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Renegociar a Centralidade do Estado em Moçambique

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Egídio Guambe

3.a Parte – Reinventar o estado pelo quotidiano dos municípios. a centralidade do local

Capítulo V

Os serviços públicos e a formação do Estado: uma encenação municipalizada

Texte intégral

1Este capítulo trata das dinâmicas de transferência dos serviços públicos da gestão do Estado para uma gestão autónoma dos municípios. Trata-se portanto de apreender por um lado os desafios político-administrativos da transferência de competências para os municípios e por outro as capacidades desses municípios para gerir os serviços públicos locais no quadro das suas actividades quotidianas, em contacto com o cidadão-usuário. Ao estudar estas duas dimensões, estaremos à altura de melhor compreender a coprodução dos serviços públicos ao nível dos municípios e finalmente o seu impacto na representação do Estado à escala local. As limitadas capacidades administrativas dos municípios estão no centro do discurso das autoridades centrais para restringir e controlar a transferência da gestão dos serviços públicos de acordo com as suas conveniências. Os municípios sem um verdadeiro poder de gestão dos serviços públicos, sempre que a transferência de competências depende das autoridades centrais, servem apenas como espaço de aprendizagem de auto-satisfação. Permitem com efeito aos actores locais, cidadãos-utentes, mas também elites políticas e económicas locais, produzirem eles próprios as respostas às suas necessidades, e isto sem grandes custos para o Estado central. Mas este continua a ser o recurso necessário para promover certos serviços públicos que só ele tem capacidade para executar.

2O objectivo aqui não é discutir a noção de serviço público em si, tanto mais que varia de acordo com as culturas jurídicas, as orientações ideológicas e a sua utilização económica ou política (Adamolekun & Adamolekun 1999; Batley & Larbi 2004; Chevallie 2015; Darbon, 2007). Trata-se não apenas de uma noção fluida, mas também com usos variados. Interessar-nos-emos antes pela atribuição de sentido (significação e alcance) à representação do Estado e sua legitimidade. A análise desenvolver-se-á em torno das interacções entre actores, num contexto de municípios sem capacidade de promoção de serviços administrativos. Em resultado destas interacções, ver-se-á como os actores redefinem as suas expectativas de acordo com a capacidade do município no seu campo de gestão. A partir desta redefinição de expectativas, os serviços públicos já não dependem das entidades administrativas habituais. Dependem também de actores que até aí não eram senão usuários ou clientes, ou ainda das ONG e de actores privados.

3Nesse sentido o município é uma arena onde se constroem confiança e credibilidade quanto à coprodução local dos serviços públicos. In fine, constrói-se aí uma outra imagem do Estado, incluindo as suas incapacidades. Coloca-se a hipótese de o município não ser exactamente a estrutura de produção de serviços públicos locais, como defendem os discursos dos reformadores. Não o é, porquanto não tem competências delegadas pela administração central nem capacidade de execução. Com os seus métodos de «coplanificação, copriorização, cogestão, coprestação, coavaliação» (Sicilia et al. 2016), é de facto uma arena de autonomização em relação aos serviços públicos, no sentido clássico de resposta ao interesse público. Se seguirmos esta hipótese, as interacções na arena municipal produziriam, nas práticas quotidianas da vida dos cidadãos, uma extensão dos comportamentos administrativos. As acções municipais com efeito inculcam, conscientemente ou não, a possibilidade de responder a algumas necessidades dos cidadãos. Assim apareceriam na vida ordinária dos cidadãos como «serviços públicos não identificados», os OPNI (Objectos políticos não identificados) para usar a fórmula de Denis-Constant Martin (1989).

4Nesta perspectiva é preciso voltar, ainda que de forma resumida, aos paradigmas que orientaram as reformas da administração nos países africanos, após as independências. Esta contextualização deve ter em consideração o desenvolvimento, na visão destas reformas, dos serviços públicos no Norte, tanto mais que na óptica da transferência de soluções administrativas padronizadas, o Norte surge como modelo de inspiração para todas as administrações africanas (Darbon 2009).

5No estudo das reformas dos serviços público em África, Richard Crook (2010) distingue três principais momentos:

  • (i) O primeiro momento diz respeito a execução dos programas de ajustamento estrutural. Sob inspiração neoliberal, as atenções centravam-se na redução do papel do Estado na economia. Na prática as reformas incidem sobre a estrutura da administração, nomeadamente com redução do número de funcionários (downsizing) e da massa salarial;

  • (ii) O segundo inspira-se nos sistemas da nova gestão pública (NPM na sigla inglesa), desenvolvidos sobretudo no Norte. A ambição era, então, restruturar os serviços públicos (a reengenharia de processos) colocando o acento nos resultados e não nos processos. Assim, a organização do Estado inspirava-se nas empresas privadas, com autonomização da prestação de serviços, por via da descentralização dos governos locais (McCourt 2008).

  • (iii) O último momento surge nos finais dos anos 1990 e início dos anos 2000. Pretende-se novamente um reforço do Estado, considerado como crucial para uma efectiva economia de mercado. É posto o acento na forma de melhorar os serviços, integrando os cidadãos na sua concepção, tornando assim mais fácil o processo decisório.

6No Norte este último estágio exprime-se com a nuance da noção de «cliente» dos serviços públicos, como resultado das reformas de NPM (Hood 1995; Iain Gow & Dufour 2000). O novo dogma dos serviços públicos é o da nova governança pública (NGP) (Alford 2002; Osborne 2010b; Verschuere et al. 2012). Doravante o cidadão já não é um simples cliente que faz a suas escolhas entre as diferentes ofertas públicas. Passa a ser um actor colaborador do governo, condição essencial para melhorar a qualidade dos serviços públicos, reforçar a credibilidade das decisões e in fine a legitimidade do governo (OECD 2001). Em resumo, «os serviços públicos deixam de ser considerados como destinados ao público mas antes como sendo concebidos pelo público» (Bovaird & Löffler 2009). O trabalho da administração pública é desde então reforçar a sua credibilidade a partir desses mecanismos de coprodução de serviços para melhor afirmar a legitimidade dos governos.

7Contudo, nos contextos africanos, vários estudos indicam que estas tentativas de reforma foram, grosso modo, profundos fracassos (Olowu & Wunsch 2003; Polidano 2001; Trefon 2011). Por um lado as administrações africanas não têm capacidade para responder às expectativas dos cidadãos; por outro os cidadãos têm eles próprios capacidades limitadas, quando se trata de exigir dos serviços públicos que coproduzam colectivamente (Wenene et al. 2016). Como sublinha Göran Hyden, «os países de África são geralmente desprovidos de uma classe média independente, capaz de exprimir junto do governo as suas exigências em termos políticos» (Hyden 2013). Por outro lado, os estudos sobre as classes médias nos países africanos não param de sublinhar as dificuldades destas classes em exprimir exigências públicas de forma colectiva ou baseadas numa consciência comum (Darbon & Toulabor 2014; Melber 2017; Sumich 2015).

8Contudo para além destes insucessos, combinando a capacidade limitada das administrações municipais para executar serviços públicos e a ausência de uma força de pressão política por parte da população, podem-se identificar os impactes destas reformas, apesar de tudo, na construção do Estado. Por outro lado, se é verdade que vários estudos sobre as reformas em contextos africanos insistem no processo de formulação e execução das políticas (McCourt 2008; Olowu & Wunsch 2003; Polidano & Hulme 1999), muito poucos se reportam aos resultados (outcomes) de aplicação das reformas. Menos numerosos ainda são os estudos que se interessam pelas dinâmicas de formação do Estado a partir da aprendizagem da reforma dos serviços públicos. Retém-se somente destas reformas o facto de terem resultado num total fracasso. Também não nos limitaremos apenas à análise dos serviços públicos nos municípios, centro principal do interesse público. Iremos até aos resultados da implementação e da aprendizagem que suscitam nas interacções, no seu seio. De facto, limitarmo-nos ao questionamento da possibilidade de sucesso ou fracasso das reformas, é impedir de colocar as verdadeiras questões que levantam, nomeadamente sobre a representação do Estado na gestão da sociedade.

9Abordaremos primeiro os desafios da transferência, ou da sua ausência, para os municípios, das competências de gestão da administração directa do Estado. O objectivo é mostrar os limites de providência de serviços a nível local, nomeadamente os do município. A partir destas dinâmicas, debruçar-nos-emos sobre os desafios políticos desses serviços públicos. No contexto de uma capacidade limitada de execução por parte dos municípios, esses serviços públicos são utilizados como recurso político pelos partidos. Esta instrumentalização amputa, aliás, a possibilidade de melhorarem. Dentro deste espírito, interessar-nos-emos pelas contribuições dos cidadãos, produtores de serviços. Analisaremos a forma como coproduzem estes serviços públicos, em função das práticas relacionadas com as necessidades quotidianas, em resultado das suas interacções na arena municipal. Existem, em geral, sete eixos de serviços públicos designados como sendo do âmbito de atribuições dos municípios: equipamento urbano e rural; transportes e comunicações; estradas; educação primária, cultura e acção social; cuidados de saúde primários, ambiente e saneamento; indústria e comércio.

  • 1  Ver o art. 6 da lei n.º2/97 op. cit.

10Por outro lado, quando uma cidade ou vila são elevadas ao estatuto de município, se esses serviços lhes forem delegados imediatamente, a sua execução continua frágil. É o caso da gestão das estradas, do ambiente ou do saneamento. Acresce ainda o facto de, para a maior parte dos serviços – os que implicam relações permanentes com os cidadãos, a educação, a saúde, os transportes, – o seu efectivo controlo, pelos municípios, estar dependente do ritmo da transferência das competências, imposto pela autoridade central, nomeadamente o Ministério da Administração Estatal e da Função Pública1. Com efeito a lei define essa transferência de competências como gradual, de acordo com diversos critérios, materiais, financeiros e humanos. Esse processo gradual de transferência de competências é controlado centralmente, estando também no centro dos desafios políticos. Concretamente, o município, tal como a administração do Estado, não possui quer as capacidades financeiras quer os recursos humanos para gerir eficazmente qualquer destes serviços. Por exemplo, diferentes pesquisas sobre as finanças municipais mostraram que nenhum município, com excepção de Maputo, capital do país, tinha capacidade de autogestão financeira (Nguenha & Weimer 2004, 2012). Todos dependem de fundos disponibilizados ou pela administração central ou por doadores. Os municípios estão assim condenados a não poder assumir a gestão dos serviços públicos locais, sabendo que não dispõem dos meios nem das capacidades necessárias para tal. Em média somente 37% dos seus orçamentos provém da fiscalidade local. A maior parte é consagrada ao pagamento dos salários, nomeadamente dos eleitos. Vê-se assim como o funcionamento é fortemente dependente em 63%, das transferências centrais ou dos doadores (Borowczak & Weimer 2012). É esta situação que explica que a administração central não possa transferir de uma só vez a gestão dos serviços públicos para os municípios. De resto, ela própria também está dependente dos doadores.

5.1. Os desafios políticos da transferência dos serviços à gestão do município da Beira

11A política de reforma descentralizadora em Moçambique não se apoia num única estratégia para orientar o processo de execução. Realiza-se de forma fluida e segundo uma perspectiva dupla. Por um lado exprime-se por uma reticência em descentralizar verdadeiramente, isto é, transferir as competências de gestão para os poderes locais; por outro lado visa o reforço do mecanismo de desconcentração de gestão, sobretudo nos distritos. Apesar de, desde há anos, o processo de elaboração de um instrumento único (política e estratégia de descentralização), ter vindo a ser objecto de debates entre o governo e os doadores, até a data de edição deste livro ainda não foi concebido semelhante documento. E isto, por seu turno, deixa esta reforma muito sensível aos comportamentos políticos (Weimer 2012).

12Esta situação cria uma ambiguidade na administração dos serviços a nível local. Permite e facilita o desenvolvimento de estratégias e tácticas políticas na gestão dos serviços públicos. A sua gestão local oscila entre a permanência nas mãos das administrações desconcentradas do Estado – os distritos e os postos administrativos (lei n.º 8 de 2003) – e a passagem para os órgãos descentralizados e autónomos, os municípios (lei n.º 2 de 1997). Na prática, cria-se uma duplicação de administrações, com a agravante de não haver coordenação. Isto faz dos serviços públicos um espaço de conflitos não somente políticos, mas também administrativos, quanto às tarefas e responsabilidades de execução.

13Nesta secção, abordaremos empiricamente a questão, a partir da situação da educação, para se perceber como a ausência de visão única coloca um problema de coordenação entre os órgãos desconcentrados do Estado (o distrito e a administração do governos da província de Sofala) e os órgãos descentralizados (o município). O mesmo acontece com as relações com a administração central. Além disso a especificidade do município da Beira nesta situação, reside no facto de ser gerida por um presidente da oposição, dirigente do MDM. Efectivamente, este município da «oposição», mesmo sem competências delegadas, desenvolve um grande esforço pelos serviços públicos, fazendo deles alavancas importantes de negociação, tendo em vista a reeleição dos seus candidatos. Além disso, na Beira, a existência de um «representante» do Estado dotado das competências atribuídas ao distrito e por isso directamente subordinado à administração central, mostra bem a forte tensão entre a administração municipal MDM e a administração do Estado, isto é, “da Frelimo”.

Os serviços públicos como «zona de incerteza» política: a duplicação das administrações locais

14Michel Crozier e Erhard Friedberg (1977) na sua clássica teoria de «actor estratégico» designam como «zona de incerteza» o espaço não definido e não delimitado com precisão, nas estruturas e nas organizações. Munidos da capacidade de dominar esta «zona», os actores exerceriam então concretamente o seu poder. As suas acções, com vista a controlar esses espaços concretos de exercício do poder, não se reduzem às regras formais. Compreendem também estratégias deliberadamente construídas para criar tais zonas de incerteza ou para «interpretar» as regras estabelecidas.

15No caso do município da Beira, esta noção de «zona de incerteza» permite apreender o enquadramento do processo de transferência dos serviços públicos para o município. Entre o processo gradual de transferência e a falta de capacidade de gestão do município, foi possível observar todo um conjunto de jogos estratégicos desenvolvidos pelos actores para captar e exercer formas de poder. Pode-se utilizar a noção de «zona de incerteza» para compreender a criação do posto de representante do Estado e a sua relação com as administrações municipal, provincial e central. Em primeiro lugar o quadro das reformas descentralizadoras, a lei n.º2 de 1997 que criou os municípios, define a necessidade de um representante do Estado e dos seus serviços, nos casos em que território do município coincide, totalmente ou não, com o das autarquias locais. Esta representação do Estado não tem função de tutela administrativa dos municípios. A sua função é, de acordo com a definição legal, a «coordenação» dos serviços não descentralizados, tais como a educação e muitos outros. Pressupõe-se que esta coordenação seja exercida, materialmente, por um lado pela intermediação directa com a administração central e a administração provincial (níveis da administração directa do Estado) e por outro, pela articulação com o município, administração descentralizada (ou administração indirecta do Estado).

  • 2  Em 2014 a representação do Estado foi convertida em governo do distrito, o que implica que tem com (...)

16No discurso oficial, o representante do Estado serve de ponto de concentração para a execução, com a administração municipal, dos serviços não descentralizados. Com as mesmas competências do governo do distrito2, o representante do Estado agrupa a nível local as diferentes direcções de serviços: (i) direcção dos serviços de Educação, da Juventude, da Ciência e Tecnologia; (ii) direcção dos serviços de Planificação e Infraestruturas; (iii) direcção dos serviços de Actividades Económicas e de Gestão; (iv) direcção dos serviços de Saúde, da Mulher e de Acção Social. São estas direcções que, com o orçamento alocado pela administração central, gerem os serviços públicos do distrito da Beira, em vez do município.

  • 3  Este decreto foi promulgado muito rapidamente para responder à emergência da oposição na gestão do (...)

17A duplicação da administração a este nível provém do facto de a administração municipal se dedicar, também ela, a diferentes áreas de actividades municipais (vereações) e as suas unidades orgânicas englobarem, grosso modo, as mesmas actividades das direcções do representante do Estado (Município de Beira 2013). Na administração do município, devido à transferência gradual das competências, as diferentes áreas de actividade do mesmo não têm competência efectiva de gestão de serviços. As suas actividades não dizem respeito senão às negociações para obter do governo uma parte destas competências. Todavia, em termos concretos nos desafios eleitorais, o município embora não tendo ainda essas competências delegadas, esforça-se por ajudar a concretizar os serviços mais solicitados pelos utentes, tais como saúde, educação, gestão da água, etc. É evidente que a presença deste representante do Estado no território do município não responde a preocupação de melhoria dos serviços públicos. Além disso, a coordenação com o município é reduzida ao estritamente necessário. O município vê, neste representante do Estado uma manifestação da estratégia do partido no poder, a Frelimo, para travar ou desviar a delegação de competências de gestão dos serviços públicos. É preciso sublinhar o facto de esta representação estar prevista na lei n.º 2 de 1997 que criou os municípios, mas na prática, ter entrado apenas em vigor depois das segundas eleições municipais de 2003, isto é, quando a oposição começou a conquistar municípios. Nessas eleições, o partido da oposição Renamo, ganhou quatro municípios, um dos quais a Beira, segunda cidade do país. Foi neste contexto que foi promulgado o decreto n.º 65 de 20033, que materializou a existência da representação do Estado central, na área dos municípios.

18Esta representação encontra a sua justificação nas hesitações dos actores centrais, nomeadamente a Frelimo, em avançar com a descentralização dos serviços. Preferem claramente uma simples forma de desconcentração, alargando as competências das entidades territoriais sob administração directa do Estado, sobretudo o distrito. Além disso, a instauração desta representação do Estado reveste-se abertamente de um aspecto de vigilância sobre a administração municipal. Instala incoerência nas formas de organização da sociedade, seja ao nível municipal ou do Estado. A população hesita quanto à instância administrativa com que se deve envolver, o que favorece um envolvimento partidário por parte dos cidadãos-usuários. No caso da Beira, por exemplo, todo o envolvimento com o representante do Estado é visto como favorável à Frelimo. Pelo contrário, se o envolvimento for com o Município é visto imediatamente como simpatia pelo MDM.

19As autoridades comunitárias, que têm um papel maior na articulação entre os órgãos formais do Estado e a população, estão no centro de fortes tensões. De um lado a administração municipal declara-se responsável pela articulação com essas autoridades, quando lhes concede a respectiva subvenção. Do outro, o representante do Estado e a sua administração seduzem-nas ao financiar actividades pessoais, com o orçamento conhecido pelo nome de sete milhões (Fundo de investimento de iniciativa local – FIIL). Este orçamento é alocado pela administração central às administrações de distrito, numa perspectiva de desenvolvimento local através nomeadamente, da criação do auto-emprego. Pode-se observar a mesma situação em relação aos chefes de posto da zona urbana coberta pelo município. Antes da atribuição das competências do distrito ao representante do Estado, eram nomeados pelo presidente do município. Mas a representação do Estado impõe-se também como responsável dessas nomeações e de coordenação com os chefes de posto. O ponto de vista de David Booth (2011) parece fundamentado quando afirma que em numerosas situações em África, a execução dos serviços públicos é limitada pela falta de coordenação institucional. É nesta incoerência de articulação entre os diferentes órgãos ao nível local que os serviços públicos se tornam objecto de conflito, não pela sua existência mas por causa do controlo das competências para a sua realização. Podemos examinar um caso concreto, no centro do conflito entre os diversos actores, o dos serviços de educação primária, que responde a uma muito forte expectativa dos cidadãos-usuários.

Os desafios da transferência do serviço de educação: problema de gestão ou de controlo político do professor?

Quadro de ilustração. Inauguração da Escola Primário de Vaz
Quinta-feira 4 de Fevereiro de 2016, na escola Primário de Vaz, no bairro da Munhava, cidade da Beira, o edil, Daviz Simango e seu elenco municipal estão presentes para a inauguração e entrega oficial à gestão da escola de seis salas construídas pelo município. A escola está vazia, sem aulas, os alunos estão dispersos e os professores ausentes, incluindo a direcção da escola. A autoridade do sector de Educação do Governo da Cidade da Beira, bem como da Direcção Provincial de Educação de Sofala, convidados para o evento, também estão ausentes. Apenas o professor Azarias Moisés está presente. Este último toma a palavra para anunciar o facto de que ele não falaria em nome da escola porque havia recebido “ordem superior” de que ninguém deveria participar no evento, “falo em meu nome pessoal, porque eu sou daqui, estou acostumado a sofrer “– disse ele. Este recebeu uma motorizada comprada pelo município para os serviços administrativos da escola, mas dada a ausência da direcção foi-lha oferecida como único professor presente.
Então, a quem irá o edil dar as chaves dos novos edifícios construídos, quando a direção da escola ou a Direcção de Educação do Governo da cidade da Beira não está presente? Por outro lado, estava o Chefe do Posto Administrativo de Munhava, uma estrutura “fluida” entre subordinação ao governo do distrito da Beira (representante do Estado) e ao município. Foi a ele que a entrega oficial (ou simbólica) das novas infraestruturas foi feita. Este chefe de posto, em termos práticos, mesmo que devesse estar no organograma do Governo do Distrito da Beira (portanto em representação do Estado), estava subordinado à administração municipal porque, antes do estabelecimento desta representação do Estado, ele foi nomeado pelo presidente do município. Além disso, o seu salário era pago pelo município.
Num espaço bem organizado para a cerimónia, o edil pronuncia-se contra o que chamou de “intolerância e dificuldade de inclusão” dos órgãos administrativos. O discurso é um ataque directo ao partido no poder, a Frelimo, que alegadamente organizou o boicote à cerimónia de entrega oficial das infra-estruturas. Além disso, de acordo com este último, antes do final da construção, a empresa pública de água, FIPAG, cortou o fornecimento de água para a escola, sob o pretexto de uma dívida de 30.000 meticais. Para o edil, tudo foi feito para sabotar a acção municipal e impedir que as suas actividades de construção de infra-estruturas escolares se efectivassem. O Presidente do município reivindicou assim a politização de serviços pela “Frelimo que não dá prioridade ao atendimento das necessidades dos cidadãos”. A mídia que foi convidada para a cobertura da cerimónia espalhou rapidamente as informações, em todos os níveis, locais e nacionais («STV Noite Informativa 04 02 2016», disponível <https://www.youtube.com/​watch?v=kLClZBBOEqc>).
Dois dias depois, na sexta-feira, 5 de Fevereiro de 2016, o director provincial de educação de Sofala foi questionado pela mídia para explicar as causas da não recepção de salas construídas pelo município na escola primária de Vaz. Ele se distanciou justificando que o assunto não estava dentro de sua jurisdição, mas que a questão estava sendo examinada pelo governo provincial e que, no devido tempo, uma resposta seria fornecida ao público. Quanto ao representante do Estado (ou seja, o administrador do distrito da Beira), nunca aceitou falar sobre este assunto. Em qualquer caso, as salas foram finalmente utilizadas pela escola. Mas o Professor Azarias Moíses, presente na cerimónia oficial de entrega das salas, foi transferido para outra escola fora da cidade da Beira (Magazine CRV, 4 de Fevereiro de 2016).

20Trata-se de exemplificar uma situação entre muitas outras em que se manifestam os conflitos entre os diferentes níveis da administração, na «gestão» do serviço de educação. A mesma situação ocorre também nos serviços de saúde. Os médicos, assim como os professores ou outros funcionários, são transferidos de um lugar para outro se colaborarem com uma instância alheia ao interesse político do Governo (entendido aqui como emanação do partido no poder, a Frelimo). Por vezes mesmo, o serviço público fica paralisado por estes conflitos políticos a propósito de qualquer acção. Neste contexto fica reduzido ao resultado das estratégias e tácticas de interacções entre os actores (Hassenteufel 2011; Jessop 2010; Massardier 2003).

21Sem voltar detalhadamente à história da educação em Moçambique, (Castiano et al. 2009; Gomez 1999; Johnston 1990), é contudo necessário precisar que ela representa um dos sectores da administração pública com maior número de funcionários. Cerca de 296 586 funcionários e agentes do Estado foram recenseados em 2013 pelo então Ministério da Função Pública, actual ministério da Administração Estatal e Função Pública (desde 2014). Deste total, cerca de 101 121 (35%) eram professores do nível primário (Ministério da Função Pública 2014), isto é, o nível previsto para ser transferido para os municípios. O quadro abaixo fornece uma leitura geral da evolução do número de professores das escolas primárias, nos últimos anos, em todo o Moçambique. Este nível primário está dividido entre as escolas primárias do primeiro ciclo (EP1), da 1.ª à 5.ª classe e as do segundo ciclo (EP2) que compreendem a 6.ª e 7.ª classe.

Quadro 5. Evolução do número de docentes da escola primária

Nivel da escola/ano

2000

2005

2010

2011

2012

2013

2014

EP1 (1.º -5.º nível)

35 069

45 887

66 160

69 522

71 694

74 331

76 572

EP2 (6.º -7.º nível)

5 382

11 011

21 590

22 641

23 494

24 223

24 549

Total

40 451

56 898

87 750

92 163

95 188

98 554

101 121

Fonte: Instituto Nacional de Estatística, 40 anos de independência nacional: um retrato estatístico, Maputo, Instituto Nacional de Estatística 2015: 45.

22O controlo desta categoria de funcionários é, portanto, um desafio político maior. Num contexto em que os serviços públicos são quase inexistentes, a presença do Estado numa grande parte do país, sobretudo a nível rural, é garantida pelos professores, nomeadamente os das escolas primárias de primeiro nível. Estes representam indubitavelmente o serviço público mais disseminado em Moçambique. Os professores constituem pois uma das mais importantes ligações entre Estado e sociedade, tornando-se unidades de difusão das acções do Estado, assim como receptores das pressões da sociedade sobre o mesmo Estado.

23É necessário lembrar que, findo o colonialismo, a educação foi concebida pela Frelimo como instrumento de modernização da sociedade, ponta de lança da construção do «homem novo» (Machel 1979). Além disso tenha um papel essencial na «unidade nacional» tal como foi definida pela Frelimo, o que significa «nacionalização» no sentido restrito. Esse papel exerceu-se, entre outros meios, pela difusão da língua portuguesa (Cahen 1990). Nesse sentido, o professor surge como ponto central da modernização da sociedade, tendo a misteriosa função de transformar o homem «feudal e tradicional» em «homem novo» moderno, falando português. A pressão política sobre o professor para esta transformação era por isso forte. Simplificando, este tinha o dever de difundir a «nação», a formação do Estado, à imagem dos moldes ocidentais imaginados pela elite política da Frelimo, principalmente pelo seu papel na difusão do português como língua da administração do Estado. Era portanto a partir do professor que o Estado, com a sua modernização autoritária, se via capaz de transformar e de conduzir a sociedade de um «nível retrógrado» para o cume da modernização em torno do partido de vanguarda, a Frelimo. Para a população, também, o professor representava o ponto de passagem do sofrimento para a felicidade esperada, trazida pelo Estado. Resumindo, a educação constituía o primeiro vector de integração na administração do Estado, e o professor era um ponto de acesso aos serviços administrativos, principalmente por causa da dificuldade provocada pela língua oficial única, da administração do Estado. Efectivamente de 97% de analfabetismo no final do colonialismo, esta taxa baixou para 70% no início dos anos 1980, sendo por isso preciso sublinhar o progresso devido à expansão dos serviços de educação, nessa altura, relativamente ao período colonial, em que a educação era das mais reduzidas (Johnston 1990). Contudo, as incongruências dos planos modernizadores e o agravamento da guerra entre a Renamo e a Frelimo (1976-1992), logo a seguir a independência, travaram sensivelmente as aspirações em matéria de educação. Ainda que as estatísticas relativas ao período da guerra sejam problemáticas, das 5682 escolas primárias existentes em 1981, somente 3828 continuavam a funcionar em 1987, porquanto a guerra havia obrigado ao encerramento de um grande número. Muitos professores e alunos foram feridos, mortos ou ainda recrutados pela Renamo, principalmente nos meios rurais (Castiano et al. 2009; Gomez 1999).

  • 4  Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio e os fins que lhes estão associados derivaram da Decla (...)

24Por outro lado, com os programas de ajustamento estrutural, os cortes orçamentais, atingiram também a área da educação. O processo de redução de despesas relacionadas com o funcionalismo público, tal como estavam previstas nas reformas neoliberais, incidiram mais sobre os salários do que sobre a redução do número de funcionários. Na educação as promoções e progressões na carreira dos professores tornaram-se cada vez mais difíceis e restritivas. Era preciso reduzir os custos orçamentais e simultaneamente alargar a oferta de educação, dispositivo de difusão do Estado, em resposta aos Objectivos do Milénio para o Desenvolvimento4. O segundo grande objectivo deste programa, depois da erradicação da pobreza extrema, era garantir que todas as crianças em idade escolar beneficiariam da educação primária («garantir educação para todos»).

25Devido às restrições salariais, os professores viram-se obrigados a duplicar os postos de trabalho, arrastando consigo um forte absentismo, atrasos, e a descida de qualidade em geral, o que é abundantemente revelado em estudos sobre os serviços de educação (Castiano et al. 2009; Gomez 1999; Langa 2012). Resumindo, esta situação deixava o professor mais vulnerável às «seduções» políticas e económicas incluindo a corrupção, a fim de completarem o salário. Foi neste contexto que a emergência do MDM em 2009 representou, para vários professores, um trampolim de entrada na política e um meio de compensar as restrições financeiras. Por seu lado, o novo partido utilizou bem a difícil situação dos professores para os atrair e formar assim a sua base social. Vimos no capítulo anterior que, no caso de Quissico, os candidatos do MDM às eleições municipais eram professores. Não possuímos o número exacto de professores membros do MDM mas, pelas entrevistas que realizámos com membros da Assembleia Municipal da Beira, pode-se depreender que existem entre eles muitos professores. Esta categoria social constitui, no seu conjunto, uma base não negligenciável, para o MDM.

26Além disso, o manifesto eleitoral do MDM para as eleições gerais de 2014 exprimia claramente essa preocupação de atrair os professores, prometendo eliminar os grandes obstáculos à sua actividade, nomeadamente em matéria salarial e de progressão na carreira. Um simples exemplo: a propósito da educação: o manifesto do MDM aborda extensivamente as deploráveis condições de trabalho dos professores, enquanto o da Frelimo não refere a palavra professor senão uma vez (Frelimo 2014). O MDM fez da melhoria das «condições do professor, a garantia fundamental para um serviço de educação de qualidade» (MDM 2014). O município da Beira edificou mesmo um monumento aos professores, evidentemente sob influência do MDM, embora não possua as competências de gestão dos serviços de educação.

Foto 2. O monumento aos professores na Beira

Foto 2. O monumento aos professores na Beira

Fonte: foto tirada na Beira em 2015 por um técnico informático do município.

27Não foi por acaso que, pouco antes das eleições municipais de 2013, face ao peso eleitoral do MDM e a sua sedução política dos professores, foi promulgado muito rapidamente o decreto n.º 31 em Julho de 2013, que regularizava a situação de numerosos agentes do Estado. Os visados por este decreto trabalhavam sob contrato, portanto de forma probatória e com salário reduzido, pelo que, nomeados definitivamente se tornavam funcionários abrangidos pelos estatutos. Esta legislação na área da educação serviu efectivamente de paliativo à ameaça dos professores de não votarem no partido no poder, a Frelimo (Centro de Aprendizagem e Capacitação da Sociedade Civil 2016).

28Este tipo de preocupações eleitorais explicam em boa parte a resistência do Estado em transferir para os municípios as competências de gestão dos serviços de educação. E isto ultrapassava a preocupação de melhorar os referidos serviços. Assim, o município ficou um espaço vazio em matéria de prestação de serviços fundamentais. As suas interacções com os cidadãos não incidem senão sobre as dificuldades de realização dos programas de acção municipais. Quer seja por falta de meios concretos ou por falta das competências de gestão dos serviços públicos, estes municípios incitam os cidadãos a reinventarem eles próprios as respostas para as suas necessidades. E isto não perturba de forma alguma a gestão da sociedade pelo Estado, desde que ele consiga regular essas práticas. Vê-se bem como as dinâmicas de transferência da educação assim como de outros serviços públicos, para o município, dependem mais dos grandes desafios políticos do que de uma visão gestionária do serviço público em si.

5.2. Mueda, o município ou a administração delegada aos intermediários

29Contrariamente ao município da Beira, o de Mueda nunca solicitou transferência de qualquer competência específica de gestão dos serviços públicos locais. Funciona com as competências básicas atribuídas pela administração central. Efectivamente como se viu supra, o governo, com o argumento das dificuldades financeiras e das fracas capacidades organizativas dos municípios, limitou à partida a atribuição aos municípios das competências de gestão dos serviços públicos.

30A instauração destas competências concretiza-se apenas com a adopção de algumas capacidades materiais no exercício das funções essenciais para sua sobrevivência, nomeadamente organizativas. Em termos de actividades concretas, os municípios sem grande peso económico como o de Mueda, são igualmente menos importantes do ponto de vista da disponibilização de serviços públicos, ficando o seu papel a um nível discursivo e muito marginal. De facto, o legislador permite nesta matéria, um jogo político sobre as normas (Herdt & Olivier de Sardan 2015). Atribui primeiro ao governo central a responsabilidade de criar as condições de instauração dos municípios. Em seguida, com a noção de gradualismo desenvolvida com o decreto n.º 33 de 2006, atribui ao município a responsabilidade de solicitar a transferência das competências para gestão dos serviços públicos. De acordo com o parecer das administrações do Estado (Governo da província e Ministério da Administração Estatal e Função Pública), os serviços são transferidos gradualmente ou não para o município. Assim são sobretudo os municípios capazes e ambiciosos que solicitariam a gestão dos serviços enquanto os outros a dispensariam totalmente. Sobre esta questão produziram-se dois tipos de discurso. O primeiro desenvolveu-se em torno da falta de capacidade necessária para uma eventual gestão de um serviço público, apesar de haver interesse por parte do município. Foi o que aconteceu no caso da Beira. O outro discurso sublinha a falta de interesse dos municípios em gerir os seus serviços públicos. A transferência de competências para a gestão dos serviços opera portanto por «escolha a duplo nível», o da administração directa do Estado que decide a atribuição das competências e o do município que decide solicitá-las para alguns serviços.

A política de inexistência dos serviços públicos

31É suposto que a administração municipal forneça aos usuários os serviços que lhes estejam próximos. Isto melhoraria o envolvimento dos cidadãos na formulação da agenda e legitimaria ao mesmo tempo a acção administrativa, sendo o beneficiário final parte interessada. Desde a definição prévia das prioridades das actividades necessárias, o cidadão-utilizador seria envolvido em cada etapa da acção administrativa. O exercício destas funções municipais depende efectivamente das competências, incluindo as materiais, de que o município dispõe. Sob o título “política de inexistência dos serviços públicos”, tentaremos portanto avaliar a sua execução efectiva pelo município de Mueda.

32Em primeiro lugar é preciso sublinhar que as competências dos municípios em Moçambique são definidas de acordo com três níveis: (i) competências de gestão financeira e fiscal; (ii) competências de gestão de fundos de investimento locais; e (iii) competências de prestação de serviços públicos de facto (Lei n.º 2/97).

33As duas primeiras, básicas, são adquiridas aquando da criação do município, sendo atribuídas a todos. Em contrapartida, as do terceiro nível dependem de uma negociação com o governo (nomeadamente com o Ministério da Administração Estatal e da Função Pública). Em termos práticos, a transferência destas últimas competências depende do pedido do município – por exemplo, a gestão das escolas primárias, do serviço de saúde, transporte, gestão da água – e da decisão do governo de as transferir ou não para a gestão local.

34O município de Mueda nunca solicitou a transferência destas últimas competências. Como é que só com as duas primeiras categorias conseguiu concretizar a prestação de serviços públicos?

Competências de gestão financeira

35No que respeita às competências de gestão financeira e fiscal a descentralização está enquadrada pela lei n.º 1 de 16 de Janeiro de 2008, a qual define os tipos de receitas que estão à disposição do município.

36O quadro abaixo, fornece uma visão geral das fontes de receitas previstas por lei para o nível das autarquias e as que são efectivamente exploradas pelo município de Mueda para a sua base tributária.

Quadro 6. Receitas exploradas pelo município de Mueda

Fontes de receitas possíveis

Fontes de receitas exploradas

Imposto pessoal autárquico

X

Imposto predial autárquico

X

Imposto municipal sobre viaturas

X

Imposto municipal Sisa*

 

Contribuição para melhoria

 

Taxa de licenças concedidas às actividades económicas

X

Tarifa e taxa de prestação de serviços

 

*Imposto relativo à transferência, a título onerosos, de direitos de propriedade sobre imóveis

Fonte: lei n.°1/2008 e Conselho Municipal da Vila de Mueda (2014).

37Este quadro indica as fontes de receitas que o município pode explorar localmente. Na sua balança de pagamentos, todo o funcionamento do município enquanto entidade autónoma deveria ser concebido a partir destas receitas. Mas até hoje, com excepção do município de Maputo, nenhum município tem condições para garantir o seu equilíbrio, contando apenas com as suas receitas locais (Weimar 2012), dado que uma grande parte das actividades municipais depende das transferências da administração central e dos doadores.

38Em geral, a capacidade de exploração destas fontes de receitas está ainda muito longe das capacidades dos municípios (Nguenha et.al. 2012). No caso de Mueda, em relação aos impostos «pessoal autárquico» e «predial», o município não dispõe de qualquer dado quer sobre o imobiliário quer sobre os residentes com idade para pagar o imposto. Só estes dados poderiam permitir uma visão, ainda que aproximada, das possibilidades de planificação local. O pagamento destes impostos não se faz senão em caso de necessidade de qualquer prestação de serviço público relativo ao emprego ou licença de construção. Além disso, o município não tem qualquer possibilidade de identificar ou multar os infractores. Por esta razão, as receitas provenientes deste tipo de impostos variam bastante, o que torna difícil qualquer planificação.

39O imposto sobre viaturas é cobrado pelo município desde 2010, mas a maior parte da receita reverte para a administração central de tutela dos serviços de transporte (Ministério dos Transportes, Instituto Nacional de Viação – INAV), conservando o município apenas 10%. Além disso, a vila de Mueda não conta com grande número de veículos.

40A base fundamental das receitas locais vem assim da taxa sobre as licenças concedidas às actividades económicas, nomeadamente sobre o chamado mercado informal (barracas e mercado). Mas no caso deste tipo de recurso, há muitos contribuintes que escapam ao pagamento. A fiscalidade é portanto ainda muito frágil. O município de Mueda formou recentemente uma equipa de polícia municipal de 24 homens, encarregada sobretudo de vigiar as actividades económicas. Devido a estas debilidades, a colheita das receitas municipais está ainda muito longe de cobrir as despesas correntes. No quadro abaixo pode-se avaliar a situação caótica das receitas do município de Mueda para o ano de 2014 que foi, mesmo assim, um dos melhores desde a sua criação (Conselho Municipal da Vila de Mueda 2015b).

Quadro 7. Receitas do município de Mueda para o ano de 2014

Mês

Receitas em meticais

Janeiro

138.624

Fevereiro

143.666

Março

120.620

Abril

262.070

Maio

186.558

Junho

255.282

Julho

264.601

Agosto

317.392

Setembro

347.621

Outubro

183.588

Novembro

506.751

Dezembro

407.337

Total

3.104.112

Fonte: Conselho Municipal da Vila de Mueda, Relatório-Balanço anual das actividades realizadas-2014, Mueda, 2015.

41Este quadro ilustra bem a ausência de uma base estável na colecta de receitas. Efectivamente o nível mais alto da colecta apresentado em Novembro e Dezembro, explica-se pelo facto de algumas instâncias económicas liquidarem os seus impostos uma vez por ano. É o caso dos bancos, a saber, o Banco Comercial de Investimento – BCI, Banco Internacional de Moçambique – BIM, e Barclays.

  • 5  Decreto n.º 31 de 24 de Julho de 2008, Boletim da República, I Série, n.º 24, 2008; Decreto n.º 32 (...)

42Estas receitas não são suficientes para garantir o funcionamento mínimo do município. Com elas o município não pode cobrir as despesas correntes: remunerações, ou custos operacionais, como aquisição de bens e serviços para o funcionamento administrativo quotidiano. Por exemplo, para o pagamento dos salários dos eleitos, independentemente da percentagem prevista por lei (40% das receitas locais)5, o município de Mueda decidiu um salário fixo cujo total é de cerca de 200 000 (Conselho Municipal da Vila de Mueda 2015c). Se tomarmos como exemplo o ano de 2014, (quadro abaixo), com esse cálculo constata-se que, em cinco dos doze meses, as receitas nem sequer cobriam esta parte da massa salarial. Não estão por isso também cobertos os custos de funcionamento administrativo tais como electricidade, água, etc. Isto mostra bem como o município de Mueda é completamente incapaz de garantir um mínimo de funcionamento a partir das receitas locais. Actualmente está em curso um diagnóstico mais completo das capacidades do município para cobrar as suas receitas locais (Alianza por la Solidaridad 2015).

Competências de gestão das «subvenções»

43A maior parte do orçamento do município depende portanto das transferências do governo central, que são operadas com três tipos de investimento: Em primeiro lugar há o «Fundo de compensação autárquico», definido a priori como «complemento das receitas locais», mas que na prática foi transformado em orçamento de base das actividades administrativas correntes (Cistac 2012).

  • 6  No que diz respeito à utilização política do FIIL, a experiência de distritos estudados por vários (...)

44Paralelamente a um fundo de investimento a nível das zonas urbanas denominado «Programa estratégico de redução da pobreza urbana» (PERPU), criado em 2010 assim como outro para desenvolvimento do distrito criado em 2005 e conhecido como «7 milhões», o município de Mueda recebe desde 2011 o Fundo de investimento de iniciativa local (FIIL). Este fundo funciona como uma espécie de microcrédito em que o município serve de instância de selecção das propostas de cidadãos que queiram o empréstimo à taxa zero. Na prática, no caso de Mueda, para além da redistribuição politizada do FIIL6, este também é utilizado nas actividades do município. Finalmente outro fundo gerido pelo município é o da gestão das estradas, um fundo sectorial, transferido pela Administração Nacional das Estradas. – ANE). A grande limitação de gestão destes fundos pelo município é o facto de as transferências não serem regulares. Pode-se voltar a observar o ano de 2014 para ilustrar a situação financeira do município de Mueda.

Quadro 8. Subvenções recebidas pelo município de Mueda em 2014

Tipo de receitas

Fonte de receita

Receitas anuais (Mtn)

Receitas correntes

Receitas locais (imposto e taxas)

3 104 112

Fundo de Compensação autárquica

11 550 730

Receitas eventuais

Fundo de Investimento de Iniciativa Local

7 700 490

Fundo de estradas

4 600 000

Transferências extraordinárias

15 200 000

Total

42 155 332

Fonte: Conselho Municipal da Vila de Mueda, Relatório-balanço anual das actividades realizadas – 2014, Mueda, 2015.

45Estes dados mostram bem a capacidade muito limitada do município de Mueda para controlar as suas actividades com os próprios meios. O quadro distingue receitas correntes de receitas eventuais: as receitas correntes são aquelas que o município prevê que sejam colectadas de forma permanente enquanto as eventuais variam de acordo com a entidade doadora. Como exemplo, a referência no quadro a transferências extraordinárias resultantes de doações efectuadas por terceiros.

46Concretamente o município de Mueda utiliza receitas obtidas localmente e outras transferidas pela administração central, nomeadamente o Fundo de compensação do poder local (FCA) e o Fundo das estradas, para funcionamento quotidiano da sua administração interna, cobre assim as despesas correntes de pagamento de salários, custos operacionais e de aquisição de bens e o funcionamento interno da administração. O Fundo de investimento de iniciativa local (FIIL) é o único que o município utiliza directamente com a população, através do financiamento de projectos selecionados para o efeito.

47Em contrapartida, para a realização de actividades como aquisição de património, construção de escolas ou de centros de saúde, etc., isto é, para verdadeiros serviços públicos prestados aos cidadãos, são sobretudo as receitas extraordinárias que são utilizadas, nomeadamente as provenientes de ONG’s. As actividades destas são de facto registadas como financiamentos oriundos do município, aparecendo na balança de pagamentos e em todos os outros relatórios produzidos pelo município.

48Definitivamente o município não se materializa como uma entidade de prestação de serviços. De facto não possui nem as competências delegadas nem os recursos necessários. Não serve, como se mostrará adiante, senão como arena de manipulação dos cidadãos, verdadeiro instrumento entre o Estado, com as suas dificuldades, e o cidadão que se supõe ser utente ou cliente. Torna-se portanto, para os actores, o espaço de reinvenção de expectativas de (re)construção de comportamentos. É a este nível que verdadeiramente se começa a produzir a política de descentralização (autonomia), e isso apesar da (ou por causa da) ausência de efectivos serviços públicos.

As ONG na origem das mudanças administrativas?

49Mueda é uma imagem em miniatura da história das relações entre o Estado moçambicano, os actores da cooperação internacional, as ONG’s e as populações. Imediatamente a seguir à independência, a vila foi um dos primeiros teatros de intervenção concertada entre estes múltiplos actores. Foram estabelecidos diferentes programas de cooperação em Mueda com intensidade de articulação e resultados variados.

50Logo no início dos anos 1980, foi criado um projecto de desenvolvimento, o FO-9, financiado pelo governo suíço com o objectivo de desenvolver o sector das florestas, agricultura e educação (Adam 1996). Em 1984, foi criado um outro projecto na área da comercialização agrícola, gerido por uma ONG francesa, Centro de Investigação-Informação-Acção para o desenvolvimento (CRIAA) (Lachartre 2002).

51No contexto de partido único, os parceiros eram orientados para lugares definidos pelo governo central de acordo com os seus próprios objectivos. Todas as actividades estavam integradas nesse quadro de partido único o qual determinava o espaço de acção de cada parceiro. Como já foi referido, Mueda alimenta-se de uma história muito particular na sua relação com a elite da Frelimo. A presença desses parceiros em Mueda não se devia ao acaso porquanto havia seguramente uma estratégia de aliança, por intermédio das ONG’s, entre a Frelimo e a população makonde que havia servido de base social para a luta anti-colonial. Num contexto de penúria dos serviços públicos, a presença de uma ONG representava um excepcional privilégio, tanto mais que no início dos anos 1980 a crise económica e a guerra entre a Frelimo e a Renamo fustigavam o país. A ajuda dos parceiros representou nessa altura uma lufada de oxigénio face às capacidades muito reduzidas da administração moçambicana para responder às necessidades da população (Van Eys 2002).

52Com a municipalização, a presença desses parceiros de desenvolvimento, para apoiar as novas instâncias administrativas, foi também um dos grandes desafios políticos. Num novo contexto de pluralismo político o desafio traduziu-se na concorrência entre os partidos políticos. A definição dos perímetros de acção e dos sectores de cooperação tornou-se por esse facto mais um recurso nas interacções entre actores políticos (Hutchcroft 2001).

53No respeitante à descentralização, os parceiros, concentrando-se nas fórmulas técnicas e normativas da ajuda ao desenvolvimento, ignoravam qualquer especificidade própria dos espaços da execução (Trefon 2011). Alimentavam assim os conflitos políticos reforçando a visão autoritária (Hibou 1998, Otayek 2007), o que não significa que todos os parceiros de cooperação e as ONG’s estivessem envolvidos nos jogos políticos. Contudo o modelo da sua acção era bastante marcado pelas estratégias políticas dos actores.

54Relativamente ao município de Mueda, é interessante verificar como os parceiros estavam na base de todas as actividades do município, ficando este, em termos de serviços públicos, vazio de competências e de capacidades. Desde a instauração do município as actividades mais importantes foram, grosso modo, da responsabilidade de parceiros, quer fosse por via de financiamento ou por realização directa. O quadro abaixo apresenta as principais actividades realizadas no município de Mueda para melhor ilustrar o papel dos parceiros de desenvolvimento no funcionam

Quadro 9. Actividades do município de Mueda

Ano económico

Actividade

Doador

2010

Construção de 3 salas de aula em Nimo

Governo central

2010

Construção de 3 salas de aula em Rovuma

Governo central

2010

Construção de 3 salas de aula em Maputo

Governo central

2011

Construção de 3 salas de aula em Maimio

Governo central

2011

Construção de 3 salas de aula (sem local indicado)

Governo central

2009-2011

Construção de 4 sanitários públicos centro da vila

Governo central

2011

Reabilitação do edifício da antiga administração colonial no lugar do massacre de 16 de Junho de 1960

Governo central

2011

Construção do edifício principal do município

Alianza por la Solidaridad

2011

Construção de vales de drenagem de água

Danida

2011

Reabilitação do jardim público

Danida

2012

Construção de 3 salas de aula em Lilondo

Municipalité – FIIL

2011-

Construção da residência oficial do presidente do município

Alianza por la Solidaridad

2013

Reabilitação da estrada do Hospital

Fundo de estradas

2013

Construção de um aqueduto no bairro Ntandedi

Danida

2011-2013

Construção de habitações de funcionários

Alianza por la Solidaridad

2014

Construção de 3 salas de aula em Eduardo Mondlane

Município FIIL

2014

Compra de camião de recolha de lixo

Danida

2014

Compra de viatura fúnebre

Município

2014

Construção da residência do líder comunitário

Alianza por la Solidaridad

2014

Construção de 3 salas de aula em Nandimba

Município – FIIL

2014

Construção do centro de saúde do bairro em Chudi

Médicos de Mundo

2014

Construção do mercado expansão

Município

2013-2014

Construção do campo de futebol

Governo central

Fonte: adaptado dos relatórios de actividades do Município de Mueda (2009-2014).

55Já se referiu que as receitas do município de Mueda eram não apenas precárias mas também utilizadas exclusivamente para o funcionamento da administração interna. No quadro acima, não são indicadas despesas de funcionamento quotidiano como compra de computadores, material de escritório, motos para os funcionários, etc. O exame das actividades permite a constatação clara de que a garantia de existência real do município como prestadora de serviços estava muito dependente dos parceiros. Das 24 actividades registadas como principais realizações do município de 2009 a 2014, apenas quatro foram de sua iniciativa e com financiamento próprios. Todas as outras foram financiados por parceiros.

  • 7  Candido Canaiba, vereador para urbanização e infrastructuras (2009-2013), entrevista, Mueda, 17 de (...)

56Estão nessa situação as actividades relativas à educação, nomeadamente a construção de salas de aula, referidas como grandes realizações porque quase todos os bairros da vila delas beneficiaram e atribuídas à iniciativa do governo central. De facto o projecto de construção de salas de aula resultou da visita do antigo primeiro-ministro Bonifacio Aires Aly (2010-2012) à província de Cabo Delgado em 2010. A população tinha reclamado o melhoramento das condições das escolas7. Na sua qualidade de antigo ministro da Educação (2005-2010), o primeiro-ministro conhecia os parceiros do sector presentes em Cabo Delgado. Desta forma o governo central respondeu muito rapidamente a esta necessidade de escolas, angariando os meios necessários junto desses parceiros. Conseguiu assim assegurar a construção de salas de aula através da administração municipal.

57Contudo é a partir das ONG’s que as actividades quotidianas do município adquirem sentido. Fundamentalmente tem como parceiros quatro ONG’s ou agências de desenvolvimento, a saber:

58A fundação Alianza por la Solidaridad, uma ONG espanhola, financiada pela Agência Espanhola de Cooperação Internacional e Desenvolvimento (AECID) e pela Agência Andaluza de Cooperação Internacional. Esta ONG trabalha na área da capacitação institucional do município e do governo do distrito de Mueda. Como está indicado no quadro acima, participou na construção de infraestruturas de funcionamento do município, nomeadamente o edifício do município e a residência oficial do presidente. Além disso, esta ONG estava na base do funcionamento administrativo do município, contratando funcionários e pagando-lhes os salários. Foi graças a esta ONG que, por altura do conflito gerado pela mudança de presidente em 2013 (cf. Capítulo 4), foi assegurada a continuidade das actividades. A maior parte dos arquivos do município foi conservada pela mesma ONG que também é responsável pela elaboração dos instrumentos de gestão do município como os planos estratégicos, a formação de plataformas de elaboração de plano participativo, elaboração do plano de urbanização ou ainda a formação de funcionários e organização de bases locais comunitárias.

59A Associação Rural de Ajuda Mútua – ORAM é financiada pela ONG Alianza por la Solidaridad, tratando-se portanto de uma ONG moçambicana financiada por uma ONG internacional. Trabalha na gestão da terra, participando sobretudo na sensibilização das populações para os direitos de utilização da terra, a partir da criação de comissões de gestão comunitária dos recursos naturais. É a partir dessas comissões comunitárias de gestão que se constituem as plataformas de interacção com o município e a busca de soluções para os problemas e conflitos relativos à gestão das terras.

60Médicos del mundo, uma ONG espanhola que trabalha na área da saúde, na província de Cabo-Delgado desde 2002 e também beneficia de financiamento por parte da AECID. Em Mueda contribui para a gestão do hospital rural, tendo também participado na construção do centro de saúde de Chudi e na construção da residência das enfermeiras.

61A Agência Dinamarquesa para o desenvolvimento Internacional (Danida) trabalha com o município de Mueda na protecção do ambiente, nomeadamente em questões relacionadas com a erosão. O município conta com esta agência no sector do lixo e a sua contribuição incidiu sobre a reabilitação do jardim público de Mueda, compra do camião de recolha do lixo e construção de valas de drenagem de água.

62As formas de concretização das actividades destes parceiros são variáveis. Em algumas actividades materializam-se sob forma de financiamento directo do município. Este organiza o processo de procurement (concurso e adjudicação) e de realização das actividades. Noutras, a gestão é feita directamente, coordenada com o município apenas para controlo dos procedimentos de execução (Alberdi & Bidaurratzaga 2014). Por exemplo, o parceiro mais importante do município, l’Alianza por la Solidaridad, privilegia uma gestão directa, organizando as actividades e pagando aos executantes, enquanto a Danida confia a gestão do financiamento ao município. Em contrapartida, num ou noutro caso, as actividades são registadas nos relatórios de realização do município, não se distinguindo o que é realizado directamente daquilo que decorre das actividades dos parceiros.

63É evidente que as acções dos parceiros são indispensáveis à realização das actividades dos municípios (Soiri 1999), para além de constituírem um privilégio para estes. Dos 53 municípios existentes em Moçambique, 26 não recebem ajuda internacional (Borowczak & Weimer 2012). Se a possibilidade de contar com ajuda internacional é tanto preciosa como difícil de conseguir, tal não é o caso de Mueda, cujo «prestígio histórico» facilita a entrada das ONG’s. Não entraremos nos pormenores do processo de distribuição dos parceiros de ajuda ao desenvolvimento. Não existe sequer uma única estratégia por parte destes na definição dos seus locais de acção. Assim enquanto em alguns municípios se podem encontrar várias ONG’s, noutros não existem nenhumas. Oficialmente, a cartografia da ajuda ao município deveria depender apenas da escolha dos parceiros, mas a pressa destes em ver reconhecida a sua actividade pelo governo, leva a crer que agem de forma politicamente influenciada. Além disso, a base das ONG’s, incluindo as internacionais, é o financiamento pelas agências de cooperação, que se orientam pelas políticas de relações internacionais em vigor nos respectivos países de origem. Trata-se portanto de uma cooperação inter-estatal descentralizada (Petiteville 1995, Tulard 2006). Pode ser dado como exemplo o problema de descentralização colocado à GIZ, Agência alemã de cooperação internacional (antiga GTZ). Em 2003, na sequência dos acordos entre os governos alemão e moçambicano deixou de cooperar com os municípios da província de Nampula para se concentrar nos municípios das províncias de Manica, Sofala e Inhambane (Borowczak & Weimer, 2012). No caso de Mueda, a AECID espanhola é o financiador das ONG’s aí instaladas, nomeadamente a Alianza por la Solidaridad. É, em primeiro lugar, uma agência de cooperação enquadrada por relações entre Estados. As actividades das ONG’s são orientadas pelas autoridades públicas (na prática pelo partido Frelimo), no caso do governo moçambicano.

  • 8  Alejandro Bosch, Administrador provincial da Alianza por la Solidaridad, entrevista, Pemba, 25 Mar (...)

64As ajudas destas ONG’s contribuem por isso, ainda que de forma indirecta, para a organização das relações de poder visando reforçar a estabilidade das elites políticas, nomeadamente a Frelimo. Além disso em Mueda, a presença das ONG’s é vista como resultado dos esforços do governo central, sem contar com os esforços das próprias para conferirem importância às suas acções, o que é ilustrado com o exemplo da elaboração do plano estratégico do município de Mueda (2015-2019), coordenado pela Alianza por la Solidaridad. É certo que o município tinha interesse neste trabalho que lhe permitia ter um instrumento administrativo orientador das suas actividades, mas a sua utilidade na gestão quotidiana era reduzida. Para a Alianza por la Solidaridad em contrapartida, a elaboração deste plano era mencionada no programa como uma actividade fundamental, a fim de prestar contas ao financiador, a AECID. Além disso, dado que o candidato à Presidência da República de Moçambique, Filipe Nyusi, é originário de Mueda, tornava-se necessário exibir as actividades da ONG com esse plano, prova da sua visibilidade8. Assim, apesar da falta de uma real motivação por parte do município (talvez também por falta de competência técnica), os gestores da Alianza por la Solidaridad fizeram tudo para que o plano fosse elaborado por uma equipa de consultores, os quais rapidamente deram conta da falta de interesse da equipa municipal (Alianza por la Solidaridad 2014a). Não obstante a fraca colaboração dos actores locais, nomeadamente os técnicos do município, o plano acabou por ser elaborado pela Alianza por la Solidaridad e a equipa de consultores.

65Esta penúria a nível municipal instiga fortemente os cidadãos a reinventarem as soluções de que necessitam. Por outro lado, as actividades realizadas pelas ONG’s trazidas pelo Estado; fornecem, uma leitura da força deste; que é percebido pela população como vindo em seu auxílio; devido à incapacidade do município de realizar a sua missão de serviço público.

66Concluindo as ONG’s estão, mesmo assim, na origem das mudanças administrativas pelo facto de participarem no reforço da gestão da sociedade. Fazem-no em primeiro lugar ao criarem condições para interacções entre município e população, o que leva à apropriação e difusão da representação do Estado, assim como à reinvenção das formas de coprodução daquilo que a administração é incapaz de fazer directamente. Fazem-no igualmente ao lhes serem delegadas funções fundamentais e complementares da missão de serviço público associada à administração municipal. Evidentemente, o papel das ONG’s e das agências internacionais em Moçambique insere-se numa realidade complexa que não podemos captar na totalidade e que só uma avaliação sólida poderia conseguir. Contudo, as observações feitas mostram claramente que a ajuda dos parceiros de desenvolvimento, no quadro da descentralização, contribui também para legitimar o poder central e o regime em vigor.

5.3. Quissico: a municipalização como enunciação da mudança

67Num contexto de grande demanda de serviços públicos, a enunciação de uma entidade administrativa leva à suposição da chegada de uma mudança esperada desde há muito. Assim, entre o tempo da enunciação da criação do município e o período de acção concreta deste, existe um conjunto de interacções, numa etapa intermédia, que efectivamente contribuem para a construção dos comportamentos dos actores relacionados com a reforma. O município de Quissico, elevado recentemente a esta categoria (2013), pode oferecer uma leitura segundo esta perspectiva, permitindo ver a passagem do nível de expectativa ao de intervenção concreta de uma nova entidade administrativa, o município.

68De facto, entre o momento de elevação da vila ao nível de município e a realização concreta das suas acções, as populações e outros actores não ficam passivos. Pelo contrário, há todo um conjunto de acções por parte das populações com esperança de melhoria das condições dos serviços, mas também com receio da força constrangedora da administração. O mesmo acontece por parte das autoridades públicas, incluindo os partidos político, na esperança de melhoria da participação dos cidadãos e do reforço da legitimidade da acção do Estado (e política partidária).

69Num primeiro tempo impõe-se a constatação do entusiasmo da população para com o município, aclamado localmente como entidade institucional de serviços públicos. As populações locais viam nele um instrumento para a melhoria das suas condições de vida. É verdade que mais do que instância de reforço da democracia por via de eleições dos representantes locais pelos cidadãos, o município está concebido para disponibilizar serviços públicos. Assim, a sua instauração pressupunha a elevação da performance da gestão desses diversos serviços locais.

70Num segundo tempo constatou-se no terreno que este entusiasmo foi muito rapidamente acompanhado de desconfiança. Vinda de uma parte da população, esta desconfiança dizia respeito às várias áreas, até então menos controladas pela administração do distrito, e que poderiam passar a sê-lo com o novo município.

O município como prática de um «autoritarismo moderado»

  • 9  Usa-se a noção de accountability vertical no sentido que lhe dão Guillermo O’Donnell ou Peter Hupe (...)
  • 10  Decreto n.º 11 de 10 Junho, Boletim da República, I Série, n.º 23, 2.º Suplemento, 2005.

71Após a independência, o governo do distrito era a única presença administrativa cuja função era a coordenação dos diversos sectores dos serviços. Ocupava-se de todo o distrito de Zavala e não apenas da sede em Quissico. Tinha personalidade jurídica territorial, isto é, estava sob administração directa do Estado, nomeado pelo governo central representando-o à escala local (Lei n.º 8/2003). Do ponto de vista do funcionamento, todo o processo de prestação de contas e de responsabilidade (accountability horizontal) processava-se no interior da administração, ao nível das estruturas administrativas superiores (de sublinhar o forte controlo do partido Frelimo) e com pouco nível vertical (accountability vertical), o da relação com os cidadãos9. As populações locais estavam organizadas de várias formas, conselhos locais, fóruns locais, comités comunitários e comunidades. Estas formas de organização eram denominadas «instituições de participação e de consulta comunitária» (IPCCs)10. A interacção entre as populações e o governo do distrito não abria qualquer espaço de responsabilidade dos governantes locais nem dos funcionários, o que poderia ter reforçado a ligação da administração ao cidadão-utilizador. Além disso a lei n.º 8 de 2003 definia estas formas de organização das populações locais como formas de facilitar a consulta às populações pelas autoridades públicas locais.

72A nomeação dos membros destas comunidades e a sua função nos espaços de debate e interacção com as autoridades públicas locais estavam bem definidas. Nenhuma destas entidades locais tinha verdadeiramente um papel de canalização das necessidades da população à administração (Forquilha & Orre 2012). Serviram apenas de canais de transmissão das orientações da administração central ao nível inferior da administração a povoação, sem que as acções fossem reversíveis. O mesmo acontecia, aliás, com as instituições de base como as assembleias populares, durante o período de modernização autoritária, com um modelo administrativo fechado, logo a seguir à independência (cf. Capítulo 3).

73Ainda que, desde o início dos anos 2000, nomeadamente com a chegada ao poder do presidente Armando Guebuza (2005-2015), o distrito tenha sido definido como «polo de desenvolvimento» com direito à iniciativa de planificação, não ficava menos dependente dos instrumentos de planificação, elaborados a nível central. Não havia por isso qualquer possibilidade de integrar as especificidades locais nem a obrigatoriedade de prestar contas à população local (Gonçalves 2012). A administração directa do Estado, nomeadamente o governo do distrito não servia senão de instrumento de enquadramento e controlo político das populações, sendo um verdadeiro vector do autoritarismo do Estado em benefício do partido no poder. De facto, uma das características do regime autoritário, como sublinha Juan Linz, é a sua capacidade de controlar e limitar a participação (Linz 1990). Foi nesse contexto que a instauração do município de Quissico foi recebida com entusiasmo pelos actores locais, nomeadamente as elites, (comerciantes e autoridades comunitárias), que até essa altura apenas tinham tido funções marginais na administração do distrito. O mesmo aconteceu em geral com a população, bastante necessitada de serviços públicos. O surgimento de uma instância administrativa de tendência mais aberta às questões e necessidades locais só podia causar satisfação. Por outro lado, diferentemente do governo do distrito, o município está de alguma forma dependente do engajamento dos actores locais, mesmo em termos legais. Se, por um lado a administração do distrito estava principalmente às ordens da administração central, representando-a na hierarquia jurídica territorial, o município por outro estava «condenado» a aproximar-se das populações locais que, de forma mais directa, avaliavam as suas responsabilidades graças às eleições locais. De resto é interessante constatar que, na opinião de vários intervenientes, a administração do distrito era considerada como estando afastada da população, enquanto o município era entendido como fazendo parte e dependendo dela, o que é ilustrado pelo seguinte testemunho:

  • 11  Alfredo Mondlane, entrevista, Quissico, 28 de Maio de 2014.

“O município é daqui, o presidente é também daqui, ele conhece todo mundo. Ele é obrigado a nos ouvir, aliás somos nós que lhe escolhemos, ele não tem como, ele deve nos respeitar. O administrador Maluleque [em referência ao então administrador de Zavala] é alguém que veio, ele foi enviado para trabalhar aqui. Ele não conhece necessariamente todos os nossos problemas, e mais ele tem que cuidar de todo o distrito. Se ele tiver um problema, ele fala com o governo que o enviou e não para nós, ele foi nomeado”11.

74Parece evidente que a administração do distrito era considerada como um agente do governo enquanto a do município era vista como construída localmente.

75Num «efeito de contágio», tendo em consideração outras cidades já elevadas à categoria de município, a população de Quissico ficou imediatamente motivada para uma nova experiência na relação com a administração, por via do município A participação nas eleições locais foi prova disso com 57% de participação, igual à taxa média de participação nas eleições municipais de 2013 em todo o país. Esta taxa foi também a mais elevada desde o início do processo de municipalização: 15% em 1998, 28% em 2003, 49% em 2008.

76Efectivamente, se no início da municipalização se podia duvidar da sua importância nos desafios locais, o funcionamento dos municípios mostrou como estes tiveram importante participação na reconfiguração das interacções locais. Estas trocas não são apenas realizadas por intermédio dos representantes eleitos mas sobretudo por contactos directos na concepção de planos de acção e outros instrumentos de gestão municipal. É nesses espaços de interacção que, apesar do papel muito marginal do município, na resposta às necessidades de serviços públicos, se enraízam e se reconstroem as expectativas e comportamentos das populações para com o Estado. Esta motivação da população para uma nova instância político-administrativa, não deixava de constituir uma vantagem para as elites políticas governamentais. Algum afastamento da administração directa do Estado, portanto da administração do distrito, reduzia com efeito a pressão sobre a mesma. Em contrapartida permitia que, a partir do município, se autonomizasse a procura de respostas às necessidades em matéria de serviços públicos, embora este não dispusesse de facto nem das competências transferidas pelo Estado nem dos recursos necessários para os serviços públicos.

  • 12  Arlindo Maluleque, administrador do distrito de Zavala, entrevista, Quissico 27 de Maio de 2014.

77Relativamente ao governo do distrito, esta nova instância modificou o espaço do poder, nomeadamente o da sede cujo contributo em taxas e impostos locais era maior12. Mas também reduzia a pressão das populações do distrito, a começar pelas da vila de Quissico que era a melhor organizada à escala local. Com efeito, foi toda a zona urbana do distrito de Zavala que foi transferida para a gestão municipal. Esta zona urbana comporta uma «pequena classe média» local, nomeadamente funcionários (professores das escolas secundárias, enfermeiras, médicos, administrativos, polícias), comerciantes, trabalhadores das ONGs, etc., isto é, os mesmos que poderiam exercer pressões sobre o governo do distrito para o melhoramento dos serviços públicos. A partir de então com a gestão feita pelo município, tinham de mudar de interlocutor, sabendo que as autoridades municipais não possuíam qualquer competência de gestão para serviços como energia, educação, saúde e outros.

78Nas suas relações com as autoridades municipais esta «pequena classe média» contribuiu para a reinvenção de mecanismos de satisfação (individual ou colectiva) das necessidades em matéria de serviços. Para fazê-lo utilizou o sector privado ou criou novos procedimentos, como mostraremos com o caso da água (cf. Capítulo 6). Paralelamente, a população da base da pirâmide, sem meios políticos de pressão sobre as autoridades administrativas, investiu-se directamente em diversas actividades informais tendentes a reduzir ou suprimir as limitações dos serviços básicos. É exactamente por essas práticas, que estruturam no quotidiano as relações Estado-sociedade, que propomos o conceito de «autoritarismo moderado», tendo como referência a tipologia de Jean-François Médard. Segundo este autor em África existem fundamentalmente três tipos de regulação autoritária: o sultanismo, o autoritarismo radical e o autoritarismo moderado, sendo este último tipo caracterizado pela tolerância de alguma autonomia (Médard 1991).

79Dando a esta noção alguma elasticidade conceptual podemos constatar heuristicamente que o município, esvaziado de competências delegadas e dos recursos necessários para a gestão dos serviços públicos, tem uma forma de autonomia «cosmética», dando alguma folga à administração directa do Estado. Um município sem recursos para os serviços públicos, mas com uma certa dose de liberdade participativa dos cidadãos, incita à reinvenção de respostas às necessidades, sem grande pressão sobre a administração directa do Estado.

80Assim, o entusiasmo de Quissico, em relação ao «nascimento» da nova instância administrativa, confirma em certa medida o sucesso político da gestão da sociedade pelo Estado: reinventar respostas para as necessidades, sem envolver o Estado, incluindo nas situações em que as competências legais necessárias não foram transferidas. Este entusiasmo da população é de facto uma forma de integração da representação do Estado: ao deixar um espaço de autonomia «cosmética» a saber, a arena municipal, o Estado só exerce melhor a sua prerrogativa de gestão da sociedade num contexto de penúria dos serviços públicos.

Municipalização e a urbanização: o boato dos «ladrões» de terras

  • 13  Abílio Paulo, edil do município de Quissico, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Qu (...)

“As construções eram todas desorganizadas, mas agora nós como município, temos que colocar tudo em ordem. Procedemos ao desenvolvimento de um plano de urbanização da vila. As pessoas que estão construindo suas casas devem chegar junto ao município para legalizar seus direitos de uso e aproveitamento de terra [...]. Não levem a sério os boatos de que o município está usurpando terra, pelo contrário o município evita que isso aconteça, protegendo o cidadão. O município dá documentos que garantem que nunca perderás o direito sobre as tuas terras, ele simplifica o pagamento técnico para a demarcação de terras”13.

  • 14  Constitucionalmente a terra pertence ao Estado, não se podendo receber-um título de propriedade ma (...)

81Este excerto foi extraído de uma intervenção do presidente do município de Quissico, aquando de uma reunião pública com a população do bairro Nhangave, o mais populoso de Quissico, em 13 de Fevereiro de 2015, isto é, um ano após o início das actividades do município. A intervenção respondia a uma reclamação da população presente na reunião, sobre a subdivisão dos seus terrenos de cultura pelos técnicos do município. Segundo a população, os técnicos faziam a subdivisão dos terrenos para os atribuir em seguida a outros proprietários a quem atribuiriam o DUAT (direito de uso e aproveitamento da terra)14, enquanto a população não tinha qualquer «DUAT» que justificasse a sua propriedade fundiária.

82De acordo com os participantes na reunião, o presidente do município devia atribuir-lhes imediatamente os documentos (DUAT) que faziam prova do seu direito a usufruir destas terras. Caso contrário consideravam que estas lhes estavam a ser roubadas. Além disso, segundo se afirmava na reunião, alguns proprietários com dinheiro estavam a construir nos seus terrenos para impedir que fossem atribuídos a outros proprietários. Alguns já construíam muros em volta do terreno porque uma vez subdivididos deixavam de pertencer ao antigo proprietário se este não dispusesse de DUAT. Estes terrenos seriam atribuídos a outros proprietários de acordo com o seu poder de compra, sobretudo para pagara técnicos do município, que por procederem à subdivisão dos terrenos, eram considerados potenciais «ladrões de terras».

  • 15  André Carlos Nhamavene, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Quissico 13 de Fevereir (...)

83Houve uma intervenção a testemunhar esta convicção. Tratava-se de um jovem de cerca de 35 anos que sublinhou o facto de a única herança dos seus pais ser a terra e que o município ao parcelar o seu terreno (thembwe) deixá-lo-ia pobre pois não tinha dinheiro para pagar os papeis (DUAT) que lhe seriam pedidos. Como dizia por suas próprias palavras «a única ajuda que peço ao presidente, é de me dar os papéis [DUAT] antes que perca a única riqueza (thomba). O que serei eu sem estas terras, Senhor Presidente? […]»15.

  • 16  Albertina Handele, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Quissico, 13 de Fevereiro de (...)

84A população apoiava-se mesmo na experiência de outros municípios que conheciam conflitos por causa do «roubo de terras», tendo sido citados entre outros, os casos de Matola e Beira. Segundo a população a televisão referia-os muitas vezes exactamente por causa do problema dos talhões, pelo que o presidente deveria intervir rapidamente pois a demarcação dos terrenos era um processo perigoso. «Temos nossas terras, mas sem papéis. Depois virá alguém com papéis que nos dirá que as terras lhe pertencem. Por favor, Senhor Presidente dê-nos os DUATs […]»16 – dizia uma mulher com cerca de 60 anos, intervindo na reunião.

Foto 3. Intervenção popular na reunião com o presidente do município no bairro Nhangave

Foto 3. Intervenção popular na reunião com o presidente do município no bairro Nhangave

Fonte: foto tirada pelo autor em 13 de Fevereiro de 2015.

85De facto estas inquietações e pânico tinham alguma justificação. Um dos maiores papéis dos municípios, desde a sua instauração, foi precisamente o ordenamento do território, isto é, a organização do espaço sob sua competência de gestão (Lei n.º 33/2006). Esta organização consistia, grosso modo, em planificar a estrutura urbana das vilas que passaram a municípios.

  • 17  Vários bairros periféricos das cidades moçambicanas foram construídos à pressa

86De facto, a municipalização em Moçambique funciona praticamente como uma espécie de «requalificação urbana» das vilas, no sentido de uma «fabricação» de espaços fisicamente estruturados de acordo com a planificação da administração municipal. Tendo essa função, os municípios têm portanto a competência para criar novos bairros habitacionais e outros, para utilização pública ou privada. Atribuem direitos de aproveitamento a uns, expropriando outros. Exemplificando, foram propostos projectos de restruturação, em espaços onde a estrutura habitacional existente tinha sido construída de forma «desordenada» antes da instauração dos municípios17. Em quase todos os municípios o cenário da restruturação dos espaços é o mesmo, nomeadamente na criação de outros bairros habitacionais (zonas de expansão). Além disso, a esta situação junta-se a aceleração do êxodo rural, isto é, a fixação de populações das zonas mais rurais em zonas de expansão urbana, nomeadamente municipais.

87Com efeito, a instauração destas novas instâncias, criou novas dinâmicas económicas, políticas e sociais. Atraindo as populações rurais para as zonas municipais, oferecem oportunidades, de melhoria das condições de vida, como acesso à electricidade ou à distribuição de água.

  • 18  Pode-se citar, entre outros, o caso do projecto Pro-Savana, como um dos exemplos mais mediáticos V (...)

88Além disso, num contexto em que constitucionalmente a terra pertence ao Estado (República de Moçambique 2009), o poder do município para fazer deslocar as populações é ainda mais acentuado. De facto, após a independência a terra foi nacionalizada, tendo deixado de ser propriedade privada e sendo o seu usufruto sancionado por um DUAT. No entanto, a atribuição deste DUAT, principalmente nas zonas urbanas, não se efectua sem conflito (Gentili 2004). Actualmente com a grande evolução das explorações, com uma agricultura em larga escala, as tensões sobre o uso e gestão da terra tornaram-se um desafio de peso18.

89Este conjunto de situações desenvolve um sentimento de medo e de insegurança, quanto às suas terras, por parte das populações pobres. Sem entrar nos detalhes dos debates sobre a apropriação de terras em África (Blanc-Pamard & Cambrézy 1995, Lavigne Delville & Chauveau 1998) e em Moçambique (Santos & Trindade 2003), consideramos interessante o caso particular de Quissico. O município foi criado em 2013, sendo ainda embrionário e iniciou a sua actividade apenas em 2014. Contudo, antes mesmo que qualquer problema de apropriação ou usurpação de terra tivesse sido constatado, as populações já estavam inquietas quanto ao processo de gestão da terra pelo município.

90É aliás neste contexto que utilizamos a expressão «boato» a fim de se perceber como a informação sobre a gestão do território pelo município contribui para formas de envolvimento das populações na administração municipal. Isto contribui para difundir a representação do Estado, porquanto se assiste ao reforço das interacções entre populações e administração as quais constituem um instrumento de confluência entre a imagem abstracta do Estado e práticas sociais (Gupta 2012, Schlichte 2005).

91Como refere Julien Bonhomme, o «boato» constitui um facto «social normal» que permite a compreensão das interacções sociais, isto é, «as formas de sociabilidade e os modos de comunicação» (Bonhomme 2009: 161). Neste sentido, o boato não é interpretado pela variação do seu conteúdo nem pela falsidade da informação que transmite, mas sobretudo pelo seu enquadramento (framing) (Goffman 1974) ou pela representação que instala, participando na sua constituição ou fazendo-a emergir. Pode ser produto e produtor de interacções entre o Estado e a sociedade por via de diversas intermediações. Efectivamente, na vila de Quissico, a instauração do município, como nova instância administrativa, foi acompanhada da difusão de informações segundo as quais, embora melhorando os serviços públicos, o município seria também um perigo para a gestão das terras.

  • 19  José Rocha, chefe da secretaria do MVQ, entrevista, Quissico, 27 de Maio de 2014.

92Devido à difusão destas informações sobre a intervenção do município na posse e uso da terra, desde as eleições municipais, a população local desenvolveu um grande esforço para construir nos seus terrenos pequenas habitações muito antes de o município começar a intervir. Como referia um funcionário, «foi verdadeiramente um boom de construções, porque a população pensava que seria obrigada a respeitar um conjunto de regras de construção»19. É evidente que, para além do parcelamento dos terrenos, na óptica do ordenamento urbano, o município definiu todo um conjunto de critérios para a edificação de habitações, que obrigam a uma aprovação prévia dos projectos de construção (Conselho Municipal da vila de Quissico 2014). Assim, construir antes que o Município começasse a intervir servia dois objectivos: evitar futuros constrangimentos no que respeitava à construção e proteger-se do «roubo» da terra, resultante do parcelamento dos terrenos.

93Quando o município começou em 2014 a demarcar 380 talhões do bairro Tikongolo, identificado como zona de expansão, foi surpreendido com a presença de uma multidão incluindo as autoridades comunitárias que vigiavam de perto o seu trabalho. Foram lançadas acusações de más intenções a tal ponto que o presidente do município foi chamado para explicar os objectivos reais das actividades e acalmar a agitação. Finalmente em relação a estes talhões do bairro Tikongolo, o município limitou-se a dividi-los sem se envolver na redistribuição, tendo sido a própria população que se encarregou de gerir a atribuição das terras aos novos beneficiários.

94Estas inquietações da população quanto à gestão da terra escondiam um problema mais vasto nomeadamente o da privatização ou não, do papel do Estado na gestão do pluralismo jurídico entre direito positivo e direito costumeiro de propriedade, de urbanização acelerada, etc. Por outro lado, o envolvimento da população com o município corresponde bastante a uma forma de cogestão dos problemas locais, o que não significa a sua resolução. Deste modo a partir deste envolvimento, o município desempenhou um papel na gestão quotidiana dos assuntos locais, assumindo a sua importância na regulação das interacções com as populações.

95A rotina nestas interacções práticas, mesmo pontuais, pode permitir, pela sua acumulação, a estabilização do envolvimento das populações relativamente à administração. É um elemento de concretização da imagem abstracta do Estado, o que não somente reforça o processo de gestão, como concepção colectiva, mas também aumenta a credibilidade das arenas públicas, os municípios como espaços de aprendizagem de coprodução individual ou colectiva de serviços públicos (Walle & Bouckaert 2003). Assim, o Estado delega as suas responsabilidades onde a demanda de serviços públicos é grande. É o caso das zonas de urbanização acelerada onde a gestão da terra é um desafio maior. Aliás o Estado consegue recuperar o seu poder de gestão da sociedade pela sua imbricação nestas novas intermediações, impondo os seus próprios mecanismos de regulação.

Conclusão. Município: de agência de prestação de serviços a arena de aprendizagem de auto-realização

96O estudo do processo de transferência para os municípios, de competências dos serviços público pelo Estado, confirma que, apesar do discurso sobre melhoria dos serviços, os municípios não se concretizam como reais entidades de serviço público. A transferência parcial e cosmética de algumas competências de gestão de certos serviços serve apenas a manipulação dos actores locais. Como os municípios não possuem nem competências delegadas nem capacidades (de vária natureza) para melhorar os serviços públicos, cultivam relações estreitas com os cidadãos na busca de soluções práticas para os problemas locais

97Nos três casos, ainda que diferentes, pode-se observar que as administrações municipais desempenham sobretudo um papel de capacitação dos cidadãos para coproduzirem os serviços públicos. Portanto estas administrações municipais não são prestadoras de serviços de facto, mas espaços de reinvenção das expectativas dos cidadãos-usuários, de emergência de formas criativas das relações administração-cidadãos. Desta forma o sucesso da gestão quotidiana dos municípios reside na sua capacidade de manter relações de maior proximidade, produtoras de credibilidade junto dos cidadãos. De novas instâncias perspectivadas para fornecer serviços públicos, transformam-se em espaços de autonomização da satisfação das necessidades em serviços. Como se pode verificar, é evidente que os municípios não têm nem competências delegadas pela administração do Estado para gerir serviços públicos nem diversas capacidades, nomeadamente financeiras e humanas. Analisar o papel dos município sob o angulo único da melhoria de serviços publico seria eludir as questões verdadeiramente pertinentes.

98Pode-se no entanto perguntar se produzem um sentido político, nomeadamente na construção e difusão da representação do Estado (Kickert 2006). Pudemos constatar que o discurso performativo das autoridades públicas sobre a instauração dos municípios incide sobre a melhoria dos serviços públicos e da proximidade na concepção das agendas públicas locais, o que seria com efeito uma garantia de boa planificação. Em contrapartida, de forma prática, as acções quotidianas parecem ser antes estratégias de manipulação dos cidadãos-usuários e dos actores políticos locais para reduzir a pressão sobre a administração directa do Estado. Esta situação de envolvimento local na reinvenção individual ou colectiva não põe de forma alguma em causa a gestão da sociedade pelo Estado.

99Pelo contrário, devido a estes mecanismos de interacção com os cidadãos-utilizadores, as administrações dos municípios, apesar das suas diversas limitações, são verdadeiros dispositivos de materialização da imagem abstracta do Estado nas práticas quotidianas da Sociedade. Operam assim um duplo sentido reflexivo, seja hermenêutico, de uma atribuição de sentido à abstracção, que o Estado é, seja de redefinição das expectativas da sociedade em acções tangíveis a partir da administração municipal.

Notes

1  Ver o art. 6 da lei n.º2/97 op. cit.

2  Em 2014 a representação do Estado foi convertida em governo do distrito, o que implica que tem competências de gestão de serviços por via das diferentes direcções, dispondo do seu próprio orçamento.

3  Este decreto foi promulgado muito rapidamente para responder à emergência da oposição na gestão dos municípios, tendo sido modificado três anos depois pelo decreto n.° 52 de 2006, Boletim da República, I Série, Suplemento, 2006.

4  Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio e os fins que lhes estão associados derivaram da Declaração do Milénio, assinada por 189 países em Setembro de 2000. UN General Assembly, «United Nations Millennium Declaration», Resolution Adopted by the General Assembly, 18 de Setembro de 2000.

5  Decreto n.º 31 de 24 de Julho de 2008, Boletim da República, I Série, n.º 24, 2008; Decreto n.º 32 de 30 de Julho de 2008, Boletim da República, I Série, n.º 30, 2008.

6  No que diz respeito à utilização política do FIIL, a experiência de distritos estudados por vários autores, mostra que a gestão dos fundos serve sobretudo para favorecer os simpatizantes do partido no poder (ver Salvador Forquilha & Aslak Orre, 2012). Uma experiência diferente é a do município da Beira que transferiu o processo de gestão do Programa estratégico de redução da pobreza urbana (PERPU) para a gestão por entidades bancárias, ainda que a selecção seja feita pelo município. Mas, pelo menos, a gestão através da banca garante um nível de reembolso mais efectivo (Ministério da Administração Estatal 2014).

7  Candido Canaiba, vereador para urbanização e infrastructuras (2009-2013), entrevista, Mueda, 17 de Julho 2012.

8  Alejandro Bosch, Administrador provincial da Alianza por la Solidaridad, entrevista, Pemba, 25 Março de 2015.

9  Usa-se a noção de accountability vertical no sentido que lhe dão Guillermo O’Donnell ou Peter Hupe & Michael Hill, como a responsabilidade do governo para com os cidadãos, portanto uma responsabilização externa da administração. Distinguimo-la claramente de l’accountability horizontal, que se processa no interior da administração, ao nível da hierarquia administrativa. (O’Donnell 1998, Hupe & Hill 2007).

10  Decreto n.º 11 de 10 Junho, Boletim da República, I Série, n.º 23, 2.º Suplemento, 2005.

11  Alfredo Mondlane, entrevista, Quissico, 28 de Maio de 2014.

12  Arlindo Maluleque, administrador do distrito de Zavala, entrevista, Quissico 27 de Maio de 2014.

13  Abílio Paulo, edil do município de Quissico, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Quissico 13 de Fevereiro de 2015.

14  Constitucionalmente a terra pertence ao Estado, não se podendo receber-um título de propriedade mas apenas de ocupação e aproveitamento.

15  André Carlos Nhamavene, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Quissico 13 de Fevereiro de 2015.

16  Albertina Handele, intervenção na reunião popular no bairro Nhangave, Quissico, 13 de Fevereiro de 2015.

17  Vários bairros periféricos das cidades moçambicanas foram construídos à pressa

e sem planos, pelos deslocados da guerra entre a Renamo e a Frelimo (1976-1992). Cf. Jeanne Vivet (2012). Esses bairros estão a ser requalificados principalmente porque se situam no centro de interesses económicos das elites moçambicanas e estrangeiras. São os casos de Maputo e Chimoio.

18  Pode-se citar, entre outros, o caso do projecto Pro-Savana, como um dos exemplos mais mediáticos Ver (Scoones et al. 2016, Shankland & Gonçalves 2016).

19  José Rocha, chefe da secretaria do MVQ, entrevista, Quissico, 27 de Maio de 2014.

Table des illustrations

Titre Foto 2. O monumento aos professores na Beira
Crédits Fonte: foto tirada na Beira em 2015 por um técnico informático do município.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3622/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 902k
Titre Foto 3. Intervenção popular na reunião com o presidente do município no bairro Nhangave
Crédits Fonte: foto tirada pelo autor em 13 de Fevereiro de 2015.
URL http://books.openedition.org/africae/docannexe/image/3622/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1,4M

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