pelos vendedores. É a este tipo de gestão que o município designa como «desenvolvimento misto» (Conselho Municipal da Beira 2010b). Trata-se de um espécie de conversão dos vendedores estritamente informais, os que não pagavam taxas nem estavam registados, em vendedores «informais formalizados» dos mercados municipais. Na prática, para chegar a este tipo de organização dos mercados, o município viu-se confrontado com uma forte mobilização dos vendedores ambulantes, como se pode observar com o exemplo de uma vendedora do mercado municipal de Maquinino, um dos mais populares.

Foto 1. Negociação entre as instâncias municipais e os vendedores ambulantes na Beira

Foto 1. Negociação entre as instâncias municipais e os vendedores ambulantes na Beira

Foto tirada por um técnico do município da Beira.

66Pode observar-se na foto, o presidente da Assembleia Municipal em plena discussão com os vendedores ambulantes.

O caso de Claudete Martins: um «sucesso» municipal de gestão de actividades informais?

67Originária de Mafambisse (a cerca de 40 km da cidade da Beira), com 34 anos, chegou à Beira em 2001 para prosseguir os estudos. Tendo ficado grávida, abandonou a escola nesse mesmo ano. Tem agora quatro filhos, trabalhando o marido como condutor de transporte semi-colectivo (chapa). Começou suas actividades em casa, vendendo bebidas frescas e cigarros. Em 2010 participou, com a venda de cerveja e refrescos, numa feira organizada pelo município na zona do Estoril – lugar de lazer à beira-mar, durante os fins-de-semana e no finais da tarde. A partir desse momento fixou-se aí e em 2012 construiu uma banca onde vendia bebidas e alimentos; tendo contratado uma jovem como ajudante. Ainda nesse ano contratou dois jovens para venderem bebidas na rua, na zona das Palmeiras e na rotunda de Chipangara, igualmente espaços de encontro social e de lazer. Quando o município começou a incitar as comunidades a aceder aos fundos de combate à pobreza urbana, Claudete, ajudada pelo marido e pelos técnicos do município conseguiu obter fundos em 2013, com um projecto de produção de alimentos no mercado municipal de Maquinino, um dos mercados mais populares da Beira. Como ela própria sublinha

  • 5  Claudete Martins, vendedora no mercado de Maquinino, Beira, 18 de Março de 2015.

“Estou muito motivada, estou a avançar, com minhas atividades pago a escola de meus filhos, não tive sorte, mas eles devem estudar é por isso que faço tudo [...]. Meu marido, eu até o ajudei a comprar seu próprio carro para fazer chapa [transporte semi-colectivo de passageiros]”5.

  • 6  «Eleições autárquicas: Daviz ‘ataca mercados’», Notícia, Novembro, 2008.

68Claudete parece muito motivada com as actividades que desenvolve e afirma-se contente com o município. A sua história não é única nas cidades moçambicanas ou mesmo nas africanas (Bodson & Roy 2003). O facto neste caso foi que o município desempenhou um papel com pequenas acções na passagem de um simples actividade de sobrevivência feita em casa, para uma actividade desenvolvida em relação directa com a administração. É este um exemplo daquilo que o município denomina como «desenvolvimento misto» (Conselho Municipal da Beira 2010b). Além disso nesses espaços dos mercados, o município não somente conseguiu cobrar as respectivas taxas, como também os transformou em espaços privilegiados de acção política, pois tornaram-se espaços importantes durante as campanhas políticas6.

69Aliás alguns membros do MDM foram mesmo recrutados entre os vendedores dos mercados informais, situação análoga, como se verá a seguir com mais detalhe, ao de Mueda (cf. infra). Tendo em consideração este género de articulação entre o município e os actores dos mercados informais, somos levados a encontrar na informalidade formalizada, uma forma de marginalidade relativizada, um grau de cidadania.

70Este parece ser o resultado das interacções e das reais capacidades do município para disponibilizar serviços públicos. Estas actividades representam um potencial de aprendizagem política que, com mecanismos adaptados, se poderá estabilizar em modo de acção política. Isto poderia variar com a capacidade dos actores para essas actividades a organizar-se colectivamente e a fazer-se ouvir pelas autoridades públicas. Dependeria também da capacidade dos actores políticos em atrair os actores destas actividades, integrando os seus interesses nos programas político, o que parece mais verosímil no caso do MDM.

71Como se verá, no caso de Mueda, as duas perspectivas parecem ser simultaneamente mobilizáveis, o que leva a considerar que estas tácticas de sobrevivência quotidiana podem bem transformar-se em estratégias e novas formas de acção política, o que é verdade num contexto de fraco nível de serviços públicos. Nestas condições, as actividades empresariais (empreendedorismo informal) aparecem como uma forma de parceria, compensando os diversos limites da administração pública, permitindo por outro lado o exercício concreto do poder do Estado. A partir daí o papel deste é menos o de reprimir essas actividades do que saber-identificar as suas potencialidades, reforçando-as num quadro de interacções e de articulações com instâncias públicas e privadas.

Mueda: A «democracia administrativa» na penúria – quando os usuários se tornam produtores de serviços

72As reformas descentralizadoras supõem o acompanhamento de diversos mecanismos complementares da democracia representativa, nomeadamente com uma maior abertura da administração ao seu meio, associando assim os cidadãos à função administrativa. O que designamos aqui como «democracia administrativa» é uma tentativa difusa de passagem de um aparelho burocrático clássico, fechado e produtor de actos administrativos unilaterais para uma administração aberta ao seu meio, através de diversos mecanismos de articulação com o público.

73Entre as várias noções próximas desta tentativa podemos citar a «administração democrática» que insiste na subordinação da administração aos eleitos políticos, os quais garantiriam a influência dos cidadãos, ainda que indirecta. Também há a «administração democratizada» que faz referência ao declínio da autoridade hierárquica e insiste na conexão da administração com o seu meio pela intermediação de funcionários considerados profissionais de acção pública (Chevallier 2011, Darbon 2001). Estes são considerados como cidadãos simplesmente colocados num ambiente específico que lhe permite influenciar o funcionamento administrativo quotidiano (Sardan 2001). Referimos por fim a «administração consultiva» que diz respeito ao processo de relações administração-cidadãos, mas enquadrado pela administração. É esta que determina as regras de participação e os actores com quem se articula. A relação é, por isso, sobretudo informativa pois os cidadãos não influenciam a acção administrativa (Clainche 2011).

74Trata-se portanto de um conjunto de conceitos e de abordagens que procuram encontrar uma tipologia adequada às relações entre administrações e o respectivo meio. Não se trata aqui de discutir estas diferentes abordagens mas de examinar os resultados da sua aplicação. Segundo Jacques Chevallier, as modificações na articulação entre administração e o público procuram sobretudo reforçar a eficácia da acção administrativa para uma melhor aceitabilidade social. É essencialmente mais uma função de legitimação do que uma real preocupação com os usuários, na formulação de políticas (Chevallier 1983).

75Nesta perspectiva, pode considerar-se que independentemente do tipo de articulação existente entre administração e cidadãos, produzi-se sempre novos comportamentos de ambas as partes. Servir-nos-emos do exemplo da criação de uma «polícia comunitária» nos bairros de Mueda, uma espécie de «detectores de roubos» na comunidade. Esta decisão, mais do que uma simples afectação de responsabilidades na própria comunidade, fundou-se sobretudo numa nova articulação entre o município e as populações e nos limites da capacidade da polícia do Estado, a Polícia da República de Moçambique (PRM).

76No que respeita ao mercado informal em Mueda, as reinvenções de tácticas de sobrevivência não são apenas pontuais. Podem tornando-se rotineiras, fazer emergir novas formas de acção política. Dito de outra forma, as tácticas de sobrevivência relacionadas com as actividades informais são potencialmente transformáveis em estratégias políticas instituídas (Berger & Luckmann 1990), o que está bem ilustrado com o exemplo do recrutamento pelo MDM dos jovens do mercado informal e a sua acção política à escala municipal.

Patrulhas de vigilância comunitária como coprodução de serviço público

7710 horas da manhã, 17 de Julho de 2012, à sombra das árvores do bairro Rovuma em Mueda, decorre uma reunião com vista à criação da «polícia comunitária », uma espécie de colaborador da Polícia da República de Moçambique. Trata-se de lutar contra a criminalidade e de reforçar as relações entre polícia e comunidade. Na reunião participam as autoridades comunitárias do bairro, as estruturas do partido Frelimo, a administração municipal representada por um vereador, a administração do Estado representada por um funcionário da polícia local e por um funcionário do governo do distrito, as comissões de bairro e a população.

78A reunião é precedida da dança local Mapiko, cujos cantos exaltam sobretudo o presidente do município da época Mobiro Namiva, e heróis da luta anti-colonial, originários de Mueda, como Faustino Vanomba. Segundo o líder comunitário a dança ajudava a mobilizar uma parte importante da população, nomeadamente a juventude.

79Depois da dança, o líder comunitário do bairro expôs o objectivo da reunião e apresentou à população as autoridades administrativas. Estas fizeram um breve balanço das suas actividades e explicaram a razão da visita ao bairro. Seguidamente abriu-se o debate à população para que esta pudesse resumir as preocupações do bairro. Primeiro intervieram os representantes das comissões, os chefes de dez casas e finalmente qualquer dos cidadãos presentes pôde levantar a mão e intervir sobre o assunto que entendesse.

Foto 5. Intervenção do líder comunitário Severino Estêvão

Foto 5. Intervenção do líder comunitário Severino Estêvão

Foto tirada em Mueda, 17 de Julho de 2012.

80Entre os assuntos discutidos, a segurança suscitou grande emoção entre os participantes, principalmente a questão dos ladrões nocturnos. Segundo a população, violam as jovens à saída da escola, arrancam-lhes os celulares, invadem as casas etc. Sempre, segundo afirmam, com a cumplicidade da polícia que conhecia bem a situação, estando a esquadra situada a cerca de dois quilómetros do centro do bairro Rovuma. Mas a polícia desculpava-se por não poder intervir devido à falta de meios para interpelar os delinquentes ou simplesmente assegurar o patrulhamento do bairro.

81Efectivamente, o representante da polícia tomou a palavra e confirmou o défice de meios para garantir a segurança de todos os bairros da vila. A intervenção do representante da polícia estava recheada de explicações técnicas, tais como apresentação de estatísticas, extensão média de cobertura de cada agente, cálculo dos índices de criminalidade e o sucesso da polícia local, etc.. O que não impediu contudo a população de acusar a polícia de libertar os ladrões capturados. Como dizia a senhora Alussa, uma participante que se exprimia como alguém que tivesse vivido a experiência:

  • 7  Alussa, intervenção na reunião no quarteirão Rovuma, Mueda, 17 de Julho de 2012.

“O problema é que existem alguns polícias que recebem dinheiro dos ladrões, por isso um dia prendemos os ladrões e entregamos à polícia, no dia seguinte os ladrões são liberados, é necessário limpar a casa, a polícia está infiltrada. Podemos até dizer que existem policiais amigos dos ladrões”7.

82Depois de uma intervenção enérgica dos participantes que acusavam continuamente a polícia de negligência, apresentando mesmo casos de roubos e de agressões com a cumplicidade da polícia, o líder comunitário do bairro Rovuma, Severino Miguel Estêvão, tomou novamente a palavra para acalmar a assistência. Foram entoadas canções de exaltação do partido, precedidas de Unami Frelimo (Viva a Frelimo!), após cada intervenção, pela secretária do partido Frelimo, Sofina Mário.

Foto 6. Secretária do Partido Frelimo Sofina Mário

Foto 6. Secretária do Partido Frelimo Sofina Mário

Foto tirada em Mueda, 17 de Julho de 2012.

83Recordamos que a Frelimo está fortemente implantada em Mueda onde funciona como reguladora entre as instâncias administrativas, a administração autónoma, o município, a administração directa do estado, o governo do distrito e a população.

84Quando a calma se voltou a instalar graças às canções, foi dada a palavra ao representante do município que propôs a criação de uma «polícia comunitária» para ajudar a polícia (PRM) na vigilância do bairro.

85Começou por explicar o papel do município como intermediário representando da população e um organismo de cooperação com a administração do Estado, na ocorrência a polícia, tendo-se seguido a explicação do processo de criação dessa «polícia municipal». Seguidamente propôs a criação de uma comissão de «polícia comunitária» do bairro que seria responsável pela manutenção da ordem pública em colaboração com o município e a polícia (PRM). Vários participantes candidataram-se Imediatamente como voluntários para serem «polícias comunitários». A responsabilidade de os organizar foi confiada ao chefe comunitário e aos chefes das dez casas.

86Três anos depois em 2015, voltámos a visitar o bairro Rovuma. A polícia comunitária tinha sido de facto criada e equipada com alguns materiais como lanternas e apitos. Como se vê, a administração municipal serviu como plataforma de colaboração entre essa «polícia comunitária», a Polícia da República de Moçambique PRM) e a polícia militar, também presente em Mueda. O município em 2014 tinha já formado 24 polícias municipais. Por outro lado, ainda que colaborassem na manutenção da ordem, estes polícias estavam sobretudo encarregados do controlo fiscal do município (Conselho Municipal da Vila de Mueda 2015a).

87Concretamente, a vigilância da criminalidade, principalmente de noite, ficou sob responsabilidade da «polícia comunitária», portanto da própria comunidade. Quando os homens da polícia comunitária detetavam um delinquente apitavam e a população saia de casa para ajudar a capturá-los e conduzi-los à PRM.

88Vê-se neste caso como o cidadão já não fica passivamente à espera que os serviços públicos sejam postos à sua disposição pela administração como estava concebido no modelo clássico de organização burocrática. Já não é um simples cliente ou consumidor num espaço mercantilizado em que só teria que escolher os serviços de que necessita à semelhança do modelo do NPM. Tornou-se o actor que participa activamente na criação e fornecimento de facto do serviço em questão. O exemplo da «polícia comunitária» em Mueda proliferou em todo o país assim como em outros países africanos. Desde o início dos anos 2000, assistiu-se a uma proliferação deste tipo de organizações de vigilância que não são características dos países do sul, pois surgiram nos anos 1970-1980, em alguns países desenvolvidos que também procuravam uma melhor articulação entre a polícia e os cidadãos (Brodeur 2003).

89Sem entrar em detalhes, é importante frisar que este aspecto de «democracia administrativa» não constitui, por si só, uma via para melhorar os serviços públicos, prestados pela administração. O município assumindo-se como arena de interacções, transforma-se em espaço privilegiado de difusão dos princípios de auto-eficácia dos cidadãos. O quadro subjacente a esta modalidade de intervenção pública é que o cidadão se possa apropriar e reproduzir os princípios do Estado a fim de criar uma capacidade específica. Concebida na perspectiva da «democracia quotidiana», transforma os usuários ou os clientes em produtores de serviço contribuindo para a sua qualidade e eficácia.

90Na prática produz uma certa redução da autoridade do Estado (pelo menos a sua direcção administrativa) que se exerce menos como obrigatoriedade imposta em nome do interesse geral dos administrados. Mas também produz uma reinvenção dos modos de acção por parte dos cidadãos operada através de negociações nas práticas quotidianas, o que reforça, portanto, de uma forma ou de outra, a autoridade d Estado, na produção de consensos e de ligações horizontais.

91Foi isso que verificámos aquando da criação da «polícia comunitária» em Mueda. Quando o representante da polícia do Estado, a PRM, era criticada abertamente pela população, era a força, até então intocável do Estado, que se via posta em causa pelos administrados, que se supunha deverem ser submissos através do constrangimento e do medo. Pelo contrário, o apelo à colaboração, resultou na criação da «polícia comunitária», encarregada da vigilância e de manutenção da ordem, reforçando a apropriação do Estado pela população reinventado este último como experiência «autóctone».

92Contudo, este reforço do poder do Estado com negociações e novas práticas dependeu da capacidade da administração para identificar essas forças específicas da comunidade e de as desenvolver. Por exemplo a intervenção da senhora Alussa (cf. supra), que evocava a falta de cooperação da polícia local mostrava bem que a administração não conseguia explorar essa «força interior» da comunidade para a transformar em «possibilidade de encontrar pessoas determinadas e prontas a obedecer a ordens precisas», que é o cerne de qualquer dominação, como sublinha Max Weber (2008). Por isso mesmo, em geral em Moçambique, não faltam exemplos em que esta «polícia comunitária» se transformou num perigo para a ordem pública, participando no linchamento de cidadãos, sem acusações baseadas a ordem jurídica oficial (Serra 2008). O facto é que novas modalidades intervenção do poder público se traduzem por novos comportamentos dos cidadãos e vice-versa. É esse o ensinamento a retirar das (re)configurações das actividades informais em Mueda.

A administração órfã e o «desenrascanço» político: o MDM em Mueda, um desafio ao militantismo tradicional da Frelimo

93A passagem de uma autoridade fechada para uma acção administrativa com vocação participativa não se resume somente à integração e fidelização dos cidadãos através da cooperação com as autoridades públicas. Pode também fazer surgir novas práticas e comportamentos inesperados por parte dos cidadãos para com a autoridade passando de um simples objectivo de integração à produção de práticas radicalmente opostas aos actos da administração.

  • 8  Gilles Massardier distingue o modelo sinóptico do modelo de ajustamentos mútuos. O primeiro caract (...)

94Efectivamente, em Mueda, a experiência de novas formas de relação entre a sociedade e a administração e a nova capacidade deste em produzir respostas adaptadas a essas novas relações fizeram surgir uma realidade jamais experimentada nesta vila. Sem que tivesse havido verdadeiros «ajustamentos mútuos»8, entre os cidadãos e as autoridades administrativas, estas contribuíram para a emergência de um partido de oposição, o MDM, no espaço público local. É um facto totalmente inédito em Mueda devido à sua longa fidelidade ao partido no poder a Frelimo, que até então se considerava incontestável nesta vila.

95A criação do município de Mueda fez parte, desde o início, de uma lógica de recuperação neo-patrimonial pela elite colocada no topo do Estado, a Frelimo que transformou a composição dos serviços municipais em fonte de alianças políticas. No caso de Mueda estas alianças estruturaram-se com os laços com os antigos combatentes da luta de libertação anti-colonial. A composição da administração municipal, incluindo os deputados, provinha de recompensas clientelistas do partido no poder. Estes antigos combatentes eram vistos pelo poder central a Frelimo, como os garantes da afirmação territorial, o ponto de simbiose com a população.

96Além disso, uma grande parte dos membros da assembleia e funcionários da administração municipal integrados nesta lógica de «clientelismo para antigos combatentes» não possuíam as competências técnicas necessárias para as funções que lhes eram atribuídas. Os critérios para a sua admissão estavam sobretudo ligados ao seu passado militar e ao seu engajamento na Frelimo. Não incluía qualquer tentativa, mesmo mínima, de adaptação às competências técnicas e administrativas requeridas.

97Na verdade, a administração municipal foi criada em estado de «orfandade», de tal forma que lhe faltavam os instrumentos indispensáveis a um adequado funcionamento, a começar por funcionários competentes. Como exemplo, entre os 107 funcionários iniciais do município, 84 (isto é 81%) não respeitavam a idade máxima de 35 anos para admissão nos serviços públicos, exigidas pelas normas oficiais (Lei n.° 14/2009, 2009). A média da idade destes funcionários era de 46 anos.

98Além disso, 63 (59%) não possuíam mesmo a escolaridade mínima (ver quadro abaixo). Tratava-se bem de um caso das «administrações inexistentes», de que fala Dominique Darbon (2001). E a questão complicava-se com as novas formas de gestão pública e as práticas sociais resultantes de novas intervenções

Tabela 10. Nível de formação dos funcionários do município de Mueda

Nível de formação

Nr. Funcionários

%

Superior

2

1,9%

Técnicos profissionais

3

2,8%

Pré-universitário

17

15,9%

Secundário

13

12,1%

Ensino primário de 2.° grau

2

1,9%

Ensino primário de 1.° grau

5

4,7%

Alfabetização básica

2

1,9%

Sem escolarização

63

58,9%

Total

107

100%

Fonte: Alianza por la Solidaridad, Relatório do Diagnóstico e prognóstico dos Recursos Humanos do Conselho Municipal da Vila de Mueda, Município de Mueda, 2014: 9.

99A administração municipal, desprovida de recursos humanos competentes, estava suspensa entre, a vontade da elite reformadora da Frelimo que via nela um espaço de acomodação e aliança com os antigos combatentes e as práticas locais que não encontravam o ajustamento correspondente, apesar da reinvenção dos mecanismos de articulação. Se as modalidades de articulação, essa «democracia administrativa», produzia novas práticas dos cidadãos, transformados em parceiros da administração, essas práticas reinventadas não estavam associadas a esforços por parte de uma administração que continuava fechada ao seu meio.

100Nesta situação assistiu-se ao crescimento gradual de um outro tipo de pressão da sociedade sobre a administração municipal. Mais do que uma simples reinvenção de práticas de sobrevivência e de cooperação municipal, essas práticas converteram-se progressivamente em acções políticas, nomeadamente de oposição ao partido à frente da gestão municipal. Pode-se dar o exemplo dos jovens vendedores do mercado informal de Mueda que se tornaram representantes do partido MDM na vila. Primeiro torna-se necessário regressar à trajectória destes jovens e às tácticas de sobrevivência que reinventaram no plano municipal.

101Existem 75 jovens inscritos, com idades compreendidas entre 20 e 35 anos que participam assiduamente nas reuniões públicos do MDM uma vez por semana, sem contar com os aderentes ou simpatizantes que preferem ficar invisíveis com receio de represálias por parte da família e do partido Frelimo. Porém a iniciativa de organização colectiva partiu de cerca de vinte, sob a direcção de Silvestre Vicente Siphula.

  • 9  O distrito de Mueda faz fronteira com a Tanzania e vários dos seus habitantes viajam frequentement (...)

102Tinham em comum alguns elementos de percurso típicos da juventude de Mueda. Concluíram todos a escolaridade obrigatória e todos gozam de notoriedade a nível local. Fizeram os estudos fora da vila de Mueda, em Pemba, Nampula ou Maputo, espaços mais dinâmicos em termos económicos e políticos que a sua terra natal. Cerca de oito deles disseram mesmo ter feito uma parte da escolaridade em Dar-Es-Salam, na Tanzania9. De facto vários deles provêm de um meio familiar favorecido, uma pequena classe média baixa local.

  • 10  Francisco Inácio, membro do MDM em Mueda, intervenção no grupo focal, 24 de Abril de 2014.

103Regressaram quase todos a Mueda, na impossibilidade de residir ou continuar a estudar fora de Mueda. Tendo ficado no desemprego nessas cidades de acolhimento, com difíceis condições de vida, quando regressaram a Mueda para as respectivas famílias, criaram pequenos negócios, para ganhar a vida. Conforme diziam: «é melhor desenrascar em casa do que longe»10. Efectivamente, devido à anterior experiência de vida urbana, mostravam mais dinamismo a nível local, nomeadamente nas actividades comerciais e de lazer, como o desporto ou música.

104Com este espírito de «desenrasca» nomeadamente com actividades comerciais, formaram lentamente um grupo. Viajavam até Dar-Es-Salam, Nampula ou Pemba afim de aí adquirirem os produtos necessários para o negócio. Sendo as viagens bastante dispendiosas e para minimizarem os custos organizaram-se de forma a que um deles, com a contribuição financeira de todos os outros, viajasse sozinho, fazendo as compras em conjunto. Com estas trocas solidárias acabou por se formar uma rede de jovens relativamente unidos no mercado informal do Mercado Central de Mueda.

105Nas actividades quotidianas do mercado, estes jovens são quem tem mais interacção com a administração municipal, tanto mais que, para esta, sem outra fonte de receitas, a base fundamental das receitas locais provém do mercado informal, nomeadamente do Mercado Central. Conscientes da sua importância para as receitas municipais, esses foram exigindo cada vez mais a melhoria das condições da vila, nomeadamente a organização do mercado.

106O município, debilitado pela falta de capacidades, não conseguia responder às exigências do grupo pelo que as relações se foram transformando progressivamente em manifestações de pressão abertas e apoiadas por uma parte da população. Pensamos como exemplo nas músicas populares, compostas por alguns membros deste grupo, com textos que criticavam abertamente a administração municipal, acusada de incompetência e de corrupção. O grupo musical «Ximbunga de Mueda» chegou mesmo a ser incomodado pela polícia local devidos às críticas às autoridades públicas nacionais e locais.

107Relativamente melhor formados do que grande parte dos funcionários do município, estes jovens apercebiam-se da incapacidade do município em gerir alguns assuntos locais, associando-a à falta de competência técnica incluindo a dos membros da Assembleia Municipal. Como referiu um dos participantes do grupo, na entrevista que realizámos:

  • 11 Maurício, intervenção no grupo focal, Mueda, 24 de Abril de 2014.

“O grande problema do município é que está cheio de pessoas não escolarizadas, são todos homens dos exércitos [antigos combatentes], eles são importantes, é verdade, mas os tempos mudaram, é preciso pessoas que estudaram [...]. Mueda era apenas da Frelimo, agora ele é de todos, queremos mudar a vida aqui, estamos cansados do sofrimento que a Frelimo impôs a nossa vila desde a independência”11.

108Efectivamente, este grupo de jovens, desde 2010, envolveram-se se activamente, exercendo pressão sobre a administração municipal. Primeiro tentaram constituir uma associação, mas isso parecia muito complexo, de acordo com o chefe do grupo, Silvestre Vicente Siphula: «era preciso reunir um conjunto de papéis, depois ir apresentar na administração. O processo podia ser travado». Tomaram então a iniciativa de aderir a um partido, mas um partido que não tivesse vivido a experiência da guerra, o que os levou a escolher o MDM que acabara de ser criado em 2009 e que lhes parecia dinâmico e afastado das questões militares.

109Além disso, segundo pensavam, havia a experiência do município da Beira gerido pelo MDM onde «as coisas iam bem melhor do que em Mueda». Em 2010, realizaram mesmo uma viagem à Beira a fim de pedirem a adesão ao MDM ao presidente do partido Daviz Simango. A partir desse momento multiplicaram os encontros e divulgaram a sua adesão ao MDM. O contexto local, de conflito interno na Frelimo, devido principalmente ao funcionamento do município, era um terreno fértil para que pudessem desenvolver as actividades políticas sem repressão, como tinha sido a situação anterior em relação aos partidos da oposição.

110De simples tácticas e de «desenrascanço» passaram a uma actividade política activa, tanto mais que conseguiram alguns lugares na Assembleia Municipal nas eleições de 2013. O grupo foi considerado, a nível local, mais como uma abertura à mudança da gestão municipal, do que como simples manifestação do MDM como partido da oposição. É portanto considerado não como oposição política à Frelimo, mas mais como alternativa às condições locais de gestão municipal. No entanto pode colocar-se a questão de saber se a própria lógica da reforma administrativa se não opõe aos interesses do partido reformador no poder, a Frelimo, e se está de acordo com os novos desafios políticos do Moçambique actual, quarenta anos após a independência. Ainda que embrionária, a mudança é principalmente de ordem sociológica e geracional: a visão tradicional de uma organização burocrática fechada, produtora de actos administrativos unilaterais e irreversíveis é posta em causa por um ambiente cada vez mais interactivo. O problema específico de Moçambique é que o modelo de gestão administrativa foi imediatamente centralizado pela Frelimo. Na sua lógica de «centralismo democrático» de tipo estalinista, a Frelimo tomava decisões que seguidamente a administração impunha aos administrados, sem debate nem reversão. Com este modelo, nomeadamente em Mueda, os antigos combatentes, devido à sua participação activa na luta de libertação anti-colonial, gozavam de um estatuto especial que lhes conferia um importante papel de simbiose entre a população e a Frelimo. Contudo, como referia o interveniente citado supra, «eles são importante, é verdade. Mas os tempos mudaram».

111Sem nos fecharmos nas estatísticas contraditórias do município e da administração central do Estado, na ocorrência o Instituto Nacional de Estatística (INE), uma coisa é certa: a população com menos de quarenta anos, que não viveu a experiência colonial, representa actualmente a esmagadora maioria dos habitantes de Mueda. Também a população com menos de 25 anos, nascida depois da guerra entre a Frelimo ela Renamo (1976-1992) é igualmente maioritária, como demonstra a pirâmide de idades abaixo. Em resumo, mesmo que façamos da memória histórica um dispositivo de influência maior nas estruturação das práticas quotidianas, é também necessário admitir que estes jovens entre 25 e 35 anos lhe são muito menos receptivos do que os mais velhos que viveram o tempo dos antigos combatentes.

Gráfico 3. Pirâmide de idade em Mueda – 2013*

Gráfico 3. Pirâmide de idade em Mueda – 2013*

* Esta pirâmide de idades, em que o ´défice de homens jovens é nítido, ilustra bem a continuação da emigração masculina, pelo menos durante uma parte da sua vida.

Fonte: Conselho Municipal da Vila de Mueda, Plano de Estrutura da Vila de Mueda, 2013:25.

112Além disso, num contexto de desemprego e de dificuldade de inserção económica, os problemas de mudança das abordagens e das relações com as autoridades públicas estão cada vez menos relacionadas com a história dos antigos combatentes e as guerras vividas pelo país.

113A esta situação não deixa de reagir a elite no poder, a Frelimo. Constatou-se, aquando da passagem do primeiro para o segundo mandato municipal (2013), uma tentativa de mudança, embora cosmética, com o envolvimento na gestão municipal de pessoas cada vez mais qualificadas. Contudo o modelo de gestão do próprio partido continuou submetido ao «centralismo democrático», sem grande influência do seu meio. A «democracia administrativa», ao tentar fidelizar e integrar os cidadãos, sem paralelamente adaptar a administração, marginaliza a sua eficácia. Há portanto também aí um problema com estas dificuldades de novas intermediações do partido no poder com a população.

114Contudo, a reacção dos cidadãos, quer recriando práticas de sobrevivência, quer organizando-se colectivamente para enfrentar a administração, demonstra a capacidade da política de reformas para influenciar a sociedade e para imprimir novas lógicas de apropriação do Estado. Assim essas lógicas de «desenrascanço», no sentido de acções menos estruturadas, caracterizadas por tácticas pontuais, procuram converter-se em novas relações com a administração pública. Além disso reforçam a possibilidade de o Estado se negociar quotidianamente, afirmando-se como regulador das práticas sociais.

A colaboração e a imputabilidade na acção administrativa em Quissico

115É certo que as modalidades de intervenção dos cidadãos-usuários na execução de serviços públicos variam de acordo como sistema jurídico ou a natureza dos serviços em cada país. No entanto, nos últimos anos, a ideia de colaboração, em matéria de serviços públicos, ganha terreno generalizado, quer no Norte, quer no Sul. Os Estados submetidos a crises financeiras, a medidas de austeridade, a uma crescente exigência de legitimação e justificação dos seus actos, inclinam-se cada vez mais para a cooperação com os cidadãos e ao envolvimento destes na execução e funcionamento dos serviços públicos (Steen et al. 2016).

116Por outro lado, os estudos sobre administrações de proximidade já haviam sublinhado o facto de as interacções «frente-a-frente» entre burocratas de balcão e utilizadores contribuíam para a construção de comportamentos (Lipsky 2010). Ajudavam deste modo a concretizar e orientar o impacte das políticas públicas. Da mesma forma, a coprodução de acção pública ou as «simplificações administrativas» (Bartoli et al. 2016), recuperando vários elementos dos estudos sobre interfaces administrativas, mostram que o envolvimento dos cidadãos na concepção e na gestão dos serviços públicos estão na base da partilha dos custos e das responsabilidades entre administrações e administrados. De simples usuários ou beneficiários de serviços, os administrados tornam-se actores da acção pública, participando na produção do dispositivo do poder exercido pelo poder administrativo. A partilha de responsabilidades entre administração e administrados fica marcada simultaneamente pela satisfação dos cidadãos e o interesse do Estado. Existe aí um subtil equilíbrio entre a concertação das administrações de proximidade por um lado e o exercício soberano do poder de estado, por outro.

117Considerando o caso de Quissico, este tipo de leitura pode permitir explicar o processo de gestão da água assim como o envolvimento dos actores do sector privado na gestão municipal. Com a ascensão de Quissico ao nível de município, pode identificar-se na «relação dos serviços» (Warin 2011) uma partilha particular entre parceiros privados, administração municipal e cidadãos, tendo subjacente a trajectória particular de uma elite local ligada às actividades comerciais.

118Os próprios cidadãos, devido à experiência com a administração municipal aprendem a criar mecanismos para satisfação das suas necessidades, fazendo-o como actores da acção pública. Esta perspectiva comporta em si mesma um questionamento dos conceitos de serviço público e de profissional de serviço público tanto mais que o usuário (ou cliente), supostamente um simples beneficiário, se torna ele próprio também um actor participante na produção; tornando-se produto e produtor da direcção administrativa, portanto do seu poder.

Instalar-se, fazer e mandar fazer: a cogestão da água pela cartografia municipal

119Quando a vila de Quissico foi elevada ao estatuto de município em 2013, o abastecimento de água já era uma preocupação maior, como aliás em todo o Moçambique. O sistema de alimentação existente datava da época colonial e tinha sido reabilitado em 2006, com uma capacidade máxima calculada para 6 000 habitantes. Ora a vila de Quissico segundos as estatísticas oficiais conta com 16 817 habitantes (Instituto Nacional de Estatística 2010). O sistema estava pois submetido a uma procura muito maior por parte da população local.

120Após um período de gestão directa pelo governo do distrito, nomeadamente pelos Serviços Distritais de Planificação e Infraestruturas, a distribuição da água foi confiada em 2007 a um operador privado. Este confrontou-se com problemas com o governo do distrito tendo cancelado o contrato no ano seguinte. Seguidamente a gestão foi confiada a uma associação local, mas colocava-se ainda o problema de articulação com o governo do distrito, sobretudo para a manutenção dos equipamentos. Enquanto a responsabilidade da associação era gerir a distribuição e a cobrança das contribuições da população, a manutenção dependia da administração do distrito (Uandela 2012), que nunca conseguiu gerir o sistema de forma eficaz. Na sua função de actor social e com a preocupação de legitimidade democrática, procurava equilibrar o custo do serviço e a capacidade dos utilizadores. Para a associação os rendimentos eram insuficientes para uma boa gestão: pagar os salários e fazer a manutenção dos equipamentos (Uandela 2012).

121Neste contexto, como sublinha André Uandela, o fornecimento de água era interrompido a maior parte do tempo com avarias, o que obrigava a população a percorrer cerca de três quilómetros para encontrar fontes de água, com a agravante de não ser potável. Situando-se a vila de Quissico numa zona de colinas, na costa do oceano Índico, as iniciativas individuais ou comunitárias de abertura de poços tornam-se difíceis dado o custo elevado da perfuração.

122Deste modo, a parceria público-privada para gestão do sistema de distribuição da água do governo do distrito, ainda muito concentrada na administração não conseguiu gerir de forma satisfatória este serviço. Como é evidente, a concertação entre público e privado era feita aqui numa lógica de privatização apenas da distribuição. O Estado, isto é, o governo do distrito, mantinha a propriedade do seu património e a manutenção dos equipamentos.

123Neste contexto de falta de água, a campanha eleitoral para a eleição municipal de 2013 concentrou-se rapidamente na procura de soluções viáveis para garantir o acesso à água da população de Quissico. Esta questão foi a ponta de lança da mobilização do eleitorado, nomeadamente do candidato da Frelimo, Abílio José Paulo (Chiponde), o big man já apresentado (cf. capítulo 4) (Frelimo 2013). De facto, sendo homem de negócios, conseguiu mobilizar parceiros do sector privado a fim de fazer «promessas» de melhor gestão da água em Quissico.

124A vitória que obteve nas eleições representou efectivamente uma viragem na gestão da água. Desde o início do mandato fez da «questão do acesso à água» a prioridade nos contactos com os cidadãos, tanto mais que na altura da sua investidura o sistema estava avariado pelo menos desde há três meses (A Verdade 2014). Aliás este contexto permitiu convencer muito rapidamente a administração do distrito a aceitar que o município assumisse um novo modo de fornecimento de água.

125O próprio presidente do município envolveu-se na mobilização dos parceiros da gestão da água, garantindo-lhes, através da articulação com a administração do distrito, facilidades nos procedimentos administrativos para o lançamento das actividades. Essas facilidades também se relacionavam com a mobilização das instituições bancárias, para obterem, com garantia do município, empréstimos a taxas de juros relativamente baixas.

126Em 2015, isto é, no decurso do segundo ano de actividade do município de Quissico, este tinha conseguido convencer três operadores privados a investir no mercado da água. Por seu lado a administração municipal tinha também construído dois poços públicos de acesso gratuito à água. Assim, cinco dos onze bairros da vila, já estavam dotados de acesso à água, estando negociações em cursos para os restantes (Município da vila de Quissico 2014b).

127Sem grande estudo no terreno com vista à criação de fontes de acesso à água, o município utilizou uma «estratégia prática» para instalar as diversas fontes de água nos bairros de Quissico, dividindo o espaço municipal em três categorias: a primeira categoria corresponde à «zona de cimento», isto é, a zona urbana de herança colonial. Nesta zona, a distribuição de água era feita pelo antigo sistema, gerido pela administração do distrito (cf. supra), havendo uma interacção desta com o município e a associação gestora, para garantir o funcionamento do sistema. O município ficou assim menos envolvido, deixando a responsabilidade à associação e aos Serviços Distritais de Planificação e Infraestruturas do governo do distrito. Trata-se da zona residencial das elites administrativas locais incluindo administrador do distrito e directores de serviços do governo do distrito, sendo os esforços da administração do distrito importantes nesta zona. É portanto uma zona de prestação directa do serviço pelo Estado, a administração do distrito, com a coordenação do município. Aqui o problema da água não se sentia sobremaneira pois as poucas crises eram rapidamente resolvidas pela própria administração do distrito, com fornecimento de água a cada casa com camiões cisterna. Além disso, as casas desta zona, todas de construção colonial, estão equipadas com reservatórios que asseguram uma boa reserva de água.

128A segunda categoria é a «zona de expansão» ou semi-urbana, próxima do centro da vila. A referência à «expansão» deve-se aos programas de urbanização pós-colonial, nomeadamente os programas municipais de extensão da zona urbana. Antes da municipalização de Quissico, o fornecimento de água desta zona era igualmente fornecido pelo antigo sistema colonial. Com as dificuldades de distribuição, a zona foi excluída do acesso à «água do Estado», isto é, ao sistema gerido pelo distrito. Habitada sobretudo por funcionários, comerciantes e outras pessoas com actividades privadas como ONGs, é uma zona com uma relativamente boa capacidade financeira, podendo dizer-se que se trata de uma zona habitada por uma «pequena classe média local». Nesta zona o município encorajou parceiros privados a investir na exploração do mercado da água. Foi assim que os bairros Ticongolo, Dombe, e Nhangave de Capitação beneficiaram de construções para o fornecimento de água até à torneira dos utilizadores, por operadores privados.

129Em todo o caso, o custo do acesso a esta «água privada» não era completamente acessível mesmo para esta «pequena classe média local», estando o pagamento calculado em dois meticais por cada metro cúbico de água. Por outro lado o fornecimento feito de forma intermitente, tendo os residentes reinventado várias formas de conservação da água, como foi o caso de construção de cisternas individuais para captação das águas da chuva, como se pode ver nas fotos abaixo.

Foto 7. Reservatórios de água em Quissico

Foto 7. Reservatórios de água em Quissico

Foto tirada pelo autor em 11 de Fevereiro de 2015.

130A função destas cisternas complementa o serviço dos operadores privados. É também um elemento de auto-satisfação em termos de qualidade. Assim o acesso à água é sobretudo uma referência à capacidade do utilizador de criar mecanismos próprios, quer seja com o pagamento aos operadores privados, quer seja pela construção de cisternas para captação de água da chuva.

131A terceira categoria é a das «zonas mais periféricas» – onde os habitantes são sobretudo pequenos camponeses, menos dotados de meios financeiros, como acesso à água garantido pelo recurso a pequenos poços muito distantes em Manguengue, a cerca de três quilómetros de Quissico. O município, em coordenação com as populações, com pequenas contribuições destas quer em dinheiro quer com a participação na construção de infraestruturas, conseguiu construir dois fontenários de acesso gratuito em dois bairros, Muinhe e Mahumane. Estes depósitos não levam a água até à torneira como os dos operadores privados tendo o utilizador que se deslocar ao fontenário. A sua gestão está confiada à comunidade, nomeadamente aos chefes comunitários sob vigilância permanente da administração municipal que garante a manutenção do equipamento. Nestas zonas o município iniciou um processo de criação de associações de utilizadores para garantir a boa utilização das infraestruturas.

132De facto, estas categorias de distribuição de água por cartografia do espaço municipal, não estão muito afastadas de uma distribuição com critérios sociais. Os meios sociais são contudo um pouco fluidos e o habitat não está conscientemente espacializado de acordo com as capacidades económicas. Com a expansão urbana generalizada que se observa em Moçambique, as camadas mais pobres tendem a vender as suas terras peri-urbanas para benefício de recém-chegados e afastam-se cada vez mais das cidades. Além disso, como já sublinhámos, estas categorias de utilizadores por zonas de residência não resultam de um estudo aprofundado do mercado da água, sendo apenas consequência de expedientes utilizados pelo município para reduzir a pressão popular face à limitada capacidade para fornecer serviços públicos à altura das necessidades.

133A identificação dos utilizadores com estas categorias definidas pelo município fica fluida pois não possui as características de uma categoria política nem económica estável. Além disso, os próprios utilizadores não têm consciência desta categorização, não se apercebendo da relação entre o seu lugar de residência e a sua capacidade financeira. Contudo, a diferenciação utilizada pelo município parece poder desempenhar um verdadeiro papel na construção de uma forma típica de relação com o Estado, isto é, na forma como este governa e por isso na forma como se constroem os efeitos de poder num contexto de precariedade de serviços públicos.

134De facto, se esta nova plataforma não é por si, uma garantia de melhoria da gestão da água, pelo menos permitiu alguma abertura da «caixa negra» da «gestão da distribuição de água» até então muito centralizado na administração do governo do distrito, nos Serviços Distritais de Planificação e Infraestruturas. Aliás, este mosaico de distribuição da água é paralelo a toda uma inovação nas modalidades de exercício do poder. Desde então, o poder público, único actor no monopólio da gestão de algumas infraestruturas de acesso à água, é obrigada a entrar em negociações com os novos parceiros do serviço. De facto, a sua força como poder público passa a depender da sua capacidade para se reinventar neste novo contexto de produção de serviço. No caso de Quissico, ainda é muito cedo para se poder efectuar uma leitura rigorosa das mutações nas práticas de exercício do poder. Mas já se pode constatar que os esforços do município pra construir a sua legitimidade contribuem também para o reforço da capacidade do Estado para reivindicar a gestão da sociedade.

Diferenciação dos usuários e natureza política das relações de acesso à água

135Sylvie Jaglin, no seu estudo sobre a comercialização da água em Windhoek (Namibia), partiu da herança da gestão da água no período de apartheid no país (Jaglin 1997). Mostra neste estudo que o acesso à água na fase actual de urbanização acelerada não é apenas um factor de integração urbana, mas também um factor de distinção entre utilizadores, aquilo que designa como «apartheid hidráulico». A elasticidade desta noção permite também visualizar as práticas de distribuição e de acesso à água em Quissico, assim como a natureza da construção das relações com o Estado. O esquema reproduzido abaixo ilustra esta topografia da distribuição da água, podendo servir de ponto de partida para mostrar a argumentação.

Gráfico 1. Diferenciação de distribuição de água por cartografia municipal em Quissico

Gráfico 1. Diferenciação de distribuição de água por cartografia municipal em Quissico

Fonte: Adaptado pelo autor a partir das modalidades de distribuição de água em Quissico.

136O esquema fornece uma visão geral das diferentes formas de acesso à água em Quissico. Como sublinhamos anteriormente o município dividiu as estratégias de intervenção na gestão das águas em três categorias: uma parte com intervenção directa do Estado, outra parte de acordo com as capacidades dos usuários em pagar a distribuição a operadores privados, assim como a capacidade do município para distribuir.

137Nas zonas com a prestação do serviço feita pelo Estado, zona cimento/urbana, habitadas pelos representantes políticos e elites administrativas locais, a questão do acesso à água não se coloca em termos de busca de soluções pelos próprios utilizadores. Nas outras zonas, semi-urbanas e rurais, o fornecimento está sobretudo centrado no envolvimento do consumidor. Por outro lado, no seio destas duas zonas, semi-urbana e rural, também há distinções. Relativamente à zona semi-urbana, habitada pela «pequena classe média local», a capacidade financeira desta e a presença de operadores privados, tendem a criar uma área de autonomia face à pressão criada pelo fornecimento de água, sobre as autoridades públicas. Nas zonas rurais, cujos habitantes são menos dotados financeiramente, o nível do serviço está bastante dependente da intervenção pública sobre a qual os administrados têm poucos meios de pressão. Por outro lado, entre a zona urbana e a zona rural, a zona semi-urbana surge como uma «zona-travão» da pressão sobre as autoridades públicas que habitam elas próprias na zona urbana. De facto bloqueia a possibilidade de contacto entre as zonas de intervenção directa da administração pública, a dos representantes políticos e a zona habitada por pessoas desprovidas de meios.

138Assim o incitamento aos empresários privados para que investissem no mercado da água, nomeadamente nas zonas semi-urbanas, a par da tendência para autonomia com a busca de soluções individuais por parte da «pequena classe média», tornou-se instrumento de governamentalidade da sociedade. Aliás, é esta pequena classe média, com a sua capacidade em termos de escolarização e domínio de uma «linguagem de comunicação» com o Estado, que seria o centro da pressão sobre as autoridades públicas. Contudo, como revelam estudos sobre essas classes médias, nos contextos africanos, os indivíduos que dela fazem parte, actuam menos em termos colectivos do que em termos de convergência de percepções individuais. Só reagem colectivamente de forma pontual e em questões relacionadas com a sua própria situação (Darbon & Toulabor 2014, Hyden 2013).

139No final desta investigação (2015) ainda era muito cedo para poder fornecer conclusões e apreciações bem fundamentadas sobre estas novas questões, dado que a vila de Quissico tinha acabado de ser elevada ao nível de município (2013). Estas práticas de gestão de serviços públicos ainda eram muito embrionárias. No entanto parecia afirmar-se uma tendência de aceleração das desigualdades no acesso à água. Por outro lado, o controlo do município por homens de negócios, nomeadamente a partir do presidente big man, parecia também reforçar uma abordagem de mercantilização dos serviços.

140Ora esta abordagem, ao tentar encontrar soluções em termos de oferta, tende a negligenciar o utilizador – a procura – como ponto central da acção administrativa. O Estado, por seu turno, parece contentar-se em controlar os actores de intermediação, seja a administração municipal sejam os empresários que fazem a gestão da distribuição da água, com mecanismos de subvenções, contratos, garantias de empréstimos, alívio fiscal, etc.

141A afectação dos serviços a estes intermediários, por outro lado, não é garantia adquirida da sua melhoria. Mas é um dispositivo que contribui para a capacitação dos usuários de reinventarem eles próprios a satisfação de necessidades em matéria de acesso à água e certamente também de outros serviços públicos.

Conclusão. A simplificação administrativa com as práticas municipais, uma mudança tendencial do papel do Estado

142Esperamos ter mostrado as práticas resultantes da experiência da aplicação da reforma de descentralização. Longe de termos sido exaustivos, concentrámos a análise nas interacções entre administrações municipais e administrados. Pudemos constatar que os municípios com recursos (diversos) limitados para concretizarem a respectiva missão com a melhoria do nível dos serviços, empregam diversos mecanismos de envolvimento dos administrados no quotidiano a fim de garantirem a sua legitimidade. As práticas resultantes deste envolvimento dos administrados contribuem para a própria redefinição do papel da administração. A partir dai esta não se apresenta somente como entidade de prestação de serviços, mas também como espaço de facilitação e de desenvolvimento do potencial dos usuários para coproduzirem soluções em matéria de serviço públicos. As observações empíricas realizadas permitiram concluir que os municípios, como entidades administrativas, mantêm uma fraca possibilidade de acção material. Aliás, a sua força manifesta-se mais na capacidade para mobilizar os utilizadores para que eles próprios reinventem a satisfação das suas necessidades. Da mesma forma, de simples utentes passam a (co)produtores da administração e agentes da sua própria dominação, o que põe em causa não apenas as modalidades materiais de acção da administração, os serviços públicos, mas também a própria noção de profissionais de acção pública. Os usuários transformam-se em voluntários na produção da acção administrativa, distinguindo-se dos profissionais da acção pública apenas pela vertente salarial.

143Além disso, o papel do profissional da acção pública também se transforma, definindo-se menos como agente de prestação de serviços, em termos de oferta. Torna-se mais um «especialista» de direito administrativo e da administração, identificando as potencialidades dos usuários a reinventar soluções para satisfação das necessidades para as encorajar na cooperação com as instâncias públicas e privadas. É desta forma que as administrações municipais se constroem mais como plataformas, arenas de interacção e de aprendizagem de autonomização, do que como instâncias de prestação de serviços públicos no sentido clássico de resposta à procura por parte de usuários ou clientes. A adaptação prática da reforma de descentralização apresenta-se portanto como uma espécie de auto-disciplinarização, produto e produtor da direcção administrativa, dispositivo de dominação e de reforço do «espectro de Leviatã» como diria Fabien Gélédan (2016). Dir-se-ia mesmo que o Leviatã (o Estado) habita, negocia-se, reinventa-se no próprio administrado (Knorr-Cetina & Cicourel 1981). Consequentemente, em termos de produção concreta, existe uma variação de acordo com a trajectória e o espaço da aplicação.

144É evidente que se a reforma de descentralização é incessantemente invocada como um espaço para a melhoria da prestação de serviços, a partir do envolvimento dos cidadãos na formulação da agenda pública local ou pelo comanagement da acção administrativa, em termos práticos, os municípios debilitados pela crónica falta de recursos servem apenas de espaços de aprendizagem da auto-realização quanto às necessidades de serviços públicos. Portanto para além das noções de clientes ou usuários da administração, os cidadãos são incitados a produzirem eles próprios a satisfação das suas necessidades, por via da articulação com a administração municipal.

145Esta nova lógica de acção administrativa é paralela ao questionamento dos modelos administrativos unilaterais e fechados. Abre, por outro lado, a «caixa negra» da administração colocando-a na negociação, cada vez mais horizontal no dia-a-dia da sobrevivência dos cidadãos. Além disso, a força do Estado em se reivindicar como empresa de gestão da sociedade depende, a partir daí, da sua capacidade em identificar e desenvolver quadros de cooperação pertinentes entre público e privado e também em saber ajustar-se permanentemente a fim de se reforçar mais como poder público, numa transformação social contínua.

Notes

1  Sobre esta abordagem por «baixo» no caso de África, ver (Bayart et al. 2008).

2  Contudo esta alternância é bastante relativa pois desde 2003 o presidente do município é o mesmo.

3  Esta função de consulta dos membros está efectivamente definida pela lei que criou os municípios, a lei n.º2/97.

4  José Domingos, vereador do município da Beira, entrevista, 10 de Junho de 2014.

5  Claudete Martins, vendedora no mercado de Maquinino, Beira, 18 de Março de 2015.

6  «Eleições autárquicas: Daviz ‘ataca mercados’», Notícia, Novembro, 2008.

7  Alussa, intervenção na reunião no quarteirão Rovuma, Mueda, 17 de Julho de 2012.

8  Gilles Massardier distingue o modelo sinóptico do modelo de ajustamentos mútuos. O primeiro caracteriza-se pela opacidade centrada no Estado e o segundo pela flexibilidade e adaptações, caso a caso, segundo as dinâmicas das interacções (Massardier 2003).

9  O distrito de Mueda faz fronteira com a Tanzania e vários dos seus habitantes viajam frequentemente entre Dar-Es-Salam e Mueda, para actividades comerciais. Muitos tanzanianos também residem em Mueda.

10  Francisco Inácio, membro do MDM em Mueda, intervenção no grupo focal, 24 de Abril de 2014.

11 Maurício, intervenção no grupo focal, Mueda, 24 de Abril de 2014.

Table des illustrations

Titre Foto 1. Negociação entre as instâncias municipais e os vendedores ambulantes na Beira
Crédits Foto tirada por um técnico do município da Beira.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 293k
Titre Foto 5. Intervenção do líder comunitário Severino Estêvão
Crédits Foto tirada em Mueda, 17 de Julho de 2012.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 826k
Titre Foto 6. Secretária do Partido Frelimo Sofina Mário
Légende Foto tirada em Mueda, 17 de Julho de 2012.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 1,0M
Titre Gráfico 3. Pirâmide de idade em Mueda – 2013*
Légende * Esta pirâmide de idades, em que o ´défice de homens jovens é nítido, ilustra bem a continuação da emigração masculina, pelo menos durante uma parte da sua vida.
Crédits Fonte: Conselho Municipal da Vila de Mueda, Plano de Estrutura da Vila de Mueda, 2013:25.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-4.png
Fichier image/png, 39k
Titre Foto 7. Reservatórios de água em Quissico
Légende Foto tirada pelo autor em 11 de Fevereiro de 2015.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 906k
Titre Gráfico 1. Diferenciação de distribuição de água por cartografia municipal em Quissico
Crédits Fonte: Adaptado pelo autor a partir das modalidades de distribuição de água em Quissico.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3627/img-6.png
Fichier image/png, 40k

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