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Le Kenya en marche, 2000-2020

 | 
Marie-Aude Fouéré
, 
Marie-Emmanuelle Pommerolle
, 
Christian Thibon

Chapitre 6

La politisation du processus de réforme foncière au Kenya

Francesca Di Matteo

Texte intégral

  • 1 La nature territoriale de l’État colonial (et postcolonial dans son sillage) au Kenya a été concep (...)

1Au Kenya, comme dans d’autres pays africains, l’expérience coloniale a été fondatrice d’un appareil institutionnel bureaucratique centralisé et autoritaire qui a façonné l’État après l’indépendance, octroyée en 1963. Dans cette ancienne colonie britannique de peuplement, les institutions étatiques, dont celles gouvernant les droits de propriété, se sont structurées afin d’assurer l’encadrement territorial1, notamment par le biais du déploiement de l’administration provinciale, relais du pouvoir central dans les districts (Bourmaud 1988). La centralisation du contrôle étatique s’est installée progressivement dans les années 1970, sous l’égide du premier gouvernement indépendant. Elle s’est renforcée dans les années 1980 avec le deuxième Président de la République kényane, Daniel arap Moi, lorsque le régime a tourné à l’autocratie (Nyong’o 1989, 229-251). C’est en opposition à un pouvoir étatique devenu dictatorial qu’ont émergé les mouvements sociaux et politiques des années 1980 et 1990 qui appelaient à la refonte du pacte social par la révision de la Constitution (Haugerud 1997 ; Klopp 2001 ; Murunga & Nasong’o 2007). La démocratisation du système d’administration foncière a fait partie intégrante de ce mouvement d’ensemble appelant à la restructuration de l’État.

  • 2 Pour une discussion du concept de « néopatrimonialisme » appliqué à des systèmes politiques pas un (...)

2Dans ce contexte où l’action de l’administration territoriale a permis le pluralisme politique local tout en l’encadrant et le reliant à l’État central via une redistribution sélective des ressources, c’est-à-dire un « clientélisme rationalisé » (Bourmaud 1988, 138), les institutions gouvernant la terre sont devenues poreuses aux interférences politiques. Elles ont ainsi puisé dans la ressource foncière, détenue de jure en fiducie par l’autorité publique, pour entretenir les réseaux clientélistes, selon une logique « néo-patrimoniale » bien connue2. Cette politisation de la nouvelle gouvernance foncière a contribué à l’exacerbation de relations intercommunautaires, devenues conflictuelles dans de nombreux contextes locaux, dont certaines, comme dans la vallée du Rift, ont eu des résonances dans l’arène politique nationale (Boone 2014). La dimension conflictuelle de la question foncière est fondamentale pour comprendre les déclencheurs et les vecteurs des processus de réforme au Kenya, tant la réforme de la Constitution que celle de la gouvernance foncière. Les conflits fonciers ont en effet été au fondement de nombre de processus institutionnels (comme les nombreuses commissions d’enquête nommées par les Présidents kényans dans les années 1990 et 2000) mais aussi moins institutionnels (comme la constitution d’un réseau transnational d’acteurs) qui ont contribué aux transformations légal-institutionnelles du pays.

3De 2000 à 2010, la Constitution of Kenya Review Commission (ci-après, CKRC) a œuvré à la rédaction d’une nouvelle loi suprême. La réforme foncière fut un des piliers du changement constitutionnel envisagé. Non seulement les questions foncières ont été intégrées aux délibérations constitutionnelles et un chapitre de la nouvelle Constitution y est entièrement dédié, mais une politique foncière nationale, la National Land Policy (NLP), a été élaborée en parallèle au sein du ministère de la Terre, ceci dès 2004. Cette NLP devait démêler la question foncière et formuler des principes généraux donnant unité au corpus des lois foncières en statuant sur leurs finalités et leurs orientations. Ces deux processus de réforme menés parallèlement se sont achevés entre 2009 et 2010. Dès 2011, le cadre légal-institutionnel proposé par ces textes fut progressivement, quoique très lentement, mis en place.

  • 3 Ces propos furent notamment exprimés dans les premiers documents au soubassement de l’élaboration (...)

4Parmi les points saillants de la réforme foncière, la restructuration des rôles et des fonctions des institutions gouvernant les droits de propriété a émergé dès le début des années 2000 comme le seul instrument de politique susceptible de traiter à la fois la question du legs colonial et les dysfonctionnements de l’administration foncière (à savoir son manque d’efficacité et ses pratiques néo-patrimoniales). Surtout, la réforme envisageait de déconcentrer et de décentraliser le pouvoir politico-administratif, de limiter la mainmise du Président sur les allocations foncières, et par là de réviser le cadre législatif hérité de la colonisation, désormais considéré désuet et pléthorique. La structure de la propriété foncière a également été réexaminée, notamment un nombre de principes demeurés dogmatiques depuis l’indépendance, comme la sainteté de la première immatriculation et l’inéluctabilité de l’individualisation des tenures foncières3.

5Dès le début du processus de mise en œuvre des dispositions de la réforme foncière, plusieurs auteurs se sont attelés à illustrer les résistances opposées au changement institutionnel. Ils faisaient le constat des « difficultés » à réformer les institutions (Bassett 2017), ainsi que de l’existence de tentatives de « contre-réforme » (Klopp & Lumumba 2017) par la classe politique et bureaucratique, à savoir le gouvernement de la Jubilee Coalition au pouvoir depuis 2013, les fonctionnaires du ministère de la Terre, et plus généralement tous les bénéficiaires de l’ancien régime (McAuslan 2013, 262 ; Manji 2014, 115-130 ; Boone, Dyzenhaus, Ouma, et al. 2019, 215-237). Ces travaux ont en commun de présenter le processus d’élaboration des lois censées opérationnaliser les dispositions de la réforme comme une phase de rejet ou de résistance au changement, s’opposant implicitement à l’élan progressiste des années 2000, lors de la formulation des textes de la réforme foncière (la Constitution et la NLP). Mais pour quelles raisons l’establishment bureaucratico-politique bénéficiaire de l’ancien régime aurait initialement accepté la réforme du foncier ? Pourquoi les blocages et tentatives de sabotage auraient-ils attendu la mise en œuvre d’une nouvelle loi réorganisant radicalement la gouvernance et la structure de la propriété, mais laissé faire en toute quiétude sa formulation et son adoption ?

  • 4 Les analyses présentées résultent d’un travail de recherche doctorale mené au Kenya pendant dix-hu (...)

6Ce chapitre a pour objectif de montrer que les résistances ont été une constante du processus de réforme foncière depuis les premières étapes de sa formulation jusqu’à sa mise en œuvre, contrairement à ce que ces travaux suggèrent. Pour cela, il analyse avec précision le processus de réforme dès sa mise à l’agenda et expose les négociations ayant lieu avant et après la promulgation des deux textes fondateurs de la réforme. De surcroît, ce chapitre ancre le cadre interprétatif de l’émergence et du déroulement du processus de réforme de la gouvernance foncière dans l’histoire politique du Kenya pour mieux en comprendre les débats ainsi que les blocages. Après une brève discussion du legs colonial et de la continuité postcoloniale des structures bureaucratiques et économico-politiques du Kenya, nous montrerons tout d’abord comment les conflits politico-fonciers des années 1990, notamment ceux de la vallée du Rift, ont incité certains acteurs à s’engager pour œuvrer au changement. Nous expliquerons ensuite les raisons pour lesquelles le système politique est soudainement devenu plus réceptif aux récits réformateurs, et soulignerons en quoi le contexte international a contribué au mouvement pro-réformes, ainsi qu’à la conception de procédures de concertation de la prise de décision. Enfin, nous nous attarderons sur les événements politiques qui ont à la fois obstrué et favorisé le processus de réforme4.

1. La « question foncière » : construction d’un récit dominant

  • 5 « It was expected that the transfer of power from colonial authorities to indigenous elites would (...)

On s’attendait à ce que le transfert de pouvoir des autorités coloniales aux élites kényanes entraîne une restructuration substantielle du legs colonial. Cela ne s’est pas produit, et le résultat a été une réinscription et une continuité des politiques foncières, des lois et de l’infrastructure administrative coloniales. Et cela, parce que le processus de décolonisation fut un processus d’adaptation, de cooptation et de préemption, qui a permis aux nouvelles élites d’accéder à l’économie européenne5. (Republic of Kenya 2009 : 5.)

  • 6 Pour une discussion et définition de la « question foncière » en Afrique, et/ou en Afrique de l’Es (...)
  • 7 Cet aspect de l’histoire coloniale a été largement travaillé par les historiens et les juristes. V (...)
  • 8 Elles se constituent dans la région centrale, à savoir le pays kikuyu, du nom des agriculteurs qui (...)

7Cet extrait, tiré de la NLP, est censé exemplifier les aspects politiques de ce que l’on appelle au Kenya6 la land question. Il associe tout d’abord la question foncière à l’inaccomplissement du processus de décolonisation : le legs colonial serait ainsi le premier écueil dans la résolution des problèmes liés à la gestion foncière. Ce legs colonial renvoie particulièrement aux « injustices foncière historiques » (historical land injustices) induites par l’expropriation de nombreuses populations du Kenya par l’entreprise coloniale et qui n’ont jamais été redressées. L’implantation d’une colonie de peuplement au Kenya fut en effet le résultat d’acquisitions foncières à large échelle, que le gouvernement colonial justifia « légalement » par un renversement de souveraineté7. Les terres visées étaient surtout celles situées dans les zones à haut potentiel agricole : les hauts plateaux de la région centrale et de la vallée du Rift, ensuite appelées les White Highlands8.

  • 9 Ceci est vrai surtout avant l’éclatement de l’émergence politique et militaire connue comme la rév (...)
  • 10 Terme polysémique qui selon les périodes historiques et les régions du pays peut décrire des relat (...)

8Bien que, sur ces hautes terres, maintes communautés aient été dépossédées par l’entreprise coloniale, ce sont les revendications foncières de certains groupes de la vallée du Rift, à savoir des Maasaï et des Kalenjin, qui ont le plus résonné au sein des arènes politiques nationales et internationales à des moments historiques précis, telle la transition vers l’indépendance dans les années 1960, et lors du retour au multipartisme dans les années 1990. Ces revendications ont contribué à l’émergence et à la résurgence régulière d’un des clivages socio-politiques majeurs structurant le système partisan kényan. Jusqu’aux années 1940, l’administration coloniale avait encouragé la migration de populations jugées aptes à l’agriculture, tels que les Kikuyu de la région centrale, vers les fermes européennes de la vallée du Rift9. Lors des négociations pour l’indépendance, ces migrations avaient été contestées par les délégations représentant les groupes d’éleveurs et agro-pasteurs maasaï et kalenjin se disant « autochtones » à la vallée du Rift, qui craignaient que les fermes européennes passent aux mains des Kikuyu qui y résidaient en tant que squatters10. Lors de la deuxième conférence constitutionnelle, qui se tint à Londres (Lancaster House) en 1962, la délégation maasaï demanda la restitution de 70 % des White Highlands (Kantai 2007, 109). Le leader représentant les Maasaï, Justus ole Tipis, celui représentant les Kalenjin, Daniel arap Moi (tous deux appartenant au même parti, le Kenya African Democratic Union, ci-après KADU) et enfin Donald Ngala, représentant de certaines communautés côtières, tous trois des leaders de la périphérie, défendaient le droit historique à la terre des communautés « autochtones » : ils demandaient que les terres acquises par les Britanniques soient restituées aux premiers occupants. Ils s’opposaient alors aux revendications des représentants de la Kenya African National Union (ci-après KANU), dominé par les Kikuyu, sous le leadership de Jomo Kenyatta, qui mettaient en avant le droit acquis par les communautés sédentaires sur la base des politiques coloniales (Truth Justice and Reconciliation Commission2013, 199-206), demandant donc que les White Highlands soient redistribuées à ceux qui les mettaient en valeur. Autour des critères à utiliser pour redistribuer les terres occupées par les Britanniques se cristallisaient donc les jeux de prééminence d’un groupe sur l’autre. À l’issue des premières élections politiques de 1963, la KANU l’emporta. Le projet politique de cette organisation s’affirma comme dominant et engloutit la KADU, mais il ne put supprimer les revendications de la périphérie, amenées à resurgir.

  • 11 Voir la littérature sur les settlement schemes des années 1960 : Harbeson (1973), Leys (1975), Ouc (...)
  • 12 Pour approfondir la construction historico-politique des revendications Kalenjin, voir Médard (199 (...)

9L’article 75 de la Constitution de 1963 protégeant les droits fonciers acquis pendant la période coloniale, sans considération du procédé de leur obtention, synthétise le Land Deal conclu à Londres lors des négociations pour l’indépendance ; de fait, il sanctionne les spoliations de la période coloniale et rend impossible toute restitution foncière. Pour apaiser les esprits des leaders de la KADU et des représentants de groupes périphériques, Kenyatta promit que les terres ancestrales ne seraient pas transférées à d’autres groupes ethniques, mais cette promesse ne fut pas tenue. L’africanisation des White Highlands ne suivit ni la logique de la restitution aux premiers occupants (la terre aux « autochtones »), ni celle de la redistribution (la terre aux sans-terres). L’État orchestra la vente des anciennes White Highlands et leurs conditions financières11 aux paysans kényans qui empruntaient l’argent venu de l’aide à la coopération (notamment britannique). Le récit historique dominant actuellement fait valoir le sentiment qu’un quasi-monopole ethnique a alors été opéré pour favoriser les groupes au pouvoir lors du premier gouvernement dans le cadre d’une redistribution foncière très sélective, pas seulement dans la vallée du Rift, aussi dans l’ouest du pays et sur la côte12. On constate que ce récit demeure, nonobstant le changement de pouvoir à la fin des années 1970, qui a réorienté les stratégies néo-patrimoniales d’accaparement foncier.

10Ce moment de l’histoire du Kenya est perçu comme crucial car il a semé les germes de la discorde entre plusieurs groupes de populations du fait de revendications foncières négligées, voire simplement ignorées. Ces revendications se sont perpétuées puis réaffirmées notamment par l’usage de la notion de historical land injustices. Cette notion est ambivalente, sujette à réinterprétations successives selon les acteurs et les contextes. Ce qu’il importe de souligner ici est que la construction du clivage opposant Kikuyu et Kalenjin a contribué à structurer la scène politique nationale, en dépit de la saillance des spoliations et injustices subies par d’autres groupes, dans d’autres régions du pays.

  • 13 Pour une discussion des choix d’économie politique, voir Leys (1984).
  • 14 Jean-François Médard (1992, 191) a décrit le phénomène de chevauchement des positions (straddling) (...)
  • 15 Voir le Ndung’u Report pour une description détaillée des procédures irrégulières et illégales don (...)

11Il s’ensuit qu’à l’indépendance, la structure économique kényane demeure intacte : le rôle de l’État reste celui de « créateur et protecteur des grands propriétaires » (Holmquist, Weaver& Ford 1994, 76). Les politiques de développement rural continuent à être arrimées au mythe de la productivité des grands exploitants13 et les inégalités sociales sont attisées par une gestion néo-patrimoniale des ressources, dont la terre in primis14. Le ministère de la Terre et le système d’Administration provinciale notamment ont été pris dans ce système de redistribution sélective des ressources, se mettant au service des puissants et appauvrissant la qualité des services délivrés aux citoyens15. Les allocations foncières, ainsi que la délivrance de titres fonciers, jouent un rôle majeur dans de telles stratégies politiques de construction et de maintien de réseaux clientélistes servant l’appui politique et électoral, notamment depuis le retour au multipartisme.

  • 16 Le terme « restitution » se rapporte aux Britanniques, mais en raison de l’imbrication des revendi (...)

12En effet, en coïncidence avec l’avènement de la compétition électorale multipartite, la question de la « restitution » des terres aux Kalenjin domine les débats politiques et la rhétorique des campagnes électorales16. Les Kalenjin se disent doublement dépossédés, à la fois par les Britanniques et par les politiques distributives de l’ère Kenyatta, un président kikuyu qui favorisa les siens. Les Kikuyu devinrent les cibles d’attaques meurtrières dans la vallée du Rift tout au long des années 1990 et en 2007-2008, ainsi qu’ailleurs dans le pays.

2. Motifs historiques et conjoncturels de la mise à l’agenda des réformes foncières

  • 17 En décembre 2007, suite à la dénonciation de fraude électorale, des violences éclatent notamment à (...)
  • 18 Par ce terme, les activistes visaient à dénoncer la marginalisation politique et socio-économique d (...)

13Le concept de historical land injustices est essentiel pour comprendre la sensibilité de la question foncière au Kenya. La politique foncière nationale définit ces injustices comme découlant des spoliations foncières de la période coloniale, perpétuées par les gouvernements indépendants (Republic of Kenya 2009, 42). Ce concept est devenu très pertinent à partir des violences postélectorales de 2007-2008 qui ont jeté le pays dans la guerre civile pendant plusieurs mois. Dans le sillage de l’Accord de réconciliation nationale de 2008, la Commission pour la vérité, la justice et la réconciliation, inaugurée le 3 août 2009, fut établie comme instrument de justice transitionnelle ; elle devait notamment examiner dans quelle mesure les violences postélectorales avaient émané des injustices foncières historiques17. Un rapport de la commission publié en 2013 explique que la formulation « injustices historiques » a été adoptée dans le langage courant au Kenya dans le cadre des mobilisations sociales exigeant la révision de la Constitution, à partir des années 198018.

  • 19 Dans les années 1980 et 1990, cette appellation désignait les premières organisations des droits de (...)
  • 20 Pour des récits restituant un point de vue participant sur l’élan de ces mobilisations et les lutte (...)

14Les années 1990 ont été un tournant décisif dans la mise en route des réformes constitutionnelles, mais aussi des réformes foncières. D’abord, la mobilisation concertée de diverses franges de la société civile kényane19 a exercé une pression non négligeable sur le régime du président Moi, le poussant à établir la CKRC en 2000. Cette commission fut chargée de réformer la Constitution20. Ensuite, pour comprendre les raisons qui ont conduit le Président à faire des concessions politiques, il est nécessaire de se plonger dans la mécanique interne d’affaiblissement du régime. En effet, en raison d’un mode de gouvernement de plus en plus prédateur – pillant notamment le domaine foncier public et redistribuant les ressources par des nouveaux canaux clientélistes qui excluaient les groupes précédemment au pouvoir –, le président Moi a renouvelé et rétréci les réseaux façonnés par son prédécesseur, Mzee Kenyatta (Branch & Cheeseman 2008, 1-26).

15Enfin, aux pratiques politiques prônant l’exclusion, il faut ajouter la détérioration des conditions économiques des années 1970, qui ont abouti à l’exaspération du style autocratique du régime en place, tout en jetant les bases du mécontentement d’une frange de la société. Du fait du ralentissement de l’économie, qui résultait entre autres de la mise en œuvre des plans d’ajustement structurel, la classe moyenne kényane naissante ne parvenait plus à maintenir des niveaux de consommation élevés (Holmquist, Weaver & Ford 1994, 90). Finalement, une alliance entre les éléments économiquement défavorisés par le régime et les acteurs internationaux s’est mise en place. On peut dire que le mouvement pro-démocratique était bien ancré dans la structure économique tout en étant également le « produit » de forces externes (ibid., 96). De fait, c’est par l’action de la classe moyenne urbaine, et non pas des organisations paysannes ou ouvrières (grandes absentes des mobilisations) qu’a pris forme la demande pour le retour au multipartisme.

  • 21 Pour une reconstruction détaillée de ce mouvement au Kenya, voir Pommerolle (2005).

16Le mouvement plaidant pour la réforme du secteur foncier trouve ses racines et se nourrit des luttes pro-démocratiques des années 1980 et 1990 : il en est la continuation, quoique métamorphosée. Dans un contexte international de fin du bipolarisme, la vague de programmes internationaux des années 1990, finançant des activités de plaidoyer axées sur les droits de l’homme et de lobbying pro-démocratique, investit massivement dans les organisations de la société civile, conçues par l’industrie de l’aide comme l’élément démocratisant face à des dispositifs étatiques prédateurs21. Ces flux d’aide conduisent à la multiplication exponentielle du nombre d’organisations non gouvernementales (ci-après, ONG) (Kanyinga 2013).

  • 22 La création d’une Land Alliance n’est pas unique au Kenya mais s’inscrit dans une stratégie région (...)
  • 23 Il s’agit de consultants, experts ou académiques recrutés par organisations internationales, et/ou (...)

17Dans le secteur foncier, au Kenya, les bailleurs ont été indirectement influents dans la mise à l’agenda de la réforme foncière lorsqu’ils ont financé la création de la Kenya Land Alliance (KLA). La KLA fut conçue à l’origine comme une plateforme réunissant des ONG touchant aux questions foncières ; elle devait véhiculer parmi celles-ci de nouveaux récits et répertoires d’engagement afin d’influencer le processus de prise de décision. Il s’agit d’un modèle d’intervention et d’engagement promu par Oxfam GB22, lui-même financé par la coopération britannique, strictement en lien avec des personnalités kényanes ayant des profils très internationalisés23. Cette stratégie a bien marché : non seulement la KLA a effectivement fédéré des organisations diverses et en a acquis le leadership, mais elle est aussi parvenue à s’imposer, au début des années 2000, comme un interlocuteur incontournable pour les institutions gouvernementales et bureaucratiques en matière foncière. Ce capital symbolique s’est édifié lors de la formulation de la politique foncière, la National Land Policy (NLP).

18C’est dans ce contexte d’influences multiples que, dans le sillage des rapports issus des commissions d’enquête sur les violences des années 1990 (Kiliku Commission, 1993 ; Akiwumi Commission, 1998) qui pointaient les revendications foncières et leur ethnicisation en tant que causes des conflits (Kameri-Mbote2008), le président Moi établit en novembre 1999 une autre commission d’enquête pour examiner les lois foncières en place et proposer une restructuration du système légal-institutionnel. Les recommandations de ce que l’on a appelé la commission Njonjo (du nom de son chairman, l’ancien Attorney General, Charles Njonjo), publiées en 2002, constituent un précédent fondamental pour la mise en route du processus de réforme foncière : cette commission documente le caractère pléthorique (trop de lois) et inefficient (procédures longues et coûteuses) du cadre légal foncier, tout en soulignant aussi la concentration de pouvoir au sein de l’exécutif. Ces constats sur le foncier ont contribué à justifier, plus largement, une décentralisation politico-administrative des pouvoirs publics au Kenya. Pour la première fois, un document officiel issu des cercles du pouvoir plaidait pour la nécessité de réformer les lois et de les harmoniser par la mise au point d’une politique foncière nationale.

  • 24 Les termes et contenus des réformes foncières dans les pays dits en voie de développement ont hist (...)

19La nomination de cette commission a aussi galvanisé le réseau transnational (dont la KLA est une émanation) d’activistes, de professionnels de l’aide et de consultants kényans et internationaux qui avaient jusqu’alors attendu, dans l’ombre d’un régime en apparence impénétrable au changement, l’occasion (fenêtre d’opportunité [Kingdon 1984 ; 2002]) de véhiculer de nouveaux récits et référentiels en direction du forum gouvernemental pour alimenter le processus de changement. Tant le Njonjo Report (Republic of Kenya 2002) que la première version du texte constitutionnel, un document appelé The People Choice (CKRC), ont été en partie tributaires des apports du professeur de droit H.W.O. Okoth-Ogendo, pierre angulaire du réseau transnational. La KLA apporta également une contribution significative à la production de ces deux documents. Depuis sa fondation en 1999 et pendant la décennie de formulation des textes de la réforme foncière, elle fut financée pour produire des recherches favorisant l’élaboration d’une politique qui incorpore les dispositions que les « standards internationaux » reconnaissent comme pro-poor24.

20En 2002, la débâcle électorale du dauphin du président Moi, Uhuru Kenyatta, fils de Jomo Kenyatta, sanctionne la première alternance politique, ainsi que la chute de la KANU, parti de l’indépendance. L’arrivée au pouvoir de la National Rainbow Coalition (ci-après NARC), coalition de partis d’opposition et dissidents de la KANU, semble avoir été cruciale pour la mise en route des réformes constitutionnelles du fait de l’injection relative dans la machine étatique de personnalités provenant de la société civile (Anderson 2003).

  • 25 Il s’agit du Development Partners Group on Land, composé par UK Aid, Irish Aid, Swedish Internatio (...)
  • 26 Le ministre de la Terre de l’époque, Amos Kimunya, n’était pas un politicien, mais un expert-compt (...)

21À l’aube de la victoire électorale de la NARC, un groupe de bailleurs25 initie une collaboration intense avec le ministère de la Terre afin de concevoir conjointement les modalités de formulation de la NLP26 : le National Land Policy Formulation Process (ci-après le NLPFP) est entièrement financé par les bailleurs. Ceux-ci établissent un Memorandum of Understanding avec le ministère de la Terre, tiennent des consultations régulières avec les hauts fonctionnaires du ministère, et recrutent des consultants kényans et étrangers chargés de gérer le budget du projet de formulation et d’appuyer la conceptualisation du texte de la politique foncière.

  • 27 Voir le rapport de 2008 de USAID sur l’analyse de la NLP (Kenya Land Policy).
  • 28 Il suffit de faire référence à l’activité de lobby d’USAID qui tente de convaincre DfID de cesser (...)

22Dans ce cadre, il est instructif de mettre en perspective le NLPFP avec la révision constitutionnelle. Bien que les deux processus impliquent dans une certaine mesure les mêmes acteurs et contenus, la conférence constituante fut entièrement financée par le gouvernement kényan et devint le théâtre de querelles politiques lourdes de conséquences, alors que la NLPFP fut en apparence exempte de tout conflit. La collaboration inédite des ONG avec le ministère de la Terre a produit un document (la NLP) en partie chargé d’un langage décolonialisant, demandant par exemple la reconnaissance légale des droits fonciers locaux des communautés rurales (sur la base de la conceptualisation de la catégorie légale de community), ou le traitement à large échelle des injustices historiques, entérinant ainsi un principe de justice sociale qui, pour certains acteurs, demeure très dangereux27. Les enjeux politiques du processus du NLPFP sont néanmoins très prégnants28, même s’ils restent relativement réduits au regard de la forte politisation de la conférence constituante. Ceci s’explique par le fait que les politiciens sont les grands absents du NLPFP, alors qu’ils dominent la dernière phase de la constituante. Le NLPFP est dirigé par les acteurs transnationaux ; seulement quelques bureaucrates du ministère de la Terre y participent. La version finale de la politique foncière est achevée en 2007, mais il faudra attendre deux ans avant que les institutions gouvernementales kényanes l’entérinent.

  • 29 D’un côté, le Liberal Democratic Party (LDP) de Mwai Kibaki, ancien cadre de la KANU, qui en 2002 (...)
  • 30 Mwai Kibaki rompt sa promesse lors de la Conférence constitutionnelle en penchant pour un présiden (...)

23Dans ce contexte, il est important de relativiser la chute de la KANU et l’arrivée au pouvoir du gouvernement NARC comme catalyseurs du changement. Il est vrai que suite à l’alternance politique de 2002, le processus de formulation de la NLP démarre, et le processus de révision constitutionnelle, que le président Moi avait interrompu avant les élections générales de décembre 2001, est relancé. Mais la réticence de certaines franges de la coalition à œuvrer au changement est visible dès 2005, lorsque des ruptures internes ensablent les processus de réforme. La NARC était, en effet, composée de deux forces politiques29 qui, mariées par convenance politique (se débarrasser de Moi), restaient divisées : leur lune de miel dure très peu, et les ruptures sont visibles lors du référendum constitutionnel de 200530. La querelle intra-gouvernementale fige les processus de réforme jusqu’en 2007, lors des élections présidentielles du mois de décembre, qui font sombrer le pays dans les affrontements interethniques, à Nairobi mais aussi dans la vallée du Rift et dans d’autres régions. L’accord de paix se concrétise par un accord de partage du pouvoir entre les deux partis s’engageant à l’accomplissement des réformes constitutionnelles (dont la réforme foncière) afin de rétablir la paix dans le pays. La NLP est adoptée en décembre 2009 ; dans ce même contexte de sortie de crise, la révision constitutionnelle aboutit elle aussi, en août 2010.

24Autant les enquêtes qualitatives que la relecture des événements historiques de 2000 à 2010 montrent que l’ensemble du processus d’élaboration de la réforme foncière (durant six ans pour la NLP, et environ dix pour la Constitution) a subi les hauts et les bas des ruptures et recompositions partisanes du système politique kényan. En effet, si la mise à l’agenda de la réforme s’était nourrie des violences politiques des années 1990 (nomination de la commission Njonjo dans la foulée des rapports des commissions investiguant les causes des conflits des années 1990), c’est la brutale résurgence des conflits remontant des arènes locales au centre de la scène nationale en 2007 (Boone 2014) qui a permis de débloquer l’impasse politique que cristallisaient les résultats du référendum de 2005. Il nous semble que le gouvernement de transition créé en 2008 n’a eu d’autres choix que d’entériner le texte constitutionnel pour ainsi s’acquitter de ses engagements à rétablir la paix dans le pays.

25La réforme de la gouvernance foncière a été, en ce sens, imposée (par des dynamiques concomitantes venant du dedans et du dehors) à une classe politique a priori réticente à l’idée de réformer l’administration foncière, du fait du système historique, en place dès la colonisation, de contrôle territorial basé sur la centralisation de l’autorité sur les droits fonciers. Le relatif enthousiasme initial du gouvernement entrant (surtout entre 2003 et 2005) a pu refléter une volonté liminaire de se démarquer du passé, mais aussi probablement de refondre des alliances politiques en passant, entre autres, par la restructuration de la gouvernance foncière. Toutefois cette refonte se révélera trop coûteuse (en termes politiques), notamment pour l’establishment bureaucratique. La négociation des normes lors de la formulation des lois foncières devant mettre en œuvre les principes constitutionnels corrobore cette hypothèse, comme nous allons le montrer.

3. Impasse inter-institutionnelle ou ajustements nécessaires ?

  • 31 Il est instructif de noter que le directeur de la KLA est également nommé membre de la Ndung’u Com (...)

26Nous l’avons vu, le rapport issu de la commission Njonjo a servi de référence pour la mise au point de la politique foncière nationale. Le contenu du chapitre de la Constitution portant sur les affaires foncières est également inspiré des recommandations de ce rapport. La commission d’enquête indiquait que la concentration du pouvoir décisionnel dans les mains du Président et du Commissioner of Lands (nommé par le Président), notamment eu égard aux allocations foncières, était parmi les éléments les plus blâmables du système d’administration de la terre. Plusieurs pages du rapport de la commission Njonjo décrivent ce système d’administration foncière poreux aux interférences politiques. Une autre commission d’enquête – la commission Ndung’u, du nom de son chairman, Paul Ndung’u31 –, nommée par le gouvernement NARC en 2002 et chargée d’investiguer les allocations foncières frauduleuses, a également dévoilé les nombreuses méthodes d’abus d’un pouvoir excessivement concentré et personnel.

  • 32 Cet homme politique, aujourd’hui gouverneur du comté de Kisumu, mais à l’époque membre de Ford-Ken (...)

27En effet, en vertu des lois foncières précédemment en vigueur (à l’instar du Government Lands Act), le Président avait le droit d’aliéner des terres publiques (alors classifiées comme government lands) et de déléguer ce pouvoir au Commissioner of Lands. Tous deux ont ignoré la clause de l’« intérêt public » qui devait régir de telles mesures et ont affecté des terres publiques à des clients du régime : ce phénomène est communément nommé land grabbing au Kenya. L’omnipuissance du Président et de son Commissioner était illustrée dans le jargon des connaisseurs du secteur par l’expression « green pen ». En 1997, lors d’un débat parlementaire au sujet de la révision de la Constitution, le professeur Anyang’ Nyong’o32, député alors dans l’opposition, avait en effet déclaré :

  • 33 « Mr. Speaker, Sir, we must, in the new Constitution, ensure that we are no more enslaved by this (...)

Monsieur le Président, nous devons, dans la nouvelle Constitution, veiller à ne plus être asservis à ce système présidentiel autoritaire. À partir du moment où la nouvelle Constitution sera mise en place, aucun Président de la République du Kenya ne sera plus un demi-dieu. Aucun Président n’aura le pouvoir de prendre un « stylo vert » et de signer un papier pour léguer à un individu des milliers et des milliers d’hectares de terres appartenant aux Kényans33. (Assemblée nationale, rapport officiel. Projet de loi CKRC, le 14 octobre 1997.)

  • 34 Au sujet des terres communautaires (non immatriculées), le Njonjo Report convenait de la pertinenc (...)
  • 35 Ceux-ci sont recrutés sur base de concours, et dont les nominations sont sanctionnées par le Parle (...)
  • 36 Pareillement pour les entités décentralisées de la NLC, les County Land Management Boards, dont le (...)

28À partir de ces constats, les recommandations des deux commissions convergeaient vers la mise en place d’un nouveau cadre institutionnel qui devait apporter efficience, transparence et redevabilité au système d’administration foncière, ainsi en convergeant vers l’établissement d’une commission indépendante, la National Land Commission (ci-après, NLC), chargée de la gestion du domaine des terres publiques et communautaires34. Ce mandat sera inscrit aux articles de la NLP, du 232 au 238 (Republic of Kenya 2009), envisageant ainsi la création d’un organe constitutionnel indépendant du ministère de la Terre, responsable devant le Parlement, composé de huit commissaires35, aux pouvoirs forts. La NLC est censée administrer toutes les terres publiques, établir un registre de tous les domaines fonciers, exercer la fonction d’acquisition obligatoire légale d’intérêts fonciers (compulsary acquisition), établir et gérer le National Land Trust Fund, un fonds qui devait financer la mise en œuvre de plusieurs processus de réforme, à l’instar de la résolution des injustices historiques36.

  • 37 « Art. 84(2)(c) de conseiller le gouvernement national et les gouvernements décentralisés sur un c (...)
  • 38 « Art. 83(e) de conseiller le gouvernement et de l’aider à mettre en œuvre un programme d’enregist (...)

29Par ces recommandations, le mandat historique du ministère de la Terre était drastiquement réduit, voire dénué de fonctions stratégiques, comme celles liées à l’enregistrement des terres. Cependant, la restructuration profonde des mandats et des pouvoirs des institutions proposée par la NLP a moins une valeur législative que programmatique : tout l’enjeu du travail des activistes et membres des coalitions de plaidoyer a été de veiller à ce que les contenus de la NLP soient inscrits dans la version finale du chapitre constitutionnel sur le foncier, pour en garantir la mise en œuvre future. En août 2010, suite à la réunion du Parliamentary Committee on Land and Natural Resources à Naivasha pour remanier le texte constitutionnel afin de le soumettre une fois de plus au vote référendaire, certaines fonctions cruciales attribuées à la NLC sont écartées de son champ de compétence. Il s’agissait notamment de la clause donnant à la commission voix au chapitre sur les terres communautaires et privées37, ainsi que la clause lui donnant le pouvoir de co-exécution (avec le ministère de la Terre) du programme d’enregistrement des terres : à ce sujet, la version finale du chapitre constitutionnel ne confère à la NLC qu’un maigre rôle de conseil38.

  • 39 Notamment : « Art. 5(2)(b) de superviser l’enregistrement de tous les droits et intérêts fonciers  (...)
  • 40 Il s’agit, par exemple, de l’Adjudication Land Act, selon lequel le ministère de la Terre est en c (...)

30Ces remaniements de la dernière heure n’ont guère contribué à une lecture sans équivoque des mandats respectifs des institutions foncières. Ils ont surtout été utilisés pour déclencher d’interminables querelles sur le périmètre « réel » du mandat de la NLC, et par extension sur celui du ministère, et sur la formulation et promulgation des lois allant définir dans le détail les fonctions de la commission. Le NLC Act a été adopté en 2012, en concomitance avec deux autres lois foncières (le Land Act et le Land Registration Act). Bien que le processus de formulation de ces lois ait été décrit par Ambreena Manji (2013) et par d’autres acteurs (notamment les ONG) comme une énième tentative de l’establishment politique d’obstruer le processus de réforme, on constate qu’en réalité ces lois ont élargi le mandat de la NLC en lui restituant certaines des fonctions dont elle avait été démise lors la réunion de Naivasha39. Une certaine confusion a néanmoins découlé de la non-abrogation de lois datant de l’ancien régime (ante-Constitution 2010) en contradiction avec les nouvelles dispositions législatives40. Ceci a jeté les bases d’un conflit interinstitutionnel combattu à coups d’obstructionnisme, de déclarations polémiques dans la presse, mais surtout de recours en justice pour faire pencher la balance de l’interprétation des normes.

  • 41 Gazette Notice No. 7503. The National Land Commission Act (No. 5 Of 2012). Taskforce to Develop Rul (...)

31Les controverses liées à ces lois foncières commencent dès leur formulation : le travail du consultant contracté par le ministère pour rédiger les lois (un Kényan, chef d’un notoire cabinet d’avocats à Nairobi) a été durement critiqué par la KLA et ses membres, qui accusaient le consultant d’avoir écrit les lois en « copiant-collant » la législation foncière tanzanienne. De plus, les lois foncières étaient introduites au Parlement très tardivement, à deux semaines de l’échéance constitutionnelle. La KLA et le corps des géomètres (Institution of Surveyors of Kenya) ont alors protesté contre le manque de consultation publique pendant la formulation de ces lois : ces organisations ont demandé et obtenu l’extension de soixante jours de l’échéance. Ainsi les débats autour des lois foncières ont pu continuer à l’intérieur et à l’extérieur du Parlement, mais sans, semblerait-il, qu’une distinction juridique des rôles et fonctions des institutions de gouvernance foncière n’émerge et soit inscrite dans le corps des lois. À peine les lois foncières avaient été promulguées (septembre 2012), deux taskforces étaient mise en place pour identifier des dispositions en contradiction ou incompatibles avec d’autres lois afin de proposer des amendements41 : une par le ministère de Terre (en août 2012), une par la NLC (en février 2013). À peine promulguées, les lois foncières étaient déjà en passe d’être amendées.

  • 42 Les Kalenjin et les Kikuyu s’allient au niveau national, en jouissant ainsi d’une majorité démogra (...)
  • 43 Il est instructif d’observer qu’en 2014-2015, puis en 2015-2016, au département topographique du m (...)

32C’est seulement en 2015, deux ans après la mise en place de cette taskforce censée rendre compte de son travail dans un délai de trois mois, que le Land (Amendment) Act est publié par le ministère de la Terre, et non par la NLC. Il est important de rappeler que les élections présidentielles de 2013 ont vu l’ascension d’Uhuru Kenyatta, élu Président du Kenya à la tête d’un gouvernement de coalition (Jubilee Coalition) avec William Kipchirchir Ruto, qui entraîne une transformation fondamentale du jeu d’opposition partisane42. Contrairement à l’époque de la NARC, le gouvernement Jubilee a adopté une approche décidemment conservatrice vis-à-vis de la gestion foncière, en revenant sur la promotion des titres fonciers individualisés comme instrument de « déblocage » du capital économique foncier43. L’administration Jubilee a ainsi fait du title deed une base idéologique, qui va de pair avec des encouragements aux milieux du business et de l’entreprise privée, typique de son approche néo-libérale. Il est clair que l’environnement politique n’est décidemment plus favorable à la discussion des principes de justice sociale mis en avant par la NLP, surtout si l’on considère que les intentions décolonialisantes de la NLP peuvent nuire aux intérêts privés de la famille Kenyatta, qui a été bénéficiaire des allocations de l’ère du Mzee.

  • 44 Le gouvernement s’est également montré en faveur du maintien de la centralisation du pouvoir admin (...)
  • 45 En effet, l’allocation budgétaire à la NLC a été une prérogative du ministère, mais seulement jusq (...)

33De 2013 à 2016, lors de la promulgation des amendements aux lois foncières, les relations entre les institutions foncières de l’ancien et du nouveau régime n’ont fait que se dégrader. Ellen Bassett (2017) a décrit les développements successifs de la crispation de ces relations. Il semblerait que dès la nomination des huit membres de la NLC, en 2013, le gouvernement se soit montré rétif à soutenir la nouvelle institution44 : non seulement il a fallu que la Haute Cour oblige le Président à publier dans le journal officiel les noms des commissaires (sous l’impulsion d’un membre de la KLA portant plainte), mais la première allocation budgétaire à la NLC de la part du ministère de la Terre est bien au-dessous des attentes (241 millions KES, comparés aux 2 milliards envisagés par la NLP45).

  • 46 Mutambo, Aggrey. 2014. « Confusion Mars Land Ownership Transfers ». Sunday Nation, 2 février. URL  (...)

34À quelques mois de la mise en place de la NLC, les divergences sur l’interprétation des pouvoirs respectifs deviennent publiques : la ministre et le chairman de la NLC réclamaient tous deux le pouvoir d’immatriculation des terres, de délivrance des titres fonciers, ainsi que de gestion des processus de réinstallation des personnes évincées. Plus précisément, le débat se focalisait sur la signature des titres fonciers, symbolisant l’autorité dans le secteur foncier46.

4. Mobilisation pro-NLC, mais échec au test des historical land injustices

  • 47 Pour plus de détails sur les positionnements des gouverneurs, voir aussi Bassett (2014).

35En réponse à cette situation d’impasse institutionnelle et politique, les ONG, et notamment la KLA, se sont alignées aux côtés de la NLC en créant un front d’opposition au ministère, et par là au gouvernement. La commission a ainsi renoncé à son caractère apolitique lorsqu’elle s’est laissée défendre par les ONG et par certains représentants du Council of Governors (les gouverneurs des comtés) qui se sont associés au front anti-vieille-garde en raison de la réticence du gouvernement central à décentraliser les compétences, comme ce qui était envisagé par la nouvelle Constitution47. Ceci est vrai notamment dans le cas de la levée de fonds entreprise par la KLA auprès de nombre de bailleurs (parmi lequel USAid, mais aussi la Ford Fondation et la coopération suédoise) au bénéfice de la NLC.

  • 48 Musa, Kurian. 2015. « Supreme Court: The National Land Commission Has no Mandate to Issue Land Tit (...)
  • 49 Entretien réalisé à Nairobi avec Mohamed Swazuri, 4 avril 2016.

36Les ONG ont également été très actives dans le cadre de l’avis consultatif demandé par la NLC à la Cour suprême, en avril 2014 (Reference No. 2 of 2014) au sujet de certains aspects de son mandat : deux organisations de la société civile, Katiba Institute et Haki Jamii, spécialisées en conseil juridique, se sont portées amicus curiae en faveur de la NLC. Le verdict, donné le 2 décembre 2015, clarifiait les rôles des deux institutions, et sur l’épineuse question de la délivrance des titres, la Cour déclarait que, bien que l’implication de la NLC dans les phases préliminaires d’allocation de la terre ne soit pas en discussion, la signature et la délivrance des titres demeurent le mandat du ministère48. Il est emblématique que, par la suite, une commission interministérielle ait été mise en place conjointement par la NLC et le ministère afin que ses membres interprètent et opérationnalisent le verdict de la Cour. Il s’agissait de faire une interprétation d’interprétation, ou, comme le chairman de la NLC l’a définie sarcastiquement, d’avoir l’avis d’une « Superior Supreme Court »49 – formulation qui dénonçait l’instrumentalisation de l’approche légaliste de la part des hauts fonctionnaires du ministère afin de diluer le rôle de la commission.

  • 50 Burrows, Olive. 2014. « Historical Land Injustices to Be Resolved ‘Once and for All’ ». Capital Ne (...)
  • 51 « Draft Bill Proposes Tribunal to Address Historical Injustices ». 2015. Daily Nation, 6 février. (...)
  • 52 Ibid.
  • 53 « Taskforce on Historical Land Injustices in Marsabit ». 2014. Marsabit Times, 16 octobre. URL : h (...)

37Si la société civile a été convaincue que la NLC était le fer de lance du changement, le positionnement de certaines de ces ONG se redimensionne dès 2015 car la NLC échoue le test des historical land injustices. Du fait de son mandat constitutionnel pour entamer les investigations sur les injustices, la NLC a annoncé officiellement, le 20 mai 2014, la formation d’une taskforce chargée de conduire un travail d’auditions et de consultations publiques afin de définir le périmètre des injustices et de proposer une loi qui traite les doléances foncières de façon systématique. Les attentes étaient grandes : ce groupe de travail avait éveillé les espoirs des Kényans50. Néanmoins, neuf mois plus tard, le projet de loi est rejeté par les ONG, notamment la KLA51. La taskforce avait déçu par sa composition : deux membres avaient été pointés du doigt parce qu’accusés d’être des « bénéficiaires des injustices »52. De plus, le travail d’audition publique semble avoir été conduit de façon précipitée, parfois réduit à une brève visite dans les comtés, où les participants se sont parfois aussi lamentés de n’avoir reçu aucune préparation aux questionnaires distribués lors des auditions53, sur la base desquels devait se fonder le projet de loi. Ce travail a fini par être confié à un consultant qui a rédigé le projet de loi sans prendre en compte le rapport des auditions publiques, lequel a été compilé a posteriori, du fait des critiques. Par ailleurs, le projet de loi ne faisait qu’établir un tribunal ad hoc censé étudier les cas d’injustices historiques : ce qui revenait à décharger la NLC de son mandat constitutionnel en le déléguant à une autre entité, dont l’établissement aurait questionné la pertinence de la NLC.

  • 54 Pour une discussion empirique de la réforme des catégories de tenures foncières, notamment les ten (...)

38Du fait de toutes ces critiques, le projet de loi n’a jamais pu aboutir. Pour s’acquitter du mandat constitutionnel de la NLC, un raccourci allait être trouvé : dans le cadre des amendements aux lois foncières de 2016, la NLC était investie du pouvoir d’investiguer et de traiter directement, et au cas par cas, les plaintes et doléances historiques qui lui étaient adressées, sans pourtant un cadre légal compréhensif auquel se référer. L’ensemble des amendements aux lois foncières de 2012 fut décrété loi le 4 août 2016. Finalement, la NLC se retrouvait privée de ses instances décentralisées, alors que les fonctions les plus stratégiques étaient attribuées au ministère, comme la gestion de toutes transactions foncières ainsi que l’immatriculation des terres dites communautaires54.

Conclusion

39La réforme du système foncier n’aurait pas été mise à l’agenda kényan au début des années 2000 si différentes dynamiques, domestiques, mais aussi internationales, n’avaient convergé fortuitement au moment même où des entrepreneurs de politiques (Kingdon 1984), opérant dans le cadre de réseaux transnationaux, ont su saisir la « fenêtre d’opportunité » qui s’offrait. L’analyse de ces dynamiques accidentellement convergentes aide à ouvrir la boîte noire de la prise de décision pour appréhender le changement institutionnel comme itinérant, contradictoire et décidément hybride.

40Le cas de la réforme foncière kényane met en lumière le fait que la « fenêtre d’opportunité » est contingente et ne dure pas longtemps, comme le montrent les vicissitudes politiques en 2005 et 2007, ainsi que les changements successifs apportés aux textes de la réforme. Ensuite, l’économie politique des processus de prise de décision a été révélatrice des enjeux de pouvoir à plusieurs échelles dans lesquels la machine décisionnelle est enchâssée, au Kenya comme ailleurs. Les processus légaux-institutionnels de policy-making ont été analysés en creux des contingences politiques pour montrer leur entrelacement : les jeux partisans, le poids des personnalités et des intérêts individuels participent de la négociation des normes et des statuts politiques des acteurs.

41Le lien est très étroit entre policy et politics, dans la mesure où le processus d’élaboration des réformes foncières au Kenya a été générateur d’activités politiques intenses, occasionnant des alliances, des ruptures et de nombreuses recompositions. Ce cas d’étude permet de contester une conceptualisation du processus décisionnel comme étant éminemment technocratique, dépolitisé ou extraverti, spécialement dans un pays africain sous régime d’aide. L’enlisement des réformes d’aujourd’hui doit se comprendre dans une perspective historique pour rendre compte de la politisation à plusieurs niveaux des enjeux, des procédures, des acteurs eux-mêmes. L’analyse fine des processus multiples et des jeux d’acteurs nous amène à relativiser le concept de « résistance », pour envisager la complexité de la « question foncière » à partir de son historicité et son enchâssement dans les relations de pouvoirs structurant l’État kényan. Si, d’un côté, il apparaît que les institutions politiques et foncières sont fortement définies par des habitus et des pratiques néo-patrimoniales, on constate, de l’autre, que l’institutionnalisation du changement et des pratiques démocratiques n’est clairement pas un processus linéaire, ce que dévoile en particulier la réticence de certains commissaires de la NLC à confronter les spectres de la corruption et des doléances foncières historiques.

Ce chapitre a bénéficié du conseil de nombre de chercheurs que je voudrais remercier : Claire Médard, qui a révisé et commenté plusieurs versions de cet article, ainsi que Philippe Lavigne Delville, Catherine Boone et les éditeurs de cet ouvrage, notamment Marie-Emmanuelle Pommerolle et Marie-Aude Fouéré, qui ont offert des conseils précieux. Les omissions et imprécisions sont de ma responsabilité.

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Notes

1 La nature territoriale de l’État colonial (et postcolonial dans son sillage) au Kenya a été conceptualisée par Claire Médard (1999) dans sa thèse de doctorat. Elle montre dans quelle mesure la territorialisation du pouvoir de l’État passe par son ancrage spatial, à savoir le contrôle tant des ressources naturelles que des populations.

2 Pour une discussion du concept de « néopatrimonialisme » appliqué à des systèmes politiques pas uniquement africains, voir Bach & Gazibo (2012).

3 Ces propos furent notamment exprimés dans les premiers documents au soubassement de l’élaboration de la réforme : The People’s Choice. The Report of the Constitution of Kenya Review Commission (2002), Report of the Commission of Inquiry into the Illegal/Irregular Allocation of Public Land (2004) et Sessional Paper No. 3 of 2009 on National Land Policy (2009).

4 Les analyses présentées résultent d’un travail de recherche doctorale mené au Kenya pendant dix-huit mois. Plusieurs méthodes qualitatives de collecte de données ont été mises en œuvre : entretiens semi-directifs avec un vaste éventail d’acteurs (membres d’associations, autorités publiques, représentants de communautés rurales, etc.), suivi des débats et des controverses dans la presse, observation directe de débats, notamment via l’intégration d’une organisation non-gouvernementale de lobbying en faveur de la réforme, la Kenya Land Alliance.

5 « It was expected that the transfer of power from colonial authorities to indigenous elites would lead to fundamental restructuring of the legacy on land. This did not materialise and the result was a general re-entrenchment and continuity of colonial land policies, laws and administrative infrastructure. This was because the decolonisation process represented an adaptive, co-optive and pre-emptive process which gave the new power elites access to the European economy. »

6 Pour une discussion et définition de la « question foncière » en Afrique, et/ou en Afrique de l’Est, voir Okoth-Ogendo (2007), Moyo (2008) ou Manji (2013).

7 Cet aspect de l’histoire coloniale a été largement travaillé par les historiens et les juristes. Voir Sorrenson (1968), Péron (1995), Okoth-Ogendo (1991) et Hughes (2006).

8 Elles se constituent dans la région centrale, à savoir le pays kikuyu, du nom des agriculteurs qui peuplent cette zone, et de la vallée du Rift, où cohabitaient des groupes se consacrant au pastoralisme, mais aussi à l’agriculture.

9 Ceci est vrai surtout avant l’éclatement de l’émergence politique et militaire connue comme la révolte Mau Mau, à la suite de laquelle les migrations, notamment des Kikuyu, ont été strictement contrôlées, et les Africains résidant dans les fermes des settlers « rapatriés » dans les réserves (voir Kanogo 1987 ; Berman & Lonsdale 1992).

10 Terme polysémique qui selon les périodes historiques et les régions du pays peut décrire des relations socio-économiques et politiques différentes. Voir Kanogo (1987) pour une analyse des conditions des Kikuyu dans les fermes des colons dans la vallée du Rift.

11 Voir la littérature sur les settlement schemes des années 1960 : Harbeson (1973), Leys (1975), Oucho (2002).

12 Pour approfondir la construction historico-politique des revendications Kalenjin, voir Médard (1999) et Lynch (2011). Pour un détour nécessaire dans d’autres régions du Kenya, voir les travaux sur la côte swahili : Willis (1993), Cooper (1980). Pour le nord du Kenya, voir également Schlee (1989) et Oba (1992).

13 Pour une discussion des choix d’économie politique, voir Leys (1984).

14 Jean-François Médard (1992, 191) a décrit le phénomène de chevauchement des positions (straddling) au Kenya, montrant notamment comment l’enrichissement individuel est fonction de l’accès à l’État. D’autres auteurs ont révélé que la redistribution des ressources par ceux au pouvoir se fait par affiliation régionale et ethnique : Bradshaw (1990), Wrong (2010), Boone (2012). Pour une discussion historique des logiques néo-patrimoniales au Kenya, voir la thèse de Jaqueline Klopp (2001).

15 Voir le Ndung’u Report pour une description détaillée des procédures irrégulières et illégales dont s’est entachée l’administration foncière.

16 Le terme « restitution » se rapporte aux Britanniques, mais en raison de l’imbrication des revendications ethniques et territoriales, il est utilisé dans le langage courant au Kenya pour faire référence aux injustices foncières perpétrées par les gouvernements indépendants.

17 En décembre 2007, suite à la dénonciation de fraude électorale, des violences éclatent notamment à Nairobi et dans la vallée du Rift, jetant le pays dans l’impasse pendant plusieurs mois, causant la mort de 1 200 personnes et en déplaçant 500 000 (Human Rights Watch 2008). Dans les années 1990, cette conflictualité, associée aux rendez-vous électoraux, avait aussi affecté la région côtière et septentrionale, montrant que le grief n’était pas localisé mais diffus.

18 Par ce terme, les activistes visaient à dénoncer la marginalisation politique et socio-économique de groupes sociaux et de régions, alors que, plus généralement, cette expression fait référence aux dépossessions et inégalités qui résultent des politiques foncières mises en œuvre dès la colonisation : voir Truth Justice and Reconciliation Commission (2013, 68).

19 Dans les années 1980 et 1990, cette appellation désignait les premières organisations des droits de l’homme, des personnalités et organisations religieuses, des syndicats universitaires étudiants, des professionnels de la culture (comme les comédiens du théâtre ambulant et participatif), ainsi que des professionnels du secteur privé, notamment les avocats qui ont participé activement à la lutte pro-démocratique tant comme corporation que individuellement, en prêtant des services légaux pro bono aux prisonniers politiques.

20 Pour des récits restituant un point de vue participant sur l’élan de ces mobilisations et les luttes engagées entre les groupes mobilisés et les autorités étatiques, voir Mutunga (1999), Mutua (2013) et Maingi (2011).

21 Pour une reconstruction détaillée de ce mouvement au Kenya, voir Pommerolle (2005).

22 La création d’une Land Alliance n’est pas unique au Kenya mais s’inscrit dans une stratégie régionale ou subcontinentale : des Land Alliances ont été créées en Zambie, au Zimbabwe, au Malawi, en Tanzanie et en Ouganda, toujours sous l’impulsion de Oxfam GB, lors du démarrage des processus de formulation des réformes foncières, afin de fédérer les ONG et ainsi renforcer leur capacité de plaidoyer.

23 Il s’agit de consultants, experts ou académiques recrutés par organisations internationales, et/ou activistes opérant en lien avec le système de l’aide.

24 Les termes et contenus des réformes foncières dans les pays dits en voie de développement ont historiquement fait objet de débats essentiellement entre bailleurs bilatéraux et multilatéraux (et seulement dans une moindre mesure avec les gouvernements concernés), qui discutent de la meilleure formule pour assurer la croissance économique : ceci a été vrai jusqu’au tournant des années 2000, lorsque l’accent a été plutôt mis sur les stratégies de réduction de la pauvreté (voir notamment Mosse & Lewis 2005). Dans ce cadre global, la KLA, comme d’autres Land Alliances en Afrique, est en effet une émanation de ce moment historique spécifique, lorsque certaines agences d’aide au développement tentèrent de formuler des référents alternatifs au dogme dominant des privatisations et du primat du marché. Voir Toulmin & Quan (2000).

25 Il s’agit du Development Partners Group on Land, composé par UK Aid, Irish Aid, Swedish International Development Authority, USAID, et UN-Habitat.

26 Le ministre de la Terre de l’époque, Amos Kimunya, n’était pas un politicien, mais un expert-comptable qui avait présidé l’organisation professionnelle des comptables au Kenya, et avait également été consultant pour la coopération britannique. C’est l’avènement de nouveaux acteurs à des positions de haut niveau, comme Kimunya, ayant une certaine familiarité avec les bailleurs, qui a sans doute rendu possible le démarrage des réformes.

27 Voir le rapport de 2008 de USAID sur l’analyse de la NLP (Kenya Land Policy).

28 Il suffit de faire référence à l’activité de lobby d’USAID qui tente de convaincre DfID de cesser son appui à la KLA.

29 D’un côté, le Liberal Democratic Party (LDP) de Mwai Kibaki, ancien cadre de la KANU, qui en 2002 devient Président de la République ; de l’autre côté, le National Alliance Party of Kenya (NAK) de Raila Odinga, leader de l’opposition qui s’était allié à la frange dissidente de la KANU en raison de la promesse de création, via la révision constitutionnelle, d’un poste de Premier ministre. Le bicéphalisme était donc la forme de gouvernement à réaliser pour que la coalition se perpétue.

30 Mwai Kibaki rompt sa promesse lors de la Conférence constitutionnelle en penchant pour un présidentialisme fort. Le draft constitutionnel est changé par l’Attorney General, Amos Wako, juste avant d’être soumis au vote populaire (d’où le nom de cette version du texte constitutionnel, le Wako Draft).

31 Il est instructif de noter que le directeur de la KLA est également nommé membre de la Ndung’u Commission, ce qui confirme le succès de son organisation à intégrer les forums institutionnels de débats ainsi que de mise au point des solutions et instruments de politiques publiques.

32 Cet homme politique, aujourd’hui gouverneur du comté de Kisumu, mais à l’époque membre de Ford-Kenya, l’aile progressiste de la NARC, est parmi les membres de la coalition ressortissant des rangs de la société civile, étant en effet professeur à l’université de Nairobi puis chef de programmes à la African Academy of Sciences, à Nairobi.

33 « Mr. Speaker, Sir, we must, in the new Constitution, ensure that we are no more enslaved by this presidential authoritarian system. From the moment the new Constitution comes into being, no President in the Republic of Kenya should be a demi-god. No President should have the power of taking a green pen and signing a piece of paper and bequeathing to an individual thousands and thousands of acres of lands of Kenyans. » (National Assembly, Official Report. The CKRC Bill, the 14th of October, 1997.)

34 Au sujet des terres communautaires (non immatriculées), le Njonjo Report convenait de la pertinence de sécuriser ce domaine foncier par la reconnaissance légale des pratiques « coutumières ». Le rapport pointait aussi les abus du trusteeship model, un système par lequel les terres communautaires étaient détenues en fiducie par les autorités locales, les county councils, qui finissaient par les allouer, en les aliénant ou en les donnant en concessions à des investisseurs privés, tout en spoliant ainsi les communautés. Il recommandait enfin que l’immatriculation des terres communautaires soit sous la juridiction des organes décentralisés de la NLC.

35 Ceux-ci sont recrutés sur base de concours, et dont les nominations sont sanctionnées par le Parlement afin d’assurer que le recrutement reflète des impératifs de représentation, expérience, et intégrité : ibid., art. 232.

36 Pareillement pour les entités décentralisées de la NLC, les County Land Management Boards, dont les membres devaient être responsables devant les parlements des comtés (county assemblies) : ils se voyaient assignées par la NLP de fonctions cruciales dans l’administration de la terre, telle que les projets de planification d’utilisation des sols (land use planning), l’immatriculation des terres, la tenue des registres des transactions foncières, ainsi que la délivrance des titres : ibid., art. 241-246.

37 « Art. 84(2)(c) de conseiller le gouvernement national et les gouvernements décentralisés sur un cadre politique pour le développement de certaines régions du Kenya, afin de s’assurer que le développement des terres communautaires et privées soit conforme au plan de développement de la région » (« Art. 84(2)(c) to advise the national Government and devolved governments on a policy framework for the development of selected areas of Kenya, to ensure that the development of community and private land is in accordance with the development plan for the area ») (Committee of Experts on Constitutional Review. 2009. Harmonised Draft Constitution, 17 novembre : 48).

38 « Art. 83(e) de conseiller le gouvernement et de l’aider à mettre en œuvre un programme d’enregistrement des titres de propriété foncière dans l’ensemble du Kenya » (Comité d’experts sur la révision constitutionnelle 2009) (« Art. 83(e) to advise the Government on, and assist in the execution of a comprehensive programme for the registration of title in land throughout Kenya » [Committee of Experts on Constitutional Review 2009]). Nous avons souligné les mots supprimés dans la version finale de la Constitution.

39 Notamment : « Art. 5(2)(b) de superviser l’enregistrement de tous les droits et intérêts fonciers ; (e) de gérer et administrer toutes les terres en fiducie non enregistrées et les terres communautaires non enregistrées au nom du gouvernement du comté » (« Art. 5(2)(b) monitor the registration of all rights and interests in land; (e) manage and administer all unregistered trust land and unregistered community land on behalf of the county government ») (Law of Kenya, National Land Commission Act, No. 5 of 2012). De surcroît, la gestion de registres fonciers lui été conférée par le Land Registration Act à ses article 6 et 7 (Law of Kenya, Land Registration Act, No. 3 of 2012).

40 Il s’agit, par exemple, de l’Adjudication Land Act, selon lequel le ministère de la Terre est en charge de l’immatriculation des terres, ce qui contraste avec l’art. 5(2)(b) et (e) du NLC Act.

41 Gazette Notice No. 7503. The National Land Commission Act (No. 5 Of 2012). Taskforce to Develop Rules and Regulations under the National Land Commission Act, daté du 28 mai 2013.

42 Les Kalenjin et les Kikuyu s’allient au niveau national, en jouissant ainsi d’une majorité démographique du fait des allégeances ethno-régionales qui semblent être décisives au Kenya lors des scrutins électoraux.

43 Il est instructif d’observer qu’en 2014-2015, puis en 2015-2016, au département topographique du ministère de la Terre (Survey Department), le Trésor alloue respectivement 2,2 milliards et 2,9 milliards KES pour la délivrance d’un million de titres fonciers (HakiJamii 2015). Voir aussi Doyle (2016).

44 Le gouvernement s’est également montré en faveur du maintien de la centralisation du pouvoir administratif dans les enceintes du ministère, notamment lors de la promulgation de l’Executive Order No 2/2013, lorsque l’exécutif kényan donnait au ministère un mandat tel qu’il vidait de signification l’existence de la NLC.

45 En effet, l’allocation budgétaire à la NLC a été une prérogative du ministère, mais seulement jusqu’en 2015-2016, lorsque HakiJamii, membre de la KLA, a enregistré une augmentation de 29 % par rapport à l’année précédente (avec des allocations respectivement de 896 millions KES et 1,153 milliards KES), ce qui restait sous-dimensionné mais en augmentation (HakiJamii 2015).

46 Mutambo, Aggrey. 2014. « Confusion Mars Land Ownership Transfers ». Sunday Nation, 2 février. URL : https://nation.africa/kenya/news/confusion-mars-land-ownership-transfers-944944 [archive].

47 Pour plus de détails sur les positionnements des gouverneurs, voir aussi Bassett (2014).

48 Musa, Kurian. 2015. « Supreme Court: The National Land Commission Has no Mandate to Issue Land Title Deeds ». The Standard, 2 décembre. URL : https://www.standardmedia.co.ke/nairobi/article/2000184276/supreme-court-national-land-commission-has-no-mandate-to-issue-land-title-deeds [archive].

49 Entretien réalisé à Nairobi avec Mohamed Swazuri, 4 avril 2016.

50 Burrows, Olive. 2014. « Historical Land Injustices to Be Resolved ‘Once and for All’ ». Capital News, 1er septembre. URL : https://www.capitalfm.co.ke/news/2014/09/historical-land-injustices-to-be-resolved-once-and-for-all/ [archive].

51 « Draft Bill Proposes Tribunal to Address Historical Injustices ». 2015. Daily Nation, 6 février. URL : https://nation.africa/news/politics/Land-Injustices-Bill-National-Land-Commission-Parliament/1064-2615680-format-xhtml-hkguhkz/index.html [archive].

52 Ibid.

53 « Taskforce on Historical Land Injustices in Marsabit ». 2014. Marsabit Times, 16 octobre. URL : https://marsabitimes.com/task-force-on-historical-land-injustice-in-marsabit/ [archive].

54 Pour une discussion empirique de la réforme des catégories de tenures foncières, notamment les tentatives d’impulsion d’un glissement paradigmatique allant du modèle de fiducie foncière introduit à l’époque de la colonisation à la reconnaissance d’une personnalité juridique à la « communauté », voir Di Matteo (2017).

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