1O papel atribuído à administração desde a independência era servir de ponta de lança da formação da nação e de modernização da sociedade. Este papel ficou comprometido pelo carácter autoritário da formulação do interesse público. Ficou também comprometido pela tentativa de fazer dele um programa baseado num discurso de ruptura com estruturas sociais historicamente enraizadas. Foi neste quadro que a administração não conseguiu totalmente estabelecer coerência entre a imagem proposta pelo Estado e as suas efectivas práticas sociais, contribuindo desta forma para fragilizar a sua legitimidade. Todavia os esforços de redefinição das relações entre o Estado moçambicano e a sociedade foram um desafio maior da política (politics) e das políticas governamentais (policies) desde o início dos anos 1980. É sobre esta questão que se insistirá neste capítulo, analisando as dinâmicas das reformas, nomeadamente as que dizem respeito à descentralização. Coloca-se a hipótese de que as dinâmicas da implementação desta reforma exprimem a contínua necessidade de reforço da legitimidade do Estado na sociedade por via da acção dos municípios.

2Nesta perspectiva, parece que a adesão do Estado moçambicano (como de muitos outros Estados africanos) às políticas de instituições de Bretton Woods, nomeadamente ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao Banco Mundial (BM), não deve ser reduzida a uma simples vitimização do país pelos actores internacionais, tanto que a sua implementação nunca foi controlada totalmente por estas instituições. Estas reformas, nomeadamente as que incidiram sobre a descentralização, surgiram na altura, como «janelas de oportunidade» (Kingdon 1995; Ridde 2009); encontradas pelas autoridades públicas para se reconstruirem, num contexto de mudança da ordem mundial.

3Não se trata de voltar à análise frequente dos fracassos ou sucessos da apropriação dos kits de reformas de inspiração transnacional. Mas é preciso insistir nas modalidades de apropriação de acordo com as capacidades administrativas locais. É nesta condição que se pode encontrar toda uma explicação para a reinvenção das reformas, outrora consideradas como apolíticas, como se o contexto da sua implementação pudesse ser neutro (Darbon 2000; Ferguson 1994; Hibou 1998). Com efeito, as reformas administrativas, nomeadamente as de tipo gestionário, por iniciativa dos doadores, proclamando basear-se apenas em intervenções técnicas de administração, desenrolavam-se, em contextos africanos (Crook & Manor 1998; Olowu 2010; Riedl & Dickovick 2014), e no caso de Moçambique, com fraca capacidade administrativa e forte intervenção político-partidária (Weimer 2012). Assim do discurso apolítico dos seus «promotores» internacionais, viam-se convertidas, quando passadas à acção, em instrumentos de penetração do partido no poder. Isto fornece uma leitura do fracasso ou de dissonâncias consideráveis entre a enunciação inicial desses «promotores», nomeadamente os internacionais e as práticas saídas dessas reformas. No quadro desta interpretação, a capacidade administrativa torna-se uma entrada para a leitura dos desafios da municipalização em Moçambique. Quer dizer que explica a condição de apropriação, a implementação e os efeitos das reformas sobre o sistema administrativo. Empregamos de resto a noção de «administração inexistente», à semelhança do texto de Dominique Darbon sobre os funcionários das administrações africanas (Darbon 2001). Para este, os funcionários das administrações africanas são «inexistentes» no sentido weberiano clássico (hierarquia, gestão racional, continuidade, especialização, impessoalidade, etc.). Enumerando diferentes fragilidades destas administrações, o autor propõe uma noção de «profissional da acção pública» que seria uma forma mais flexível para exprimir as ambiguidades dos funcionários e a realidade onde actuam. Esta noção, da mesma ordem da de «corretor» (Bierschenk et al. 2000), ou ainda de «go-betweens and brokers» (Hood & Lodge 2006), permite captar, nas práticas administrativas, as zonas de confluência entre discursos oficiais e lógicas sociais na execução da acção pública.

4É oportuno estudar os municípios – espaços, arenas de adaptação contextual – e as respectivas práticas administrativas como uma simbiose entre a enunciação oficial das reformas e a realidade social própria de cada cidade ou vila onde se implementam. Assim, ao fazer das capacidades administrativas (institucionais, organizacionais e de acção) uma entrada para a leitura da acção municipal, poder-se-á compreender não apenas as dificuldades técnicas de organização e de acção dos municípios mas também os desafios políticos da aplicação das reformas de inspiração gestionária (managerial).

5Com efeito, em Moçambique, sob o pretexto das capacidades administrativas, construiu-se um discurso político para controlo do processo de municipalização. Foi o gradualismo, um processo progressivo de municipalização (Lei n.° 2/97), conceito que no direito administrativo moçambicano designa o processo progressivo pelo qual a administração central decide sozinha quais as cidades e vilas que pretende elevar ao nível de município e serviços a transferir para gestão local. Partindo de uma argumentação técnica sobre o nível das capacidades administrativas, o legislador terá assim encontrado uma grelha de selecção legislativa (Leis n.°2/97 e n.°33/2006), para a transformação das vilas em municípios e para determinar as suas competências de acção.

6Os critérios ficam muito vagos (ver o artigo 5 da lei 2/97), em boa parte discricionários e difíceis de aplicar numa grande parte das vilas de Mozambique. Vários autores trabalhando na análise do processo de descentralização em Moçambique interpretam este discurso do gradualismo como um instrumento utilizado pela Frelimo, por via da administração central para controlar a municipalização, escolhendo as cidades e vilas em função da intensidade do apoio político de que beneficia (Brito 2011; Reaud 2012; Rosário 2009; Weimer 2012). Antes de aceder ao estatuto de município seria realizada a preparação da vila, susceptível de aceder a esse estatuto, a fim de aí garantir a vitória do partido nas eleições municipais. À medida que a vila se encontrava "organizada" para a vitória da Frelimo, ficava apta a ser município. Esta estratégia foi construída depois da análise das tendências eleitorais das primeiras eleições gerais de 1994. A Frelimo, que ganhou estas eleições, viu-se posta em causa nas regiões rurais onde a Renamo estava à frente: 41% dos votos favoráveis à Renamo contra 40% para a Frelimo no poder (Cahen 2009; Mazula 1995; Pereira 2008). Assim a municipalização evitou as zonas rurais por «razões técnicas».

7A primeira legislação sobre a criação dos municípios logo a seguir aos Acordos de Roma, que puseram fim à guerra civil, – lei n.° 3 de 13 de Setembro de 1994 –, preconizava que todos os distritos seriam transformados em municípios. Agora que as eleições gerais sublinhavam as dificuldades de afirmação da Frelimo nas zonas rurais, a ideia de uma passagem progressiva das vilas à categoria de município, em função de um conjunto de critérios a determinar, apresentou-se como uma solução viável que permitia à Frelimo escapar ao risco de partilha do poder local com a Renamo.

8Assim de uma simples técnica administrativa de preparação para a passagem à categoria de município, o gradualismo tornou-se um dispositivo de controlo e de exercício do poder pela Frelimo. Com efeito permitiu um trabalho progressivo de enquadramento e de «adaptação» dos desafios locais da vila à linha política do partido no poder, antes de ser finalmente recompensada pela elevação ao estatuto de município.

9Contudo, as dinâmicas de aplicação e as práticas e acções quotidianas dos municípios não se resumem ao controlo por parte dos actores centrais, responsáveis pela passagem ao nível de município e de transferência de competências à escala local. Apesar da modéstia e da banalidade das suas acções, da fraqueza crónica das suas capacidades administrativas (humanas, financeiras, materiais), os municípios já criados, ainda que embrionários, foram arenas de estruturação de relações entre todos os actores. Punham muitas vezes em questão posições ou mesmo regras de interacção definidas ao nível central. A intervenção desses municípios na vida quotidiana dos cidadãos-utentes contribuiu para a sua mobilização para construir uma nova regulação das relações com a administração. Isto incitou-os a incorporar o Estado para aí reinventar novas formas de acção, incluindo o desvio do enunciado oficial das reformas. Este reforço do Estado, como instituição de gestão da sociedade, não deve por isso ser reduzido ao simples controlo do processo de municipalização pelos actores centrais. Reside sobretudo nas práticas criativas que resultam do nascimento dos municípios.

10A partir dos nossos três casos, que aliás representam as três gerações de municipalização gradual (desde 1998 na Beira, em 2008 em Mueda e finalmente em 2013 em Quissico)¹, ver-se-á que, apesar da debilidade administrativa, os municípios são espaço de concertação, de redefinição da posição dos actores e de aprendizagem político-administrativa. Através de diversas intermediações participam na incorporação do Estado na gestão local de forma a que o local disponha, apesar de tudo, de verdadeiras capacidades para orientar a acção administrativa e as práticas do Estado.

4.1. O município da Beira: uma autonomia à margem dos desafios nacionais?

11No contexto das reformas descentralizadoras, a cidade da Beira foi elevada ao nível de município na primeira vaga de municipalização em Moçambique, em 1998. A nova ordem administrativa, baseada nas reformas descentralizadoras, transformou o Conselho executivo da Beira em município «de nível B»², com base na lei n.° 2 de 1997 já citada. E em 1998 foram organizadas as primeiras eleições municipais. De facto, os novos municípios combinavam duas funções. Por um lado tinham função de representação, fundamentada na eleição por sufrágio universal dos eleitos locais, assegurando o reforço da participação democrática: Por outro, tinham uma função de gestão na medida em que desempenhavam igualmente o papel de agência de prestação de serviços públicos. Nesta secção propor-se-á uma análise cruzada destas duas funções do município, a promoção da democracia e melhoria dos serviços. Sublinhar-se-á que a organização administrativa dos municípios deficientemente estruturada permite explicar em certa medida a forte utilização «partidária» do município da Beira. Assim, apesar da experiência de alternância política na gestão do município, passando da Frelimo para a Renamo e a seguir para o MDM, a administração municipal da Beira serve sobretudo os interesses eleitorais destes partidos. Deste modo a alternância partidária, à frente da gestão do município, produziu aquilo que denominámos a atitude do «agora é a nossa vez», para descrever as práticas administrativas afectadas por estas mudanças de partidos. Quando a capacidade administrativa é limitada, qualquer actor político ou administrativo pode servir-se da administração para os seus interesses privados ou partidários.

«Agora é a nossa vez»: um desafio de organização da administração municipal

12A expressão «agora é a nossa vez» é aqui utilizada para captar as práticas político-administrativas resultantes da fraca institucionalização da administração municipal. Está claro que não se trata de uma categoria analítica mas tão-somente de uma orientação metodológica visando mostrar as interacções entre os múltiplos actores a partir da organização do município da Beira, espaço de concretização da acção administrativa mas ao mesmo tempo também espaço democrático.

13Assim a expressão «agora é a nossa vez» não é apenas uma provocação. Trata-se sim de uma questão de reflexão no terreno, colocada para além do quadro jurídico atinente à organização e ao funcionamento dos municípios em Moçambique. Efectivamente, a reflexão centra-se nomeadamente na dimensão eleitoral e na sua relação com a formação da administração municipal.

14Em primeiro lugar é preciso sublinhar algumas particularidades: (i) trata-se do único município que teve uma alternância de gestão implicando os três principais partidos de Moçambique: Frelimo, Renamo e MDM³ ; (ii) é o único município que teve um edil independente, Daviz Simango, resultante da sua dissidência da Renamo; (iii) finalmente é o único município que viu nascer um partido político, o MDM. Se cruzarmos todas estas particularidades com as trajectórias apresentadas nos capítulos precedentes, o município da Beira surge como uma intersecção das mutações políticas do Moçambique independente. É numa perspectiva diacrónica, interpretativa e crítica que será aqui abordada a municipalização da Beira, a fim de melhor se captarem estas metamorfoses e a sua participação na formação do Estado.

«Centralismo democrático»: a Frelimo e a instauração da administração municipal na Beira (1998-2003)

15A implementação da municipalização em Moçambique foi inicialmente acompanhada por uma controvérsia entre a Frelimo, partido no poder, e os partidos da oposição, nomeadamente a Renamo. A controvérsia incidia sobretudo sobre as regras do jogo da municipalização (pacote autárquico), fortemente contestadas pelos partidos da oposição que as consideravam como beneficiando a Frelimo (Lachartre 1999). Deste modo, as primeiras eleições municipais foram boicotadas por todos os partidos da oposição, a Renamo e quinze pequenos partidos (Valot 1998). A Frelimo apresentava-se como único partido para todos os municípios com uma pequena concorrência de candidatos independentes em 6 dos 33 municípios. Com uma média de participação eleitoral de apenas 15%, ganhou todos os 33 municípios e a maioria de membros das assembleias municipais (Nuvunga 2012).

16No caso da cidade da Beira, a segunda cidade do país, apesar do apelo ao boicote, apresentou-se um candidato independente em oposição à Frelimo, Francisco de Assis Masquil, do Grupo de reflexão e mudança (GRM). A trajectória de Francisco de Assis Masquil – antigo governador e primeiro secretário da Frelimo para a província de Sofala (1986-1995), demissionário deste último cargo na sequência das primeiras eleições gerais de 1994– foi apresentada no capítulo 3. Importa frisar que, não obstante a ambiguidade da sua história, enquanto homem forte da Frelimo na província de Sofala, conseguiu rivalizar com esta, mesmo sem qualquer aparelho partidário. De resto foi o candidato independente que mais votos obteve em todos os municípios, nestas primeiras eleições municipais (Serra 1998).

17Em termos de resultados, com uma taxa de abstenção muito elevada (89,79%, num total de 209 493 inscritos e apenas 21646 votantes) (Braathen & Jørgensen 1998), Francisco de Assis Masquil recolheu 41,49% dos votos e o seu grupo GRM 39,88% contra 58,51% e 60,12% respectivamente para Chivavice Machangage e Frelimo⁴. Houve portanto uma oposição clara, na assembleia municipal, com 17 membros do grupo GRM sobre um total de 44. A organização dos municípios em Moçambique é de tipo presidencial, o que significa que o presidente do município é responsável pela formação da estrutura administrativa (Cistac 2001). Para além disso, como era a primeira vez que se instaurava um município, o Presidente foi responsável pela constituição de toda a equipa de funcionários do município, pelo que foi ele próprio quem escolheu quem era contratado, o que aumentou o seu poder sobre os funcionários. Este facto, combinado com uma Assembleia onde a Frelimo tinha a maioria, dava todo o poder ao Presidente no município e marginalizava os membros do GRM.

18Acresce que a gestão administrativa da Beira foi centralizada no seio do partido Frelimo, fora da estrutura municipal, o que de resto era uma forma de gestão predominante nos municípios geridos pela Frelimo, que estavam sob pressão e sob controlo do partido (Chichava 2008). Isto também se deve à herança do «centralismo democrático» da época da modernização autoritária em que o partido de vanguarda era mais importante do que a administração (Cahen 1985; Pitcher 2002) que funcionava apenas como correia de transmissão das ordens do partido. Efectivamente o partido apresentava-se como uma norma de regulação administrativa dentro e fora da administração, situação que caracterizou o município da Beira sob gestão da Frelimo (1998-2003).

19Formalmente os municípios eram compostos por três órgãos: (i) O Presidente, eleito por sufrágio universal; (ii) o Conselho Municipal composto pelo Presidente e os vereadores; (iii) a Assembleia Municipal, órgão representativo e deliberativo também eleito, por fim. No caso do município da Beira, há dez vereadores, designados pelo presidente entre pessoas da sua confiança (lei n.° 2/97, art. 40-57). A composição destes órgãos está submetida a um conjunto de desafios políticos, que vão além das dinâmicas internas do município.

20Vejamos primeiro o que aconteceu na Beira. O candidato foi escolhido depois de uma minuciosa selecção no interior da Frelimo. De facto, devido à sua extrema centralização, esta selecção era principalmente orientada ao nível central do partido. Esta era uma condição indispensável para em seguida se ser «eleito», no momento da escolha interna a nível local. De facto, esta eleição local interna, não era mais do que a formalização da decisão central do partido⁵. Uma vez eleito, o candidato apresentou-se às eleições municipais com todo o apoio do partido, incluindo do nível central. Por consequência, a vitória do candidato era a vitória do partido antes de ser vitória do presidente como dirigente do município. De resto, em termos práticos, na hierarquia do partido, o Presidente do município situa-se abaixo do primeiro secretário do partido e do Governador da província. O presidente do município devia prestar contas do funcionamento do município a estes dois níveis, em primeiro lugar, secretário do partido e governador da província, com os quais se devia coordenar⁶. Não prestava contas à população a não ser nas eleições seguintes.

21Também a formação do município teve de servir os interesses do partido, isto é, a formação do executivo municipal teve de respeitar a redistribuição clientelista entre os membros do partido. De acordo com a lei é o Presidente do município quem tem competência para nomear os vereadores, mas de facto essa nomeação é imposta pelo partido. Esta forte intervenção, ignorando os princípios fundamentais da administração pública, deixava a estrutura administrativa municipal volátil. Por exemplo, a admissão de novos funcionários não era feita segundo os princípios administrativos, mas como resultado de engajamento no partido, nomeadamente a participação na campanha eleitoral. Como refere Norinho Ernesto, no que diz respeito à cobrança de receitas na Direcção do Plano e Finanças que contava com 19 funcionários, «muitos deles não estavam habilitados para as actividades que exerciam» (Norinho 2002: 8).

22O poder do município para proceder desta forma, sem sanção tutelar das instâncias centrais, explica-se parcialmente pela relação entre o partido Frelimo e a administração central. Uma vez o partido instalado na gestão do município, havia uma comunicação flexível entre a administração municipal e a administração central (organismo de tutela), por exemplo para o pagamento dos salários aos «funcionários», por vezes sem enquadramento jurídico, o que permitia não respeitar à letra os procedimentos administrativos. Tratava-se de uma questão de confiança mútua entre o município e a administração central através do partido Frelimo.

23Nesta situação, a Assembleia Municipal não exercia verdadeiramente as suas funções de vigilância das actividades do executivo municipal. Não era mais do que um lugar de encontro cómodo para os membros do partido. Os 17 membros do GRM, do candidato independente Francisco de Assis Masquil viam-se, por seu lado, carentes de qualquer capacidade de influência sobre os desafios internos⁷, sendo a Frelimo maioritária (24 membros). A apresentação das actividades do Conselho Municipal à Assembleia era simbólica. Uma vez apresentadas, eram imediatamente aprovadas pela Frelimo maioritária ⁸. No caso de haver qualquer contestação por parte da Assembleia, os problemas eram resolvidos no partido segundo o tradicional «centralismo democrático» do partido Frelimo, herdado do período da planificação centralizada. Na trajectória tendencialmente autonomista da Beira, desde a instauração da Companhia de Moçambique, a forte centralização do partido Frelimo que controlava o município, ligada à incapacidade de responder às expectativas da população, deixou espaço para uma alternância política na gestão local. Foi o que aconteceu com as eleições municipais de 2003 em que a Frelimo se viu substituída pela Renamo à frente do município.

A Renamo e os intermediários do clientelismo (2003-2008)

24Se as primeiras eleições se realizaram sem a presença dos partidos da oposição, as segundas contaram com a participação do partido Renamo e do Partido Independente de Moçambique (PIMO), um pequeno partido muçulmano. Apresentaram-se quatro candidatos a Presidente do município – Pedro Langa (PIMO), Davis Simango (Renamo), Djalma Luís Lourenço (Frelimo) e António Romão (Instituto Democrático para Paz – IPADE).

25Após a formação de uma coligação, em 1999, entre a Renamo e pequenos partidos da oposição com a designação Renamo-UE (Renamo-União Eleitoral), Daviz Simango apresentou-se como candidato a presidente do município da Beira por indicação de Afonso Dhlakama, presidente da Renamo. Ao nível da Beira, esta designação criou alguma tensão entre os membros deste partido. Com efeito o candidato vinha do Partido da Convenção Nacional (PCN)⁹, e por isso era acusado de não ser da Renamo. Além disso, a nível local, Fernando Carrelo, um membro da Renamo, era o preferido dos membros como candidato ao nível da Beira (Nuvunga & Adalima 2011).

26Entretanto, tal como acontecia com a Frelimo, o processo de designação dos candidatos foi centralmente controlado. Mas diferentemente da Frelimo onde o processo era formalmente centralizado pela pelos próprios órgãos do partido, na Renamo, a designação dos candidatos foi controlada pelo líder do partido Afonso Dhlakama¹⁰. Foi um processo personalizado à volta do «chefe grande».

27Assim, apesar da contestação local, foi o candidato indicado pelo presidente Afonso Dhlakama, Daviz Simango, que se apresentou pela Renamo. Proveniente de uma família histórica e influente em Sofala, a de Uria Simango, ganhou as eleições municipais com 53,43% (e 54,54% para o seu partido), face ao seu concorrente directo Djalma Lourenço com 42,23% (e 41,25% para a Frelimo)¹¹.

28Era a primeira vez que um organismo de poder local passava formalmente para o controlo de um partido da oposição à Frelimo, desde a independência em 1975. Para a Renamo passou também a gestão de Nacala-Porto, Angoche e Ilha de Moçambique. São estes municípios que Domingos de Rosário (2009) designa como «os municípios dos Outros» a fim de tentar encontrar na história local destes municípios uma explicação para a vitória da oposição. Nos capítulos precedentes já foi evocado o peso da memória administrativa para explicar a tendência da cidade da Beira para se opor à Frelimo. Mas é preciso sublinhar, que, neste caso particular, a oposição não se manifesta tanto em relação à Frelimo como partido, como contra o seu espírito centralizador e natureza sulista. Para além das razões da oposição da população da Beira à Frelimo, é interessante observar o «modelos de gestão» do município que a Renamo e Daviz Simango «um presidente da Renamo sem o espírito da Renamo»¹² tentaram implantar na Beira após a vitória eleitoral de 2003. Interessa menos descrever os desafios da vitória da oposição do que o significado político-administrativo da gestão municipal da oposição. Michel Cahen propõe, num conjunto de artigos sobre a Renamo, uma leitura do mimetismo desta em relação ao seu inimigo a Frelimo, que designa como «o inimigo como modelo» (The Enemy as Model, Cahen 2011). Com esta expressão, o autor tenta apreender a dificuldade que os partidos da oposição revelam em propor uma alternativa política e de gestão do modelo clientelista da Frelimo. Estes partidos da oposição, segundo o autor, exercem o mesmo clientelismo político da Frelimo, usando a administração como instrumento de recompensa política.

29Segundo Michel Cahen, a pobreza da oposição é um constrangimento maior que os leva a utilizar o modelo clientelista da Frelimo, por via dos municípios. Contudo, as administrações municipais estão dependentes das transferências realizadas pela administração central, ela própria controlada pela Frelimo (Cahen 2010). Estão portanto confrontadas com uma obrigação de clientelismo, dependente de um outro clientelismo, controlado pelo inimigo. Isto é, a administração central jogando com a transferência de recursos, nomeadamente os financeiros – atrasos ou recusas das transferências, redução de orçamento, etc –, pode assim bloquear a gestão do município feita pelos partidos da oposição, empobrecendo simultaneamente o clientelismo desta última.

30Na Beira, durante o período em que Daviz Simango era presidente, representando a Renamo (2003-2008), a questão maior foi, como refere Michel Cahen, a pobreza do sistema clientelista, sobre o qual repousava a redistribuição entre os militantes da Renamo, dos benefícios da administração municipal. Para além desta restrição, era visível a dificuldade nas relações entre o Presidente, o Conselho Municipal de forma mais geral e a direcção do partido Renamo. Daviz Simango e o seu executivo (Conselho Municipal) não permitiram que se desenvolvesse o clientelismo para com o partido, nomeadamente com a sua direcção com a personalidade de Afonso Dhlakama. Para compreender esta ruptura do clientelismo em relação à Renamo, é preciso voltar ao período que decorreu entre as primeiras e segundas eleições gerais (1994-1999). Foi o período do triunfo do partido Renamo, que representava, para vários analistas, um sucesso, tendo passado de movimento rebelde a partido político. Este período caracterizou-se por uma forte atracção, com afluxo de novos militantes melhor formados, «a ala intelectual da Renamo» (Cahen 2010; Chichava 2010; Nuvunga & Adalima 2011). Isto ainda se reforçou com a formação da Renamo-UE em 1999, coligação entre a Renamo e outros pequenos partidos. Vários destes militantes, com boa formação, obtiveram posições importantes, o que aumentou o sucesso da transformação da Renamo em partido político.

31Contudo a abordagem «tecnicista» da Renamo materializada na coabitação, em cargos importantes do partido, de novos quadros, nomeadamente presidentes de municípios, colocou dois tipos de problemas: primeiro a existência desses quadros punha em causa o centralismo da organização em torno do presidente do partido, Afonso Dhlakama. O caso da Beira não foi senão um exemplo em que o presidente da Renamo se encontrava em concorrência com Daviz Simango que, cada vez mais, ganhava notoriedade nacional e internacional¹³. No movimento de mutação da Renamo, agora reconfigurada em partido político, a possibilidade de que Daviz Simango substituísse Afonso Dhlakama na presidência do partido colocava um problema no seio deste. Em segundo lugar, esta «tecnização» do partido era paralela à tendência para marginalizar os militantes da base da pirâmide, nomeadamente os «antigos militares». Efectivamente, tendo sido aberta a partir de cima a estrutura do partido com a admissão de um conjunto de quadros bem formados, os membros da base da pirâmide deixavam de ver a possibilidade de serem recompensados pelos seus esforços, nomeadamente o facto de terem combatido¹⁴. O declínio eleitoral de que sofria a Renamo desde o início dos anos 2000 é explicado parcialmente pela difícil simbiose entre a elite representada por estes novos quadros e a base, constituída por militantes, por vezes analfabetos, muito ligados a Afonso Dhlakama, devido à imagem que este tinha cuidadosamente construído.

32Na Beira, Afonso Dhlakama, por detrás do seu objectivo de personalização do poder, encontrou apoio entre esta franja de militantes que se consideravam excluídos dos benefícios da administração municipal, para contestar a abordagem técnica desenvolvida por Daviz Simango. É preciso sublinhar que a gestão municipal da Beira representava para a Renamo uma forma de recompensa histórica, mas também e sobretudo, um maná financeiro para alimentar o clientelismo político, o que o presidente Daviz Simango recusava fazer. O conflito entre este e Afonso Dhlakama encontra em grande parte explicação nesta recusa do clientelismo ao serviço do partido. Estas tensões levaram à exclusão de Daviz Simango aquando da escolha do candidato à presidência do município, nas eleições municipais de 2008.

33Para os membros de base da Renamo na Beira, Daviz Simango nunca tinha pertencido ao partido verdadeiramente, o que explicava a sua recusa do clientelismo a seu favor¹⁵. Como bem frisava um funcionário do município que, segundo afirmou, ensinou muito a Daviz Simango, do ponto de vista administrativo:

«A relação entre Daviz Simango e a Renamo era tensa, a Renamo queria dinheiro do município, mas Daviz não aceitava isso, então ele foi afastado do partido. Eu confirmo, Daviz não dirigiu o município como alguém que pertencia a um partido naquela altura. Ele era desde o início bastante independente [...], você sabe, Daviz é engenheiro, alguém formado que sabe muito bem diferenciar os bens públicos e as actividades do partido. A Renamo colocou um pilar falso aqui, pensando que Daviz era seu pilar para usar o município. A Renamo não tinha fundações para sua casa aqui, por isso vergou nas eleições de 2008 [...]»¹⁶.

34Estas declarações são interessantes para compreender a derrota da Renamo em 2008, em todos os municípios onde tinha ganho as eleições municipais de 2003. Parece que, em contexto de fraqueza institucional, a dificuldade em encontrar «Intermediários de clientelismo» que a pudessem apoiar, com uma redistribuição dos recursos administrativos, está em certa medida, na origem dos conflitos internos da Renamo, nomeadamente na Beira.

35Além disso as eleições municipais de 2008 tiveram lugar num clima de tensão no interior do partido. Pode-se talvez concluir que o mimetismo da Renamo, em matéria de clientelismo em relação ao seu inimigo Frelimo, era não somente afectado pela falta de recursos, como sublinha Michel Cahen, mas também impossível devido à falta de intermediários, os corretores, que permitissem a redistribuição dos recursos do município pelo partido. Entre a tentativa de mimetismo do «modelo» político-administrativo e clientelista da Frelimo, o bloqueio administrativo do município pela administração central e a falta de «intermediários do clientelismo», a Renamo finalmente não propôs novas formas de administração municipal.

36Nestas condições, era o Presidente do município quem se destacava pela sua aliança com os funcionários. A organização administrativa do pessoal, abandonada pela Frelimo (1998-2003), como foi dito anteriormente, permitia a Daviz Simango manter relações mais estreitas com os funcionários para novos recrutamentos e promoções. Isto garantia a operacionalização do município, o que justifica os prémios de gestão obtidos por Daviz Simango, apesar das pressões da Frelimo (governo da província, representando o Estado). A questão complicou-se quando Daviz Simango se candidatou como independente, aquando das eleições municipais de 2008, depois de Afonso Dhlakama o ter excluído.

O presidente independente do município e a legitimação dos planos municipais de acção (2008-2013)

37O período de gestão municipal sob domínio da Renamo (2003-2008) foi, como se acaba de ver, caracterizado por uma forte tensão não somente no interior da própria Renamo para com o Presidente e o seu Conselho Municipal, mas também com a administração central (Frelimo), nomeadamente por causa das transferências estratégicas de recursos para o funcionamento do município. Foi neste contexto que Daviz Simango conseguiu impor a sua liderança, melhorando diversos serviços públicos municipais, apesar das pressões vinda de todos os lados, da Renamo, da administração central e local e do Estado (Governo da província, representante do Estado). Para ele foi uma vitória e apesar destes obstáculos um verdadeiro teste de competência individual.

38Também estavam reunidas as condições para uma nova candidatura à presidência do município. A sua exclusão como candidato da Renamo agitou a população que o apoiava como candidato directo à sua própria sucessão à frente do município. Finalmente, apresentou-se como candidato independente com apoio do GRM (Grupo de Reflexão para Mudança) de Francisco Masquil. Esta atitude valeu-lhe ser expulso definitivamente da Renamo.

39Num contexto de conflito interno e de fragilidade da Renamo, Daviz Simango ganhou as eleições municipais de 2008, como candidato independente, com 62% dos votos, contra Lourenço Bulha da Frelimo com 34% e Manuel Pereira da Renamo com 3%. Foi uma verdadeira humilhação para o candidato da Renamo. Quanto ao candidato da Frelimo, Lourenço Bulha, os comentadores assinalaram o facto de não ter recebido ajuda significativa por parte do nível central do partido que o considerava rebelde e independente, oposto ao centralismo do seu partido a partir de Maputo (Nuvunga & Adalima 2011).

40De facto, Lourenço Bulha, que foi secretário provincial da Frelimo em Sofala,é um homem de negócios, grande apoiante do partido a nível local. Provém de uma antiga família mestiça, descendendo de um caçador profissional português que se estabeleceu no estuário do do Save no início do século XX. Como ele existem na Beira vários homens de negócios membros do partido Frelimo de que são grandes financiadores, aliando-se ao partido apenas para proteger os seus negócios. Ser membro do partido, sendo seu patrocinador, permite obter vantagens fiscais e ser privilegiado na obtenção de contratos públicos (Rosário 2014). No fundo, mesmo para este grupo de actores, a memória de uma autonomia administrativa da Beira está enraizada nas suas práticas. Para eles essa autonomia é mais importante do que a forte centralização d administração e do próprio partido Frelimo.

41Daviz Simango, não tinha qualquer apoio na Assembleia, e foi obrigado a concertar-se com a Frelimo que recolheu 42% dos votos (19 mandatos), contra 37% da Renamo (17 mandatos), 16% do Grupo para Democracia da Beira – GDB (7 mandatos), 3% do PIMO (1 mandato) e 2% do PDD (1 mandato)¹⁷.

42A situação tornava-se complexa para fazer adoptar os planos de acção pela Assembleia Municipal, dado que Daviz Simango já não dispunha de ajuda por parte da Renamo. De facto, com a Renamo de seu lado, 17 mandatos, bastar-lhe-ia um acordo com o GDB e os seus 7 mandatos para se confrontar com a oposição da Frelimo (19 mandatos). O GDB tinha sido criado para as eleições de 2008, sendo dirigido por Filipe Manuel Alfredo que não recebeu senão 1% dos votos na eleição para presidente do município. Como uma parte considerável da população não queria votar nem na Frelimo nem na Renamo, encontrou no GDB uma alternativa. Além disso a sigla GDB era de próximo parecida com a do GRM de Francisco de Assis Masquil que tinha apoiado a candidatura independente de Daviz Simango. Assim a população virou-se para o GDB, em parte devido à possível confusão entre as siglas GDB e GRM (Brito 2008). A evidência desta confusão é ilustrada com o facto de o candidato a Presidente do município, Filipe Manuel Alfredo, ter obtido 1% dos votos contra 16% da sua organização, o GDB.

43Filipe Manuel Alfredo era visto como estando próximo da Frelimo, tanto mais que os seus discursos durante a campanha eram violentos em relação a Daviz Simango. Como era professor, a Frelimo tinha mais meios para o controlar ou de o sancionar por via da administração da educação (Hanlon 2008; Serra 1998). Resumindo, a questão era das mais complexas para Daviz Simango e o seu executivo, para obter aprovação dos instrumentos de acção do município, sabendo que a deliberação da Assembleia não estava relacionada com os fundamentos técnico-jurídicos das propostas, mas com conflitos entre os partidos representados na Assembleia. A negociação fez-se sobretudo com «arranjos circunstanciais» dos mecanismos informais, entre os órgãos do município. Por arranjos circunstanciais queremos referir tácticas pontuais para obter acordos e aprovação dos planos de acção municipal. Os arranjos eram pontuais na medida em que variavam de acordo com o objecto e o espaço da negociação. De acordo com os nossos dados de terreno, os membros da Frelimo faziam parte desses «arranjos circunstanciais». Sendo maioritários, eram importantes para o presidente do município, quando se tratava de negociações para fazer passar os programas de acção. Parece que a maior razão para a participação dos representantes da Frelimo nesses «arranjos circunstanciais», estava relacionada com a imagem negativa do poder central do partido, que para a população local, tendia a travar o desenvolvimento da cidade. Para já, a melhoria dos serviços públicos municipais servia os membros da Frelimo a nível local, recuperando a sua imagem. Deste modo, as «concessões» dos membros da Frelimo eram elas próprias fruto de arbitragens entre os interesses do partido (central) e os interesses individuais (locais).

44Este exercício de ajustamento entre interesses partidários e individuais provocava por vezes uma encenação mais ou menos longa, mais ou menos conflituosa, mais ou menos intensa, dependendo do desafio. De acordo com o objecto da negociação, os membros da Frelimo na Assembleia, jogavam tacticamente nos constrangimentos partidários para aprovar ou rejeitar os programas propostos pelo Conselho Municipal. Quando o assunto em negociação tinha muito interesse para o nível central do partido Frelimo, como por exemplo a tentativa de descentralização dos serviços de saúde ou de educação, a recusa era garantida. Em contrapartida nos serviços, como por exemplo os transportes, a posição foi antes de se submeterem à opinião dos órgãos centrais do Estado, nomeadamente ao ministério de tutela, visto que esse serviço tocava nos interesses de membros do partido Frelimo na Assembleia Municipal. O caso da criação da empresa de transportes públicos da Beira (TPB) é significativo. Os membros da Frelimo na Assembleia Municipal não tomaram posição, deixando essa responsabilidade para os órgãos centrais do Estado:

“[...] a este respeito, a bancada do partido Frelimo não está contra a criação da empresa de transporte público municipal da Beira. [...] Mas a proposta do Conselho Municipal deve ser acompanhada por um estudo de viabilidade do ministério que superentende o sector [...]”¹⁸.

45Se este parecer parece exprimir a necessidade de informação suplementar sobre o processo, também exprime distância em relação a um assunto de interesse local. Como sublinhava o próprio presidente do município:

“Estamos perante uma Assembleia Municipal telecomandada, que não está ao serviço dos cidadãos da Beira. Observamos que o grupo do partido Frelimo, assistido pelo GDB sem qualquer posição, bloqueia o programa de governança [...]. Isso permite ao partido Frelimo impedir a governança municipal de recuperar a cidade da Beira nas próximas eleições […”¹⁹.

46Efectivamente, os «arranjos circunstanciais» com os membros do partido Frelimo não tinham nada de previsível, tanto mais que faziam parte de uma encenação dependente de um controlo superior, o do interesse do partido a nível central; as arbitragens eram feitas de modo a assegurar tacitamente que esses acordos não iam contra os interesses do nível central.

47Se a aprovação da criação da empresa TPB se deu num clima de tensão, a encenação e mediatização da rejeição era para a Frelimo local, uma forma de mostrar à Frelimo central a sua resistência às acções municipais de um presidente do município independente (oposição), conferindo ao nível central responsabilidade final da decisão. Foi ao preço destas concertações que funcionaram os «arranjos circunstanciais» da acção municipal. Mas isso não deve ser interpretado como ausência de iniciativas locais tanto mais que esses arranjos circunstanciais também eram uma construção de zonas de liberdade para os actores locais, uma forma de apropriação e reinterpretação das reformas num contexto autoritário.

48Nesse contexto de adaptações obrigatórias, Daviz Simango e o seu novo partido, o MDM afirmaram-se progressivamente, tendo ganho as eleições municipais de 2013. Tratou-se de uma apropriação local do Estado pelas práticas específicas da cidade, o que se inscreve também na longa história das relações entre a cidade da Beira e o Estado central, como se demonstrou nos capítulos anteriores.

Entre dinâmicas locais e desafios de participação política nacional

49Ao seguirmos as dinâmicas do município da Beira, devemos sublinhar dois aspectos: por um lado o facto de, a partir de uma experiência de gestão, ter sido criado um partido político novo, o MDM, que com o seu candidato, Daviz Simango, venceu as eleições locais de 2013. Por outro lado esse mesmo partido e o seu candidato foram a seguir literalmente humilhados, inclusive na Beira, nas eleições gerais de 2014 (ver quadro abaixo). Não se trata aqui de discutir a questão eleitoral, mas a partir dela pode-se mostrar parcialmente as dinâmicas que conduzem à apropriação e reinvenção do Estado através de práticas locais, resultantes da experiência de gestão do município. Pode-se assim mostrar a importância dos escalões territoriais na construção das práticas do Estado, mas também nas representações diferenciadas que delas fazem os cidadãos.

50É menos interessante discutir os processos eleitorais em si, do que mostrar como estas questões podem estar relacionadas com a experiência de gestão do município e com a construção do Estado. De resto isto permite encarar a acção administrativa como uma forma de incorporação e de reinvenção do Estado, a partir das práticas e das relações quotidianas entre o município, os múltiplos actores actuando a nível local, e a sociedade. A forte afirmação do MDM e de Daviz Simango a nível local, na Beira, traduziu a vontade da população de desenvolver um espaço de interacção ou de intermediação nas relações com o Estado, e não de pôr este necessariamente em causa. É preciso equacionar esta vontade relacionando-a com os grandes contrastes dos resultados eleitorais locais (2013) e gerais (2014) (quadros abaixo):

51Como os quadros mostram, a comparação entre as duas eleições exprime à primeira vista um paradoxo no que respeita ao partido MDM e o seu candidato Daviz Simango. Nas eleições municipais a vitória foi clara. Daviz Simango ficou à frente com 70,44% e o seu partido MDM com 67,58% enquanto Jaime Neto não atingiu senão 29,56% e o seu partido Frelimo 31,71% dos votos. Em contrapartida, nas eleições gerais, a situação de Daviz Simango e do seu partido inverteu-se. Na totalidade contou apenas com 6,40% e o seu partido 8,40% (isto é 8 mandatos na Assembleia da República). Mais precisamente, no contexto mais limitado de Sofala, Daviz Simango recolheu 8,77% dos votos, enquanto o seu partido MDM no círculo eleitoral da Beira alcançou apenas 30,12% de votos, atrás da Frelimo (31,77%) e da Renamo (37,77%). Assim, mesmo no contexto específico da Beira, o MDM, que tinha vencido largamente as eleições municipais de 2013, foi humilhado pelos resultados das eleições gerais de 2014.

52É evidente uma constatação: se se adicionarem os votos do MDM (30,12%) e da Renamo (37,77%) no círculo eleitoral da cidade da Beira, nas eleições gerais de 2014, obtém-se quase a mesma percentagem (67,58%) conseguida pelo MDM nas municipais de 2013. Para a Frelimo, tanto para as eleições municipais como para as gerais, a pontuação variou pouco: 31,71% nas municipais de 2013 e 31,77% no círculo eleitoral da Beira nas eleições gerais de 2014. Parece que o eleitorado da Frelimo não mudou enquanto o do MDM se dividiu nas eleições gerais entre este (30,12%) e a Renamo (37,77%). Se se prestar atenção ao eleitorado que votou na Renamo em vez do MDM, coloca-se uma questão: como explicar esta reviravolta de uma parte do eleitorado MDM das municipais a favor da Renamo nas eleições gerais?

53A questão é demasiado complexa para poder ser respondida inteiramente aqui. Mas ao nível nacional, partindo da administração municipal como variável explicativa, pode-se estabelecer a hipótese de existir uma relação entre a construção do discurso político e de competência técnica de Daviz Simango e do MDM e a possibilidade de a população considerar Daviz Simango e o MDM como alternativa credível à Frelimo e à Renamo de Afonso Dhlakama. Em contrapartida, a população da Beira parece considerar que o partido MDM e Daviz Simango são, de preferência, intermediários ao nível local das negociações com o Estado central. Dito de outra forma, para a população, o MDM, enraizado no espaço limitado do município, não parecia alcançar o imaginário nacional de uma Frelimo, mesmo se esta era parcialmente contestada. De resto é preciso reparar nos resultados de Afonso Dhlakama e da Renamo nas eleições gerais, que ultrapassaram o MDM na Beira. Isto porque representavam para a população o meio de contestar a Frelimo, o meio de negociar, incluindo com a utilização das armas, de que o MDM não é capaz. O eleitorado de Daviz Simango queria que ele continuasse como presidente do município e não queria que se tornasse presidente da República

54Para ilustrar esta hipótese podem-se mobilizar duas dimensões: de um lado o que se designa como a abordagem «localista» do MDM e por outro a capacidade de enfrentar o imaginário nacional autoritário da Frelimo.

A abordagem «localista» do MDM

55O que aqui se designa como abordagem «localista» do MDM refere-se sobretudo à sua origem, ligada à gestão do município, e à dificuldade em transformar essa experiência local em alternativa nacional face à Frelimo e à Renamo. De facto é em torno de Daviz Simango que gravitam todos os desafios do município da Beira e do seu partido, o MDM. Pese embora a existência de um conjunto de quadros e de uma sede do partido em Maputo, a capital do país, o partido imagina-se instalado na Beira para em seguida, de forma difusa, estender a sua influência a todo o país. Esta situação fornece uma visão fragmentária do país, tanto mais que, mesmo em outras regiões onde o MDM tem a gestão é sobretudo o carácter individual do presidente do município, como por exemplo nas cidades de Nampula ou Quelimane, e a «revanche» popular contra o partido no poder, a Frelimo, que são determinantes. Isto em parte encontra justificação na base da formação do próprio partido

56Efectivamente foram os «quadros formados» da Renamo, da qual se demitiram – Maria Moreno, Ismael Mussa, Agostinho Ussore, João Colaço, Cornélio Quivela, Manuel Araújo, o próprio Daviz Simango e muitos outros (Cahen 2010; Nuvunga & Adalima 2011) – que, em seguida, constituíram a coluna dorsal do MDM. Se este efectivo reforçou a visibilidade do novo partido, também o fragilizou: o peso técnico destes quadros levou-os a funcionar entre si no partido, em coordenação horizontal. Desde logo uma forma de fragmentação, nomeadamente pela insubordinação, foi visível desde o início, devido às fracas relações hierárquicas. Foi por causa desta dificuldade em formar uma burocracia hierarquizada efectiva que, um ano depois da constituição do MDM, em 2010. Daviz Simango dissolveu a comissão política a fim de lhe modificar a organização interna (Dança 2010). Em 2011, debaixo de acusações de nepotismo na gestão de Daviz Simango da Beira, o secretário-geral do partido, Ismael Mussa, demitiu-se conjuntamente com outros altos quadro do mesmo, como João Colaço e Dionísio Quelhas.

57Foi neste contexto que algumas tentativas de centralização do controlo dos municípios sob gestão do MDM foram rejeitadas em simultâneo, pelos respectivos presidentes e pela própria população, sendo ilustrativo o caso do Gurué.20. O município da Beira, por via do partido MDM, transferiu para lá alguns funcionários a fim de ajudarem a estruturar a administração do novo município gerido pelo MDM após as últimas eleições municipais de 2013, tendo em vista um objectivo de controlo. A foto abaixo ilustra uma manifestação «anti-Beira» no Gurué, que revela as dificuldades encontradas pelo MDM para coordenar, isto é gerir de forma centralizada, os diferentes municípios sob gestão dos presidentes pertencentes ao partido.

Foto 1. Manifestação no Gurué

58No cartaz pode ler-se: «município de Gurué não pode ser controlado na Beira». É visível na foto, ao fundo, o edifício da sede do município, o que tende a provar que o slogan da manifestação não era forçosamente estranho aos interesses do próprio Presidente do município de Gurué. É reivindicada uma verdadeira autonomia em relação à direcção do MDM na Beira, o que sublinha a fragmentação do próprio partido MDM. O objectivo da direcção de uniformizar à sua volta os municípios sob gestão do partido MDM era contestado abertamente.

59Localmente o MDM funciona de forma fragmentada face a estrutura central do partido, associada à cidade da Beira. Esta fragmentação tendo por base as competências, assim como a popularidade local da cada presidente de município governado por MDM e dos quadros do partido, limitaram a formação de uma organização funcional. Isto foi um handicap maior para o desafio nacional do MDM que ficou confinado a uma notoriedade local. A experiência do MDM na gestão do município da Beira não significava para a população desta cidade, e mesmo na generalidade, que o partido fosse capaz de pôr em causa as autoridades nacionais, nem de limitar o autoritarismo da Frelimo. De acordo com a população só a Renamo tinha essa capacidade pois dispunha de armas.

O imaginário nacional, negociações pela força das armas

“Governação do país é diferente da governação do município, e os problemas são diferentes. O MDM é um partido jovem. Ele não pode conseguir desafiar a Frelimo. E a Renamo é o único partido que os moçambicanos confiam para isso [...]. Os conflitos de Muxungué provaram que só a Renamo pode lutar contra a Frelimo e travar a sua arrogância [...]» (Massada Mazoio, entrevista na Beira (9.° bairro Munhava), 25 de Março de 2015).

60Este excerto provém de uma entrevista com um residente no bairro da Munhava, na Beira e ilustra dois factos. De uma parte, os desafios locais aos quais Daviz Simango e o seu partido estão associados, pela sua experiência na gestão de municípios desde 2003; de outra o MDM, um novo partido que não se apoia em forças armadas, não pode confrontar-se com a Frelimo autoritária.

61É preciso voltar ao contexto das últimas eleições municipais (2013) e gerais (2014). Com efeito, desde 2012 mas sobretudo 2013, Moçambique era refém de um conflito político que havia tomado dimensão militar, nomeadamente na região central do país. A localidade de Muxungué de que fala o nosso interlocutor é o lugar onde ocorreram a maior parte dos combates entre o governo (Frelimo) e a Renamo. Muxungué é uma localidade situada na estrada nacional que liga todas as principais cidades do país. Atacando as viaturas, que circulavam em coluna nesta região, a Renamo queria obrigar o governo a negociar a reforma do quadro jurídico e eleitoral para impedir as fraudes, para inserção dos seus antigos combatentes na polícia e, de modo mais geral, para negociar a repartição de riquezas: estes ataques ocorreram no momento em que foram descobertas jazidas de gaz, petróleo e carvão no norte e centro do país (Castel-Branco 2014; Chivangue 2016).

62Depois de esforço do governo e da mediação da comunidade internacional, o líder da Renamo Afonso Dhlakama, que se tinha instalado nas suas antigas bases militares da Serra da Gorongosa, surgiu em 5 de Setembro de 2014, data da sua saída das matas, como o homem forte capaz de enfrentar a Frelimo nas eleições gerais desse ano (2014). A sua campanha eleitoral seguia o objectivo de fazer triunfar os «excluídos»: apresentou-se como o homem da revolta contra o autoritarismo da Frelimo, reforçado pela recente descoberta dos recursos naturais. Este contexto particular permite compreender como, para a população, a Renamo representava ser, mais do que o recente partido MDM, o principal actor de negociação nacional com o Estado (Frelimo), a fim de diminuir os custos do autoritarismo da Frelimo.

63Além disso o MDM, como se prova no seu manifesto eleitoral (MDM 2014), ao abster-se de qualquer tomada de posição no debate sobre a unidade nacional, na base dos discursos da Frelimo, deixava pairar a dúvida sobre o seu projecto geral para Moçambique. Deste modo a Renamo e sobretudo Afonso Dhlakama, muito popular na Beira, foram vistos como os verdadeiros travões às ambições «totalizantes» da Frelimo, obrigando a negociações permanentes, incluindo com armas, o que o MDM não podia fazer.

64Ressalta das entrevistas realizadas, o reconhecimento das capacidades de gestão dos assuntos locais de Daviz Simango e do MDM, enquanto a nível nacional, Afonso Dhlakama (Renamo) surge como o único capaz de fazer face à Frelimo. Há uma diferenciação entre a gestão quotidiana da vida local pelo município e a negociação política ao nível mais global do país. O município da de Beira, gerido por Daviz Simango e o seu partido MDM, representava portanto uma arena de negociação de desafios quotidianos, lá onde o poder e as autoridades são «concretamente» experimentados. Com dimensão nacional, Afonso Dhlakama (Renamo) surgia como o ponto de confluência de interesses locais, capaz actuar à mesa das negociações nacionais. Assim, o Estado construía-se pela identificação destes actores de confluência, tanto na arena municipal como à mesa de negociação nacional, e pelos concertos políticos que faziam entre si, incluindo sob a forma de confrontos militares (com a Renamo). É o que demonstram Didier Péclard (2008) para o caso de Angola, Timothy Raeymaekers (2011) para o Congo, também as abordagens clássicas de Norbert Elias (2003) ou Charles Tilly (1985): a guerra pode constituir uma matriz da construção do Estado, no sentido em que participa na identificação dos actores entre os quais se organiza a distribuição de recursos e as respectivas posições nas interacções. O facto é que, efectivamente, o município da Beira foi um instrumento de reforço do Estado por via, da criação de espaços de identificação e de interacção com os diversos actores. Assim a força do Estado não se construiu pela capacidade da sua direcção administrativa em oferecer serviços públicos, mas pela sua capacidade de saber identificar os actores e esses espaços de acção colectiva, para institucionalizar acções estáveis permitindo a sua difusão imaterial.

4.2. A municipalização de Mueda: uma recompensa política e o centralismo em questão

65Mueda tornou-se município em 2008, na sequência da segunda vaga de municipalização. Foi uma grande mudança para todo o distrito, estando a presença do Estado, depois da independência, garantida unicamente pela representação local do poder central, o governo do distrito. O município instalou-se com um discurso de reconhecimento da importância histórica de Mueda como «berço da unidade nacional» contra o colonialismo português. No discurso das autoridades públicas, pelo seu papel na revolta anti-colonial, Mueda merecia a instauração de uma nova forma de administração, encarregada de preservar a história de Moçambique (Conselho Municipal da Vila de Mueda 2010). Por outro lado, as recompensas clientelistas iam a par deste discurso, na medida em que a formação do município era vista como uma forma de acomodação dos interesses políticos do poder central.

66Esta constatação não é específica da instauração do município em Mueda, aplicando-se também a toda a administração moçambicana. Como referiram Bernard Weimer e os seus colegas, a reforma descentralizadora materializou-se em Moçambique como uma «descentralização do centralismo», isto é, a extensão a nível local do poder central, o da Frelimo (Weimer 2012). No âmbito do conceito de political settlement, grosso modo um sistema de arranjos pelo topo, concluem que o processo de descentralização e de desconcentração em Moçambique é centralmente controlado pela Frelimo.

67Sem ignorar esta característica, verifica-se contudo que as dinâmicas de implementação não estão totalmente submetidas ao controlo central. É certo que, no início, a municipalização de Mueda foi efectivamente conduzida pelo poder central devido à falta de capacidade administrativa. Mas paulatinamente a implementação foi-se enraizando nos desafios locais, transformando-se em uma escola de verdadeira mudança. Assim, o caso de Mueda, «centro histórico da Frelimo», permite observar bastante bem as mutações operadas, entre o primeiro mandato do município e o segundo, num contexto de forte presença da Frelimo central por intermédio dos seus membros que, no topo do partido, são originário desta vila.

«Maputo em Mueda», e as transformações locais ignoradas (2008-2013)

68A expressão «Maputo em Mueda», utilizada aqui, documenta em primeiro lugar o carácter centralizado da instauração do município de Mueda. Sendo aparentemente uma simples coincidência, o edifício onde funcionam os órgãos do município em Mueda está localizado num bairro chamado «Maputo». Desde a sua concepção o município de Mueda está em Maputo, dirigido a partir da capital. Mas também o está geograficamente pelo endereço do edifício do município. A forte centralização do processo de instauração do município engendrou uma certa exclusão das dinâmicas locais o que, por seu turno, facilitou a emergência ou o reforço de divergências que se puderam estruturar na génese de uma oposição local, na ocorrência sob forma de criação de uma secção local do MDM. Por conseguinte, estas reivindicações emergentes, em relação à gestão municipal, mesmo que tenham permanecido embrionárias, parecem ter produzido alguma autonomia, não programada a nível central. Aliás, é a partir dessas transformações pontuais e não lineares que, com práticas cumulativas, se produzem verdadeiras reformas que se apropriam e reinventam os destinatários finais das políticas.

69A justificação para a municipalização de Mueda, tem como fundamento a sua importância histórica como «berço da luta anti-colonial». A lei n.° 2 de 1997 no seu artigo 5 precisa bem que razões históricas ou culturais podem servir de fundamentação da decisão de promover uma vila ao nível de município. Por outro lado coloca o acento nos indivíduos que participaram na luta, sendo a municipalização vista como uma espécie de recompensa para os antigos combatentes. A municipalização de Mueda decorre assim de um reconhecimento histórico mas também de um meio de redistribuição clientelista dos benefícios da libertação do país. Não é por acaso que a organização do município em 2008 foi composta, grosso modo, por antigos combatentes, tanto entre os membros da assembleia, como no executivo municipal. Pode-se ilustrar a trajectória dos eleitos no quadro seguinte.

70A trajectória dos eleitos locais em Mueda é quase um estereótipo. Todos eles (10 dos 14) foram militares durante a luta de libertação ou na guerra civil do lado da Frelimo. A quase homogeneidade das trajectórias dos deputados locais reflecte também o carácter clientelista da elegibilidade controlada pelo partido Frelimo sozinho. De facto, o critério de base foi a filiação na Associação dos Combatentes da Luta de Libertação Nacional (ACLLN) em Mueda, que agrupa os veteranos da guerra de libertação anti-colonial, e que se define como « […] guiada pela linha política do partido Frelimo[…], observando aos seus princípios » (ACLLN 2006, art. 2 5.3: 232).

71Não tendo a maioria dos membros da ACLLN formação académica de relevo, os poucos diplomados ficaram no topo da hierarquia municipal. Foi o caso do Presidente do município, Mobiro Namiva, que era também professor da escola primária assim como de outros membros da Assembleia Municipal.

72Este processo de selecção centralizada dos candidatos transformou os actores locais em sujeitos, dependentes da boa vontade do centro, o que significa que a municipalização, conduzida desta forma, reinventa o município de Mueda como espaço de intervenção do centro, portanto da Frelimo. Todas as acções realizadas localmente tinham em consideração o nível central do partido porquanto para garantir a sua permanência até final do mandato, o eleito tinha de manter lealdade absoluta para com o centro. Tem-se afirmado repetidamente que os eleitos locais estão mais «próximos» dos seus administrados, mas o processo de selecção política destes mostra bem que não acede à elegibilidade e portanto ao estatuto de eleito local, quem quer. Em Mueda, foi sobretudo o poder central que determinou as propostas de eleitos locais, em função nomeadamente do papel desempenhado na luta anti-colonial, utilizando estes veteranos da guerra eleitos como elementos de legitimidade territorial do Estado. Porém, a interacção entre estes actores seleccionados centralmente não foi inteiramente uma réplica da vontade central, ainda que a omnipresença do partido Frelimo tendesse a garanti-la. Além disso a simples selecção dos eleitos pelas autoridades centrais do partido Frelimo não era uma síntese dos problemas e conflitos locais.

73De facto, como a lógica de municipalização de Moçambique tentava combinar a elevação dos níveis de democracia e a modernização dos serviços públicos, o Presidente do município confiou a alguns técnicos do município a função administrativa de definição da agenda local. Desta especialização e diferenciação resultou um dos focos de tensão entre o Conselho Municipal (o executivo) e a Assembleia Municipal.

74Desde o início o município contou com 80 funcionários nas quatro vereações os quais estavam distribuídos por unidades de actividade. Por lei, os directores destas unidades, os vereadores, eram escolhido pelo Presidente do município através de critérios discricionários. Em termos concretos este deu prioridade ao critério técnico, seguindo os conselhos da Frelimo, escolhendo pessoas que já eram funcionários da administração do distrito, com alguma experiência, os quais foram encarregados de elaborar todos os planos de actividades do município e de os apresentar à Assembleia Municipal, para análise e aprovação. Deste modo o Presidente do município funcionou como intermediário entre o executivo, Conselho Municipal, e a parte deliberativa que era a Assembleia Municipal. De acordo com a lei, na sua qualidade de presidente do Conselho Municipal (o órgão colegial dos adjuntos do Presidente, os vereadores), deve prestar contas à Assembleia Municipal. Nesse momento surgiram as tensões entre o Conselho Municipal, lado técnico e a Assembleia Municipal deliberativa, lado político. Inicialmente limitadas ao aspecto administrativo acabaram por afectar a própria Frelimo local, a tal ponto que o Presidente do Município não renovou o seu mandato em 2013. Uma franja da Frelimo local colocou-se então secretamente ao lado do partido da oposição, o MDM.

75No início do mandato, o Presidente do Município, confiando nos técnicos municipais, não pediu à Assembleia Municipal para apreciar os planos de actividades, porque segundo ele os seus membros não tinham competência técnica para apreciar as propostas da equipa técnica do Conselho Municipal. Como ele próprio reconhece:

“[…] os meus jovens gestores não têm experiência, mas são bons, confio neles, fazem tudo certo, devemos delegar aos jovens, a assembleia vai gerir questões políticas [...]”²¹.

76Esta posição do Presidente era consensual entre os técnicos os quais consideravam a Assembleia Municipal como um simples espaço de negociação partidária, mas sem outra função, como documenta esta intervenção de um seu antigo adjunto:

“A Assembleia é composta apenas por veteranos de guerra, pouco estudados [sic], eles não participam de nada, esperam até o final do mês para receber seus salários. Eles nem sequer têm contacto com a população. Ademais, eles ignoram o código de postura municipal [o documento que orienta as atividades do município]. É suficiente para eles serem velhos e ter influência, isso é tudo para ser um membro da Assembleia”²².

77Efectivamente os membros da Assembleia, tinham sido seleccionados de acordo com a sua influência na ACLLN (cf. Quadro acima). A sua legitimidade era fraca aos olhos dos técnicos do município, acrescida dos poucos contactos com a população. Esta situação poderia ter servido o Presidente que encarava este «tecnicismo» como forma de actuação eficaz e racional. Mas era uma perspectiva que não encontrava consenso na Assembleia Municipal. De acordo com a lei, a competência para aprovar os planos de actividades assim como o orçamento de execução, cabe à Assembleia, mas os seus membros eram mal ou pouco informados.. Tadeu Maico Numbalawane explica:

“Nossa função é muito difusa, recebemos a informação muito tarde. Nossas deliberações não são valorizadas [...] desprezam todo o nosso trabalho. Às vezes, até mesmo recebemos relatórios de actividades que não aprovámos antes. Como é feito, não sabemos [...] É a máfia do presidente e seus colaboradores [os vereadores]”²³.

78Em qualquer dos casos, a definição da agenda local era dominada pelos jovens funcionários, nomeadamente os adjuntos do Presidente, que utilizavam as suas capacidades técnicas para se afirmar. Consideravam-se como os representantes legítimos da população porque interpretavam de um ponto de vista técnico as situações concretas. Os membros da Assembleia, assim como as autoridades comunitárias, eram relegados para as margens da acção municipal.

79Foi neste contexto que se formou no interior da Frelimo local uma tensão entre um grupo que apoiava o Presidente e outro apoiando os membros da Assembleia Municipal. Como refere o antigo Presidente da Assembleia, Maurício Muchirima:

“Nosso relacionamento com o presidente não é bom, quando falamos com ele sobre os problemas, ele sempre diz que está conforme o Comitê Central do Partido [Frelimo]. Ele tem certeza de que ele será novamente candidato porque conhece pessoas no Comitê Central. Mas também temos contactos com o comitê [Frelimo]”²⁴.

80Por fim a tensão intensificou-se de tal modo que o Presidente do Munícípio, os seus adjuntos mais próximos²⁵ e vários membros da Assembleia foram excluídos de uma nova candidatura às eleições municipais de 2013. A Frelimo local decidiu, evidentemente sob forte pressão central, apresentar um outro candidato, a fim de sair do impasse criado entre os dois grupos. Mas isto reforçou as tensões não apenas no interior do partido a nível local, mas também no exterior, alargando-se à população, tanto mais que o Presidente gozava de uma certa popularidade. Além disso, esse sentimento reforçou nos jovens a ideia de uma oposição, não à Frelimo central, mas aos veteranos, aos antigos combatentes que bloqueavam o desenvolvimento local.

81A emergência deste sentimento encontrou no partido MDM a forma mais rápida de se concentrar e de se opor às intenções centrais que marginalizavam as dinâmicas locais, privilegiando sistematicamente os antigos combatentes. A Frelimo, utilizando o município como simples instrumento de redistribuição clientelista, criava assim um contexto favorável a uma maior implicação da população local nas questões políticas. Este paradoxo contribuiu por outro lado para a hibridização do Estado pelas dinâmicas locais.

Mudar o presidente e mudar a cor do município o desafio da continuidade administrativa

Foto 2. Mudança da cor do município de Mueda

82«Mudar o presidente e mudar a cor do município», é uma fórmula empírica que permite compreender as dinâmicas político-administrativas da instauração do município de Mueda que resulta da constatação primeiro física da mudança de cor do município, seguida da mudança político-administrativa com a passagem de um presidente para outro. A partir da análise destas mudanças, poder-se-á compreender melhor os desafios da instauração administrativa dos municípios e a sua relação com o aspecto político, sobretudo o duplo papel do presidente, gestor e responsável político, assim como os desafios que os municípios representam para as formações políticas em geral.

83Os municípios muito centrados nas personalidades dos respectivos presidentes, por uma forma de «presidencialismo municipal», ficavam muito voláteis em termos de estruturas administrativas, também muito dependentes do presidente. Neste sentido a continuidade administrativa dos municípios fica comprometida cada vez que se dá uma mudança eleitoral. No caso de Mueda, isto permite perceber as tensões políticas locais, nomeadamente no interior da Frelimo, devido ao surgimento do partido MDM e de uma dinâmica de oposição que, até então, parecia impossível. E in fine, estes problemas foram em certa medida produto e produtores da implementação da reforma descentralizadora, criadora de novos espaços de interacções locais. Voltaremos a este assunto.

84Em relação às fotos, a primeira em amarelo, representa o edifício do município inaugurado em 2013, no final do mandato do primeiro presidente, Mobiro Namiva. A segunda em banco representa o mesmo edifício no início de 2014, já sob gestão do novo presidente, Cristiano André, eleito nas eleições municipais do ano anterior. Sublinhe-se que ambos são membros do partido Frelimo.

85De facto assim que tomou o poder uma das primeiras coisas que Cristiano André fez foi mudar a cor do edifício do município²⁶. Segundo referiu, “é preciso uniformizar a cor do município com a maioria dos edifícios oficiais do Estado moçambicano”. Não vamos entrar aqui nos detalhes dos procedimentos administrativos do direito administrativo moçambicano sobre as construções públicas, adjudicação da obra, aprovação prévia, controlo do executivo, controlos sucessivos, etc. matéria do direito administrativo moçambicano. Contentamo-nos aqui em perseguir a significação política destas mudanças.

86A substituição de Mobiro Namiva por Cristiano André como candidato à presidência não parecia ter resolvido o conflito no seio da Frelimo, entre a ala que apoiava o anterior presidente Mobiro Namiva (2008-2013) e a ala dos membros da Assembleia Municipal descrita acima. Além disso, a Frelimo designou novos candidatos à Assembleia Municipal nas eleições de 2013. Os vereadores do antigo presidente foram também excluídos com excepção de um. O conflito agudizou-se ao nível da Frelimo local e os excluídos desta nova vaga de 2013 agruparam-se. Chegaram mesmo a realizar uma sondagem em 38 das 98 células da Frelimo em Mueda, para testar a popularidade do presidente cessante Mobiro Namiva, o qual foi considerado favorito em 29 células contra 9 que se pronunciaram a favor de um outro candidato interno do partido, Inácio Kudeba²⁷. Mas finalmente não houve oposição à decisão do partido a nível central, que conta com alguns dirigentes importantes originários de Mueda. Foi o candidato escolhido por estes dirigentes, Cristiano André, que se apresentou. Contudo a situação nem por isso ficou resolvida. A ala do partido que se sentia excluída apoiou um candidato da oposição, Silvestre Vicente Sipula, do MDM. Assim, este não foi impedido de conduzir a sua campanha como habitualmente acontece com os partidos da oposição em Mueda.

87O partido MDM, presente em Mueda desde 2010, era composto maioritariamente por jovens vendedores do «mercado informal». Devido à suas actividades estes jovens tinham estreitas ligações com o município. O conflito cristalizou-se em torno desta juventude do MDM: de um lado, devido ao apoio «escondido», mediante o qual alguns membros da Frelimo contestavam o novo candidato à presidência, Cristiano André, acusando-o de falta de popularidade. De outro, pesavam igualmente acusações feitas ao anterior presidente, Mobiro Namiva, cujo filho era um militante influente do MDM.

88Foi neste contexto que estes jovens, reunidos no partido MDM, alcançaram um resultado inédito pra um partido da oposição em Mueda. Com uma participação estimada em 57%, Silvestre Vicente Sipula obteve 16% e o MDM 14% contra Cristiano André com 84% e o partido Frelimo com 86%. O MDM fez então eleger dois membros para a Assembleia Municipal contra 11 da Frelimo (Acórdão n.°4/CC/2014, de 30 de Dezembro). Nas primeiras eleições municipais em Mueda, em 2008, Mobiro Namiva e a Frelimo tinham ganho 96% dos votos, enquanto o seu opositor, Cristovão Chiluli e o seu partido a Renamo, tinham obtido apenas 3% (Acórdão n.° 02/CC/2009, de 15 de Janeiro). A Assembleia Municipal era então unicamente composta pela Frelimo.

89Esta mudança pode parecer muito marginal, mas é significativa se tomarmos em consideração o facto de se tratar de uma vila «berço da Frelimo», onde esta não tolerava qualquer oposição. Ainda é mais significativo para o funcionamento do município pois, como se verá adiante, a institucionalização da administração municipal prima por perpetuar a presença «burocrática» da Frelimo no seio do município.

90Assim, a passagem da administração de um para outro presidente, ainda que ambos pertencessem ao mesmo partido, não esteve isenta de problemas. Como exemplo, a viatura do presidente cessante foi recuperada pela força e violentamente, publicamente na rua. Os dossiês dos projectos iniciados aquando do primeiro mandato não foram passados à nova gestão, como refere o então novo Presidente «[…] encontrámos a casa completamente desorganizada, de qualquer maneira e vazia […]»²⁸. Os poucos arquivos sobre as acções do município, a que se pode aceder foram reunidos pelas ONG, nomeadamente a Alianza por la Solidaridad. Os agentes da administração municipal, todos em regime de contrato (Machel 2014), dependiam da vontade do novo Presidente e do seu engajamento e/ou influência na Frelimo para assegurar a manutenção do posto de trabalho no município. A mudança da cor do edifício do município também simbolizou o apagamento completo do antigo Presidente. Esta situação não é exclusiva de Mueda, porquanto se pode verificar também nos municípios da Beira, Quelimane, Nampula, Gurué, Angoche, Ilha de Moçambique e Nacala Porto. No caso destas tratava-se de uma verdadeira alternância política de um partido para outro, enquanto no caso de Mueda a questão é mais interessante por se tratar do mesmo partido. De tudo isto pode-se concluir que a tentativa do controlo do município pelos actores centrais, nomeadamente no caso particular de Mueda, pelos dirigentes da Frelimo originários de Mueda, não resultou de uma síntese dos desafios locais nem de conflitos e tensões entre os actores locais. Contudo, estas interacções entre os actores locais contribuíram pouco a pouco para a constituição de uma autonomia parcial das arenas políticas locais, reinventando a sua implicação na administração municipal, diferente muitas vezes da intenção inicial dos autores das reformas, nomeadamente a Frelimo central. Finalmente as práticas administrativas do município de Mueda estão longe de ser o simples reflexo das intenções centrais. São claramente influenciadas pelo centro, mas recebem e produzem também uma significação própria a nível local, enraizando-se no contexto específico que as transforma, as reinventa de acordo com as lógicas locais.

4.3. A administração municipal, um «big man» em Quissico

91Quissico faz parte das dez últimas vilas elevadas à categoria de município em 2013. Uma vez o município criado, começa-se a identificar o processo de instalação desta nova instância político-administrativa, o papel da administração central e do distrito (representante directo do Estado a nível local), as mobilizações dos partidos políticos para identificação dos candidatos em contexto de primeira experiência de municipalização, a mobilização dos actores locais, a organização material da entidade para afirmar a sua existência concreta, etc.

92No caso do município de Quissico, tratando-se de uma instância bastante recente, é difícil captar de forma pertinente, as dinâmicas da implementação político-administrativas. Em todo o caso, as primeiras etapas da sua criação são importantes não somente para medir o nível das expectativas iniciais, mas sobretudo para ver como os diferentes actores influenciam, para benefício próprio, a formação deste novo espaço, desde o princípio.

93Com efeito, o novo município de Quissico gravita em torno do seu Presidente, um «homem forte» nos negócios locais, razão pela qual se utiliza aqui a expressão de «big man». Não se trata de analisar de forma exaustiva a liderança deste Presidente. É antes de mais um ponto de partida que permite analisar o contexto da criação de um município e a forma como os actores locais procuram introduzir-se nas práticas de produção de uma nova entidade administrativa. De facto a noção de «big man», utilizada pelos estudos políticos em África faz referência a uma configuração de actores, nomeadamente em contexto de fraca institucionalização, entre os quais se negoceia uma regulação colectiva (Chrétien 2010).

94Por exemplo, nas reflexões de Jean-François Médard, constata-se que o «big man» é estudado em termos de trocas políticas (Médard 1990, 1991). É certo que, entre actores que partilham, grosso modo, uma mesma crença, se realizam trocas desiguais Esta leitura do político pelo «big man» parece ter, no caso de Quissico, uma capacidade heurística na medida em que permite analisar as posições multi-situadas dos actores, e a sobreposição (straddling) de uma esfera à outra, num contexto em que o político e económico são pouco diferenciados. O envolvimento de homens de negócios nos processos de descentralização testemunha que estes processos se traduzem em práticas específicas e abrem novas oportunidades efectivas que os «empresários» tentam, a partir daí, captar ou que, em todo o caso, já não podem ignorar.

Politização e privatização dos negócios locais

95Desde o início deste trabalho, temos insistido no facto de a experiência do distrito de Zavala, sobretudo durante o período colonial, ter produzido uma elite local ligada a actividades comerciais. Devido ao seu distanciamento em relação à luta anti-colonial, à modernização autoritária do primeiro período pós-independência e à guerra entre a Renamo e a Frelimo, esta elite não se misturou integralmente com os partidos políticos de Moçambique independente.

96Depois dos acordos de paz em 1992 e a liberalização da economia, esta elite comerciante recompôs-se com vantagens a nível local. Podem-se citar Matiquite, Africano e Chiponde (o Presidente do município). Esta elite local ganhou influência, não só pelo seu papel no comércio, mas também pela redistribuição de benefícios sociais pela população, como apoio às actividades desportivas, culturais (dança de Timbila), aos serviços de saúde, etc. Mas devido às suas interacções estreitas com a administração pública (serviços fiscais, aduaneiros, etc.) esta elite tinha de se aproximar da Frelimo local e nacional, a fim de defender os seus interesses, assegurando assim o bom funcionamento das suas actividades. Desta forma pôde por um lado jogar com a simpatia da população e, de outro, com as suas relações com as estruturas do poder. Quando a municipalização foi instaurada em Quissico, a escolha do candidato à presidência do município pela Frelimo recaiu sobre esta elite, enquanto o MDM encontrava aliados políticos na função pública entre os professores. Como nos interessa a formação do município e as trocas com o privado, centraremos a análise sobre o candidato da Frelimo, Abílio José Paulo (dito Chiponde), que venceu a eleição e tomou em mão a instauração do município.

97É necessário evocar a trajectória deste candidato da Frelimo, Abílio José Paulo, para identificar bem as suas características de big man e os desafios de uma nova instância administrativa local. Filho de assimilados durante a administração colonial, a mãe Sara Samuel Dunhe era descendente de uma família importante: a dos Dunhe-Dunhe que combateu contra o invasor Ngungunhane (Pélissier 1984). O pai, José Paulo, era alfaiate, um nível social importante para os negros durante o período colonial. Abílio José Paulo fez formação na área da saúde, o que o levou a trabalhar como técnico de saúde do exército, como primeiro emprego, e lhe permitiu construir aí uma primeira rede. No início dos anos 1990, com o fim da guerra entre Frelimo e Renamo, demitiu-se das suas funções de técnico de saúde para se dedicar exclusivamente aos negócios. Criou um centro de saúde privado em Nhadivondwane (a cerca 15 km de Quissico) e mais tarde abriu uma farmácia em Quissico. Das actividades no campo da saúde, passou às do mercado «informal», tendo aberto diversas pequenas lojas em Quissico. Além disso, para garantir o bom andamento das mesmas, confiou cada uma delas às suas diferentes esposas, cada esposa, uma loja. Isto faz lembrar o big man Melanesiano estudado por Marshall Sahlins, que emerge em resultado dos seus próprios esforços, mobilizando a actividade das esposas e dos familiares para maior sucesso (Sahlins 1963).

98Contudo no caso do big man de Quissico, era igualmente essencial ficar próximo do topo do poder. Não se tratava apenas de ganhar visibilidade mas de proteger os negócios, esses «baldios do Estado» de que fala Jean-François Médard (1987). A aliança com o poder político favorecia as negociações com a administração, como por exemplo nas questões fiscais. Compreende-se as razões por que Abílio José Paulo (Chiponde) ofereceu ao Hospital de Quissico uma ambulância com manutenção garantida, pagando o hospital apenas o combustível²⁹, entre outros favores prestado à Frelimo, sobretudo nos períodos eleitorais. Do ponto de vista da população, para além das suas actividades comerciais indispensáveis, a troca tomava a forma de patrocínio de actividades desportivas, sobretudo futebol (a equipa de futebol, o clube de Zavala, quase lhe pertence), ou do M’saho, espectáculo de dança de timbila.

99Todos estes investimentos eram do conhecimento das populações e Abílio José Paulo tirou deles uma inegável popularidade. Ele e o seu parceiro Matiquite³⁰ podem quase ser considerados como os «proprietários» da vila de Quissico. Praticamente controlam todas as actividades comerciais e têm grande importância na administração do distrito. Deste modo, na hora da municipalização, a Frelimo não tinha outra escolha. Era-lhe necessário convencer um destes influentes notáveis a candidatar-se à presidência do município. Num contexto em que não existe forçosamente uma ligação partidária específica, a identificação de um actor de grande importância local era a base para assegurar a vitória nas eleições locais, instrumento de conquista do eleitorado para os desafios nacionais.

100Neste contexto, a oposição, que se apresentou às eleições municipais de 2013, não tinha hipótese de rivalizar com um homem tão influente como Abílio José Paulo (Chiponde), apoiado pelos homens de negócios locais. Apesar da mobilização dos professores, descontentes com a administração, devido aos atrasos nos pagamentos dos salários (das horas extras) e das progressões na carreira, o MDM ficou muito longe da Frelimo. Faustino Paulo Nhanombe apenas obteve 16% e o seu partido MDM 17%, enquanto Abílio José Paulo venceu com 84% e a Frelimo com 82%³¹. O MDM conseguiu 2 mandatos (807 votos) na Assembleia contra 11 mandatos da Frelimo. Como se pode verificar, Abílio José Paulo obteve maior número de votos do que o seu partido, a Frelimo: 4055 votos para ele e 3914 para a Frelimo. É certo que a diferença é diminuta mas é suficiente para confirmar que o partido Frelimo, ao nível de Quissico, se encontra verdadeiramente a «reboque» da forte popularidade do candidato.

101É preciso sobretudo não ver nesta aliança entre a Frelimo e este big man local, uma cooptação. Pelo contrário, trata-se de uma troca, tanto mais que para este, o acesso às estruturas administrativas é efectivamente uma porta para a estabilização/forma de segurança dos seus negócios. Assim o estabelecimento do município de Quissico reveste-se também desta dimensão de investimento de mercado. Parecemos estar confrontados com uma procura de eficacidade dupla, política e económica. Em que é que estas duas perspectivas podem convergir para tornar «eficaz» a empresa de gestão da sociedade?

102Não estamos em condições de responder com exatidão em Quissico, que ainda só está num estádio inicial de municipalização. Mas pode-se constatar a existência da ideia, pelo menos, por parte do Presidente, de ver no município um parceiro para as suas actividades de mercado. O município é considerado ao mesmo tempo como um cliente que abriria mercado para as suas actividades e como uma entidade que permitiria a regulação das actividades de mercado, incluindo as informais. Como referia o próprio Presidente do município

“É uma questão de tempo, estamos num período de investimento, o município mudará a vida das pessoas aqui [...], mas, obviamente, a questão é mudar a mentalidade, as pessoas têm que fazer a própria vida. O município organiza o espaço para isso, todos têm de fazer seus próprios negócios, é a vida. O município só tem isso, se a população não é rica, o município nunca será rico”³².

103Está-se completamente perante uma visão do município como espaço de criação de oportunidades de desenvolvimento das competências individuais. A função do município é ser um instrumento de regulação e de escola de aprendizagem de gestão individual. Voltaremos a esta visão mas por agora é suficiente verificar como o município, nesta perspectiva, quer participar numa reinvenção do Estado na sua relação quotidiana com a população. É o debate sobre mudança de mentalidade de que fala o Presidente do município. Para ele, cabe à população construir o município que não é senão o resultado desse esforço. Esta ideia, em si, integra uma visão de co-produção de acção pública (Alford 2002; Pestoff 2015), o que não deve ser visto como afastado da força do Estado. Por outro lado esta ideia reforça a empresa de gestão da sociedade, incluindo através as tácticas de sobrevivência quotidiana da população.

O município como investimento de mercado

104Se seguirmos o início da instauração do município de Quissico, somos confrontados por uma distinção difícil entre predação, corrupção, favoritismo, neo-patrimonialismo, num poder modelado por um gestor empresário privado (o presidente big man). Este processo é portanto ao mesmo tempo modelado pelo poder administrativo e pelo mercado, com uma extrema fluidez entre interesses privados e públicos, entre imersão económica e política em que o Estado se redefine por meio de intermediações complexas em todos os domínios, como ilustra a entrevista com o Presidente do município de Quissico:

“O que eu quero é ver as coisas a funcionarem bem, todos os móveis de escritório que você vê aqui, eu trouxe da minha casa, desde cadeira aos computadores, o carro que uso. Não tenho interesse pessoal [...], eu faço isto para honrar a confiança que recebi [...], organizo para que tudo funcione bem, depois, os resultados estarão lá [...]. Em alguns anos, vamos aproveitar do bom desempenho do município, dê-me tempo”³³.

105Esta intervenção resume os esforços feitos pelo Presidente do município no início do seu mandato, contando apenas com 12 funcionários transferidos do governo do distrito³⁴. Nessa altura mobilizou todos os meios de que dispunha para «fazer andar» as coisas, quer equipando o município em material, quer fazendo compromissos com os seus amigos profissionais do mercado para reabilitar as infraestruturas do município. Tratava-se como ele próprio dizia «de honrar o nome [o seu e o do partido Frelimo] desde o princípio».

106Efectivamente, não dispondo ainda de qualquer orçamento suficiente para todas as actividades, utilizou recursos pessoais para equipar o edifício com diverso material de escritório. Esse edifício, que pertencia à administração do distrito fora concedido ao município mas teria de ser reabilitado. Assim com a grande flexibilidade que lhe permitia a sua influência económica, conseguiu convencer as empresas locais a iniciar a reabilitação do edifício municipal antes mesmo da transferência do orçamento por parte da administração central. O mesmo aconteceu com a residência oficial do Presidente do município (Município da vila de Quissico 2014a).

107Homem conhecido e importante a nível local, era ele próprio a garantia dos contratos entre as empresas de construção e a administração municipal. Assim, a partir de dois tipos de concurso, ajuste directo e pequena dimensão, que não exigiam controlo preventivo pelas instâncias de tutela (decreto n.°15/2010, 24 de Maio de 2010), conseguiu mandar executar as obras. Estas acções foram apreciadas pelos membros da Assembleia Municipal maioritariamente da Frelimo (11) contra 2 membros do MDM. Como dizia Calisto Pendane, Presidente da Assembleia Municipal:

“Este presidente do Conselho Municipal está mudando a perspectiva da cidade de Quissico, ele mudou rapidamente o rumo das coisas [...]. As pessoas estão felizes, não há dúvida sobre isso. Além disso, todos sabem bem o seu compromisso com Quissico”³⁵.

108De facto, devido igualmente à rápida mobilização dos empresários privados, nomeadamente na gestão da água (Município da vila de Quissico 2014b), a população está cada vez mais agradecida ao presidente vendo, nas acções deste, a continuidade do seu papel de big man, perante o município de Quissico³⁶.

109Estas acções de mobilização dos recursos pessoais do presidente, incluindo os simbólicos, enquanto homem influente a nível local, ou de atracção de parceiros empreendedores, flexibilizavam as actividades do município. Tornaram assim a acção administrativa municipal efectiva do ponto de vista da realização das actividades. Contudo os efeitos tendiam também a estar centralizados na personalidade do presidente, tanto mais que quer na Assembleia Municipal quer no Conselho, os técnicos devem-lhe a nomeação. Consideram-no por isso como alguém que pode fazer tudo para realizar as actividades do município, incluindo mobilizar os próprios recursos privados. Os técnicos do município agarram-se às normas administrativas para evitar qualquer possível ilegalidade, elaborando as actas e os contratos administrativos. Quanto ao presidente, este serve de intermediário entre os actores privados, encarregados da execução das actividades e a administração municipal.

110Neste sentido o município, novo campo de investimento do mercado, torna-se um novo desafio de poder, produzindo novas relações e novas interacções na configuração do Estado. Dito de outro modo, a presença de um empresário à frente do município imbricou desde o início e de forma deliberada estas duas qualidades (o presidente, o big man), o que modificou necessariamente as relações entre o político e o económico. Não foi um simples neo-patrimonialismo e clientelismo dos sectores «público e privado». Mais do que uma politização do empresário ou privatização do município, vê-se aqui emergir uma outra realidade na qual a intersecção entre o privado e o público é produto e produz novas arenas e dispositivos na gestão da sociedade.

111Em tal situação, não se pode definir o Estado por antecipação, nem considerá-lo acabado. Constrói-se e transforma-se com a aprendizagem e domínio das interacções entre os diferentes actores, confluência entre público e privado, económico e político. Como foi sublinhado na abordagem da privatização do Estado, a delegação ou a «descarga» das acções estatais aos actores de carácter privado, torna-se um dispositivo de governamentalidade da sociedade (Hibou 1999), o que contribui para a recomposição do Estado por via de intermediários. Por outro lado, no caso do município de Quissico, mais do que simples instrumento de penetração na sociedade, o hibridismo entre público e privado, económico e político, nas práticas administrativas municipais, transformou o município em arena de negociação.

Conclusão. Os municípios como novos espaços de acção pública

112O objectivo deste capítulo era apreender, a partir das interacções internas em cada município, a influência dos actores externos, nomeadamente os centrais mas também da sociedade: actores privados, ONG e outros. Com efeito, as práticas político-administrativas, resultantes de interacções entre os órgãos municipais são factores explicativos do peso de múltiplos actores, num sentido mais alargado do que restringido apenas à acção pública municipal. Foi possível constatar que, apesar do forte controlo da administração central e do partido no poder, do processo de municipalização, as interacções entre órgãos internos do município são localmente produtoras de novas arenas de acção pública. Estes novos espaços de encontro – entre o administrativo e o político, o público e o privado, o económico e o político, a administração e o cidadão, o eleito e o cidadão– não são simples lugares da manifestação da vontade dos actores centrais, mas representam, em grande medida, verdadeiras aspirações de maior autonomia administrativa e política. Ajudam a reinventar a administração como sistema de gestão colectiva à escala local.

113Nesse sentido, a municipalização participa bastante, com as suas práticas, na construção do facto local, do campo político local, entendidos no sentido que lhes é dado por Daniel Gaxie e Patrick Lehingue como o «conjunto de relações de competição para a conquista de posições de poder periférico» (Gaxie & Lehingue 1984: 57). A municipalização não é portanto a simples reprodução local do campo político central. O campo político local tem, na sua experiência, os seus próprios desafios, os seus troféus, as suas regras do jogo, a sua própria temporalidade. In fine, trata-se de um espaço de aprendizagem do político, de politização, ainda que frágil ou lenta, que varia de facto de acordo com os recursos e a capacidade de mobilização apesar da influência central. A implicação da população nos desafios locais, combinada com a aparente construção de entidades descentralizadas autónomas, aparência reforçada pelo direito (Cistac 2001), confirma a existência de um campo político local a não negligenciar, mesmo se a autonomia local do município continua a ser muito relativa. O centro e o local estão definitivamente imbrincados no plano das normas, do pessoal político, dos recursos financeiros e humanos etc.

114Por outro lado, estas reinvenções e usos locais das administrações municipais dão força à empresa gestora da sociedade, o Estado, assim como permitem uma simbiose entre as aspirações das reformas e as realidades locais. De facto, os actores locais, ao interagirem nos municípios, habilitam-se a reproduzir, com as suas práticas, a força concreta do Estado. Assim os municípios, apesar da sua fraca capacidade administrativa (recursos humanos, financeiros, organizacionais, etc.), portanto «inexistentes», participam com as suas práticas na institucionalização das interacções entre os múltiplos actores. Eles são arenas e fóruns de confluência e de aprendizagem reflexiva entre Estado/sociedade.